Evaluación plan estatal puebla

Evaluación del Plan Estatal
de Desarrollo del Estado de Puebla
(2011- 2017)

Proyecto Evalúa y Decide
Evaluación del Plan Estatal de Desarrollo del Estado de
Puebla (2011-2017)
Panel de evaluadores
Mtro. Raúl Abreu Lastra
Dr. Eduardo Acosta Arreguín
Dr. Arturo Antón Sarabia
Dr. Ricardo León Anzures Carro
Dr. David Arellano Gault
Mtro. Francisco Arroyo García
Dr. Roberto Castañón Romo
Lic. David Colmenares Páramo
Dr. Alfredo Cuecuecha Mendoza
Mtro. Benjamín Dimas Chávez
Dr. Gerardo Esquivel Hernández
Mtro. José Luis Flores Hernández
Mtro. Luis Antonio Foncerrada Pascal
Mtro. Mario Luis Fuentes Alcalá
Dr. José Luís García Aguilar
Lic. Rogelio Gómez Hermosillo Marín
Mtro. José Alejandro Guillén Reyes
Dra. María Eugenia Ibarrarán
Lic. Carlos Mancera Corcuera
Dra. Irma Méndez de Hoyos
Dr. Ernesto Mendieta Jiménez

Dr. Roberto Mendoza
Dr. José Antonio Meyer Rodríguez
Mtro. José Ojeda Bustamante
Dr. Miguel Ontiveros
Dra. Gabriela Pérez Yaruhuán
Dr. Luis Raigosa Sotelo
Mtro. Miguel Reyes Hernández
Dr. Víctor Manuel Reynoso Angulo
Dr. Jesús Rodríguez Zepeda
Dr. José Roldán Xopa
Mtra. Gloria M. Rubio
Mtro. Miguel Sarre Iguíniz
Mtro. John Scott Andretta
Dra. Laura Sour Vargas
Mtra. Rocío Vargas Serrano
Dr. Francisco Manuel Vélez Pliego
Dr. Alejandro Villagómez Amezcua
Dr. Manuel Villa Issa
(Comentarios adicionales)
Dr. José Antonio Caballero
Moderador | Director Ejecutivo
Dr. Enrique Cárdenas Sánchez
Coordinador
Mtro. Juan Pablo Arroyo
México DF, a 24 de octubre de 2011

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Centro de estudios espinosa Yglesias
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO | 6
I. INTRODUCCIÓN | 10
II. RESULTADOS | 16
1. ECONOMÍA Y DESARROLLO SUSTENTABLE
2. DESARROLLO SOCIAL, SALUD, EDUCACIÓN Y POBREZA
3. ESTADO DE DERECHO, REFORMA POLÍTICA, BUEN GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4. SEGURIDAD PÚBLICA
III. EVALUADORES | 74
ANEXO 1. METODOLOGÍA Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN | 101
ANEXO 2. PROPUESTAS DE CAMPAÑA DEL GOBERNADOR RAFAEL MORENO
VALLE | 139
ANEXO 3. LEY DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO DE PUEBLA
| 147

6
evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)
RESUMEN EJECUTIVO
Evaluación Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017, del Estado de Puebla
Centro de Estudios Espinosa Yglesias, a.c.
El Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) seleccionó el Plan Estatal de De-
sarrollo del Estado de Puebla 2011-2017 (ped) presentado por el Gobernador
Rafael Moreno Valle, para exponerlo al escrutinio de expertos que lo evaluaron con
la perspectiva del ciudadano y del interés público. El resultado de la calificación fue
de 4.33. Esto es parte del Proyecto Evalúa y Decide insertado en la misión del ceey,
que busca fomentar una discusión seria de los temas públicos y promover políticas
más sólidas y eficaces.
Con base en la metodología del ceey —que fue entregada previamente al go-
bierno del estado—, profesionales y académicos expertos revisaron, comentaron y
evaluaron el contenido del ped, su congruencia con las propuestas de campaña, y
los programas sectoriales e institucionales que el gobierno estatal facilitó para su
análisis. También se tuvo como referente la Ley de Planeación para el Desarrollo
del Estado de Puebla que establece los elementos principales para construir el do-
cumento rector de la planeación y los criterios, instrumentos y mecanismos que lo
integran.
El objeto de este ejercicio es analizar y evaluar la calidad de las políticas públi-
cas que contiene dicho Plan desde tres perspectivas: el diseño de la propuesta con-
forme a lo establecido por la Ley; su coherencia con lo planteado en las propuestas
de campaña; así como su viabilidad o factibilidad y aspectos relevantes de su im-
plementación, en función de la realidad del Estado y en el contexto nacional actual.
El ceey convocó a un grupo de 41 profesionales (académicos, consultores,
profesionistas y miembros de organizaciones civiles) que cuentan con amplia ex-
periencia en el ramo de la administración pública, política social, salud, educación
y pobreza, así como de desarrollo social y análisis económico a nivel nacional y es-
tatal, con la finalidad de emitir un juicio calificado al respecto.

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Los panelistas discutieron, evaluaron y asignaron una calificación compuesta
por dos aspectos: uno cualitativo que recupera los argumentos vertidos en la discu-
sión sobre los documentos referidos, y otro cuantitativo, que asigna un número en
escala de 1 a 10 con base en los elementos señalados en el aspecto cualitativo. De
esta manera se construyó una valoración integral.
El proceso se llevó a cabo durante el mes de septiembre de 2011. La calificación
general a la que llegaron los evaluadores con respecto al ped fue de 4.33, que com-
para desfavorablemente con la calificación obtenida por las propuestas de cam-
paña del entonces candidato Moreno Valle, de 6.89. A continuación se plantean
algunos elementos que sustentan esta calificación:
El ped hace un buen esfuerzo por localizar los principales problemas de la enti-
dad, pero al no ser sistemático el diagnóstico, se pierde en una amplia cantidad de
datos que no logran la definición de los propósitos fundamentales de las acciones
del gobierno.
En los cuatro ejes se tienen proyectos que serán importantes para el desarrollo
de la entidad; habrá que articularlos, definir responsabilidades de ejecución y defi-
nir los términos de evaluación para permitir la adecuada rendición de cuentas ante
la ciudadanía.
Una constante en los temas de los cuatro ejes de gobierno es la carencia de es-
trategias para el alcance y cumplimiento de los propósitos señalados en los objeti-
vos. En algunos casos, se encuentran lineamientos generales de aplicación de las
políticas, pero son limitadas a determinados aspectos y sólo se encuentran en los
programas sectoriales y en ocasiones en los institucionales. Se tiene una gran dis-
paridad en la definición de estos elementos necesarios en el ped.
Hubo consenso en señalar que el ped tiene una redacción peculiar, y no sigue
estrictamente las pautas que establece la Ley. El documento carece de varios de
los elementos que debiera cubrir para cumplir con lo determinado legalmente, así
como para reunir la integración técnica necesaria para constituirse como un ins-
trumento de planeación.
La Ley señala que los planes que se elaboren deberán contener objetivos, me-
tas estratégicas y prioridades para el desarrollo del Estado, así como la definición
de recursos para tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su eje-
cución; establecer los lineamientos de política social, económica y administrativa
de carácter global, sectorial y regional, según sea el caso e indicar los programas
sectoriales y regionales que deban realizarse en las diversas dependencias de la ad-
ministración pública estatal.
En las sesiones de discusión, los evaluadores apreciaron la disposición de mu-
cha información para ubicar los principales problemas de la entidad. El inconve-
niente que presenta la información es su amplia dispersión y una escasa relación

8
con los problemas y puntos centrales del ped. Parece que se conocen bien los pro-
blemas y los retos sustantivos, pero no se les vincula con acciones, estrategias y
metas particulares.
En ningún caso se detalla una metodología precisa para definir metas por cada
eje y sus objetivos. Por tanto, al no tener referentes medibles, no se puntualizan los
compromisos, ni los plazos para cumplir los objetivos. En algunos casos se defi-
nen metas pero de manera aislada y con referentes difíciles de comparar.
La siguiente tabla compara los elementos indispensables que debe incorporar
el ped según la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, y los
que en la realidad contiene:
En los ejes del PED Puebla 2011-2016 SÍ NO Algunos
Objetivos X
Metas X
Estrategias X
Prioridades X
Recursos X
Instrumentos X
Responsables X
Lineamientos de carácter global X
Lineamientos de carácter sectorial X
Lineamientos de carácter regional X
Programas sectoriales X
Programas regionales X
Las carencias que señalaron los evaluadores como relevantes son:
¹¹ Falta de prioridades y plazos de cumplimiento;
¹¹ No se cuenta con un diagnóstico de recursos disponibles para la ejecución de
cada una de las partes del ped.
¹¹ Se definen la áreas de ejecución pero no se especifica quienes serán los
responsables.
¹¹ Los programas sectoriales en su mayoría no son tales, sino sólo una suma de
programas institucionales.
Una falla que se señaló en todas las sesiones de evaluación fue la carencia de una
concepción regional de la entidad, así como de un diagnóstico de la diversidad que
defina objetivos, metas y estrategias para los problemas de las regiones. Parecie-

9
ra que el ped se reduce al análisis de la zona metropolitana del Estado de Puebla.
Esto genera una aparente desconexión con la diversidad que marca las diferencias
climáticas, de recursos naturales, de población, multiétnicas y de diversos niveles
de desarrollo, con amplias regiones de marginación, contra otras de alta concen-
tración de recursos.
Otra carencia es la necesaria definición de las formas de coordinación entre los
niveles de gobierno hacia los Ayuntamientos y hacia el Gobierno Federal.
Los elementos ausentes tienen las siguientes consecuencias:
¹¹ Limitan al ped para ser el marco general que defina, priorice y precise las acciones
que deberán realizarse a nivel de sectores, regiones e instituciones en el Estado.
¹¹ Al carecer de programas regionales se propicia un trabajo institucional indivi-
dual, sin generar concordancia entre las instituciones que inciden en una misma
región.
¹¹ Sin estos elementos, el ped se ve limitado para poder ser el documento rector
que conduzca, a lo que se supone debe ser, el programa de trabajo del Gobierno
de alternancia en sus tres niveles.
Todo lo anterior es parte del fundamento de los grupos de evaluadores para asig-
nar las calificaciones a los diversos ejes y temas del ped, mismas que a continua-
ción se presentan.
Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017
Estado de Puebla
I. Economía y Desarrollo Sustentable 4.07
II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza 3.73
III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y Administración
Pública 5.78
IV. Seguridad Pública 3.75
Promedio General 4.33
El grupo de evaluadores participantes en el ejercicio coincidió, además, en plantear
una serie de sugerencias y recomendaciones como parte de este reporte. El propó-
sito es aportar elementos que puedan ser considerados para la aplicación de las
políticas que ejecuten los diversos sectores e instituciones participantes en la im-
plementación del ped.
Octubre de 2011.
• • •

10
I. INTRODUCCIÓN
El Proyecto «Evalúa y decide» se inserta en la misión del Centro de Estudios Es-
pinosa Yglesias (ceey) que busca fomentar una discusión seria de los temas
públicos y promover políticas más sólidas y eficaces. El ceey seleccionó el Plan Es-
tatal de Desarrollo del Estado de Puebla para exponerlo al escrutinio de expertos
(académicos, consultores, profesionistas y miembros de organizaciones civiles)
que, en mesas de análisis, lo discuten y evalúan con la perspectiva del ciudadano y
del interés público. El propósito de estos ejercicios es influir en los tomadores de
decisión para que las observaciones de los evaluadores se consideren en las políti-
cas públicas.
Como antecedente al presente ejercicio, en 2010, el ceey evaluó las propues-
tas de los candidatos a gobernador del estado de Puebla y de Hidalgo. Con una
metodología semejante y un grupo de evaluadores similar al que en éste partici-
pó, las propuestas de campaña del entonces candidato Rafael Moreno Valle ob-
tuvieron la calificación general de 6.32, mientras que el candidato Javier López
Zavala obtuvo 5.16.1
Con base en la metodología del ceey,2
entregada previamente al gobierno del
estado, los participantes revisaron, comentaron y evaluaron el contenido del Plan
Estatal de Desarrollo del estado de Puebla 2011-2017 (ped), su congruencia con
las propuestas de campaña, y los programas sectoriales e institucionales que el
gobierno estatal facilitó para su análisis. Finalmente, los evaluadores aprobaron el
contenido del reporte correspondiente a su área. El proceso se llevó a cabo durante
el mes de septiembre de 2011.
Si bien resulta relevante tomar en cuenta la evaluación de las propuestas de
campaña y la calificación que obtuvieron, se debe puntualizar que la presente es
una evaluación que sólo se realiza con la información que contiene el ped, com-
1 Ver el detalle de esta evaluación en http://www.ceey.org.mx/site/files/Evaluacion-Propues-
tas-Hidalgo-Puebla.pdf
2 Ver Anexo 1.

