Rapporto Tutela Consumatori Formez Anpci Federconsumatori

IL RUOLO DELLE
AUTONOMIE LOCALI
PER LA TUTELA DEI
CITTADINI-CONSUMATORI

I

Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori

Indice

Prefazione................................................................................................... 2
La tutela del consumatore in Italia e il ruolo delle autonomie locali ............ 4
Cap. I: Il codice del consumo.................................................................. 4
1. Il codice come portato dell’ordinamento comunitario ...................... 4
1.1 La struttura del Codice .............................................................. 5
1.2 Le scelte di fondo ...................................................................... 8
2. Il ruolo delle Regioni e degli Enti Locali ....................................... 10
Cap. II: La disciplina di settore ............................................................. 14
1. Le disposizioni introduttive........................................................... 14
1.1 La nozione di consumatore (art. 3, lett. a) ................................ 14
1.2 Educazione, informazione, pubblicità ...................................... 16
2. Il rapporto di consumo .................................................................. 17
2.1 Le clausole vessatorie (artt. 33-38) .......................................... 17
2.2 Il credito al consumo (artt. 40-43)............................................ 19
2.3 Contratti negoziati fuori dai locali commerciali e contratti a
distanza (artt. 44-68) ..................................................................... 19
2.4 La multiproprietà (artt. 69-81) ................................................. 20
2.5 I servizi turistici (artt. 82-100) ................................................. 20
3. Sicurezza dei prodotti (artt. 102-113) ............................................ 22
3.1 La responsabilità per prodotti difettosi (artt. 114-127) ............. 22
3.2 La compravendita (artt. 128-135) ............................................ 23
4. CNCU, associazioni dei consumatori, accesso alla giustizia, ADR
(artt. 136-141)................................................................................... 24
4.1 Il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 136
Codice del consumo)..................................................................... 24
4.2 Associazioni dei consumatori e degli utenti riconosciute ed
azione inibitoria (artt. 137-140). .................................................... 25
4.3 Composizione extragiudiziale delle controversie (art. 141) ...... 27
5. Carattere imperativo delle disposizioni.......................................... 28

II


Cap. III: Altre fonti ............................................................................... 29
La tutela del consumatore da parte degli Enti Locali ................................. 31
Cap. I: Primi risultati emersi ................................................................. 31
1. L’indagine telefonica .................................................................... 31
2. Le Province................................................................................... 33
2.1 Analisi della Scheda di Rilevazione......................................... 36
L’istituzione dei Presidi............................................................. 36
Le competenze specifiche.......................................................... 37
Le Modalità di erogazione del servizio ..................................... 38
Le risorse umane e finanziarie ................................................... 39
La pubblicizzazione del servizio................................................ 40
Le iniziative per il miglioramento.............................................. 41
Alcune considerazioni ............................................................... 42
3. I Comuni Capoluogo di Provincia ................................................. 44
3.1 Analisi della Scheda di Rilevazione......................................... 47
L’istituzione dei Presidi............................................................. 47
Le competenze specifiche.......................................................... 47
Le modalità di erogazione del servizio....................................... 49
Le risorse umane e finanziarie ................................................... 49
La pubblicizzazione del servizio................................................ 51
Le iniziative per il miglioramento.............................................. 52
Alcune considerazioni ............................................................... 52
Esperienze ................................................................................................ 54
COMUNE DI ROMA............................................................................... 54
Presidio a tutela del consumatore.............................................................. 54
1. Premessa ....................................................................................... 54
2. L’Ufficio a tutela del consumatore ................................................ 55
3. Sede dell’Ufficio ed orari di funzionamento .................................. 55
4. Le risorse umane........................................................................... 56
5. Iniziative realizzate ....................................................................... 56
6. Considerazioni finali ..................................................................... 56

III


PROVINCIA DI MACERATA ................................................................ 58
Presidio a tutela del consumatore.............................................................. 58
1. Il ruolo della Regione Marche nella tutela della Regione Marche .. 58
2. L’Ufficio a tutela del consumatore presso la Provincia di Macerata
......................................................................................................... 60
3. Funzionamento dell’ufficio e servizi offerti................................... 60
4. Iniziative programmate ................................................................. 61
Sitografia.............................................................................................. 62

IV


Prefazione
Il presente lavoro si inserisce nell'ambito dell'indagine condotta, per
conto del Ministero per lo Sviluppo Economico, da FormAutonomie e
Formez, finalizzata a verificare quali strumenti di tutela dei consumatori e
degli utenti siano stati, ad oggi, predisposti da parte degli Enti Locali, in
particolare le Province ed i Comuni capoluogo di Provincia.
Con l’entrata in vigore del Codice del Consumo (d. lgs. 6 settembre
2005, n. 206), la materia della tutela del consumatore è stata infatti
ampiamente razionalizzata e gli strumenti predisposti in larga parte affidati
ad un’autorità amministrativa – L’autorità garante per la concorrenza ed il
mercato - e all’autorità giudiziaria, in qualità di arbitro delle controversie
con i consumatori. Non sono state invece contemplate le Autonomie Locali,
anche in virtù del mutato quadro costituzionale dei rapporti tra Stato e
Regioni, il quale ha attribuito a queste ultime una competenza limitata agli
strumenti di informazione ed educazione del consumatore, lasciando ad
autorità centrali competenze ben più ampie sulla stessa materia. Per contro,
le Amministrazioni “fisicamente” più vicine al cittadino sono sicuramente i
Comuni e le Province, Enti il cui contributo potrebbe essere essenziale ad
assicurare una protezione capillare dei consumatori e degli utenti sia dai
disservizi delle stesse amministrazioni che dalle pratiche commerciali delle
imprese. In base a tale assunto, è stato, pertanto, ritenuto opportuno
verificare quali strumenti siano stati già attivati presso le stesse
amministrazioni, di che tipologia, con quali e quante risorse e con quali
funzioni, in modo da poter trarre un bilancio del lavoro svolto e ponderare
eventuali, possibili correttivi e sviluppi.
L’indagine si è svolta attraverso una capillare azione di ricerca
documentale nonché attraverso la somministrazione telefonica di una scheda
di rilevazione sottoposta a tutte le Province e Comuni Capoluogo di
Provincia. Si è scelto di interloquire con queste amministrazioni chiedendo
loro, in modo il più ampio e comprensivo possibile, se esistessero “Presidi”
a tutela di consumatori e utenti, attivati con funzioni diverse tra cui
l’erogazione di informazioni, la raccolta di reclami, il monitoraggio del
mercato, la risoluzione stragiudiziale di controversie, et al. Si è anche
chiesto da quando e per quale durata siano stati costituiti tali “Presidi” e con
quali e quante risorse umane, materiali, finanziarie. Si è quindi cercato di
indagare sull’an, quantum, quomodo e quando, del fenomeno sopra
descritto, utilizzando un linguaggio volutamente ampio ed
omnicomprensivo tale da poter abbracciare anche nozioni e termini che le
amministrazioni interessate potessero percepire come non rientranti
nell’alveo della ricerca in parola.

2


In particolare, è stato necessario formulare le domande in modo tale da
suscitare risposte che tenessero conto di una nozione volutamente ampia di
consumatore, non limitata al dato normativo ma comprendente anche la
categoria del cittadino qualsiasi, vittima dei disservizi della PA. Parimenti,
si è reso necessario verificare se “Presidi” di tutela fossero stati istituiti non
direttamente dalle amministrazioni interessate ma con risorse finanziarie
delle stesse, da altri enti e/o di concerto con altri enti, come le CCIAA o le
Associazioni dei consumatori. Una volta raccolti i dati, essi sono quindi stati
analizzati tenendo ferma la griglia discretiva predetta, fondata, di nuovo,
sull’an, quantum, quomodo e quando del fenomeno indagato. Abbiamo
pertanto seguito un processo logico-deduttivo finalizzato a cogliere linee di
tendenza incentrate sulla paternità degli strumenti individuati, finalità degli
stessi -considerando anche la tipologia e qualità della domanda di tutela
riscontrata dalle stesse amministrazioni - quantità e qualità delle risorse
utilizzate, esiti e risultati raggiunti anche in termini numerici, di
consumatori assistiti, livello di soddisfazione delle amministrazioni e degli
utenti.
E’ stata anche tenuta in considerazione anche l’ubicazione dei Comuni e
delle Province contattate e, dividendo idealmente il Paese in tre aree (Nord,
Centro, Sud e Isole) si è potuta evidenziare la tendenziale, maggiore
concentrazione degli strumenti di tutela al nord, rispetto al centro e al sud
Italia, il maggior ammontare di risorse impiegate, il maggior numero di
utenti assistiti.
Il presente lavoro è stato realizzato sotto la supervisione scientifica del
prof. Aldo Berlinguer, Ordinario di Diritto privato comparato nelle
Università di Cagliari e Siena, con il coordinamento del dott. Walter
Tortorella, Responsabile Osservatorio e attuazione programmi di
FormAutonomie. Al team di ricerca hanno partecipato: la prof.ssa Anna
Maria Mancaleoni, Associato di Diritto privato comparato nell’Università
di Cagliari, la dott.sa Daniela Pappadà e l’avv. Donato Nitti, dottorandi di
ricerca in Diritto privato comparato e diritto privato dell’Unione Europea
nell’Università di Macerata, la dott.sa Manuela Curtu, dottoranda in
Fondamenti del diritto europeo e metodologia comparatistica
nell’Università di Palermo, la dott.sa Daniela Cresti, dottoranda di ricerca in
Diritto comparato nell’Università di Palermo, la dott.sa Laura Chiodini del
Formez e la dott.sa Michela Villani di FormAutonomie.

3

Prima parte:
La tutela del consumatore in Italia e il
ruolo delle autonomie locali

Cap. I: Il codice del consumo

1. Il codice come portato dell’ordinamento comunitario

In Italia, il diritto dei consumatori si è sviluppato quale diritto di fonte
comunitaria e quasi tutti i provvedimenti di tutela del consumatore sono
attuativi di direttive comunitarie.
Sino a questo momento tali direttive sono state trasposte in leggi speciali,
extra Codicem, fatta eccezione per la direttiva 93/13 sulle clausole abusive e
la direttiva 99/44 sulla compravendita, che sono state attuate nel Codice
civile, in considerazione della centralità delle materie disciplinate.
Il diritto comunitario ha dunque dato impulso al generale processo di
“decodificazione”, di cui i codici di settore, incluso quello qui in esame,
costituiscono sviluppo ulteriore.
L’Italia ha optato per una codificazione consumeristica separata da quella
“generale” analogamente alla Francia ed a differenza di Germania e Olanda
le quali, nel procedere alla riforma del diritto privato, hanno optato per
l’inserimento della normativa consumeristica all’interno del Codice civile.
Si tratta di una scelta di fondo del resto già operata dal legislatore italiano
in via generale (v. art. 20 della legge 59/97), atteso che il Codice del
consumo va ad affiancarsi agli altri codici di settore introdotti
nell’ordinamento nell’ultimo periodo, quali il Codice in materia di
protezione dei dati personali, o Codice della privacy (d.lgs. 30 giugno 2003,
n. 196), il Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 1 ottobre 2003, n.
259), il Codice delle assicurazioni (d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209)1.

