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Relatório de Auditoria nº 201702184 - Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - 12547

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Relatório de Auditoria nº 201702184 - Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - 12547

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Relatório de Auditoria nº 201702184 - Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - 12547

  1. 1. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 1 RELATÓRIO Nº 201702184 QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? Auditoria de acompanhamento da gestão dos imóveis do Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS de responsabili- dade do INSS, referente aos exercícios de 2015, 2016 e 2017, tendo sido realizada avaliação sobre (i) os processos de trabalho envolvidos, (ii) sobre o sistema de suporte utilizado, (iii) sobre as providências para a retomada ad- ministrativa ou judicial dos imó- veis irregulares, (iv) sobre o mo- nitoramento das locações e das taxas de ocupação, (vi) sobre o Plano Nacional de Desimobiliza- ção – PND, e (vii) sobre os con- troles contábeis instituídos vi- sando garantir a correta contabi- lização das informações dos imóveis vinculados ao FRGPS. POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO? O FRGPS possui relevância e materialidade su- ficiente (cerca de 3380 imóveis em seu patri- mônio, totalizando um montante em torno de R$1.600.000.000,00) para justificar uma avali- ação de conformidade e de suficiência dos con- troles internos. Além disso, a gestão de seus imóveis possui obrigações que na ausência de controles suficientes podem provocar prejuízos relevantes, como a alienação de imóveis não operacionais e a cobrança de taxa de ocupação e de locação. QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS? A supervisão e o monitoramento dos imóveis do FRGPS foram considerados insuficientes para a de- vida identificação da situação desses imóveis (regu- larização dominial e de ocupação, cobranças de ta- xas, processos de retomada de posse, etc.) e para subsidiar as tomadas de decisão pelo Órgão Central, assim como a fidedignidade da situação dos proces- sos de alienação. A insuficiência da supervisão e do monitoramento sobre as cobranças de taxa de ocu- pação podem estar provocando perda de receitas re- levantes. O sistema utilizado na gestão dos imóveis possui fragilidades no seu uso e na sua gestão e ma- nutenção que possuem impacto na fidedignidade das informações disponíveis, principalmente na tempestividade e completude dos dados existentes. Necessária se faz a instituição de controles sobre a supervisão das Gerências-Executivas na garantia do registro fidedigno e tempestivo no SGPIWeb das informações dos imóveis, na cobrança e acompa- nhamento da taxa de ocupação e na notificação aos ocupantes irregulares dos imóveis para desocupa- ção; e na mitigação das impropriedades encontradas no sistema de gestão dos imóveis. Ministério da Transparência, Fiscali- zação e Controle
  2. 2. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 2 SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO Unidade Auditada: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS Município - UF: Brasília - DF Relatório nº: 201702184 UCI Executora: SFC/DS II/CGPREV - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Previdência RELATÓRIO DE AUDITORIA Senhor Coordenador-Geral, Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201702184, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre atos e consequentes fatos de gestão, no INSS, no período de 01 de janeiro de 2015 a 31 de dezembro de 2017, envolvendo a gestão de imóveis sob responsabilidade do Fundo do Regime Geral da Previdência Social. I – ESCOPO DO TRABALHO Os trabalhos foram realizados na sede do INSS em Brasília/DF e na Gerência-Executiva Distrito Federal, no período de 30 de outubro de 2017 a 09 de maio de 2018, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho, qual seja, 01 de janeiro de 2015 a 31 de dezembro de 2017. Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, realizados por amostragem, sobre os controles internos da gestão dos imóveis sob responsabilidade do Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS. A gestão dos imóveis do FRGPS deve atender principalmente ao que está disposto na Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, na Lei nº 9.702, de 17 de novembro de 1998, e no Acórdão nº 170/TCU/2005, de 02 de março de 2005. Esses normativos tratam, principalmente, da obrigação do gestor em proceder a alienação ou a permuta dos imóveis não operacionais do FRGPS, de realizar o cadastramento dos ocupantes de todos os
  3. 3. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 3 imóveis e de realizar a cobrança de taxa de ocupação e de locação destes ocupantes (sendo que esta última situação, somente deve ser realizada nos casos em que não for possível alienar pelo valor mínimo estabelecido). O FRGPS, cuja responsabilidade pela gestão foi atribuída ao INSS (por meio da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), possui cerca de 3380 imóveis em seu patrimônio, totalizando um montante em torno de R$1.600.000.000,00. De modo geral, os imóveis encontram-se distribuídos na responsabilidade de mais de 100 Gerências- Executivas, sendo que se observa uma maior concentração na quantidade e nos valores dos imóveis sob responsabilidade das Gerências-Executivas dos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo. Essa gestão descentralizada exige coordenação, supervisão e monitoramento capazes de mitigar os riscos inerentes, e outros identificados, relacionados à gestão imobiliária. O objetivo dessa auditoria foi avaliar a gestão dos imóveis do FRGPS pelo INSS, em especial se (a) a gestão está devidamente formalizada e