11
plementada por los programas sectoriales e institucionales, misma que el gober-
nador, Rafael Moreno Valle, presentó para su aprobación al Comité de Planeación
para el Desarrollo del Estado de Puebla.3
El ceey convocó a un grupo de profesionales y académicos reconocidos y cono-
cedores de los diversos temas contenidos en el Plan y en la realidad de Puebla. La fi-
nalidad fue analizar y emitir un juicio calificado para evaluar objetivamente el ped.
Muchos de ellos han participado en ejercicios anteriores de evaluación del ceey y
cuentan con amplia experiencia en el ramo de la administración pública, política so-
cial, salud, educación y pobreza, así como de desarrollo social y análisis económico a
nivel nacional y estatal. El objetivo es promover el mejoramiento de las políticas pú-
blicas estatales en beneficio de la sociedad, desde una perspectiva ciudadana.
Los panelistas discutieron, evaluaron y asignaron una calificación compuesta
por dos aspectos: uno cualitativo que recupera los argumentos vertidos en la dis-
cusión sobre los documentos referidos, y otro cuantitativo, que asigna un número
en escala de 1 a 10 con base en los elementos señalados en el aspecto cualitativo.
De esta manera los evaluadores aportan una valoración integral cuyo promedio se
construye en la sesión de discusión y calificación, otorgando una nota numérica a
los rubros específicos que se analizan.
Los evaluadores que integraron los paneles de análisis y discusión son:
Raúl Abreu Lastra, Eduardo Acosta Arreguín, Arturo Antón Sarabia, Ricardo
León Anzures Carro, David Arellano Gault, Francisco Arroyo García, José Antonio
Caballero, Roberto Castañón Romo, David Colmenares Páramo, Alfredo Cuecue-
cha Mendoza, Benjamín Dimas Chávez, Gerardo Esquivel Hernández, José Luis
Flores Hernández, Luis Antonio Foncerrada Pascal, Mario Luis Fuentes Alcalá, José
Luís García Aguilar, Rogelio Gómez Hermosillo Marín, José Alejandro Guillén Re-
yes, María Eugenia Ibarrarán, Carlos Mancera Corcuera, Irma Méndez de Hoyos,
Ernesto Mendieta Jiménez, Roberto Mendoza, José Antonio Meyer Rodríguez, José
Ojeda Bustamante, Miguel Ontiveros, Gabriela Pérez Yaruhuán, Luis Raigosa So-
telo, Miguel Reyes Hernández, Víctor Manuel Reynoso Angulo, Jesús Rodríguez
Zepeda, José Roldán Xopa, Gloria M. Rubio, Miguel Sarre Iguíniz, John Scott An-
dretta, Laura Sour Vargas, Rocío Vargas Serrano, Francisco Manuel Vélez Pliego,
Alejandro Villagómez Amezcua y Manuel Villa Issa.
El Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Puebla es el instrumento fundamen-
tal que la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (Ley) dispo-
ne en su Artículo 8º, para instrumentar el proceso de planeación con participación
democrática. En la Ley se establecen los referentes principales para construir el do-
3 La Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, obliga al Ejecutivo Estatal a
presentarlo ante dicho comité (Art. 12, fracción vi).

12
cumento rector de la planeación y los criterios, instrumentos y mecanismos que lo
integran. El objeto de este ejercicio es analizar y evaluar la calidad de las políticas
públicas que contiene dicho Plan desde tres perspectivas: el diseño de la propuesta
conforme a lo establecido por la Ley, su coherencia con lo planteado en las pro-
puestas de campaña, así como su viabilidad y aspectos relevantes de su implemen-
tación, en función de la realidad del Estado y en el contexto nacional actual.
Las calificaciones que otorgaron los paneles de evaluación en cada tema y sub-
tema son las siguientes, en una escala de 1 a 10:

Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 Estado de Puebla
Calificación General
I. Economía y Desarrollo Sustentable 4.07
II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza 3.73
III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y Administración Pública 5.78
IV. Seguridad Pública 3.75
Promedio General 4.33
I. Economía y Desarrollo Sustentable
1. Financiamiento para el desarrollo 3.84
2. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado 3.84
3. Productividad y competitividad 3.26
4. Infraestructura para el desarrollo 4.72
5. Empleo y política laboral 4.04
6. Desarrollo Sustentable 5.34
7. Finanzas Públicas 3.42
Promedio 4.07
II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza
1. Educación 4.74
2. Salud 3.34
3. Rezago social 3.10
Promedio 3.73
III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y Administración Pública
1. Estado de Derecho 5.38
2. Política y desarrollo de la democracia 5.36
3. Gestión de las finanzas públicas 6.60
Promedio 5.78

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IV. Seguridad Pública
1. Legalidad 3.70
2. Procuración de Justicia 3.72
3. Prevención del delito 3.58
4. Instituciones de Seguridad 2.90
5. Proyectos estratégicos 4.84
Promedio 3.75
Observaciones generales
La calificación general de 4.33 es menor a la que el candidato Moreno Valle obtuvo
en la formulación de sus propuestas de campaña electoral, que fue de 6.89. A con-
tinuación las explicaciones de la baja calificación.
La carencia de estrategias para el alcance y cumplimiento de los propósitos se-
ñalados en los objetivos parece ser una constante en muchos temas. En algunos
casos, se encuentran lineamientos generales de aplicación de las políticas, pero se
limitan a determinados aspectos y sólo se encuentran en los programas sectoriales
y, en ocasiones, en los institucionales. Existe una gran disparidad en la definición
de estos necesarios elementos en el Plan.
En las diversas sesiones de evaluación los expertos coincidieron en valoracio-
nes de aspectos generales que se refieren a la estructura del Plan y su presentación.
Se consensuó en señalar que la redacción del ped no sigue estrictamente las pau-
tas que establece la Ley; así, el documento carece de varios elementos que debiera
cubrir para cumplir con lo determinado legalmente, así como para reunir la inte-
gración técnica necesaria para constituirse como un instrumento de planeación.
La Ley señala que los planes que se elaboren deberán contener objetivos, metas
estratégicas y prioridades para el desarrollo del Estado,4
así como la definición de
recursos para tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su ejecu-
ción; establecer los lineamientos de política social, económica y administrativa de
carácter global, sectorial y regional, según sea el caso e indicar los programas sec-
toriales y regionales que deban realizarse en las diversas dependencias de la admi-
nistración pública estatal.
En general, el ped, en cada uno de sus ejes integra objetivos generales y espe-
cíficos, cuestión que da los elementos necesarios para definir las intenciones del
gobierno y los propósitos planteados, aunque no se precisa qué nivel y correlación
4 Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, Artículos 21 y 23.

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tienen entre ellos en cada una de las partes que lo integran.
Los elementos de diagnóstico que tiene el Plan en general y en los ejes y temas
específicos abundan en información con fuentes de diverso origen. En las sesio-
nes de discusión, los evaluadores apreciaron la disposición de amplia información
para ubicar los principales problemas de la entidad. El inconveniente que presen-
ta la información es la dispersión y la escasa relación con los problemas y puntos
centrales del Plan. Al no haber metas relacionadas con la información del diagnós-
tico, lo anterior se evidencia. Los problemas y retos sustantivos parecen conocerse
bien, pero no se les vincula con acciones, estrategias y metas particulares.
En ningún caso se ofrece una metodología precisa para definir metas por cada
eje y sus objetivos. Por tanto, al no tener referentes medibles, no se enmarcan los
compromisos, ni los plazos para cumplir los objetivos. En algunos casos se definen
metas pero de manera aislada y con referentes difíciles de comparar.
La siguiente tabla compara los elementos indispensables que debe incorporar
el ped según la Ley, y los que en la realidad contienen:5
En los ejes del ped Puebla 2011-2016 SÍ NO Algunos
Objetivos X
Metas X
Estrategias X
Prioridades X
Recursos X
Instrumentos X
Responsables X
Lineamientos de carácter global X
Lineamientos de carácter sectorial X
Lineamientos de carácter regional X
Programas sectoriales X
Programas regionales X
Las carencias señaladas como relevantes son:
¹¹ La falta de prioridades y plazos de cumplimiento,
¹¹ La ausencia de un diagnóstico de recursos disponibles para la ejecución de cada
una de las partes del Plan,
¹¹ Se definen la áreas de ejecución pero no se especifica quiénes serán los respon-
sables de la ejecución.
¹¹ Los programas sectoriales no son tales. Son sólo una suma de programas
institucionales.
5 Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, Artículo 21.