1
“Le codificazioni incentrate sull’unità del soggetto giuridico e sulla centralità e
sistematicità del diritto civile stanno, quindi, lasciando spazi a micro-sistemi ordinamentali,
non fondati sull’idea dell’immutabilità della società civile, improntati a sperimentalismo ed
incentrati su logiche di settore, di matrice non esclusivamente giuridica”: Parere del
Consiglio di Stato sullo schema di d.lgs. recante il Codice del consumo cit., punto 7. Cfr. S.

4


1.1 La struttura del Codice
Il Codice del consumo (d.lgs. 6 settembre 2005, n. 2062) costituisce oggi
la principale fonte in materia di tutela del consumatore nell’ordinamento
italiano. Esso è stato varato in attuazione della delega di cui all’art. 7
(Riassetto in materia di tutela dei consumatori) della legge 29 luglio 2003,
n. 229 (Interventi urgenti in materia di qualità della regolazione, riassetto
normativo e semplificazione - Legge di semplificazione 20013). Il Codice

Patti, I contratti del consumatore e la ricodificazione tedesca, in Europa e diritto privato,
2003, p. 510 ss., che sottolinea il diverso il significato dei processi nazionali di ri-
codificazione cui si assiste nell’ultimo periodo negli ordinamenti europei: per esempio in
Germania la recente riforma del BGB (su cui v. fra i tanti C.-W. Canaris, La riforma del
diritto tedesco delle obbligazioni, a cura di G. De Cristofaro, Padova, 2003; G. De
Cristofaro, L’inserimento nel BGB della disciplina delle condizioni generali di contratto, in
Riv. dir. civ., 2004, I, p. 667 ss.) – indotta proprio dall’esigenza di adeguare il sistema alle
modifiche apportate in particolare dal diritto consumeristico di fonte comunitaria – ha
determinato un riassetto sostanziale del sistema, laddove in Italia l’inserimento nel Codice
della disciplina consumeristica delle clausole vessatorie e della compravendita ha assunto
un significato formale, non essendosi accompagnato ad una revisione sostanziale del
Codice civile.
2
GU n. 235 dell’8 ottobre 2005, Suppl. Ord. N. 265: in mancanza di specifiche disposizioni
sul punto, il Codice è entrato in vigore dopo la vacatio legis ordinaria.
3
Questi i criteri direttivi fissati dalla legge delega al fine di realizzare il “riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori”, ex art. 20 legge 59/1997:
a) adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie e agli accordi internazionali e
articolazione della stessa allo scopo di armonizzarla e riordinarla nonché di renderla
strumento coordinato per il raggiungimento degli obiettivi di tutela del consumatore
previsti in sede internazionale;
b) omogeneizzazione delle procedure relative al diritto di recesso del consumatore nelle
diverse tipologie di contratto;
c) conclusione, in materia di contratti a distanza, del regime di vigenza transitoria delle
disposizioni più favorevoli per i consumatori, previste dall’articolo 15 del decreto
legislativo 22 maggio 1999, n. 185, di attuazione della direttiva 97/7/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 20 maggio 1997, e rafforzamento della tutela del consumatore
in materia di televendite;
d) coordinamento, nelle procedure di composizione extragiudiziale delle controversie,
dell’intervento delle associazioni dei consumatori, nel rispetto delle raccomandazioni della
Commissione delle Comunità europee.
I principi e i criteri direttivi della semplificazione sono quelli enunciati in via generale
nell’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito dall’art. 1 della legge
229/2003. Sulla vicenda che ha portato alla promulgazione del Codice, v. L. Delogu, Anche
in Italia un Codice del consumo, in Contr. impr. Europa, 2003, p. 1349 ss.; A. Palmieri,
nota al Parere del Consiglio di Stato 20 dicembre 2004, n. 11602/2004, in Foro it., 2005,
III, c. 348 ss.

5


consta di 146 articoli; si suddivide in sei parti, articolate in titoli, capi e
sezioni; accoglie la normativa consumeristica attualmente vigente
nell’ordinamento. La figura nella pagina seguente può essere utile a
visualizzare il testo di legge.

6


IL CODICE DEL CONSUMO
PARTE I DISPOSIZIONI GENERALI Titolo I Disposizioni generali e finalità

Titolo I Educazione del consumatore

Capo I: Disposizioni generali
Titolo II Informazioni
ai consumatori Capo II: Indicazioni di prodotti
PARTE II
Capo III: Particolari modalità di Sezione I: Indicazione dei
EDUCAZIONE,
informazione prezzi per unità di misura
INFORMAZIONE,
PUBBLICITÀ Capo I: Disposizioni generali
Titolo III Pubblicità e Sezione I: Pubblicità
Capo II: caratteri della pubblicità
altre comunicazioni ingannevole e comparativa
commerciali Sezione I: Rafforzamento
Capo III: Particolari modalità della
della tutela del consumatore
comunicazione pubblicitaria
in materia di televendite
Titolo I Dei contratti del consumatore in generale
Titolo II Esercizio Capo I: Disposizioni generali
dell’attività Capo II: Promozione alle vendite Sezione I: Credito al consumo
commerciale Sezione I: Contratti negoziati
Capo I: Particolari modalità di fuori dei locali commerciali
PARTE III Titolo III Modalità conclusione del contratto Sezione II: Contratti a distanza
IL RAPPORTO DI contrattuali Sezione III: Disposizioni comuni
CONSUMO
Sezione IV: Diritto di recesso
Capo II: Commercio elettronico
Capo I: Contratti relativi all’acquisizione di un
Titolo IV Disposizioni relative ai
diritto di godimento ripartito di beni immobili
singoli contratti
Capo II: Servizi turistici
Titolo V Erogazione di servizi pubblici Capo I: Servizi pubblici
Titolo I Sicurezza dei prodotti
PARTE IV Titolo II Responsabilità per danno da prodotti difettosi
SICUREZZA E QUALITÀ
Titolo III Garanzia legale di conformità e Capo I: Della vendita dei beni di
garanzie commerciali per i beni di consumo consumo

PARTE V Titolo I Le associazioni rappresentative a livello nazionale
ASSOCIAZIONI DEI
CONSUMATORI E ACCESSO
ALLA GIUSTIZIA Titolo II Le azioni inibitorie e l’accesso alla giustizia

PARTE VI
DISPOSIZIONI FINALI

7


A partire dalla sua entrata in vigore, risulteranno abrogate in toto le
normative consumeristiche (v. art. 142 e 146 Codice del consumo)4 indicate
nel riquadro.

tab. 1 - Norme abrogate
d.lgs. 50/1992 (contratti negoziati fuori dai locali commerciali, attuazione della direttiva CEE 85/577)
d.lgs. 185/1999 (contratti a distanza, attuazione della direttiva CE 97/7)
d.lgs. 427/1998 (contratti di multiproprietà, attuazione della direttiva CE 94/314)
d.lgs. 111/1995 (viaggi, vacanze e circuiti “tutto compresso”, attuazione della direttiva CEE 90/314)
art. 1469 bis ss. c.c. (clausole abusive, attuazione della direttiva CE 93/13)
art. 1519 bis. ss. c.c. (garanzie nella compravendita, attuazione della direttiva CE 99/44)
legge 218/1998 (disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, attuazione, in parte, della direttiva
CE 98/27)
d.P.R. 224/1988 (responsabilità del produttore per danno da prodotti difettosi, attuazione della direttiva
CEE 85/374)
legge 126/1991 (informazione del consumatore)
d.lgs. 74/1992 e d.lgs. 67/2000 (pubblicità ingannevole e compartiva, attuazione delle direttive 84/450 e
97/55)

Il Codice non costituisce una mera raccolta di norme vigenti ma è
dichiaratamente finalizzato a correggere le disarmonie derivanti dal
sovrapporsi nel tempo di discipline di settore. Pertanto, pur non presentando
innovazioni se non complessivamente marginali, ed evidenziando anzi
incompletezze e disarmonie, “per il solo fatto” di “cambiare la geometria”
del diritto consumeristico esso assume carattere innovativo5.

1.2 Le scelte di fondo
Il legislatore ha adottato scelte importanti in ordine: alla struttura del
Codice, all’inserimento in esso di alcuni momenti salienti della tutela del

4
Il Codice dovrebbe, verosimilmente, incorporare anche le norme di tutela del consumatore
che dovessero in futuro essere introdotte nell’ordinamento. Tra le novità legislative in
materia di tutela del consumatore si segnala il d.lgs. 19 agosto 2005, n. 190, in GU 221 del
22 settembre 2005, attuazione della direttiva CE 2002/65 sulla commercializzazione a
distanza di servizi finanziari ai consumatori; entro il 12 giugno 2007 dovrà essere attuata la
direttiva CE 2005/29 dell’11 maggio 2005 relativa alle pratiche commerciali sleali tra
imprese e consumatori nel mercato interno che modifica la direttiva 84/450 e le direttive
97/7, 98/27 e 2002/65 (<<direttiva sulle pratiche commerciali sleali>>). Per contiguità di
materia, può qui menzionarsi anche la legge 17 agosto 2005, n. 173, Disciplina della
vendita diretta a domicilio e tutela del consumatore dalle forme di vendita piramidali (GU
204 del 2 settembre 2005): il provvedimento è volto a tutelare l’incaricato della vendita, in
quanto contraente debole rispetto all’impresa di vendita affidante.
5
Cfr. A. Gentili, Codice del consumo ed esprit de géométrie, in Contratti, 2006, p. 159.