15
Una falla que se señaló en todas las sesiones de evaluación fue la carencia de una
concepción regional de la entidad, así como de un diagnóstico de la diversidad que
defina objetivos, metas y estrategias para los problemas de las regiones. Pareciera
ser que el Estado es la zona metropolitana.
Otro vacío es la necesaria definición de las formas de coordinación entre los ni-
veles de gobierno hacia el Ayuntamiento y hacia el Gobierno Federal. Esto genera
una aparente desconexión con la diversidad que marca las diferencias climáticas,
de recursos naturales, de población, multiétnica y de diversos niveles de desarro-
llo, con amplias regiones de marginación, contra otras de alta concentración de
recursos.
Los elementos ausentes tienen las siguientes consecuencias:
¹¹ Limitan al Plan Estatal para ser el marco general que defina, priorice y precise
las acciones que deberán realizarse a nivel de sectores, regiones e instituciones
en el Estado.
¹¹ Al carecer de programas regionales, se propicia un trabajo institucional indivi-
dual sin sinergia entre las instituciones que inciden en una misma región.
¹¹ Sin estos elementos, el ped se ve limitado para ser el documento rector que
conduzca a lo que se supone debe ser del nuevo Gobierno, en sus tres respecti-
vos niveles.
Todo lo anterior es parte del fundamento de los grupos de evaluadores para asig-
nar las calificaciones a los diversos ejes y temas del Plan Estatal de Desarrollo de
Puebla. El documento que se presenta tiene la calificación cuantitativa por eje y
tema específico, y también cuenta con la expresión cualitativa para cada uno de los
ejes que lo integran.
• • •

16
II. RESULTADOS
1. Economía y Desarrollo Sustentable
Financiamiento para el desarrollo 3.84
Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado 3.84
Productividad y competitividad 3.26
Infraestructura para el desarrollo 4.72
Empleo y política laboral 4.04
Desarrollo sustentable 5.34
Finanzas públicas 3.42
Coordinación con el poder ejecutivo NP
Promedio 4.07
La evaluación correspondiente al tema «Economía y Desarrollo Sustentable», se
realiza con base en los contenidos del ped, en su eje temático denominado:
Eje 1. Más empleo y mayor inversión
1.1 Impulso al crecimiento económico en beneficio de todos los poblanos
1.2 Visión para construir el futuro de Puebla
1.3 Promoción de los atractivos turísticos poblanos
1.4 Modernización del sistema de transporte de Puebla
1.5 Tecnificación e innovación para el campo poblano
1.6 Responsabilidad para preservar los recursos naturales
Además, se tomaron en cuenta los siguientes documentos adicionales, a saber,
Programas Sectoriales e Institucionales correspondientes a este eje temático:
¹¹ Programa Institucional del Instituto Poblano para la Productividad Competitiva

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¹¹ Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico del Estado de
Puebla
¹¹ Programa Sectorial Secretaría de Desarrollo Económico, para generar más y me-
jores empleos
¹¹ Instituto del Catastro
¹¹ Instituto de Artesanías e Industrias Populares del Estado de Puebla
¹¹ Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Puebla
¹¹ Infraestructura
¹¹ Programa Carreteras de Cuota Puebla
¹¹ Secretaría de Administración
¹¹ Centro de Convenciones Puebla
¹¹ Turismo
¹¹ Secretaría de Transportes
¹¹ Desarrollo Rural
¹¹ Fideicomiso Público de la Reserva Territorial Atlixcáyotl - Quetzalcóatl
¹¹ Medio Ambiente y Desarrollo Urbano
¹¹ Ciencia, Tecnología, Humanidades e Innovación
¹¹ Secretaría de la Contraloría
En este apartado se consideraron los siguientes referentes de evaluación:
1. Financiamiento para el desarrollo
2. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado
3. Productividad y competitividad
4. Infraestructura para el desarrollo
5. Empleo y política laboral
6. Desarrollo sustentable
7. Finanzas públicas
8. Coordinación con el Poder Ejecutivo
En general, el grupo de evaluadores consideró que el Eje hace un diagnóstico ade-
cuado que identifica de manera precisa la problemática del estado de Puebla en los
grandes temas que competen al desarrollo económico. También señalaron que,
por su naturaleza, el Plan sólo puede expresar de manera general los grandes obje-
tivos y metas en materia económica. El detalle de las estrategias y programas espe-
cíficos para su consecución, se delegan al contenido de los programas sectoriales
—por cierto ausentes— e institucionales. De igual forma, reconocieron que todo

18
Plan de esta naturaleza se enfrenta con restricciones operativas, de factibilidad y
de marco jurídico. Éstas limitan la capacidad institucional de toda Administración
para el cumplimiento pleno de los objetivos planteados.
Uno de los evaluadores consideró «que a diferencia de otros estados, existe un
avance en el ped, pues los objetivos van más allá de querer parecer buenos deseos.
Hay un buen intento —aunque insuficiente— por fijar metas, a diferencia de la au-
sencia presente en una enorme cantidad de planes de desarrollo estatales e incluso
del mismo Poder Ejecutivo»; sin embargo, otro evaluador comentó que dichas me-
tas parecieron no establecerse con seriedad, y argumentó la falta de articulación
entre las mismas.
Si bien el grupo de evaluadores coincidió en que el Plan contiene aciertos, tales
como el diagnóstico, también contiene deficiencias:
¹¹ Los términos generales de su redacción no permiten que el ped sea una guía
del rumbo económico que la nueva administración debería darle al Estado.
¹¹ No fue elaborado conforme a los criterios establecidos en la Ley de Planeación
para el Desarrollo del Estado de Puebla, lo cual constituye una desatención al
marco jurídico vigente.
¹¹ Hay falta de consistencia entre lo que el ped manifiesta y los programas
institucionales.
¹¹ Hay falta de cuidado y atención en el tratamiento de los indicadores.
¹¹ Hay desvinculación del diagnóstico en diversos temas con los objetivos, estra-
tegias y programas o proyectos específicos.
¹¹ Existe un desequilibrio en el tratamiento de los temas: el fortalecimiento y
saneamiento de las finanzas estatales se trata de manera secundaria en el
apartado correspondiente a honestidad y transparencia. Campo, empleo y fi-
nanciamiento para el desarrollo (capital semilla y el apoyo a empresas, especí-
ficamente) se abordaron de manera escueta; en contraste, turismo se extiende
excesivamente, y este rubro no es una de las principales vocaciones del estado.
De manera puntual, se señaló que en el Plan hay un agrupamiento poco con-
veniente de los temas . Se siguió un esquema metodológico de exposición que di-
ficulta la identificación concreta de objetivos, estrategias y metas de las diversas
políticas del Plan. En el futuro, estas carencias limitarán la capacidad de evalua-
ción y de control del desempeño de la gestión gubernamental. Aunado a lo ante-
rior, el Plan contiene algunas imprecisiones no menores, como calificar a la zona
de Tehuacán y la Sierra Negra como zona urbana, cuando en realidad la primera es
eminentemente rural (con excepción de la ciudad misma de Tehuacán), mientras
que la segunda es una región de alta marginación.
Los evaluadores consensuaron que el Plan no señala de manera precisa la

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forma en la que se pretende cumplir los objetivos trazados. La ausencia de estra-
tegias concretas y puntuales (los «cómo») para llegar a las metas propuestas es
notoria. Lo anterior provoca una desconexión evidente entre algunos de los gran-
des objetivos del Plan y las estrategias contenidas en los programas sectoriales e
institucionales.
Otra consideración por parte de los expertos, consistió en que el Plan no in-
corpora todas las ofertas de campaña que hizo el entonces candidato Rafael More-
no Valle en materia económica, en particular sus pronunciamientos relativos a la
coordinación entre los poderes para crear un auténtico régimen de división de los
tres poderes. Al respecto no señala cómo se cumpliría esta propuesta. Que se in-
cluyera en el Plan era de carácter obligatorio no sólo por el hecho de haber sido la
oferta ganadora en la elección, sino porque eran propuestas muy pertinentes para
el desarrollo económico del estado de Puebla.
En el panel consideraron que no se logró aprovechar la oportunidad única que
brindaba el contexto de alternancia política, para elaborar un Plan de Desarrollo
Estatal que plasmara, por parte de la nueva Administración, su visión diferente,
fresca y novedosa de abordar y enfrentar la compleja realidad poblana en materia
económica.
También reconocieron que la actual Administración enfrenta fuertes restric-
ciones de tipo financiero, lo cual obliga al gobierno a establecer metas y objetivos
realistas con el fin de que la agenda establecida en el Plan pueda cumplirse y con-
tribuya a mejorar las condiciones económicas y de vida de los poblanos.
Algunos evaluadores consideraron que en el Plan no había suficientes indica-
dores cuantitativos, y éstos no eran ni precisos ni calculados sistemáticamente.
Lo anterior dificulta la tarea de evaluar la congruencia actual del Plan así como
el cumplimiento de los objetivos y la efectividad de las líneas de acción sugeridas
durante la actual gestión. Si bien es cierto que en los programas sectoriales e ins-
titucionales se hace referencia a criterios de factibilidad e implementación de las
estrategias, éstos se abordan escasamente en el Plan, particularmente en temas
como infraestructura, financiamiento y transporte público.
Hubo evaluadores quienes consideraron que, con el propósito de hacer más
factibles las propuestas generales contenidas en el Plan, la dimensión regional de-
bió haber sido el hilo conductor para el diseño de las estrategias de la agenda de
desarrollo económico, sobre todo para lograr una congruencia de propuestas entre
las diferentes regiones y al interior de las mismas a nivel de los municipios.
El grupo señaló que la falta de precisión en las líneas estratégicas generales
del Plan limita la agenda de crecimiento y desarrollo económico de la Entidad a
largo plazo.
Los expertos señalaron que el Plan enfatiza el desarrollo económico de la zona

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metropolitana de Puebla, es decir, hay un sesgo hacia lo urbano e industrial. Quizá
hubiese sido pertinente identificar la vocación de las distintas regiones del estado,
que en su mayoría tienen un carácter rural.
Este Plan resulta del primer gobierno de alternancia del Estado de Puebla. La
alternancia por sí misma no implica en automático una mejora, implica el compro-
miso de probar con resultados que son una mejor opción. La base para ello es con-
tar con un Plan de Desarrollo Estatal congruente, que sirva para dirigir las acciones
de gobierno y que sea evaluable para poder cuantificar claramente sus avances.
De este modo, la mayoría de los expertos calificaron al ped como «un listado
de buenas intenciones» y un documento «desordenado». De manera específica, los
evaluadores externaron sus opiniones acerca de los siguientes temas:
1. Financiamiento para el desarrollo
Calificación: 3.84
En este tema se calificaron los rubros de la atracción de inversión, el apoyo a las
pymes, los microcréditos y el programa de capital semilla. El grupo de evaluado-
res consideró que en términos generales no hay una agregación de los programas
institucionales en documentos sectoriales, lo que limita la implementación de una
estrategia global de financiamiento para cada sector de la economía poblana. En
las promesas de campaña se menciona: «Impulsaremos el programa «Puebla: Inversión
Segura» para atraer empresas de clase mundial que generen empleos bien pagados, a través de
instrumentos de reforma regulatoria y certidumbre jurídica.» Sin embargo, ni en el Plan ni
en los programas sectoriales existe mención a dicha propuesta de programa.
También se señaló que el Plan se enfoca excesivamente en el financiamiento de
los proyectos de la ciudad de Puebla y de los corredores industriales del área me-
tropolitana. Se deja poco clara una estrategia de financiamiento para el desarrollo
de otras regiones del estado.
El grupo consideró que el Plan hace una buena descripción de las oportuni-
dades de negocios en el Estado, pero que no hubo propuestas concretas para ex-
plotar ese potencial con una localización regional adecuada. Asimismo, consideró
acertado que el Plan contemple como uno de los objetivos prioritarios crear un
ambiente de negocios propicio para la inversión nacional y extranjera en la Enti-
dad, pero destacó que faltó claridad en cuanto a la forma en la cual se pretende
cumplir este objetivo. Pusieron como caso concreto que el Plan no enfatiza la ne-
cesidad de atraer inversión a otras áreas diferentes a las vinculadas a la industria
automotriz, ni precisa el desarrollo de otros polos productivos y vincularlos a sus
objetivos en materia de transporte.
Los expertos coincidieron en que el ped carece de metas concretas para atraer