8


contraente debole in generale, come la disciplina delle clausole vessatorie
(art. 1469 bis ss. c.c.) e della compravendita (artt. 1519 bis ss. c.c.), ai
meccanismi di enforcement della tutela consumeristica.
Riguardo alla struttura del Codice, ha prevalso l’idea di raggruppare le
norme seguendo le scansioni logico-temporali del rapporto
consumatore/controparte professionale piuttosto che seguire il criterio dei
diritti fondamentali, eventualmente ampliando questi ultimi rispetto
all’elencazione di cui alla legge 281/1998, Disciplina dei diritti dei
consumatori e degli utenti6 . Il Codice è stato quindi ripartito in sei parti,
intitolate, nell’ordine, Disposizioni generali, Educazione, informazione,
pubblicità, Il rapporto di consumo, Sicurezza e qualità, Associazioni dei
consumatori e accesso alla giustizia, Disposizioni finali.
La disciplina consumeristica delle clausole vessatorie (art. 1469 bis ss.
c.c.) e della compravendita (artt. 1519 bis ss. c.c.) è stata incorporata nel
nuovo Codice e sottratta al Codice generale (così modificandosi
l’impostazione che caratterizzava lo schema approvato preliminarmente dal
Consiglio dei Ministri).
In sede di disciplina delle clausole vessatorie, l’esigenza di non isolare e
ridurre la tutela dei consumatori a quella offerta dal Codice del consumo è
stata comunque salvaguardata laddove (art. 38 Codice del consumo) si fa
rinvio al Codice civile per quanto non previsto dallo stesso Codice del
consumo. Il Capo XIV bis del Codice civile (Dei contratti del consumatore)
del Titolo II del Libro IV del Codice civile risulta ora costituito da un unico
articolo, l’art. 1469 bis (Contratti del consumatore), secondo cui “Le
disposizioni del presente titolo si applicano ai contratti del consumatore, ove
non derogate dal Codice del consumo o da altre disposizioni più favorevoli
per il consumatore” (art. 142 Codice del consumo, Modifiche al Codice
civile).
Infine, il legislatore italiano ha scelto un meccanismo di enforcement
della tutela consumeristica in parte affidato ad un’autorità amministrativa di
carattere nazionale –prevalentemente l’autorità garante per la concorrenza
ed il mercato (AGCM), ma per alcuni aspetti anche l’Autorità garante per le
garanzie nelle comunicazioni, in parte all’autorità giudiziaria ordinaria. In
ciò, privilegiando un meccanismo di tutela unitaria a forme di protezione,
magari maggiormente affidate ad enti locali, più vicine ed accessibili ai
soggetti tutelati.

6
V. L. Rossi Carleo, La codificazione di settore: il Codice del consumo, in Giust. amm.,
2005, n. 5, http://www.giustamm.it, p. 2; nonché il punto 5 della relazione introduttiva al
Codice.

9


2. Il ruolo delle Regioni e degli Enti Locali

Nel Codice appaiono alcuni riferimenti alla potestà normativa delle
Regioni (alla luce della riforma di cui alla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3)7 .
Sul tema, si sofferma ampiamente la Art. 101 Norma di rinvio
Relazione introduttiva al Codice (punto 3),
Lo Stato e le regioni, nell’ambito delle
che si preoccupa di evidenziare come le rispettive competenze, garantiscono i
norme consumeristiche siano da ascrivere alla diritti degli utenti dei servizi pubblici
materia dell’“ordinamento civile” attraverso la corretta attuazione dei
(comprendente, per interpretazione concorde, principi e dei criteri previsti dalla
normativa vigente in materia.
tutti i settori del diritto civile e commerciale)
ed attengono altresì alla “determinazione dei Il rapporto di utenza deve svolgersi
livelli essenziali delle prestazioni concernenti nel rispetto di standard di qualità
predeterminati e adeguatamente resi
i diritti civili e sociali che devono essere pubblici.
garantiti su tutto il territorio nazionale”. Si
tratta quindi di materie di competenza statale Agli utenti è garantita, attraverso
forme rappresentative, la
esclusiva (art. 117, co. 2 Cost., partecipazione alle procedure di
rispettivamente lett. l-m), in quanto definizione e di valutazione degli
necessitano di disciplina uniforme in tutto lo standard di qualità previsti dalle
Stato, anche per essere in gran parte oggetto legge.
di legislazione comunitaria. La legge stabilisce per determinati
enti erogatori di servizi pubblici
Non a caso, l’art.1 del Codice àncora il l’obbligo di adottare, attraverso
riordino delle normative concernenti i specifici meccanismi di attuazione
processi di acquisto e consumo al rispetto diversificati in relazione ai settori,
della Costituzione e della normativa apposite carte dei servizi
comunitaria con particolare riguardo
all’art.153 del Trattato CE. Pertanto, le competenze regionali in materia di
consumatori possono tuttalpiù riguardare le iniziative a favore delle
associazioni, programmi di intervento per l’informazione e l’educazione,
incluse eventualmente procedure di tipo ADR (Relazione, cit.).

7
Il tema della potestà regionale in materia di diritto privato in genere è ampiamente
dibattuto nell’ultimo periodo: V., tra gli altri, Roppo, Diritto privato regionale?, in Riv. dir.
priv., 2003, p. 11 ss.; G. Alpa, Il limite del diritto privato alla potestà normativa regionale,
in Contr. impr., 2002, p. 297 ss.; P. Vitucci, Proprietà e obbligazioni: il catalogo delle fonti
dall’Europa al diritto privato regionale, in Europa e diritto privato, 2002, p. 753 ss.

10


Fra le poche norme che espressamente chiamano in causa Regioni ed
altri Enti autonomi si menzionano, in chiusura del Codice, l’art. 145
(Competenze delle regioni e delle province autonome), che fa salve le
disposizioni adottate dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano nell’esercizio delle proprie competenze legislative in materia di
educazione e informazione del consumatore; e l’art. 101 (Norma di rinvio),
disposizione di natura programmatica, più che precettiva, che esaurisce il
Titolo V (Erogazione di servizi pubblici),
Art. 145 Competenze delle regioni
Capo I (Servizi pubblici) della Parte III.
e delle province autonome
Sono fatte salve le disposizioni adottate Dal tenore di tali norme, parrebbero
dalle regioni e dalle province discendere talune conseguenze forse non
autonome di Trento e Bolzano del tutto pacifiche.
nell’esercizio delle proprie competenze
legislative in materia di educazione e
Da una parte, la potestà normativa
informazione del consumatore. regionale e delle province autonome,
circoscritta alla sola materia
dell’educazione e informazione del consumatore, o poco più, diverrebbe
configgente con quella dello Stato se si avventurasse a disciplinare altri e
diversi aspetti della tutela consumeristica.

tab. 2 – Legislazione vigente Regioni a Province autonome
Regione Abruzzo l.r. 30/2001 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Basilicata l.r. 40/2000 (Norme per la tutela del consumatore e dell’utente)
Regione Campania l.r. 19/2002 (Tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Emilia Romagna l.r. 45/1992 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Lazio l.r. 44/1992 (Norme per la tutela dell’utente e del consumatore)
Regione Liguria l.r. 26/2002 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Lombardia l.r. 6/2003 (Norme per la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti)
Regione Marche l.r. 15/1998 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Piemonte l.r. 21/1985 (Provvedimenti per la tutela e difesa del consumatore)
Regione Sicilia l.r. 7/1994 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Toscana l.r. 1/2000 (Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti)
Regione Umbria l.r. 34/1987 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta
regionale per l’utenza ed il consumo)
Regione Valle d’Aosta l.r. 6/2004 (Disposizioni per la tutela dei consumatori e degli utenti)
Regione Veneto l.r. 15 gennaio 1985 n. 3 (Iniziative in materia di tutela dei consumatori)
Provincia Bolzano l.p. 15/1992 (Iniziative della Provincia in materia di difesa dei consumatori e utenti)
Provincia Trento l.p. 8/1997 (Per la tutela dei consumatori e degli utenti)

11


Ora, da un esame, anche solo sommario, delle normative regionali che
seguono, si constata invece che praticamente tutte si rivolgano, in termini
ben più ampi e generali, alla “tutela del consumatore”. All’interno delle
fonti citate, solo alcune si preoccupano di predisporre programmi per
l’informazione e l’educazione ai consumi.
tab. 3 - Legislazione in punto di informazione ed educazione ai consumi
Regione Emilia Romagna l.r. 45/1992 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [artt. 6-8]
Regione Lazio l.r. 26/2002 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art.5]
Regione Marche l.r. 15/1998 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art.6]
Regione Toscana l.r. 1/2000 (Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti) [art.5]
Regione Umbria l.r. 34/1987 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta
regionale per l’utenza ed il consumo) [art.5]
Provincia Bolzano l.p. 15/1992 (Iniziative della Provincia in materia di difesa dei consumatori e utenti) [art.
6]
Provincia Trento l.p. 8/1997 (Per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art. 6]

Altra parte della legislazione istituisce e disciplina appositi organi
consultivi, variamente denominati, prevede il riconoscimento e l’iscrizione
delle associazioni in appositi albi, elenchi o registri, provvede ad allocare
appositi stanziamenti in favore delle associazioni dei consumatori e degli
utenti, provvede alla creazione di appositi sportelli per i consumatori e gli
utenti o osservatori regionali dei prezzi e dei consumi.
tab. 4 - Disciplina organi consultivi
Art. 2 legge Abruzzo (Consulta degli utenti e dei consumatori)
Art. 2 legge Marche (Consulta regionale degli utenti e dei consumatori)
Art. 2 legge Piemonte (Consulta regionale per la difesa e la tutela del consumatore)
Art. 2 legge Umbria (Consulta regionale per l’utenza e il consumo)
Art. 2 legge Veneto (Consulta regionale prezzi e consumi)
Art. 2 legge Basilicata (Comitato regionale dei consumatori e degli utenti)
Art. 2 legge Lazio (Comitato regionale degli utenti e dei consumatori)
Art. 2 legge Toscana (Comitato regionale dei consumatori e degli utenti)
Art. 3 l.p. Trento (Comitato per i problemi del consumo e dell’utenza)
Art. 3 legge Sicilia (Consiglio regionale dei consumatori e degli utenti)
Art. 2 l.p. Bolzano (Centro tutela consumatori e utenti)
Art. 5 legge Sicilia (Riconoscimento associazioni dei consumatori)
Art. 4 legge Abruzzo (Registro regionale delle associazioni dei consumatori e requisiti per la
rappresentatività); art. 4 legge Marche (Registro delle associazioni dei consumatori)
Art. 5 legge Basilicata (Elenco delle Associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello
regionale); art. 3 legge Toscana (Elenco regionale delle associazioni dei consumatori e degli utenti)
Art. 9 bis legge Piemonte (Albo regionale delle Associazioni dei consumatori); art. 7 legge Umbria (Albo
Regionale delle Associazioni dei consumatori e utenti)

12


Si tenga anche presente che la materia riservata (“fatte salve”) agli enti
territoriali non viene tralasciata dal Codice; tutt’altro, essa viene disciplinata
nel dettaglio, in tal guisa da assegnare de facto alle autonomie locali una
potestà concorrente, sostituirsi ampiamente ad esse nell’adozione delle
regole specifiche, dacché è lecito attendersi, su tutti gli aspetti appena
segnalati, più di un intervento della Corte costituzionale.