21
la inversión nacional y extranjera a la entidad, pues existe vaguedad en algunos de
los objetivos específicos y líneas de acción propuestas en el programa institucional
correspondiente. Ejemplo de lo anterior es que en el Programa Institucional 2011–
2017 del Instituto Poblano para la Productividad Competitiva (ippc) no aporta ci-
fras, metas y estrategias para lograr estos propósitos.
Los evaluadores consideran que este Eje carece de un compromiso sólido para
ampliar la inversión y el empleo, pues no presenta una estrategia particular al res-
pecto. Se insiste en que la redacción de los objetivos y estrategias del Programa se
presenta demasiado general. Debería ésta tener un nivel muy superior de especifi-
cidad y concreción.
En materia de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, los evaluado-
res consideraron que las propuestas de campaña del entonces candidato Moreno
Valle generaron una amplia expectativa, pero en el Plan no se establece con claridad
la forma en la que se apoyará a estos grupos de emprendedores. A manera de ejem-
plo, se señaló que en el Plan no queda claro si el apoyo a las mipymes será a fon-
do perdido o mediante algún otro esquema. Definir esta posición resulta relevante,
pues determina la competitividad en la que Puebla se encuentra actualmente. Como
parte de las propuestas de campaña, se mencionó el crear el «Instituto para el De-
sarrollo Integral de las pymes que incluya: consultoría, capacitación, proyectos de
(…)», sin embargo, en el Plan no se menciona nada sobre este instituto.
Los evaluadores consideraron que es fundamental vincular los objetivos del
ped en materia de los programas correspondientes al financiamiento al desarrollo
con el gasto público haciendo énfasis en la importancia de conocer «cuánto apues-
ta el estado al financiamiento para la realización de estas actividades».
Se apreció la forma de establecer en el Plan Estatal de Desarrollo, el que las
pymes se conviertan en el principal proveedor del gobierno; sin embargo, señala-
ron la ausencia de una estrategia e instrumentos para llegar a este objetivo.
Uno de los evaluadores comentó que el tema de los Créditos a la Palabra, que
había sido mencionado durante la campaña de Moreno Valle, se encuentra, efec-
tivamente, en el Plan. No obstante, una crítica a la concepción del proyecto federal
que se adopta en el Plan es que se limite a las mujeres. Aunado a esto, es preciso
considerar que ésta es una iniciativa de índole federal que se puede relacionar con
los propósitos y los recursos de la sedesol, pero el Plan no lo menciona como un
punto de coordinación federal.
Destacaron que el Plan considera el objetivo de financiar las actividades de
nuevas empresas a través del esquema de capital semilla, pero señalaron la falta de
articulación entre los programas federales de esta índole y el financiamiento a las
mipymes del Estado.

22
2. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado
Calificación: 3.84
En cuanto al tema general de economía, producción sectorial y desarrollo del
mercado se calificaron los rubros de la economía por sectores: medio rural,
industria, comercio y turismo. Algunos evaluadores señalaron que el Plan de
Desarrollo Estatal y los correspondientes programas sectoriales e institucionales,
no abordan de manera clara dicho tema general, a excepción del documento
institucional referente al sector de turismo que resulta extenso. El tema del
desarrollo rural se encuentra en términos más precisos en el Programa Sectorial
de Desarrollo Rural. Una razón de tal generalidad es el sustento conceptual de la
no participación del gobierno en asuntos relacionados con la creación de valor,
cuestión que, según señala el propio documento, corresponde a las empresas.
Por otra parte, sin embargo, no sustenta o justifica por qué se contempla la
injerencia en el turismo. Este sector de servicios agrega valor en la producción en
el área rural, donde no existe un desarrollo de las empresas, por lo tanto, lleva a la
participación e injerencia del gobierno en estas ramas de la producción, pero no se
explicita cómo se contemplan estas acciones en un programa general de gobierno
que debiera estar en un Plan Estatal de Desarrollo.
Uno de los evaluadores comentó que el tema de la producción de alimentos
está ausente en el Plan, cuando éste debe ser un tema de gran trascendencia na-
cional e internacional, toda vez que nuestro país importa un alto porcentaje de los
alimentos que consume. Aunque en el programa sectorial del medio rural se men-
cionan algunas de estas ausencias del ped, éste no tiene consistencia con las lí-
neas específicas mencionadas.
Por otra parte, varios evaluadores fueron explícitos al afirmar que el Plan en-
fatiza poco en el escaso desarrollo económico del sector rural, no obstante que un
quinto de la Población Económicamente Activa (pea) de la entidad labora en el
campo. No se estableció alguna estrategia para incrementar el aporte de este sec-
tor al crecimiento del pib estatal.
Un aspecto central que se adoptó por consenso, fue el señalar que el Plan no
contiene una estrategia clara para hacer frente a la incertidumbre jurídica que ca-
racteriza la vida en el sector rural.
Respecto al rubro de la industria, el Plan discute cómo aumentar la competi-
tividad de la industria a partir de la infraestructura financiera y de transporte que
necesita, pero no habla de cómo aumentar la competitividad de la industria en sí
misma. En este sentido, se señaló, por un lado, la carencia de fundamentos cuali-
tativos y cuantitativos para evaluar el desempeño de la industria. Por otro lado, se
consideró que tanto el discurso general como el planteamiento de los objetivos era

23
el correcto, pero carente de medidas específicas. También se señaló que el Plan es-
tablece un vínculo importante entre la industria y el desarrollo de infraestructura,
en particular, lo concerniente a comunicaciones, pero que no desarrolla medidas
de tipo cuantitativo en la correlación de estos elementos.
Como se dijo antes, el Plan establece que el gobierno no debe ser generador
de valor agregado, porque subraya que: «el proceso de producción y de generación
de riqueza es competencia de los particulares»; pero los evaluadores consideraron
que aunque se trate de una declaración relevante al definir el carácter que asume
como gobierno, hubiese sido pertinente que quedaran plasmadas las líneas de ac-
ción exactas en el Plan para apoyar el desarrollo de las empresas, ya que no se en-
cuentran debidamente reflejadas. Aunado a lo anterior, el gobierno no deja de ser
un apoyo importante para la agregación de valor con inversiones en infraestructu-
ra, en proyectos específicos de producción de bienes y servicios, así como de for-
mación de recursos humanos en instituciones que aún están a cargo del gobierno,
tanto estatal como federal. No es previsible que esta intervención se limite.
Se resaltó como un elemento positivo —pero muy limitado— el énfasis que el
Plan Estatal de Desarrollo pone en el desarrollo de las artesanías como parte del
desarrollo industrial. El grupo acordó en que es excesivo el tratamiento que se le
dio al tema del turismo en el Plan, toda vez que no se ve que sea la vocación econó-
mica fundamental de la entidad.
3. Productividad y competitividad
Calificación: 3.26
En cuanto al tema de Productividad y Competitividad, que califica los rubros de de-
sarrollo de las empresas, educación, capacitación y desarrollo tecnológico, el gru-
po consideró que los objetivos se encuentran correctamente planteados en el Plan,
y queda endeble una mayor vinculación entre los Programas Sectoriales de la Se-
cretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico, y su factibilidad real
de ejecución.
Si bien es cierto que el tema de la capacitación laboral es parte fundamental de
una estrategia de mejora competitiva, es importante que esta medida se acompañe
de otras que hagan posible la vinculación de estos programas de capacitación con
áreas de inversión, ya sea nueva o instalada, para la incorporación de la fuerza la-
boral al trabajo formal.
Los evaluadores observaron que el Plan no precisa una línea de acción para ar-
ticular el desarrollo de la actividad empresarial que aproveche la abundante oferta
académica con que cuenta el estado, en especial en educación superior. No men-
ciona ningún punto relacionado con el aprovechamiento de las capacidades e

24
infraestructura de las universidades para mejorar el ambiente productivo de la enti-
dad. En el punto de la Universidad para el Desarrollo de Puebla no establece cómo
sería esta relación en términos positivos.
4. Infraestructura para el desarrollo
Calificación: 4.72
En los temas de planeación y programación, inversión y sistemas de transportes,
se destacó que en el Plan, lo relacionado al sistema de transporte se desarrolla am-
pliamente en el diagnóstico, pero se evidencia la limitada vinculación con los pro-
yectos planteados y con los programas estratégicos de la Secretaría del Transporte,
y los programas de infraestructura y carreteras. De nuevo se piensa en la entidad
sólo desde la dimensión del área metropolitana de la capital poblana.
Los evaluadores consideraron que el tema de infraestructura se concentra en
carreteras, y deja de lado otros proyectos de infraestructura que son de gran impor-
tancia para las entidades, a saber, los referentes a recursos hidráulicos, telecomu-
nicaciones y otros recursos naturales.
El panel aceptó que el Plan no contiene una estrategia clara para enfrentar la
antigüedad en la estructura productiva de la entidad, ésta se ha visto deteriorada en
muchas de las ramas de inversión. En este sentido, el gobierno debería acompañar
el esfuerzo de los inversionistas privados para modernizar la planta productiva. El
Plan no contempla la necesidad de proveer crédito accesible para este propósito o
para la ampliación de las inversiones productivas.
En cuanto al Plan de Movilidad Urbana contenido en el documento, objeto de
esta evaluación, los expertos señalaron la importancia de considerar las facultades
de los funcionarios de cada nivel y área del gobierno para evitar conflictos jurisdic-
cionales. Se enfatizó, además, la poca importancia que se le dio a la movilidad en
el ámbito rural.
Se consideró positiva la intención de reactivar la viabilidad económica del aero-
puerto, pero señalaron las dificultades que enfrenta este objetivo debido a su ubi-
cación geográfica y a los lineamientos internacionales en la materia.
5. Empleo y política laboral
Calificación: 4.04
En cuanto al empleo y la política laboral, respecto a los rubros de políticas que se
proponen para el crecimiento de las empresas y el de capacitación para el traba-
jo, se señaló que el diagnóstico del mercado de trabajo para la implementación de
políticas públicas en el ámbito laboral es extraordinariamente limitado. No es un

25
buen soporte para definir adecuadamente las estrategias pertinentes. En las pro-
puestas de campaña se señaló: «Generaremos más de 17 mil empleos directos cada año des-
tinando mayores recursos para la obra pública de todo el estado». No existe una referencia
del tema de generación de empleos como sí lo fue en la campaña.
Por otro lado, se comentó que era destacable la importancia que el Plan conce-
de a la capacitación en los institutos estatales del ramo capacitación. Sin embargo,
se deja de lado el caso de las universidades, mismas que no se mencionan, cuando
podrían establecerse estrategias de vinculación con áreas específicas de los secto-
res productivos.
En el análisis del mercado de trabajo que hace el Plan, faltó identificar clara-
mente las diferentes características del empleo y del desempleo en los ámbitos re-
gional, urbano y rural, así como el nivel de informalidad.
La política de empleo no se conecta con el tema de la migración, no obstante
que el fenómeno migratorio es de gran importancia y de enorme complejidad en la
Entidad, cuando este fenómeno tiene su origen propio e impacta en el nivel y tipo
de empleo existente.
Por otro lado, el tema del ingreso de remesas debió haberse enfocado desde
una óptica transversal en una entidad donde hay regiones de alta relevancia en este
tema. Las remesas y la migración son temas relevantes del Estado de Puebla. Am-
bos resuenan en los ingresos y su impacto en las condiciones de vida, el empleo, la
integración familiar y la de los mercados rurales.
6. Desarrollo sustentable y cuidado del medio ambiente
Calificación: 5.34
En el punto de desarrollo sustentable y cuidado del medio ambiente, la mayoría
de los evaluadores consideraron que el Plan tiene un buen diagnóstico y que, pese
a algunas carencias, las líneas de acción planteadas son puntuales. No obstante,
temas como el cuidado del medio ambiente, la sustentabilidad económica y el de-
sarrollo y atención de áreas de recursos naturales no están ligados a otros aspectos
del desarrollo económico de Puebla. Esto se evidencia cuando se analizan los re-
cursos que la entidad tiene planeado destinar para estos propósitos.
De manera puntual se señaló que no hay un análisis claro del costo de las polí-
ticas ambientales ni de aquellas políticas referentes al cambio climático y su imple-
mentación en el corto plazo.
Para el Plan, se desarrolló un programa estratégico amplio y con detalles
precisos. Sin duda se trata de las pocas partes en donde se cuenta con un mejor
diagnóstico, con metas y estrategias que proponen medidas para atender positiva-
mente esta área tan conflictiva. El proyecto sobresale de las demás áreas y podría

26
ampliarse con la relación en otras entidades en tanto que los problemas son regio-
nales y se deben ubicar en espacios que se comparten.
Uno de los evaluadores señaló que en las propuestas de campaña se menciona
que «se creará el sistema de transporte «Ecobus», un sistema eficiente, seguro y que respete el
medio ambiente». Sin embargo, dentro del Plan no se hace referencia a la creación de
este proyecto.
7. Finanzas públicas
Calificación: 3.42
La mayoría de los evaluadores consideraron que existe una estrategia deficiente
para sostener y fortalecer la hacienda estatal.
Uno de los evaluadores destacó la importancia que debe tener el Instituto del
Catastro en la garantía de la propiedad, pero el Plan no se refiere a la relevancia
de este instituto en el ámbito del fortalecimiento de las finanzas municipales. Los
evaluadores hicieron referencia a la necesaria mención del tema, al considerar que
éste sería un paso hacia el fortalecimiento hacendario.
La mayoría de los evaluadores acordaron en que, dada la estructura fiscal que
tiene el Gobierno del Estado, una modificación que impactaría de manera impor-
tante en las finanzas sería un incremento en las participaciones federales. Sin em-
bargo, eso compete al orden federal. Ante esto se señaló que el Plan no tiene una
estrategia clara para mejorar su gestión de recursos ante la Federación.
En términos del Gasto Público los evaluadores destacaron la falta de corre-
lacionar las líneas de acción con un presupuesto definido para cada una de ellas.
Además, reconocieron que el Plan es ambicioso en términos de la inversión
en infraestructura, aunque le falta claridad en la forma de financiamiento de las
mismas.
En cuanto a las Participaciones Federales, se decidió modificar el rubro por el
de Sustentabilidad de las Finanzas Públicas, por considerar que el estado no tiene
injerencia directa en la determinación de las decisiones federales debido a que se
encuentran establecidas mediante una fórmula. En este punto hubo disentimiento,
ya que existen factores que sí dependen de cada entidad que pueden mejorar el co-
eficiente que determina las participaciones federales. Tal es el caso del crecimiento
económico o la recaudación.
Los evaluadores consideraron que en el Plan debió haberse incluido, en su
parte de diagnóstico, un señalamiento respecto a la Sustentabilidad de las Finan-
zas Estatales, y una estrategia para consolidar el equilibrio fiscal pero con ma-
yores ingresos, no sólo con la restricción del gasto que generará limitaciones de
operación.

27
Se reconoció el esfuerzo del actual gobierno por actuar en pro de unas Finan-
zas Públicas Sanas, en lo que toca a la deuda de la entidad, en la actualidad se en-
cuentra entre las más bajas del país.
8. Coordinación federal con el Poder Ejecutivo
Calificación: NP
En el documento objeto de la evaluación, el grupo observó una casi total omisión
del tema de la coordinación fiscal entre el gobierno del Estado y la Federación,
así como entre el gobierno estatal y los gobiernos municipales. En este sentido,
lamentaron que el Plan no hiciera mención a que la Entidad requiere mejorar en
los criterios que se toman en cuenta para la distribución de las participaciones fe-
derales. Existe una mención relevante en el Plan pero no está desarrollada en los
programas: «Romperemos la inercia observada en los componentes de ingresos, a través de la
instrumentación de políticas eficientes, que incrementen la recaudación local y simultáneamente
repercutan de manera favorable en la asignación de participaciones en los ingresos federales, al
promover una reforma hacendaria que corrija las fórmulas de distribución de los recursos del
Ramo 33 con verdaderos incentivos que promuevan el combate a la marginación y la pobreza».
Al igual que el grupo de Estado de Derecho, se consideró que no se evaluaría
con calificación los rubros del tema de la Coordinación entre los tres niveles de go-
bierno, la consideración de la diversidad regional, la distribución de competencias
y la previsión de convenios de colaboración en el marco de la coordinación antes
referida.
Recomendaciones generales
Por todo lo expuesto, el grupo de evaluadores hizo las siguientes
recomendaciones:
¹¹ Establecer de manera más clara y precisa la vinculación entre objetivos, es-
trategias y proyectos en torno a los principales ejes del programa y su
financiamiento.
¹¹ Contar con programas sectoriales muy concretos para complementar al ped (la
idea sería contar con programas sectoriales bien integrados que pudieran sub-
sanar las fuertes deficiencias del Plan) es fundamental.
¹¹ Establecer claramente parámetros y metas cuantitativas en los planes sectoriales
que hagan posible evaluar el desempeño y los logros en materia económica de la
actual administración a lo largo de su gestión.
¹¹ Consolidar tablas con información de recursos así como su asignación para

28
ver el panorama general de gastos e ingresos y su importancia relativa entre
sectores.
¹¹ Considerar en el Plan diversas acciones entre las regiones, con políticas especí-
ficas, para no circunscribir todos los proyectos de desarrollo en torno a la zona
metropolitana de la Ciudad de Puebla y la zona industrial.
¹¹ Ampliar y diversificar las fuentes estatales de ingreso, para lo cual se requiere
ampliar la base de contribuyentes haciendo frente a la economía informal, pero
también es menester considerar otras estrategias de recaudación como el im-
puesto predial.
¹¹ Retomar el tema de la coordinación entre los diversos órdenes de gobierno (fe-
deral, estatal y municipal) no sólo en el ámbito fiscal, sino en otros temas de
relevancia para la entidad.

29
2. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza
Educación 4.74
Salud 3.34
Rezago social 3.10
Estructura y desarrollo institucional NP
Promedio 3.73
La evaluación correspondiente al tema «Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza»,
se realiza con base en los contenidos del ped, en su eje temático denominado:
Eje 2. Igualdad de Oportunidades para Todos
2.1 Determinación para reducir la brecha social
2.2 Acceso a la salud para todos los poblanos
2.3 Educar para transformar el futuro de Puebla
2.4 Democratización y rescate de la riqueza cultural poblana
Además, se tomaron en cuenta los siguientes Programas Sectoriales e Institu-
cionales correspondientes a este eje temático:
¹¹ Programa Institucional de Ciencia, Tecnología, Humanidades e Innovación del
Estado de Puebla (Proyecto) del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de
Puebla
¹¹ Programa Institucional del Instituto de Adultos Mayores del Estado de Puebla
¹¹ Programa Estatal para el Desarrollo de las Mujeres 2011-2017 del Instituto Po-
blano de las Mujeres
¹¹ Plan Institucional del Fideicomiso Público, Programa Escuelas de Calidad
2011-2017
¹¹ Programa Sectorial de la Secretaría de Educación Pública
¹¹ Programa Institucional de Desarrollo 2011-2017 del Colegio de Educación Profe-
sional del Estado de Puebla
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Comité Administrador Poblano para la
Construcción de Espacios Educativos
¹¹ Programa Institucional del Programa Nacional de Becas Para la Educación Supe-
rior pronabes-Puebla 2011-2017
¹¹ Programa Institucional del Colegio de Bachilleres del Estado de Puebla 2011-2017
¹¹ Programa Institucional de la Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla

30
¹¹ Programa Institucional del Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del
Estado de Puebla 2011-2017
¹¹ Programa Sectorial de la Secretaría de Desarrollo Social, 2011-2017
¹¹ Programa Institucional del Hospital para el Niño Poblano
¹¹ Programa Institucional del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los tra-
bajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla (issstep) para la ad-
ministración 2011-2017
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Comité Administrador Poblano para la
Construcción de Espacios Educativos
¹¹ Programa Institucional de la Coordinación Estatal de Asuntos Internacionales y
de Apoyo a Migrantes Poblanos
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Sistema Estatal para el Desarrollo Integral
de la Familia
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto para la Asistencia Pública del Es-
tado de Puebla
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Estatal de Educación para
Adultos
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 Instituto de Artesanías e Industrias Populares
del Estado de Puebla
¹¹ Programa Institucional de la Comisión Estatal para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
¹¹ Plan Institucional 2011-2017 del Instituto de Evaluación y Medición de Margina-
ción y Pobreza (iemmp)
¹¹ Programa Estatal de Población 2011-2017 del Consejo Estatal de Población
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Poblano del Deporte
¹¹ Programa Institucional del Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Puebla
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Poblano de la Juventud
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de Televisión Radio y Tecnologías Digitales
del Estado de Puebla
1. Educación
2. Salud
3. Rezago Social
4. Estructura y Desarrollo Institucional

31
En sus comentarios generales, el grupo de evaluadores coincidió en que faltó una
mayor vinculación de los temas en la redacción del ped para la construcción de
un todo coherente, pues la estructura del documento se encuentra desarticulada
y evidencia una falta de integración. Al respecto, se comentó en la mesa de
evaluación, que el ped «parece una colección dispersa de acciones en materia de Salud,
Educación, y Desarrollo Social.» Uno de los evaluadores resaltó que «no se identifican
causas específicas de los problemas y por lo tanto tampoco se plantean claramente soluciones
específicas.»
Otro de los evaluadores comentó que «el ped está desestructurado, da la impresión
de ser un agregado de trabajos parciales de diferentes fuentes». Hay varios elementos que
debilitan el documento como un ejercicio de planeación estratégica. Primero, no
hay una vinculación explícita entre el diagnóstico y la priorización de los objetivos
estratégicos. Segundo, no hay indicadores y metas asociadas con esos objetivos;
los indicadores presentados miden la implementación de las acciones propuestas
pero no el cumplimiento de objetivos. Tercero, al no haber indicadores y metas a
nivel de los objetivos estratégicos, no hay un análisis de la contribución de los pro-
gramas y proyectos propuestos.
El grupo de evaluadores señaló que la Educación Básica es un tema correcta-
mente tratado dentro del ped, sobre todo si se consideran las competencias y atri-
buciones que la Federación transfirió a los estados con la descentralización de este
rubro en 1992. Sin embargo, no fue así en el caso del Sector Salud, ya que en este
rubro se encuentran carencias estructurales, en específico lo referente a los objeti-
vos del Plan y su vinculación con las estrategias y metas, así como con los indica-
dores propuestos para su evaluación.
Respecto al diagnóstico, existió consenso entre los evaluadores que en mate-
ria de Educación, la información fue correctamente estructurada, sobre todo en
cuanto a la actualización de las cifras. Los evaluadores, sin embargo, objetaron
la manera en que el diagnóstico fue abordado en materia de Salud. Destacaron la
existencia de datos relevantes y puntos a tratar sobre el tema que son fundamen-
tales y que no fueron correctamente desarrollados o bien, que fueron francamente
ignorados.
El grupo de evaluadores consideró que las mayores carencias del diagnóstico
se encuentran en el tratamiento de los temas de Desarrollo Social y Pobreza. Co-
incidieron en que el tema de vivienda recibió una desproporcionada atención en el
Plan, mientras que otros temas trascendentales, como el de Desarrollo Regional,
no fueron tratados de la misma forma. En este sentido, uno de los evaluadores co-
mentó que «el diagnóstico en materia de Pobreza es somero y poco substancial».