13


Cap. II: La disciplina di settore

1. Le disposizioni introduttive

La Parte I del Codice del consumo (Disposizioni generali) traspone in
parte le disposizioni di cui alla legge 281/1998 e riporta in apertura le
disposizioni generali sulle finalità (art.1), l’enunciazione dei diritti dei
consumatori (art.2), le definizioni (art.3). Il più significativo elemento di
novità si coglie qui nel richiamo all’art. 153 del Trattato CE, che indica le
linee portanti della politica comunitaria in materia consumeristica.

1.1 La nozione di consumatore (art. 3, lett. a)

L’art. 3, lett. a) recita: “consumatore o utente” è “la persona fisica che
agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale o professionale
eventualmente svolta”. Restano pertanto esclusi il professionista8 , le
collettività, le persone giuridiche o forme di organizzazione comunque
dotate di soggettività giuridica9 .
Ciò non toglie che, per esigenze specificamente legate a ciascun settore
di intervento, anche la definizione generale di consumatore possa trovare
qualche correttivo. Così, ad esempio, per il requisito di trasparenza di cui
alla disciplina sulle clausole abusive, che può dirsi diversamente soddisfatto
a seconda che si prendano in considerazione le capacità di giudizio di un
consumatore «avvertito», «medio» o «debole»; oppure nell’ambito delle
normative sui contratti a distanza e sul commercio elettronico, ove è stato
affermato che un messaggio pubblicitario è da considerarsi ingannevole se
un significativo numero di consumatori possono esserne tratti in inganno
(caso Nissan)10, in ciò adottando un criterio quantitativo che sacrifica le
esigenze di protezione del minor numero di consumatori eventualmente più
«deboli»; oppure in quei casi in cui si è fatto riferimento «..all’aspettativa

8
Così ha statuito la Corte di Giustizia Ce, salvo che il singolo stato membro non ritenga di
estendere ad esso la tutela accordata al consumatore. Cfr. CGCE, 14-3-1991, C-361/89,
Procedimento penale v. Patrice Di Pinto, in Raccolta, 1991, I, p. 1189; CGCE, 17-3-1998,
C-45/96, Bayerische Hypotechen und Wechselbank Ag v. Edgard Dietzinger, in Raccolta,
1998, I, p. 1199.
9
V. CGCE, 22-11-2001, C-541/99, Cape Snc v. Idealservice srl e C-542/99, Idealservice
MN RE Sas v. Omai Srl, in Raccolta, 2001, I, p. 9049.
10
CGCE, 16-1-1992, C-373/90, in Raccolta, 1992, I, p. 131.

14


presunta …. di un consumatore medio, normalmente informato e
ragionevolmente attento ed avveduto» (Springenheide11 e Estée Lauder12).
Alcuni stati membri, come la Francia, hanno preferito estendere la tutela
anche a coloro che agiscono per finalità inerenti alla propria attività
professionale ogniqualvolta l’operazione conclusa non abbia un rapporto
diretto con la professione esercitata: in tali casi infatti contraente si
troverebbe dans le même état d’ignorance que n’importe quel autre
consommateur. Ed anche in Italia i giudici di merito hanno in più occasioni
sposato la distinzione fra contratti che rientrano nell’oggetto dell’attività
professionale e contratti che non vi rientrano13 ; mentre la Corte di
cassazione ha optato per la nozione restrittiva14 .
Inoltre, in più di un’occasione la Corte costituzionale è stata chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità della esclusione delle persone giuridiche dalla
nozione di consumatore15 .

11
12
13
Così Trib. Roma, 20-10-1999, in Foro it., 2000, I, c. 645 ss.; Pret. Foggia-Orta Nova, 17-
12-1998, in Giur. it., 2000, p. 312; Trib. Terni, 5-7-1999, in Danno e resp., 2000, p. 863.
Per quanto riguarda i contratti a scopo «misto» v. Trib. Bari, 31-8-2001, in Giur. it., 2002,
I, p. 1192 ss.. Favorevole all’estensione della tutela F. D. Busnelli, Una possibile traccia
per una analisi sistematica della disciplina delle clausole abusive, in AA.VV.,
Commentario al capo XIV-bis del codice civile: dei contratti stipulati con i consumatori, a
cura di C. M. Bianca - F. D. Busnelli, Padova, 1997, p. 758 ss. Cfr. anche P. Sanna, La
controversa nozione di consumatore ex art. 1469-bis c.c. tra esegesi ed ermeneutica, in
Resp. civ e prev., 2002, p. 56 ss., spec. 59-72.
14
Cass., sez. I, 25-7-2001, n. 10127, in Contratti, 2002, p. 338 ss., per quanto riguarda
l’estensione della tutela ai professionisti; Cass., sez. III, ord. 11-10-2002, n. 14561, in
Nuova giur. civ. comm., 2003, I, p. 174 ss., in riferimento alle persone giuridiche. La Corte
di cassazione ha inoltre escluso che possa qualificarsi consumatore, ai fini della disciplina
sui contratti negoziati fuori dai locali commerciali, colui che abbia agito in vista del futuro
esercizio di un’attività imprenditoriale: Cass., sez. III, 14-4-2000, n. 4843, in Foro it., 2000,
I, c. 3196; in senso conforme: Pret. Milano, 30-1-1997, in Foro pad., 1997, I, p. 168; Trib.
Palermo, 6-12-1996, in Giur. mer., 1998, p.263 ss.; contra Trib. Ivrea, 5-10-1999, in
Danno e resp., 2000, p. 861 ss.
15
Corte cost., ord. 30-6-1999, n. 282, in Foro it., 1999, I, c. 3118, ha respinto la questione
per manifesta inammissibilità, essendo la disciplina invocata entrata in vigore
successivamente al verificarsi dei fatti di causa; Corte cost., 22-11-2002, n. 469, in Foro it.,
2003, I, c. 332 e in Nuova giur. civ. comm., 2003, I, p. 174 ss., ha ritenuto infondata la
questione di legittimità dell’art. 1469 bis, comma 2 c.c., in riferimento agli artt. 3, 25,
comma 1 e 41 Cost., nella parte in cui non equipara al consumatore le piccole imprese e
quelle artigiane. La Corte costituzionale è stata inoltre chiamata a pronunciarsi sulla
questione sollevata da Trib. Napoli, ord. 22-7-2002, in Foro it., 2003, I, c. 336, che ha
ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.
1469 bis c.c., in riferimento all’art. 3 Cost., nella parte in cui non include nella nozione di

15


1.2 Educazione, informazione, pubblicità

La Parte II (Educazione, informazione, pubblicità) si apre con una
disposizione non precettiva (art. 4), con cui si dà specifico rilievo
all’informazione del consumatore e specialmente delle categorie
particolarmente vulnerabili. Gli artt. 5-17 concernono le informazioni,
sancendo degli obblighi di carattere generale (art. 5) e quindi disciplinando
le indicazioni dei prodotti (in particolare contenuto minimo delle
informazioni sui prodotti e sulle confezioni, modalità di indicazione) (artt.
6-12) e l’indicazione dei prezzi per unità di misura (artt. 13-17). Per la
violazione delle relative norme sono previste sanzioni amministrative. Per
quanto riguarda la pubblicità, deve rilevarsi che in tale contesto la
definizione di consumatore non coincide con quella generale: si intende
infatti consumatore o utente “anche la persona fisica o giuridica cui sono
dirette le comunicazioni commerciali o chi ne subisce le conseguenze” (art.
18, co. 2)16 . La disciplina sostanziale copre sia la pubblicità ingannevole sia
la pubblicità comparativa, dettando, in riferimento a quest’ultima, le
condizioni che rendono lecito il raffronto.
La tutela amministrativa e giurisdizionale (art. 26) si esplica mediante
esercizio dell’azione inibitoria su iniziativa dei concorrenti, dei
consumatori, delle loro associazioni, del Ministro dello sviluppo economico
e di ogni altra pubblica amministrazione che ne abbia interesse in relazione
ai propri compiti istituzionali, anche su denuncia del pubblico;
amministrazione che potrebbe pertanto coincidere anche con i Comuni e le
Province, qualora essi dedicassero Presidi utili alla raccolta e segnalazione
delle doglianze dei consumatori.
La tutela amministrativa resta di competenza dell’Autorità garante della
concorrenza e del mercato, la quale può anche comminare sanzioni nel caso
di inottemperanza ai propri provvedimenti. Qualora la pubblicità sia stata
autorizzata, lato sensu, con provvedimento amministrativo, il ricorso è
esperibile in via giurisdizionale di fronte al giudice amministrativo, fatta
salva la competenza del giudice ordinario in caso di atti di concorrenza
sleale, di violazioni inerenti il diritto d’autore, le denominazioni di origine
riconosciute e altri segni distintivi delle imprese, beni e servizi concorrenti.
Norme nuove sono dettate in materia di televendite (art. 28-31), anche
con riguardo specifico alla tutela dei minori.

consumatore anche il beneficiario della polizza cumulativa infortuni stipulata dal datore di
lavoro.
16
Cfr. Gentili, op.cit., p. 165.

16


2. Il rapporto di consumo

Nella parte III (Il rapporto di consumo) del Codice si individuano due
gruppi di disposizioni: quelle che riguardano tutti i contratti del
consumatore (clausole vessatorie, credito al consumo, contratti a distanza,
contratti negoziati fuori dai locali commerciali) e quelle relative a singoli
contratti (Titolo III: multiproprietà e servizi turistici). La disciplina della
vendita dei beni di consumo (artt. 1519 bis ss. c.c., ora abrogati) è invece
riportata nella Parte IV (Sicurezza e qualità), di seguito alla disciplina sulla
sicurezza dei prodotti17 .