32
Los evaluadores coincidieron en que, si bien los diagnósticos específicos con-
centran información importante con respecto a la problemática a nivel nacional y
estatal, no existe una vinculación entre programas federales y estatales. Esto expli-
ca, parcialmente, la falta de una visión integral en el ped para jerarquizar las prio-
ridades de la entidad.
Se destacó que el diagnóstico intenta reflejar la realidad del Estado de Puebla
en materia social, lo que constituye un punto positivo; sin embargo existen as-
pectos que no se incorporaron a este esfuerzo, como la agenda de infancia, que
se limita a tratar los temas de los niños en situación de calle y la política de adop-
ciones, sin reflexionar de manera más profunda en otras temáticas fundamentales
tales como: la protección a menores, desnutrición, sobrepeso y obesidad, atención
integral a la elevada mortalidad infantil, —principalmente entre la población ru-
ral—, el creciente número de familias con población de 0 a 14 años que viven sólo
con la madre, o la penalización del aborto.
El grupo de expertos señaló que en estos temas de evaluación del ped no exis-
te una revisión de las acciones y estrategias que hayan funcionado o fallado en las
administraciones anteriores. Ello se traduce en una fuerte carencia de antecedentes
de cada tema al elaborar el diagnóstico.
Uno de los evaluadores resaltó la falta de un discurso político en el ped refe-
rente a la reforma de instituciones, así como la ausencia de propuestas de iniciati-
vas legislativas y promoción de legislación. Un ejemplo de esta carencia se observa
en el tema de la discriminación. En el Plan no se observa la intención de impulsar
modificaciones legales en la materia a nivel estatal.
De manera puntual, los expertos abordaron los siguientes temas:
1. Educación
Calificación: 4.74
Los evaluadores reconocieron que el tema de educación, en términos generales,
fue tratado correctamente dentro del ped, pues se observa que el gobierno del
estado tiene claras sus funciones y competencias en esta materia ante la Federa-
ción. Se comentó que para establecer el Plan en términos de educación, hubiese
sido adecuado considerar las restricciones con las que opera no sólo la Secretaría
de Educación Pública del estado, sino el conjunto de las entidades federativas, en
especial en los siguientes aspectos: a) la limitada capacidad de financiamiento de
proyectos locales; b) la reducida capacidad en la toma de decisiones; y c) que el
margen de maniobra en términos de educación básica es sumamente reducido, a
diferencia de lo que los gobiernos locales pueden hacer en educación media su-
perior y superior, donde su campo de acción puede ser más amplio. Se consideró

33
positivo que el programa de educación básica fuera realista respecto a la situación
en que se encuentra el Estado a nivel nacional y el contexto de la administración
federal de la educación básica.
El grupo de expertos destacó que, en materia educativa, el ped se apegó más
a lo que establece la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla,
principalmente en el Programa Sectorial de la Secretaría de Educación Pública,
lo que permitió ofrecer en este último una idea razonable de los objetivos del go-
bierno por medio de estrategias, métodos y líneas de acción de los proyectos en la
materia.
El tema de Educación en el ped toma en cuenta las propuestas que realizó el
actual gobernador en su campaña electoral, en especial lo referente a la Cobertura,
donde busca elevar el grado de escolaridad de la población de la entidad. Se toma
en cuenta tanto a los maestros como a los padres para una mejor calidad en la edu-
cación; y el tema de los investigadores pertenecientes al Sistema Nacional de Inves-
tigadores (sni).
El grupo de evaluadores comentó que el ped tiene metas muy ambiciosas en
algunos aspectos, lo cual hace dudar que exista factibilidad real de los objetivos,
mientras que por otro lado presenta metas conservadoras, como es el caso de la
investigación o el Sistema Nacional de Investigadores, más aún si se considera la
gran infraestructura educativa de investigación que existe en el Estado.
Los evaluadores resaltaron de manera positiva que, dentro del Programa Sec-
torial de la Secretaría de Educación Pública, se presente una correcta valoración de
la situación educativa en las distintas regiones de la entidad y en relación con los
diferentes grupos de la sociedad; sin embargo, destacaron que en los contenidos
del ped, estos aspectos no se reflejan de la misma forma. Hubiera sido interesan-
te que el Plan tratara la problemática de la educación de manera diferenciada, to-
mando en cuenta las particularidades específicas de cada nivel, lo cual puede ser
un punto para asegurar el logro de objetivos que impacten en la mejora del sistema
educativo en su conjunto.
Adicionalmente, los evaluadores comentaron que el programa educativo se
enfoca en las funciones de la Secretaría de Educación Pública de la entidad, las
cuales se definen ampliamente para el caso de la educación básica, pero de mane-
ra regular para la educación normal, pero, definitivamente en el caso de la educa-
ción media superior y superior, estas funciones no son claras, no obstante que a
ese nivel educativo las instituciones estatales tienen mayor independencia opera-
tiva respecto de la Secretaría de Educación Pública Federal. Se considera, además,
que en la educación básica y normal es donde las escuelas podrían desempeñar
un papel activo en la promoción del desarrollo local y estatal, en lo económico,
lo político y lo social de la entidad, pero hace falta un vínculo estrecho entre estos

34
niveles y la educación media superior y superior.
Para el grupo evaluador se observaron algunas inconsistencias en las cifras, y
su correlación con los objetivos y líneas de acción. En particular se comentó el caso
de la estrategia expuesta en el Plan para eliminar el analfabetismo, que deja en se-
gundo plano temas importantes como el nivel promedio de escolaridad.
Los expertos coincidieron en que el ped trata de manera limitada el problema
de la desigualdad e inequidad educativa, pues se aborda únicamente en lo relativo
a la educación indígena y a los estudiantes con alguna discapacidad. Sin embar-
go, resaltaron que se observa una clara preocupación del gobierno por ofrecer una
mayor igualdad de oportunidades, lo cual se considera positivo. En este sentido,
el Plan recoge la propuesta de campaña de dotar de becas a los estudiantes para
que les posibilite elevar su grado escolar, aunque sólo se mencionan becas para
niños indígenas y no es tan amplio el compromiso como en los documentos de
campaña.
Los evaluadores observaron de manera favorable que en el ped se exponga
concretamente la importancia de los docentes para que la educación básica apoye
el mejoramiento de la salud en la población, pues en el documento se propone que
los maestros de ese nivel educativo sean quienes impulsen a sus alumnos en mo-
vilidad física, alimentación y estilo de vida saludable. Aunque no hace referencia
a otros programas de enseñanza transversal, de educación cívica y de salud, entre
otros, que ya debieran estar aplicando en el nivel básico.
Otro comentario favorable al tema de la educación fue la relevancia que el ped
otorga a la juventud. Aquí también se consideran aspectos fundamentales como
el deporte y, en general, las responsabilidades en materia de educación hacia este
grupo de la población.
Los evaluadores observaron que el Estado tiene condiciones favorables para
avanzar en el tema de educación a distancia, debido a la infraestructura en te-
lecomunicaciones que estará disponible, pero consideran que todavía hay poca
claridad en la forma en que se utilizarán las nuevas tecnologías para apoyar este
esfuerzo educativo.
Por otra parte, los evaluadores tuvieron observaciones que distan de lo positivo
respecto al tema de la infraestructura educativa, pues consideran que no se aborda
de manera profunda. La claridad que presenta es escasa. Por ejemplo, dentro del
ped se hace una breve referencia a las condiciones en que se encuentran las insta-
laciones existentes, cuando se hizo la propuesta de campaña de dotar de recursos a
las escuelas urbanas y rurales. Se comentó el problema que tienen las telesecunda-
rias respecto a las competencias en el uso de las tic´s.
Visto desde la perspectiva del financiamiento a las necesidades de infraestruc-
tura, el grupo de evaluadores señaló que no existe una valoración, ni un plantea-

35
miento, que haga referencia a los recursos presupuestales suficientes para hacer
frente a las necesidades que se plantean en esta materia. Por el contrario, se pre-
senta el tema como si existiera suficiencia plena. Se advirtió que, aun y cuando ello
pudo obedecer a una indicación general de no establecer compromisos específicos
de gasto estatal, hubiera sido deseable mostrar una mayor precisión sobre la de-
manda de recursos necesarios para la realización de los diferentes programas. Se
considera que la falta de su incorporación en el ped es consecuencia de la ausencia
de valoración detallada de las necesidades, de un análisis demográfico y su proyec-
ción, así como de la falta de estrategias para lograr las metas señaladas.
2. Salud
Calificación: 3.34
De manera general, el grupo de expertos consideró que el diagnóstico en materia
de salud es el apartado más completo del documento, pero presenta las siguientes
carencias: a) existe una falta de planteamientos en torno a la coordinación entre
los diversos sectores y los niveles de gobierno; b) no se definen claramente ni la
asignación de los responsables de los programas ni el financiamiento de los mis-
mos; tampoco se describe cómo se aplicaría la evaluación en su desempeño; c) no
se utiliza la metodología para la planeación que establece la Ley vigente en el Es-
tado; d) no se realizó una priorización de los problemas con base en la magnitud,
trascendencia, vulnerabilidad y factibilidad; e) no están alineados los objetivos es-
tratégicos, los programas y las acciones específicas; f) no hay metas ni sugerencia
de evaluación relativa o relacionada; g) no se asignan actores y responsabilidades
que permitan la rendición de cuentas; y, finalmente, h) se considera que debería
estar presente una referencia a los recursos y su aplicación para valorar la factibili-
dad de los programas.
Los expertos señalaron que el ped parte de un diagnóstico basado en informa-
ción conocida y validada a nivel nacional por los organismos competentes. Efecti-
vamente, se destaca una transición epidemiológica donde persisten padecimientos
infectocontagiosos y enfermedades crónicas degenerativas. Se resaltan los tipos de
cáncer más frecuente en hombres y mujeres, así como la persistencia de una mor-
talidad infantil (el quinto puesto a nivel nacional, y en menores de 5 años, el cuarto
lugar a nivel nacional) y una mortalidad materna más alta que el promedio nacio-
nal. Se muestra que el consumo de tabaco y alcohol también es usualmente mayor
que la media del país, y, adicionalmente, se mencionan los efectos de la desnutri-
ción crónica y aguda entre la niñez poblana.
Solamente si se rememoran los compromisos de campaña en materia de sa-
lud, podemos considerar que se toman en cuenta de manera incluyente pero sólo

36
enunciativa. Por ejemplo, el programa «Puebla unida contra el Cáncer» referente
a las vacunas contra el Papiloma Humano y la prevención en el Cáncer de Prósta-
ta; el programa «Salud y Medicinas para Todos», el «Plan Integral de Excelencia en
Salud» y el plan «Prevenir para Vivir», son programas que entrarían en la propuesta
de medicinas para todos y atención las 24 horas. El programa que ni siquiera se co-
menta o encuadra en otro —al menos dentro de los contenidos del ped— es el de
«Protección para la mujer».
Al considerar exclusivamente el texto del ped, se encontraron diversas fallas
en su diseño, particularmente porque el diagnóstico ofrece elementos para funda-
mentar otras políticas u objetivos estratégicos que abarquen situaciones o proble-
mas de salud que finalmente parecen ser olvidados en su contenido. Un ejemplo
son los problemas de desnutrición y obesidad que deberían generar estrategias de
promoción de la salud nutricional pero desde el grupo de edad 0-5. Lo mismo su-
cede con los problemas de morbi-mortalidad materna infantil, adicción a drogas
legales o ilegales, accidentes y violencia entre otros, que no tienen estrategias es-
pecíficas de prevención y atención.
La falta de atención a la salud materna infantil se hace evidente cuando se revi-
sa el programa del Instituto Poblano de las Mujeres, pues éste se enfoca al aborto,
que desde luego es un problema —que por cierto no se toca en el ped— que no
agota lo grueso de la mortalidad infantil en ese grupo, que son las muertes ma-
ternas por complicaciones del parto como toxemia y sangrado, ambas causas alta-
mente prevenibles.
Igual situación se percibe en el programa del Instituto de Adultos Mayores del
Estado de Puebla, en el que se señala la línea de acción «mejorar la calidad de vida
del adulto mayor…. relacionados con alimentación, salud...», pero no se señalan
programas o metas específicas, ni programas a cumplir.
El programa del dif estatal menciona la entrega de raciones de desayunos
fríos o calientes que aparecen en las metas de educación y de desarrollo social. Pa-
rece ser el único apoyo nutricional a poblaciones claramente definidas, pero el gru-
po de edad en el que se aplica (preescolar y primaria), no atiende el origen de la
desnutrición el cual se da en el grupo de edad menor a 5 años.
En el ped se expresa como proyecto estratégico la detección temprana de pade-
cimientos como el cáncer cérvico-uterino y el cáncer de mama, ambos dependientes
de un mismo proyecto específico. Situación similar se podría aplicar al cáncer de
próstata o a la diabetes, pues si estos padecimientos se detectaran a tiempo, ten-
drían un importante impacto en la reducción de las tasas de mortalidad.
Aunado a lo anterior, el programa del Instituto Poblano del Deporte establece
líneas de acción que deben considerarse como actividades de promoción de la sa-
lud, al desarrollar programas para favorecer el deporte escolar y la actividad física

37
de la población en general, enfocándose en la población de riesgo para sobrepeso y
obesidad, en áreas controladas como son los establecimientos educativos y el nivel
municipal.
De igual forma, el Instituto Poblano de la Juventud plantea líneas de acción de
promoción de la salud como: a) «1.1. Desarrollar junto con otros organismos cam-
pañas y acciones que promuevan la prevención de adicciones, violencia, embara-
zos precoces y trastornos alimenticios así como fomenten el desarrollo humano»;
y b) «1.1.2. Promover y apoyar acciones de concientización respecto a las conse-
cuencias del consumo de drogas, alcohol, de hábitos inadecuados de alimentación
y de prácticas que limitan la salud mental, sexual y reproductiva». Al igual que el
programa del Instituto Poblano del Deporte, éste cuenta con metas claras y relacio-
nadas correctamente con los objetivos.
En el Plan Sectorial de la Secretaría de Desarrollo Social existen programas y
metas que atienden la desnutrición crónica en menores de 5 años y la mejora en
la calidad de la vivienda, en cuanto a dotarlas de agua potable, drenaje y piso de
cemento. Los evaluadores consideran que, de no ser por los programas sectoria-
les e institucionales comentados, la promoción de la salud sería sólo una mención
retórica.
Vale mencionar que las acciones de promoción y prevención desarrolladas y fi-
nanciadas por instituciones como el issste y el imss no deben ser consideradas
como parte del ped, ya que siguen una lógica nacional, como por ejemplo preve-
nimss o prevenissste o las Semanas Nacionales de Vacunación. Sin embargo,
dentro del documento sí debe presentarse un tratamiento de cómo impactan estos
programas en las necesidades de la entidad.
Al problema de la cobertura se presenta como solución la afiliación al Seguro
Popular, lo cual puede convertirse únicamente en un proceso de credencialización
que no necesariamente atienda los problemas de salud. Además, debería de plan-
tearse dentro del ped el problema de la accesibilidad a los servicios en términos
físicos e incluso culturales. Los evaluadores coinciden en que no se localizan pro-
gramas sectoriales ni institucionales que atiendan este problema de cobertura.
Llama la atención que el gasto federal en salud asignado a Puebla casi se ha du-
plicado en los últimos 10 años, grosso modo aplicado al Seguro Popular, en contraste
con el bajo impacto en los indicadores de salud de la población. En continuidad
con esto, en el informe de los 100 días se menciona el inicio de la afiliación masiva
al Seguro Popular.
Adicionalmente, en el Programa del Instituto para la Asistencia Pública del Es-
tado de Puebla se describe un esquema de apoyo con medicamentos que se con-
sidera complementario al de disponibilidad de medicamentos mencionado en el
ped. Por otro lado, en el Programa Institucional del Hospital para el Niño Pobla-

38
no, se tocan 12 líneas de acción que responden al objetivo de transformar los ser-
vicios de salud y mejorar la calidad en la atención a las personas, abordando los
problemas de acceso a los servicios, investigación, financiamiento para la susten-
tabilidad y la certificación del hospital. También en este caso se interpreta que da
respuesta al objetivo estratégico de mejorar la calidad de la atención y de los servi-
cios de salud. Sin embargo, los evaluadores consideraron que los programas plan-
teados quedan cortos para responder a los requerimientos de calidad.
Si consideramos la calidad en la atención médica como aquélla que se brinda
con oportunidad, conforme al conocimiento médico y principios éticos vigentes,
con satisfacción de las necesidades de salud y expectativas de los usuarios, del
prestador de servicios y de la institución, queda claro lo corto de las aspiraciones
que establece el gobierno estatal a través del ped.
Al tomar sólo datos del propio ped, hay déficit de personal médico, de enfer-
mería, de camas de hospital, de consultorios, de quirófanos y de equipamiento
moderno (tomógrafos y mastógrafos), lo que en principio hace difícil responder
con eficiencia a las necesidades de los pacientes.
Por otra parte, es notable que a una situación tan grave, como lo es no tener
certificadas a las unidades de atención, no se le dedique un programa específico
que sin duda redundaría en la mejora de al menos una parte de los componentes
de la calidad. Cabe mencionar que ninguna unidad médica ha sido certificada por
el Consejo de Salubridad General.
Ciertamente la atención oportuna de urgencia y la dotación adecuada de medi-
camentos van en camino de mejorar aspectos de la calidad, pero se sabe que sin un
análisis más a fondo del proceso de atención a la salud, difícilmente se logrará.
Al menos hay dos enfoques para valorar este objetivo estratégico de infraes-
tructura: uno es el relacionado estrictamente con la infraestructura para la aten-
ción médica o a la salud específicamente (hospitales, centro de rehabilitación,
consultorios); y otro es desde una visión integral de la salud, relativa a la estruc-
tura comunitaria necesaria para mejorar las condiciones de vida y que redundará
en mejora en la salud de la población. Desde el primer enfoque, no hay elementos
suficientes como para asumir que la construcción de un hospital general será su-
ficiente para salir del rezago en camas, consultorios, etc. sobre todo si asumimos
la declaratoria del propio ped de que aun los existentes presentan carencias de
personal y equipo. En todo caso, la construcción del hospital y del centro de re-
habilitación se señala en el informe de los 100 días de gobierno. Desde el segundo
enfoque, la duda está en la capacidad financiera para el desarrollo del programa.
Habida cuenta que el gasto en salud, aun cuando ha aumentado notablemente en
los últimos 10 años, se ha aplicado principalmente al Seguro Popular y el presu-
puesto para Desarrollo Social, parece ser insuficiente.

39
Otro punto a resaltar, común a todo el ped, es que no parece haber congruencia
entre los diferentes niveles de gobierno y la coordinación entre sectores para realizar
las tareas —muy abundantes y variadas— que se plantean, por lo que se dificulta
definir responsables, tramos de control, tareas específicas, evaluación, entre otros.
El diagnóstico presentado en el ped ubica al Estado de Puebla en el último
lugar de cobertura de servicios de salud a nivel nacional, de hecho, aproximada-
mente el 50% de la población no tiene acceso a ningún servicio de salud. De los
asegurados, el 22.8% de la población está afiliado al Seguro Popular, el 19.8 % al
imss y el 4.7 % al issste.
Los derechohabientes del Seguro Popular son fundamentalmente personas
de escasos recursos (hasta el segundo decil en ingreso), y casi la mitad residen en
zonas rurales indígenas consideradas marginadas y sujetas a otro tipo de apoyos
como Oportunidades.
Esto explica que se encuentren entre las poblaciones con menor índice de De-
sarrollo Humano y, por consiguiente, sufran las patologías propias de la pobreza
(infectocontagiosas, alta mortalidad infantil, mortalidad materno fetal, desnutri-
ción etc.). A lo anterior se aúna la dificultad de acceso a los servicios y su calidad
deficiente.
El problema de cobertura está planteado y puede derivarse en objetivos especí-
ficos. Se plantea «garantizar y consolidar el acceso universal a los servicios de salud
de toda la población» y, de forma casi colateral, «fortalecer la capacidad de respues-
ta a la demanda ciudadana por servicios integrales de salud». A partir de ahí se de-
fine un proyecto estratégico denominado «Seguro Popular», que se describe como
«iniciar un programa de afiliación masiva al Seguro Popular, para que todas las per-
sonas que quieran afiliarse, puedan hacerlo». La meta es aumentar la afiliación al
Seguro Popular, esperando llegar al 95% de la población al final del sexenio.
Específicamente en lo relacionado a infraestructura para atención médica, se
describe que «el estado cuenta con 538 Centros de Salud, 30 Hospitales Comuni-
tarios, 13 Hospitales Generales y 3 de Especialidad (el Hospital de la Mujer, Hospi-
tal Psiquiátrico y la Unidad de Oncología); cabe señalar que están incompletos en
términos de plantillas e insumos. En total se identifican poco más de 1,600 camas
censables, lo que representa un índice de 0.6 por cada mil personas contra 0.7 na-
cional.» En otro apartado, da cuenta de la dispersión de la población rural, la mar-
ginación, el déficit de servicios incluidos los de salud con los consiguientes daños
a la misma. Se considera una visión amplia o integral de la salud.
Los evaluadores consideraron una baja correlación del ped con la Plataforma
Electoral y las propuestas de campaña del entonces candidato Rafael Moreno Valle,
y por lo tanto comentaron que sólo algunas de las propuestas de campaña fueron
consideradas y parcialmente.