2.1 Le clausole vessatorie (artt. 33-38)

Gli art. 33 ss. del Codice del consumo riproducono gli artt. 1469 bis ss.
del cod. civ. (attuazione della direttiva 93/13 sulle clausole abusive). Com’è
noto, tale disciplina ha innovato il preesistente quadro codicistico per aver
introdotto un sistema di tutela più incisivo rispetto a quello di cui agli artt.
1341-1342 cod.civ. (sulle condizioni generali di contratto e sui contratti
conclusi mediante moduli o formulari): sono ora infatti censurate, ed
eventualmente inibite in via cautelare, quelle clausole che “malgrado la
buona fede, determinano a carico del consumatore un significativo
squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto” (art. 33, co. 1).
Questi i tratti essenziali della disciplina: essa si applica a tutte le clausole
contrattuali che non siano state oggetto di negoziato individuale; elenca una
serie di clausole che si presumono vessatorie se il professionista non dà
prova contraria ed una serie di clausole che sono nulle senza possibilità di
prova contraria; esclude che possano considerarsi vessatorie le clausole che
attengono alla determinazione dell’oggetto del contratto e all’adeguatezza
del corrispettivo, purché tali elementi siano indicati in modo chiaro e
comprensibile; enuncia il principio di trasparenza e la regola
dell’interpretazione contra stipulatorem (di cui anche all’art. 1370 cod.civ.)
nel caso di dubbio sul significato di una clausola.
L’incorporazione della disciplina delle clausole vessatorie nel Codice del
consumo, ha comportato anche ulteriori novità.

17
Fra le disposizioni di parte generale, si segnala l’art. 39, Regole nelle attività
commerciali: “le attività commerciali sono improntate al rispetto dei principi di buona fede,
di correttezza e di lealtà, valutati anche alla stregua delle esigenze di protezione delle
categorie di consumatori”.

17


Anzitutto, nella nuova formulazione di cui all’art. 36 del Codice, la
vessatorietà della clausola dà luogo a nullità, laddove l’art. 1469 quinquies
c.c. si esprimeva in termini di inefficacia (in entrambi i casi operante ad
esclusivo vantaggio del consumatore e rilevabile d’ufficio).
Soppresse la disciplina codicistica delle azioni inibitorie avverso le
clausole vessatorie (art. 1469 sexies c.c.) e la legge 281/1998, la materia è
ora interamente disciplinata nel Codice, nella parte V del Codice
(Associazioni dei consumatori e accesso alla giustizia, artt. 136-141), che
prevede che soltanto le associazioni iscritte nell’apposito elenco istituito
presso il Ministero dello sviluppo economico sono legittimate ad agire in
via inibitoria (art. 139 Codice del consumo, Legittimazione ad agire).
L’iscrizione è subordinata alla sussistenza dei requisiti indicati nell’art. 137
(Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a
livello nazionale) e l’art. 140 (Procedura), co. 10, estende espressamente al
settore delle clausole vessatorie la disciplina dell’azione inibitoria anche per
quanto riguarda la legittimazione ad agire delle associazioni
consumeristiche.
Altra novità di rilievo si rinviene in materia di ADR (cfr. art. 7 della
legge delega, lett. d) cit.) nell’art. 141 (Composizione extragiudiziale delle
controversie) Codice del consumo. Il co. 4 esclude infatti che possano
considerarsi vessatorie le clausole che prevedono il ricorso agli organi di
risoluzione extragiudiziale delle controversie rispondenti ai requisiti fissati
nello stesso art. 141, co. 2-3 (cioè conformi ai requisiti dettati dalle
raccomandazioni comunitarie, eventualmente facenti parte delle rete di
risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, nonché
quelli istituiti presso le Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di cui alla legge 580/1993). La nuova norma pone infatti fine al
dibattito che si era sviluppato attorno all’art. 1469 bis, co. 3, n. 18, che
considerava presuntivamente vessatorie le clausole che sanciscono a carico
del consumatore “deroghe alla competenza dell’autorità giudiziaria”.
Da tale disposizione era scaturito il dubbio che le clausole arbitrali, in
quanto riconducibili a tale formula, fossero presuntivamente vessatorie18 .
L’art. 141, co. 4 sopra citato fa evidentemente salve le clausole arbitrali se
l’arbitrato è gestito da organi riconosciuti idonei a soddisfare esigenze di
imparzialità e correttezza del procedimento in senso ampio, secondo le
indicazioni comunitarie19 .

18
Per i termini del dibattito v. per tutti G. Alpa, Il diritto dei consumatori, Bari, 1999, p.
422-424; A. Berlinguer, La compromettibilità per arbitri, Torino, II, 1999, p. 293-298
19
Vedi la racc. 98/257 CE riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la
risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo e racc. 2001/310 CE
concernente i principi applicabili agli organi che partecipano alla risoluzione
extragiudiziale delle controversie in materia di consumo

18


2.2 Il credito al consumo (artt. 40-43)

Il Codice lascia sostanzialmente invariata la disciplina esistente rinviando
al TU in materia bancaria e creditizia (d.lgs. 385/1993) e agli interventi del
CICR per quanto riguarda TAEG e pubblicità. Vengono abrogati – con
trasposizione del contenuto nell’art. 42 (Inadempimento del fornitore) – solo
i commi 4 e 5 dell’art. 125 (Disposizioni varie a tutela del consumatore) del
citato TU. Nella trasposizione la disciplina dell’inadempimento del fornitore
non subisce alcuna modifica20 .

2.3 Contratti negoziati fuori dai locali commerciali e contratti a distanza
(artt. 44-68)

Gli artt. 44-68 del Codice del Consumo disciplinano le ipotesi di
conclusione del contratto con particolari modalità: fuori dai locali
commerciali o a distanza21 .
In entrambi i casi il consumatore è tutelato attraverso la previsione in suo
favore del diritto di recesso e del correlativo obbligo di informazione,
nonché della competenza inderogabile del giudice del luogo di residenza o
domicilio del consumatore.
Nel caso dei contratti a distanza, ai predetti mezzi di tutela se ne
affiancano altri, quali l’obbligo di conferma scritta delle informazioni,
l’obbligo per il venditore di dare esecuzione al contratto entro trenta giorni
dall’ordinazione, il divieto di forniture non richieste per le quali il
consumatore sia chiamato a pagare un corrispettivo, l’obbligo di ottenere il
consenso del consumatore per l’impiego da parte del professionista di
sistemi automatizzati di chiamata senza consenso preventivo del
consumatore.
Per quanto non previsto dal Codice del consumo si fa rinvio (art. 44) al
d.lgs. 114/98, Riforma della disciplina relativa al settore del commercio

20
In materia di credito al consumo, è in corso di formazione una nuova direttiva, che
abrogherà la precedente disciplina comunitaria (direttiva 87/102) e modificherà la direttiva
93/13 sulle clausole abusive; v. la proposta COM (2002) 443 dell’11 settembre 2002 e la
proposta modificata del 28 ottobre 2004, COM (2004) 747.
21
Il Codice del consumo, là dove definisce il campo di applicazione della disciplina dei
contratti negoziati fuori dai locali commerciali, fa espresso rinvio – anche per quelli
conclusi per corrispondenza o comunque sulla base di catalogo che il consumatore ha
consultato senza la presenza dell’operatore commerciale - alle disposizioni sui contratti a
distanza, se più favorevoli (art. 45, Campo di applicazione, co. 3).

19


(artt. 18-20), sia in materia di contratti negoziati fuori dai locali commerciali
(art. 49), sia in materia di contratti a distanza (art. 61).
Infine, il Codice rinvia al d.lgs. 70/2003 (art. 68) per quanto riguarda le
offerte di servizi della società dell’informazione indirizzate a consumatori
per via elettronica22 . Tale disciplina prevede un regime parzialmente
differenziato a seconda della qualità delle parti, offrendo maggior tutela al
consumatore (in particolare in termini di inderogabilità) in punto di
formazione del contratto (obblighi di informazione e modalità di
conclusione del contratto).

2.4 La multiproprietà (artt. 69-81)

Il Codice del consumo conferma sostanzialmente la disciplina sui
contratti di multiproprietà di cui al d.lgs. 427/199823 .
In tali casi il consumatore è tutelato principalmente attraverso la
previsione di una serie di obblighi di informazione e del diritto di recesso. Il
termine per l’esercizio di quest’ultimo è stato portato a dieci giorni
lavorativi anziché giorni tout court, in linea con quanto previsto dall’art. 64
per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali e per i contratti a
distanza24 .
Sono a favore del consumatore anche le disposizioni concernenti
l’obbligo di forma scritta per la stipulazione del contratto, l’obbligo per il
venditore di prestare idonea fideiussione bancaria o assicurativa a garanzia
della corretta esecuzione del contratto, la risoluzione di diritto del contratto
di credito qualora l’acquirente eserciti il diritto di recesso, la competenza
inderogabile del giudice del luogo di residenza o di domicilio
dell’acquirente. Il venditore che violi le disposizioni specificamente elencate
è soggetto a sanzioni amministrative.

2.5 I servizi turistici (artt. 82-100)

22
Il d. lgs. 9 aprile 2003 n.70 è attuazione della direttiva 2000/31 del Parlamento europeo e
del Consiglio dell’8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei contratti dei servizi
della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno.
23
Il Codice si è limitato a modificare la definizione di acquirente, per ricondurla a quella
generale di “consumatore”. La lett. b) dell’art. 69 qualifica, infatti, l’acquirente come il
consumatore in favore del quale si trasferisce o si promette di costituire il diritto oggetto
del contratto.
24
L’art. 75 rinvia espressamente alla sezione dedicata al diritto di recesso (artt. 64-67) nei
contratti negoziati fuori dai locali commerciali e nei contratti a distanza.

20


Gli artt. 82-100 del Codice del consumo contengono la disciplina
prevista dall’abrogato d.lgs. 111/199525 . Nella nuova formulazione la
disciplina non sembra, ad una prima lettura, discostarsi significativamente
da quella originaria26 .
Il consumatore in questo caso è l’acquirente, il cessionario di un
pacchetto turistico ossia di viaggi, vacanze e circuiti “tutto compreso”27 . Il
pacchetto deve risultare, infatti, dalla combinazione di almeno due dei
seguenti elementi: trasporto, alloggio, servizi turistici non accessori al
trasporto o all’alloggio che costituiscono una parte significativa del
pacchetto.
Il venditore o l’organizzatore di viaggio sono coloro che vendono o
procurano a terzi i suddetti pacchetti turistici. Non viene fatta menzione
alcuna delle associazioni senza scopo di lucro28 . Esse sottostanno, in ogni
caso, all’applicazione della normativa di cui agli artt. 82-100 Codice del
consumo, nei limiti in cui la normativa regionale ne consenta l’accesso alle
attività in questione poiché il turismo è materia di competenza esclusiva
delle Regioni29 .
Il consumatore viene tutelato sin dalla trattativa e dalla formazione del
contratto. Il consumatore deve essere debitamente informato (art. 87) e
l’opuscolo informativo deve contenere determinate indicazioni elencate
all’art. 88. Il contratto deve essere redatto in forma scritta in termini chiari e
precisi e al consumatore deve essere rilasciata copia del contratto stipulato
sottoscritto o timbrato dall’organizzatore o venditore (art. 85).