40
Referente a la noción de «la calidad en la atención al ciudadano», los evalua-
dores opinaron que no se presentan criterios definidos para su evaluación pre-
cisamente porque no se definió dentro del ped el concepto en referencia a los
programas de salud.
Por último, en lo referente al financiamiento del sector salud, los evaluadores
consideraron que la información no es precisa. Por esta razón es necesario ampliar
los datos del gasto y los montos de inversión, expresados como porcentaje del Pro-
ducto Interno Bruto del Estado o como porcentaje del gasto total de la entidad.
3. Rezago Social
Calificación: 3.10
En cuanto al tema de rezago social, el grupo evaluador consideró que el ped des-
aprovecha la oportunidad de replantear una política social de avanzada a partir de
un nuevo gobierno que derivó de la alternancia política democrática. Se observa
que el tratamiento de este tema es heterogéneo y no existe una integración en la
concepción del tema social, el Plan presenta faltas de identificación de problemas,
de focalización, de definición de líneas de acción y de claridad en la implementa-
ción y el método de los programas.
En este rubro, los expertos comentaron el análisis de la atención a la pobla-
ción en condiciones de pobreza, en términos de su ingreso, alimentación, vivienda
y seguridad social. Asimismo, se examinó el contenido del ped en los términos de
todos los grupos vulnerables, como son: las comunidades indígenas, los adultos
mayores, los niños, las personas con discapacidad, los migrantes y el tema de las
mujeres que fue comentado como equidad de género.
En términos generales los evaluadores coincidieron en que el ped, además de
presentar un fuerte problema de diseño, carece de objetivos claros y metas bien
elaboradas, lo que provoca que las líneas de acción no sean congruentes. Se co-
mentó, además, que los objetivos son imprecisos por la falta de mapeo entre éstos
y las líneas de acción. En particular, se destacó la poca correlación del Plan entre
los temas de marginación y desigualdad regional. Adicionalmente, fueron señala-
das algunas deficiencias en los indicadores que presenta en esta temática.
El grupo de expertos coincidió en que el enfoque del Plan dejó de lado la rela-
ción entre los órdenes de gobierno, en especial el vínculo con los municipios.
Los evaluadores consideraron que el tema de la desigualdad fue correctamen-
te señalado en el diagnóstico, pero al plantear objetivos y estrategias en el ped, la
forma de tratar el tema de cobertura y de vinculación con otros programas es limi-
tada. Se considera políticamente correcto lo que se propone, pero existe carencia
en el cómo resolver los problemas reales de la desigualdad.

41
Si bien el ped, en cuanto al análisis del rezago social, aborda el tema de la in-
fancia, lo hace de manera parcial limitándose al caso de los niños abandonados, y
no considera otros problemas referentes a la protección de menores.
Los evaluadores comentaron las limitadas propuestas en términos de la par-
te alimentaria y de la atención a la población en condiciones de pobreza; además
consideran que no se aterrizan las acciones específicas de bienestar social sobre
estos puntos.
En términos de rezago social, los evaluadores indicaron que esta parte de eva-
luación tiene carencias, ya que no se considera un desarrollo integral abordado
desde una perspectiva institucional.
El ped presenta falta de certidumbre en la efectividad de los programas, como
por ejemplo los desayunos escolares, que aunque es una propuesta de campaña re-
tomada en el Plan, éstos no ayudan a combatir la desnutrición crónica en la etapa
más crítica de la infancia, ya que se distribuyen en niños mayores a 5 años, y es tar-
de ya para erradicar el problema. Se pierde así una ventana de oportunidad.
De acuerdo con los evaluadores, el ped aborda de manera muy general la
agenda de las mujeres, de los niños y de la población indígena, por lo que hizo fal-
ta profundizar en las problemáticas propias de cada rubro. Acertadamente recobra
la propuesta de campaña que se plasma en el programa «70 y más», que si bien es
también un programa federal, empezó a instrumentarse en los primeros 100 días
de gestión.
Finalmente, los evaluadores consideran que el ped no hace diferencia entre
los conceptos de grupos vulnerables y discriminación, lo cual implica que erró-
neamente se superpone a la discriminación por encima de los grupos vulnerables.
De hecho, el problema es que en el Plan no se considera que los llamados gru-
pos vulnerables sean también grupos discriminados y que requieren una política
orientada por el criterio de los derechos ciudadanos y humanos que les deben ser
garantizados.
4. Estructura y Desarrollo Institucional
Calificación: NP
Dentro de la parte de Estructura y Desarrollo Institucional, se considera el Progra-
ma del Instituto de Evaluación y Medición de Marginación y Pobreza (iemmp),
donde se plantea su fortalecimiento, el cual de acuerdo con el panel de expertos no
queda claro cuáles serán sus funciones o si éstas se replantearán.
Los evaluadores consideraron que una institución estatal de este tipo podría
ser muy útil e importante para apoyar los programas estatales, para la medición
específica de algunos temas en las localidades, regiones y en la entidad en su con-

42
junto, aunque podría duplicar funciones con el coneval, por lo que es necesario
definir con claridad sus objetivos con el fin de mejorar la evaluación de los progra-
mas locales.
En este sentido se planteó una recomendación, la cual consiste en solicitar a
esta institución que haga un inventario de los programas, correlacionándolos con
el gasto y con los programas federales de tal modo que permitan mejorar la trans-
parencia a nivel estatal.
Aunado a lo anterior, se considera que no hay más elementos para poder es-
tablecer una evaluación de este apartado, por lo que no se emitió una valoración
numérica al respecto.
Recomendaciones Generales
Por todo lo expuesto, el grupo de evaluadores hizo las siguientes recomendaciones:
¹¹ Establecer una vinculación entre los programas federales y los programas
estatales.
¹¹ Reflexionar en temáticas como la protección a menores, la atención integral a la
elevada mortalidad infantil, el creciente número de familias que viven sólo con
la madre, y la penalización del aborto.
¹¹ Promoción de legislación en el tema de la discriminación y grupos vulnerables.
¹¹ Tratar la problemática de la educación de manera diferenciada al tomar en cuen-
ta las particularidades específicas de cada nivel.
¹¹ Atacar los problemas de desnutrición en el grupo de edad de 0 a 5 años.
¹¹ Incluir en el programa de detección temprana, además del cáncer cérvico-uteri-
no y el cáncer de mama, el cáncer de próstata y la diabetes con el fin de reducir
las tasas de mortalidad relacionadas con estos padecimientos.
¹¹ Evitar que la cobertura de salud se reduzca a un proceso de credencialización y
afiliación al Seguro Popular.
¹¹ Diseñar un programa para la certificación de unidades médicas de atención ante
el Consejo de Salubridad General.
¹¹ Ampliar la agenda de la infancia más allá de la política de adopciones.
¹¹ Orientar la política dirigida a grupos vulnerables por el criterio de los derechos
ciudadanos y humanos que les deben ser garantizados.
¹¹ Definir con claridad los objetivos y funciones del Instituto de Evaluación y Me-
dición de Marginación y Pobreza (iemmp), y hacer un inventario de los pro-
gramas para correlacionarlos con el gasto y con los programas federales de tal
modo que permitan mejorar la transparencia a nivel estatal.

43
3. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno
y Administración Pública
Estado de Derecho 5.38
Política y desarrollo de la democracia 5.36
Política de coordinación regional y federal NP
Gestión de las finanzas públicas 6.60
Promedio 5.78
La evaluación correspondiente al tema «Estado de Derecho, Reforma Política,
Buen Gobierno y Administración Pública», se realiza con base en los contenidos
ped, en sus ejes temáticos denominados:
Eje 3. Gobierno honesto y al servicio de la gente
3.1 Honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos públicos
3.2 Innovación y modernización de la administración pública
3.3 Cero tolerancia a la corrupción
Eje 4. Política interna, seguridad y justicia
4.1 Corresponsabilidad para la paz social en Puebla
4.2 Transformación en la administración y procuración de justicia
4.3 Firmeza en el combate a la delincuencia
4.4 Calidad en los servicios legales y de defensoría pública
Además, se tomaron en cuenta los siguientes documentos, programas sectoriales
e institucionales correspondientes a este eje temático:
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Secretaría de la Contraloría
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Secretaría de Administración
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Comisión para el Acceso a la Informa-
ción Pública
¹¹ Programa Sectorial de Paz Social y Corresponsabilidad de la Secretaría General
de Gobierno
¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto de Catastro del Estado de Puebla
¹¹ Programa Institucional de la Procuraduría General de Justicia
¹¹ Programa Institucional de la Secretaría de Servicios Legales y Defensoría Pública

44
1. Estado de Derecho
2. Política y desarrollo de la democracia
3. Política de coordinación regional y federal
4. Gestión de las finanzas públicas
Observaciones Generales
El grupo evaluador reconoció que el ped considera una profunda evidencia prove-
niente de fuentes consolidadas, con diagnósticos amplios, con propuestas de polí-
tica pública interesantes, y en algunos ámbitos, novedosas, que implican un fuerte
compromiso con la ciudadanía. Sin embargo y pese a los avances reconocidos, se
identificaron carencias, perspectivas parciales, predominio de un enfoque geren-
cial, falta de integración y articulación deficiente entre las políticas en cuanto a los
objetivos, las acciones y las metas. Estos problemas se exponen a continuación:
Los evaluadores señalaron que el ped adolece de un enfoque integral, ya que
no aborda la interconexión entre la procuración de justicia y la seguridad pública.
Esta parte del ped cuenta con abundantes datos e información para el diag-
nóstico de los temas que se abordan. El documento incluye muchas cifras y cua-
dros con información que proviene de distintas instituciones, sin embargo por ser
de diversas fuentes y por la forma de su integración, no se definen adecuadamente
para formar el análisis del fenómeno que se caracteriza en una valoración integral.
La información disponible es amplia para tener un buen diagnóstico, pero en la
medida en que los datos están dispersos y no sistematizados, no logra integrar la
información para establecer los principales retos de la entidad. Se esperaba que, a
partir de los datos proporcionados, el gobierno estatal hiciera su propia construc-
ción de los problemas públicos y definiera metas susceptibles de ser valuadas pos-
teriormente con indicadores propios y externos.
Se observa que el ped contiene elementos para integrar un buen diagnóstico.
Esto permite identificar los problemas, sin embargo hay desarticulación entre ob-
jetivos y estrategias. A su vez, en el Plan no se muestra cómo se realizará el vín-
culo entre las distintas políticas públicas, se enumeran estrategias separadas que
traerían resultados fragmentados. Tampoco parte de lo que el Estado ha avanzado
antes del actual gobierno. Da la impresión que se parte de cero, que no existe nada
positivo en la entidad, de tal manera que cualquier avance en esta administración
pudiera parecer como ganancia.
Algunos evaluadores consideran que el diagnóstico debió señalar con mayor
precisión las fortalezas de la entidad, ser más profundo en la ubicación de las ca-
racterísticas regionales, la diversidad municipal y la política del Estado. Se consi-

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