25
V. tabella pag. 6.
26
Salvo rilevarsi un errore materiale là dove il Codice del consumo (art. 84, co. 1, lett. c,
cfr. art. 2, co. 1, lett. c d.lgs. 111/1995), nel definire i servizi turistici non accessori al
trasporto o all’alloggio che possono andare a costituire il pacchetto tutto compreso
unitamente al trasporto e/o all’alloggio, fa riferimento all’art. 86, co. 1, lett. o (termine
entro il quale il consumatore deve presentare reclamo per l’inadempimento o l’inesatta
esecuzione del contratto), e non alla lett. m (accordi sulle modalità del viaggio
espressamente concordati fra le parti).
27
La lett. c) dell’art 83 ritiene consumatore anche qualunque persona anche da nominare,
purché soddisfi tutte la condizioni richieste per la fruizione del servizio, per conto della
quale il contraente principale si impegna ad acquistare senza remunerazione un pacchetto
turistico.
28
Gli artt. 3-4, lett. b del d.lgs. 111/1995 ricomprendevano nella nozione di organizzatore
di viaggio e di venditore specificamente “l’associazione senza scopo di lucro di cui
all’articolo 10 della legge 17 maggio 1983, n. 127, nei limiti ivi stabiliti”
29
V. F. Morandi, I contratti di viaggio, in F. Morandi – M.M. Comenale Pinto – M. La
Torre, I contratti turistici, Milano, 2004, p. 22-23; A.M. Mancaleoni, Settimana bianca per
minori e responsabilità dell’organizzatore, nota a Cass., 27 ottobre 2003, n. 16090, in Dir.
tur., 2004, p. 226.

21


Sono altresì disciplinate la cessione del contratto, lo ius variandi, i diritti
del consumatore in caso di recesso o annullamento del servizio, la
responsabilità del venditore e dell’organizzatore, il risarcimento del danno30 .
Viene inoltre istituito, presso il Ministero dello sviluppo economico, un
fondo nazionale di garanzia per consentire il rimborso del prezzo in caso di
insolvenza o fallimento del venditore o dell’organizzatore e l’eventuale
rimpatrio del consumatore nel caso di viaggi all’estero nonché nel caso di
rientro forzato da Paesi extracomunitari in occasione di emergenze (art.
100).

3. Sicurezza dei prodotti (artt. 102-113)

La disciplina sancisce l’obbligo per il produttore di immettere sul
mercato prodotti sicuri, intendendosi per tali quelli che “in condizioni di uso
normali o ragionevolmente prevedibili, compresa la durata e, se del caso, la
messa in servizio, l’installazione e la manutenzione, non presentino alcun
rischio oppure presentino unicamente rischi minimi, compatibili con
l’impiego del prodotto e considerati accettabili nell’osservanza di un livello
elevato di tutela della salute e della sicurezza delle persone in funzione, in
particolare, dei seguenti elementi ….”), predisponendo le misure a tal fine
necessarie. In mancanza di specifiche disposizioni comunitarie, un prodotto
si presume sicuro quando è conforme alla legislazione dello Stato membro
in cui è commercializzato.
Qualora ad esito del controllo il prodotto non sia considerato sicuro,
l’amministrazione ne dispone il ritiro o il richiamo. Sono previste sanzioni
pecuniarie.

3.1 La responsabilità per prodotti difettosi (artt. 114-127)

Tale disciplina sancisce un regime di responsabilità tendenzialmente
oggettiva a carico del produttore, o del fornitore che abbia immesso il
prodotto sul mercato, per i danni causati dallo stesso prodotto alle persona
del consumatore o ad altri beni (non allo stesso prodotto difettoso). Qualora
il produttore non sia individuato in quanto il distributore abbia omesso di
comunicare identità e domicilio del produttore o di altro fornitore entro tre
mesi dalla richiesta, la responsabilità è dello stesso distributore del prodotto.

30
L’organizzatore e il venditore hanno l’obbligo di assicurazione per il risarcimento del
danno (art. 99).

22


Si tratta di responsabilità extracontrattuale, non essendovi alcun contratto
tra il produttore, o l’intermediario nel ciclo di produzione-vendita al
dettaglio del bene, e il consumatore. Si tratta inoltre di responsabilità
soltanto tendenzialmente oggettiva e non assoluta. Infatti, da una parte il
consumatore che abbia subito un danno non è tenuto a dimostrare la colpa
del produttore (come sarebbe secondo i principi generali in materia di
responsabilità civile), ma solo l’esistenza del difetto, il danno e il nesso
causale; dall’altra il produttore può andare esente da responsabilità se
ricorre una delle seguenti circostanze: se non ha messo il prodotto in
circolazione, se il difetto che ha cagionato il danno non esisteva quando il
produttore ha messo il prodotto in circolazione, se il prodotto non è stato
fabbricato per la vendita o per qualsiasi forma di distribuzione a titolo
oneroso, né se il prodotto è stato fabbricato o distribuito al di fuori
dell’ambito dell’attività professionale; se il difetto è dovuto alla conformità
del prodotto ad una norma giuridica imperativa o a un provvedimento
vincolante; se lo stato delle conoscenze scientifiche o tecniche (stato
dell’arte) al momento in cui il produttore ha messo in circolazione il
prodotto non permetteva ancora di considerare il prodotto come difettoso; se
si tratta di produttore o fornitore di una parte componente o materia prima,
se il difetto è dovuto alla successiva lavorazione o assemblaggio del
prodotto. Le clausole di esclusione di responsabilità sono nulle; il diritto al
risarcimento del danno si prescrive in tre anni.
Deve ricordarsi che la giurisprudenza tutela il consumatore anche
avvalendosi degli artt. 2950-2051 cod.civ. (responsabilità per attività
pericolosa o per danno da cose in custodia), in quanto anche tali
disposizioni istituiscono un regime di responsabilità tendenzialmente
oggettiva ( con inversione dell’onere della prova).

3.2 La compravendita (artt. 128-135)

La vendita è disciplinata con disposizioni che ricalcano quelle di cui agli
abrogati artt. 1519 bis. ss. cod.civ. (attuazione della direttiva CE 99/44).
Rispetto alla previgente normativa codicistica sulla garanzia per i vizi
(art. 1492 ss. cod.civ., tuttora in vigore nelle vendite professionali-
commerciali), le differenze sono notevoli.
Il bene è considerato conforme al contratto (art. 129) qualora sia idoneo
all’uso al quale servono abitualmente beni dello stesso tipo, è conforme alla
descrizione fatta dal venditore e possiede le qualità del bene che il venditore
ha presentato al consumatore, presenta le qualità e le prestazioni abituali di
un bene dello stesso tipo, che il consumatore può ragionevolmente
aspettarsi, tenuto conto delle dichiarazioni pubblicitarie provenienti dal

23


venditore, dal produttore o dal suo agente o rappresentante, in particolare
nella pubblicità o sull’etichettatura, è altresì idoneo all’uso particolare
voluto dal consumatore e da questi portato a conoscenza del venditore e che
il venditore abbia accettato anche per fatti concludenti.
In caso di “non conformità” del bene al contratto, i rimedi previsti (art.
130) in via principale sono quelli della sostituzione e della riparazione
(sempre che il rimedio richiesto sia possibile e non eccessivamente oneroso
rispetto all’altro); solo qualora la riparazione e la sostituzione non siano
possibili, il consumatore ha diritto alla riduzione del prezzo e – ma soltanto
per i difetti di conformità “non lievi” – alla risoluzione del contratto.
Il consumatore ha l’onere di denunciare il difetto di conformità entro il
termine di due mesi (la disciplina codicistica fissa il termine di otto giorni)
dalla data in cui ha scoperto il difetto; si presume la sussistenza del difetto
di conformità al momento della consegna per quei difetti che si manifestano
entro sei mesi da tale momento; il venditore è responsabile per i difetti di
conformità che si manifestano entro due anni dalla consegna (la disciplina
codicistica prevede un termine prescrizionale annuale) (art. 132 ).
È disciplinata anche la garanzia c.d. commerciale (art. 133, Garanzia
convenzionale): in particolare il documento di garanzia deve specificare
almeno che il consumatore è titolare dei diritti previsti nello stesso
documento, l’oggetto della garanzia e gli elementi essenziali per farla
valere.

4. CNCU, associazioni dei consumatori, accesso alla giustizia, ADR
(artt. 136-141).

4.1 Il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 136 Codice
del consumo)

Con la legge 281/1998 è stato istituito il Consiglio nazionale dei
consumatori e degli utenti (art. 136 Codice del consumo). Il CNCU è
istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, del cui personale e
della cui struttura si avvale nell’esercizio della propria attività; è costituito
dai rappresentanti delle associazioni dei consumatori e degli utenti
legittimate (ex art. 137: v. infra) e da un rappresentante della Conferenza di
cui all’art. 8 d.lgs. 281/199731; è presieduto dal Ministro dello sviluppo

31
La norma citata è relativa alla Conferenza Unificata (Conferenza Stato-città ed autonomie
locali insieme con la Conferenza Stato-Regioni, mentre nel sito del CNCU si legge che il

24


economico o da un suo delegato; dura in carica tre anni; è nominato con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
dello sviluppo economico.
Il Consiglio nazionale dei consumatori invita alle riunioni i
rappresentanti delle associazioni di tutela ambientale riconosciute e delle
associazioni nazionali delle cooperative dei consumatori; possono essere
invitati i rappresentanti di enti ed organismi che svolgono funzioni di
regolamentazione o di normazione del mercato, delle categorie economiche,
delle pubbliche amministrazioni competenti, nonché esperti delle materie
trattate.
Il Consiglio svolge funzioni consultive (esprimendo pareri, ove richiesto,
sugli schemi di atti normativi che riguardino consumatori ed utenti), elabora
proposte, promuove studi, ricerche e conferenze, elabora programmi per la
diffusione delle informazioni presso i consumatori e gli utenti, favorisce
iniziative volte a promuovere il potenziamento dell’accesso dei consumatori
e degli utenti ai mezzi di giustizia previsti per la soluzione delle
controversie.
Il Consiglio favorisce inoltre ogni forma di raccordo e coordinamento tra
le politiche nazionali e regionali in materia di consumatori ed utenti, anche
assumendo iniziative dirette a promuovere la più ampia rappresentanza degli
interessi dei consumatori e degli utenti nell’ambito delle autonomie locali.
A tal fine il presidente convoca una volta all’anno una sessione a carattere
programmatico cui partecipano di diritto i presidenti degli organismi
rappresentativi dei consumatori e degli utenti previsti dagli ordinamenti
regionali e dalle province autonome. Il Consiglio stabilisce rapporti con
analoghi organismi di altri paesi dell’Unione europea.
Infine, Il Consiglio segnala alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento per la funzione pubblica, eventuali problemi relativi
all’attuazione delle disposizioni in materia di semplificazione
procedimentale e documentale nelle PA.

4.2 Associazioni dei consumatori e degli utenti riconosciute ed azione
inibitoria (artt. 137-140).

L’art. 137 stabilisce i requisiti in base ai quali le associazioni dei
consumatori possono dirsi rappresentative a livello nazionale ed iscriversi
nell’apposito elenco istituito presso il Ministero per lo sviluppo economico.

rappresentante delle Regioni e delle Province Autonome è designato dalla Conferenza dei
Presidenti delle Regioni.

25


Si tratta di requisiti sia quantitativi (numero di iscritti) sia qualitativi (per
es.: ordinamento a base democratica, avere quale scopo esclusivo la tutela
dei consumatori, non svolgere attività di promozione o pubblicità di beni
prodotti da terzi e non aver alcuna connessione di interessi con imprese di
produzione o distribuzione). L’iscrizione nel suddetto elenco è condizione
necessaria per la legittimazione ad esperire l’azione inibitoria a tutela degli
interessi collettivi dei consumatori (art. 139). Oltre che in tutti i casi di
violazione delle norme presenti nel Codice, l’azione inibitoria può essere
esercitata per violazione della L. 223/1990 e della L. 122/1998, in materia di
esercizio delle attività televisive, e del d.lgs. 541/1992 e della L. 362/1999
in materia di pubblicità dei medicinali per uso umano.
Con le stesse modalità, possono agire dinanzi alla giurisdizione italiana
in via inibitoria, a tutela degli interessi dei consumatori del proprio Stato, le
associazioni dei consumatori di altri Stati membri che siano legittimate
mediante iscrizione nell’elenco pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunità europee (c.d. azione inibitoria transfrontaliera, introdotta dalla
direttiva 98/27 CE).
Con l’azione inibitoria le associazioni dei consumatori chiedono al
tribunale: a)di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei
consumatori e degli utenti; b)adottare le misure idonee a correggere o
eliminare gli effetti dannosi delle violazioni; c)ordinare la pubblicazione del
provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale nei
casi in cui la pubblicità del provvedimento può contribuire a correggere o
eliminare gli effetti delle violazioni accertate. Condizione di procedibilità è
la previa richiesta, al soggetto ritenuto responsabile, a mezzo lettera
raccomandata con avviso di ricevimento, della cessazione del
comportamento lesivo degli interessi dei consumatori e degli utenti.
Le parti possono inoltre attivare facoltativamente una procedura di
conciliazione dinanzi alla Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura (ex art. 2, co. 4, lett.a L. 580/1993), nonché dinanzi agli organi
di risoluzione extragiudiziale delle controversie legittimati ex art. 141. La
procedura deve essere definita entro sessanta giorni; il tribunale accerta la
regolarità formale del processo verbale e lo dichiara esecutivo con decreto;
il verbale di conciliazione omologato costituisce titolo esecutivo.
Con il provvedimento che definisce il giudizio il tribunale, anche su
richiesta di parte, può disporre il pagamento di una somma di denaro, entro i
limiti stabiliti (art. 140, co. 7), per ogni inadempimento o per ogni giorni di
ritardo; analogamente, su richiesta di parte, in caso di inadempimento degli
obblighi risultanti dal verbale di conciliazione. Le somme di denaro sono
versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere rassegnate con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze al fonda da istituire al fine di
finanziare iniziative a vantaggio dei consumatori.

26


Qualora ricorrano “giusti motivi d’urgenza”, l’azione inibitoria può
essere proposta in via cautelare (vedi sul punto quanto detto sopra, in
relazione alla disciplina delle clausole vessatorie).
Resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo per le
controversie in materia di servizi pubblici (art. 33 d.lgs. 80/1988); restano
salve le procedure conciliative di competenza dell’Autorità garante per le
garanzie nelle comunicazioni (art. 1, co. 11 L. 249/1997).
L’azione inibitoria è un’azione generale, astratta e preventiva: non tutela
gli interessi di singoli consumatori eventualmente lesi, ma gli interessi
collettivi della classe; non vale dunque a far ottenere il risarcimento del
danno eventualmente subito da un singolo consumatore, il quale dovrà
pertanto attivarsi individualmente. In ciò le azioni inibitorie si differenziano
nettamente dalle class actions, in cui il consumatore appartenente alla
“class”, secondo i requisiti stabiliti dalla legislazione federale statunitense,
ottiene il risarcimento del danno, in quanto la sentenza resa in relazione al
singolo consumatore “rappresentante” della “class” estende gli effetti anche
agli altri consumatori.

4.3 Composizione extragiudiziale delle controversie (art. 141)

Tali procedure possono essere avviate anche in via telematica.
Il Ministero per lo sviluppo economico, d’intesa con il Ministero della
giustizia, comunica alla Commissione europea l’elenco degli organi di
composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che
si conformano alle raccomandazioni 98/257 CE e 2001/310 CE. La prima
indica i principi (indipendenza, trasparenza, contraddittorio, efficacia,
legalità, libertà, rappresentanza), cui devono attenersi gli organi responsabili
della risoluzione delle controversie accreditati negli Stati membri; tali
organi possono decidere secondo disposizioni di legge ed anche secondo
equità e sulla base dei codici di condotta, purché ciò non comporti una
diminuzione del livello di tutela garantito dall’applicazione del diritto
(considerando 19 racc. 98/257). La seconda raccomandazione concerne gli
organi che si limitano a far sì che le parti si incontrino per cercare una
soluzione extragiudiziale della lite; a tali organi e relative procedure devono
applicarsi i principi di imparzialità, trasparenza effettività ed equità.
In quanto rispondenti ai requisiti di cui sopra, sono organi di
composizione extragiudiziale delle controversie le camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura ai sensi dell’art. 2, co. 4 legge 580/1993.
Le clausole di conciliazione che si conformano alle disposizioni citate
non possono essere considerate vessatorie. E l’esperimento della procedura

27


di conciliazione, quale che sia l’esito, non preclude al consumatore di
rivolgersi all’autorità giudiziaria.
Il Ministero per lo sviluppo economico, d’intesa con il Ministero della
giustizia, deve inoltre curare gli adempimenti connessi all’attuazione della
risoluzione del Consiglio 2000/C 155/01 relativa ad una rete comunitaria di
organi nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in
materia di consumo. Tale Rete fa perno sui c.d. Centri di compensazione,
uno per ogni Stato membro, ciascuno dei quali costituisce il punto di
riferimento per i consumatori che vogliano ottenere informazione circa i
meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie e, nel caso di
controversie transfrontaliere, consentire anche un accesso rapido e semplice
ad un canale giuridico per la risoluzione extragiudiziale della controversia
nel paese del fornitore32 . Il Centro accreditato per l’Italia è il Centro europeo
dei consumatori, con sede in Roma33 .
Infine, il regolamento 2006/2004 CE prevede un meccanismo di
cooperazione, operante in condizioni di reciprocità, fra autorità degli Stati
membri preposte alla tutela del consumatore: tale cooperazione si
concretizza anche nella possibilità che, su richiesta dell’autorità di altro
Stato membro, le autorità nazionali agiscano contro professionisti ubicati
nel proprio territorio che pongano in essere condotte lesive dirette verso
consumatori dello Stato membro richiedente. Si potenzia in tal modo
l’effettività della tutela transfrontaliera.

5. Carattere imperativo delle disposizioni

I diritti attribuiti al consumatore dal codice sono irrinunciabili. È nulla
ogni pattuizione in contrasto con le disposizioni del codice (art. 143).

32
La rete si affianca e si integra con la preesistente Rete europea per la risoluzione
stragiudiziale delle controversie in materia di servizi finanziari (FIN-NET).
33
V. sito http://www.ecc-netitalia.it

28


Cap. III: Altre fonti

Ove le parti abbiano scelto di applicare al contratto una legislazione
diversa da quella italiana, al consumatore devono comunque essere
riconosciute le condizioni minime di tutela previste dal Codice (art. 143, co.
2). Fra le fonti internazional-privatistiche, si ricordino il regolamento
44/2001, sulla competenza giurisdizionale, e la Convenzione di Roma del
1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (attualmente in
fase di revisione e destinata ad essere trasformata, con modifiche, in
regolamento).
Si ricordino inoltre il D. lgs. 31 marzo 1998, n. 114, quot;Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59quot;
Altra fonte rilevante in materia di tutela del consumatore è il D.lgs. 31
marzo 1998, n. 114, “Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59” (cui lo stesso Codice fa riferimento nel contesto della disciplina sui
contratti negoziati fuori dai locali commerciali e a distanza). Esso prevede
“principi e le norme generali sull'esercizio dell'attività commerciale” (art. 1,
co.1)34.
La normativa sul commercio detta disposizioni di carattere
amministrativo, Presidiate da sanzioni amministrative, molte delle quali da
attuarsi tramite adempimenti di competenza delle Regioni. Le disposizioni
riguardano, in particolare, i requisiti per l’esercizio dell’attività

34
“2. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono
a quanto disposto dal presente decreto secondo le previsioni dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione.
3. La disciplina in materia di commercio persegue le seguenti finalità:
a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di impresa e la libera circolazione
delle merci;
b) la tutela del consumatore, con particolare riguardo all'informazione, alla possibilità di
approvvigionamento, al servizio di prossimità, all'assortimento e alla sicurezza dei prodotti;
c) l'efficienza, la modernizzazione e lo sviluppo della rete distributiva, nonché l'evoluzione
tecnologica dell'offerta, anche al fine del contenimento dei prezzi;
d) il pluralismo e l'equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive e le diverse
forme di vendita, con particolare riguardo al riconoscimento e alla valorizzazione del ruolo
delle piccole e medie imprese;
e) la valorizzazione e la salvaguardia del servizio commerciale nelle aree urbane, rurali,
montane, insulari…”

29


commerciale, l’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio, gli orari di
vendita, la pubblicità dei prezzi, le vendite straordinarie, la vendita con
apparecchi automatici, per corrispondenza, televisione, a domicilio, il
commercio elettronico, ecc. Si ricordi infine che dovrà essere attuata, entro
il 12 giugno 2007, con entrata in vigore delle relative disposizioni entro il
successivo 12 dicembre, la direttiva sulle pratiche commerciali sleali. La
direttiva vieta le pratiche commerciali che sono contrarie alle norme di
diligenza professionale e falsano il comportamento economico del
consumatore; in particolare sono sleali le pratiche ingannevoli e quelle
aggressive. La tutela prevista è di tipo inibitorio salvo consentire i ricorsi
individuali proposti da soggetti che sono stati lesi da una pratica
commerciale sleale.

30


Seconda parte
La tutela del consumatore da parte degli
Enti Locali

Cap. I: Primi risultati emersi

1. L’indagine telefonica

La mappatura dei Presidi stabili per la tutela dei cittadini-consumatori
presso i Comuni capoluogo di Provincia e le Province è stata condotta sulla
base di un questionario somministrato telefonicamente nel corso dei mesi di
settembre ed ottobre 2006 ai responsabili dei Presidi per la tutela dei
consumatori, se presenti, o, in via alternativa, a coloro che si occupano, in
via più o meno esclusiva, delle tematiche inerenti i consumatori. Il
questionario, con domande a risposta multipla e, in molti casi, con domande
aperte, prevedeva quesiti volti ad analizzare la diffusione dei Presidi sul
territorio, le motivazioni alla base dell’apertura degli stessi, le competenze
svolte, le modalità di erogazione dei servizi, le risorse economiche e umane
destinate a tali uffici, nonché i rapporti con altre associazioni dei
consumatori presenti sul territorio. L’ultima domanda riguardava le
prospettive future di tali Presidi. Laddove i Presidi per i consumatori non
risultavano presenti, è stato chiesto quale fosse lo stato dell’arte in materia,
ossia se vi fossero al riguardo dei progetti o se, al contrario, non vi fosse
alcun interesse; per questa visione prospettica, si rimanda al paragrafo
conclusivo.
Solo 14 Regioni ospitano sul proprio territorio presidi a tutela del
consumatore. Ne sono prive Friuli Venezia Giulia, Molise, Sardegna,
Abruzzo, Toscana, Valle d’Aosta; queste ultime tre regioni hanno tuttavia
adottato una legislazione particolare a tutela dell’utente e del consumatore.
Infine, solo in 5 Regioni (Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Umbria,
Veneto) i presidi sono presenti sia a livello provinciale che regionale,
mentre solo in 3 città (Bologna, Latina e Roma) esiste un presidio
provinciale e comunale.

31


tab. 5 – Regioni interessate
1 presidio provinciale 2 presidi provinciali
Basilicata Marche
Potenza Ascoli Piceno / Macerata

1 presidio provinciale 2 presidi provinciali
Calabria Piemonte
Vibo Valentia Cuneo / Novara

1 presidio provinciale 1 presidio provinciale
Campania Puglia
Benevento Lecce

2 presidi provinciali
Bologna / Modena 1 presidio comunale
Emilia Romagna Sicilia
2 presidi comunali Catania
Bologna / Forlì

2 presidi provinciali
Latina / Roma Trentino Alto 1 presidio comunale
Lazio
3 presidi comunali Adige Bolzano
Frosinone / Latina / Roma

1 presidio provinciale
1 presidio provinciale Perugia
Liguria Umbria
Genova 1 presidio comunale
Terni

2 presidio provinciali 1 presidio provinciale
Mantova / Milano Padova
Lombardia Veneto
1 presidio comunale 2 presidi comunali
Bergamo Belluno / Rovigo

32


2. Le Province

Delle 107 Province contattate telefonicamente, soltanto 17 (pari al 16%
del totale) affermano di aver attivato un Presidio per la tutela dei
consumatori (Graf. 1), la metà delle quali (8) sono localizzate nel nord Italia
(Tab. 1).

Nessuna Provincia delle 2 isole maggiori ha attivato un Presidio: infatti,
la Provincia di Siracusa che aveva attivato tale servizio attraverso un
numero verde gestito dall’URP, a causa dello scarso utilizzo dello stesso da
parte dei consumatori, ha successivamente deciso di disattivarlo.

tab. 6 - Legislazione in punto di informazione ed educazione ai consumi
Nord Centro Sud
Bologna Ascoli Piceno Benevento
Cuneo Latina Lecce
Genova Macerata Potenza
Mantova Perugia Vibo Valentia
Milano Roma
Modena
Novara
Padova

In più, a seguito di tale negativa esperienza, la Provincia di Siracusa non
ritiene necessario istituire un Presidio sul proprio territorio provinciale,
anche perché le attività sono svolte adeguatamente dalle associazioni dei
consumatori.

33


Più in generale, laddove presente, talvolta è stato fatto notare che non si
tratta di un Presidio stabile e che tale ufficio è dedicato anche ad altri
servizi. Ovvero le tematiche e le problematiche sono affrontate da progetti
specifici attivati dall’Amministrazione.
Ad Ascoli Piceno, la tutela dei consumatori è realizzata dal progetto
“Filiera corta”, attuato dall’Assessorato per le Attività produttive e
finalizzato ad accorciare l’iter della filiera: obiettivo è mettere in contatto
diretto il produttore e il consumatore, oltrepassando in tal modo le figure del
distributore e del venditore. Similmente, a Bologna, dove è stato istituito un
Comitato per l’orientamento ai consumi dei prodotti ortofrutticoli,
denominato “Bussola Verde”. Si tratta di un servizio di informazione, che
sulla base di analisi effettuate dai propri esperti, definisce settimanalmente
un paniere di prodotti (frutta e ortaggi) con il migliore rapporto qualità-
prezzo.
Anche a Benevento non esiste un Presidio stabile, trattandosi di una
Consulta per i consumatori, un organismo nato per analizzare i problemi dei
consumatori e fornire indicazioni alla Provincia.
A Lecce il Presidio, istituito da un anno, è nato inizialmente come
“Sportello per gli immigrati”, e successivamente ha ampliato le sue
competenze ed attività, così da comprendere una molteplicità di interventi a
favore dei consumatori. Oggi tale sportello si occupa, quindi, di: diritti del
malato, antiusura e antiracket, difesa diritti vittime della strada, difesa dei
più deboli (donne, anziani, disabili), mobbing, tutela del cittadino e s.o.s.
burocrazia, linea telefonica antiplagio (es. truffe maghi, televendite).
Nel caso della Provincia di Milano, è stato istituito un tavolo
interistituzionale tra Provincia, Camera di Commercio e Associazioni di
tutela dei consumatori presenti sul territorio provinciale, presieduto
dall’assessore provinciale, nell’ambito del quale sono stati definiti progetti
sul consumo consapevole e il credito responsabile.
La Provincia di Roma da un lato ha proceduto, in collaborazione con gli
Enti Locali e le associazioni dei consumatori, all’individuazione e al
sostegno di nuovi sportelli dei consumatori e dall’altro all’attivazione di
progetti in collaborazione con soggetti pubblici e associazioni, finalizzati
alla tutela ed orientamento degli stessi. Oltre al Presidio è stata istituita la
Consulta Provinciale degli Utenti e dei Consumatori, composta da
rappresentanti delle Associazioni dei consumatori e degli utenti facenti parte
del CRUC (Centro Regionale Utenti Consumatori). Tale Consulta è
chiamata a svolgere i seguenti compiti:
• propone alla Giunta Provinciale l’effettuazione di indagini, studi e
ricerche utili alla diffusione ed al consolidamento delle associazioni per
la tutela del consumatore e dell’utente;

34


• esprime un parere sui programmi di informazione ed educazione del
consumatore e dell’utente predisposti dalla Provincia;
• concorre, attraverso forme di consultazione, alla definizione delle linee
di programmazione provinciale nelle materie oggetto del presente
provvedimento;
• elabora programmi e progetti per la diffusione delle informazioni presso
i consumatori e gli utenti della Provincia.

La Provincia di Latina, più che un Presidio, ha avviato un progetto con la
Regione Lazio finalizzato alla creazione di 10 Sportelli per la tutela dei
consumatori dislocati su tutto il territorio provinciale presso 10 comuni con
più di 10.000 abitanti. La Regione erogherà i fondi necessari alla creazione
ed alla gestione degli Sportelli, mentre la Provincia avrà un ruolo di
mediazione tra la Regione e i Comuni interessati ad avere nel proprio
territorio uno Sportello.
Delle Province che hanno attivato il Presidio per i consumatori, solo il
29,5% dichiara di averlo fatto perché previsto dall’Amministrazione
regionale, mentre per tutte le altre l’iniziativa è sorta a seguito di specifiche
esigenze dell’Amministrazione provinciale.
Delle Province che non hanno attivato il Presidio, poi, la maggior parte
dichiara che non ci sono indirizzi in merito alla sua attivazione. In altri casi,
la mancanza di tale Presidio è spiegata dal fatto che le associazioni dei
consumatori presenti sul territorio si occupano di tali tematiche e
problematiche. E’ il caso delle Province di Bolzano e Brescia.
A Bolzano, infatti, la tutela dei consumatori è affidata ad un ente esterno
alla Provincia, il Centro Tutela Consumatori35, attivo dal 1992, e presso il
quale operano 30 persone, di cui 13 a tempo pieno e 17 a tempo parziale, e a
cui l’amministrazione provinciale eroga annualmente un contributo
economico. Si tratta di un Centro molto attivo, che ha rapporti frequenti con
tutte le principali associazioni dei consumatori e che, allo scopo di
migliorare il servizio reso, ha molti progetti in corso o in via di
progettazione36.

35
Tale centro fornisce informazione, consulenza (apertura di un fascicolo, apertura di un
caso,...) e formazione dei consumatori (attraverso la partecipazioni a corsi, convegni ed
attività varie) e pubblicizza le proprie attività attraverso il sito Internet
www.centroconsumatori.it, la redazione di un giornalino e di pubblicazioni varie, ed è
inoltre presente in alcune trasmissioni Rai. Inoltre ha uno “sportello mobile” che si muove
per tutto l’Alto Adige.
36
Tra questi, si segnalano: il progetto Infoconsum, che si rivolge alle scuole e che prevede
la produzione di materiali e servizi per le scuole; il progetto Consulenza e risparmio, che

35

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