documentada, com níveis de responsabilização delimitados, (b) se há sistema de suporte com características mínimas que contribuam para a gestão, (c) se houve providências efetivas visando a retomada administrativa ou judicial dos imóveis irregulares, e (d) se é efetivo o monitoramento sobre as locações e as taxas de ocupação, além de outras fontes de receita. O segundo objetivo dessa auditoria foi avaliar o Plano Nacional de Desimobilização – PND nos exercícios de 2015 a 2017, especificamente, (a) o cumprimento das metas, (b) o atendimento aos critérios técnicos/administrativos, legais e financeiros, (c) a objetividade nos critérios e na inclusão de imóveis no PND, (d) a regularidade dos critérios técnicos, legais e financeiros dos leilões, (e) e sobre a análise sobre os resultados do PND, com justificativas devidamente ancoradas em fundamentos. O terceiro e último objetivo foi avaliar se os controles contábeis instituídos garantem a correta contabilização das informações dos imóveis vinculados ao FRGPS, em especial, (a) se o processo está devidamente formalizado e documentado, (b) se foram identificados riscos que podem impactar na correta contabilização das informações dos imóveis e se foram implementadas atividades de controle projetadas para mitigar/eliminar esses riscos, e (c) se todas as receitas provenientes de imóveis foram devidamente contabilizadas. II – RESULTADO DOS EXAMES 1 CONTROLES DA GESTÃO 1.1 CONTROLES INTERNOS 1.1.1 Avaliação dos Controles Internos Administrativos 1.1.1.1 CONSTATAÇÃO Fragilidades na supervisão e no monitoramento da situação dos imóveis do Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS. Fato
  4. 4. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 4 A gestão do patrimônio imobiliário do FRGPS foi avaliada quanto à existência e execução de processos formalizados e documentados, com níveis de responsabilização devidamente delimitados, principalmente em relação às competências do Órgão Central do INSS. Para isso, verificou-se os normativos relativos, os procedimentos, as rotinas, os relatórios produzidos, as notas técnicas, ou quaisquer documentos formais que evidenciem a elaboração de informações gerenciais sobre a situação da gestão imobiliária do FRGPS. Além disso, verificou-se a atuação do INSS na identificação, análise, avaliação e atuação sobre os principais riscos de não atingimento dos objetivos da autarquia em relação à gestão imobiliária. Verificou-se que a Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística - DIROFL e a Coordenação-Geral de Engenharia e Patrimônio Imobiliário - CGEPI detêm responsabilidade pelo planejamento, supervisão, orientação e coordenação sobre cinco Superintendências e 104 Gerências Executivas em relação à Gestão Patrimonial, segundo o Decreto nº 9.104, de 24 de julho de 2017. A existência e a suficiência de orientações na execução da competência foram evidenciadas por meio de comunicações oficiais direcionadas às Unidades Descentralizadas, Superintendências e Gerências Executivas, com providências adotadas em 2016 e 2017. Porém, em relação às competências de planejamento, supervisão e coordenação, o Órgão Central não demonstrou possuir procedimentos, rotinas e etapas definidos, tampouco demonstrou executar, mesmo que de forma pontual, as seguintes responsabilidades: a) Identificar e analisar os riscos, assim como avaliar e responder aos riscos identificados na gestão de imóveis de forma sistemática e sobre as diversas etapas na gestão dos imóveis do FRGPS (regularização dominial, regularização de ocupação, notificação de desocupação, processos de reintegração de posse, processos de alienação, cobrança de taxa de ocupação, processos de locação direta ao ocupante); b) Produzir e acompanhar metas das várias etapas descritas no Manual de Engenharia e Patrimônio para os imóveis do FRGPS (com exceção do Plano Nacional de Desimobilização - PND); c) Possuir rotinas e ter efetivamente produzido e analisado informações gerenciais sobre a situação dos imóveis do FRGPS (com exceção do PND), como por exemplo, dados estatísticos, gerais e por escritório, relacionados à: i) Quantidade e motivo da situação de imóveis irregulares, invadidos, com demandas administrativas ou judiciais; ii) Situação das cobranças e dos pagamentos de taxa de ocupação, de aluguéis e de financiamentos de alienações; iii) Redução de imóveis irregulares, invadidos ou que se encontrem em outra situação que os tornam inaptos para a alienação; d) Supervisionar as Gerências Executivas no atendimento às recomendações da CGU relacionadas à adoção de providências para (1) garantir o registro fidedigno e tempestivo das informações dos imóveis no sistema utilizado como base para a gestão imobiliária dos imóveis do FRGPS - SGPIWeb; (2) a cobrança e o acompanhamento da taxa de ocupação; (3) a notificação aos ocupantes irregulares dos imóveis para desocupação. A produção de informações envolvendo os processos de retomada administrativa e/ou judicial, os processos de locação, os de cobrança da taxa de ocupação dos imóveis ocupados irregularmente, e os processos de financiamento ocorrem predominantemente no âmbito das Unidades Descentralizadas, inserindo essas informações no SGPIWeb. O
  5. 5. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 5 INSS defendeu que a produção de informações pelo Órgão Central seria suplementar à produção pelas Unidades Descentralizadas, não sendo competência primária do responsável pelo planejamento, supervisão e coordenação da gestão dos imóveis. Além de o Órgão Central somente produzir informações suplementares, os documentos apresentados como evidência dessa produção demonstram apenas informações sobre quantidade de imóveis alienados e a alienar, sem informações com análises sobre quaisquer outros dados contidos no SGPIWeb, como, por exemplo, indicadores e metas para os imóveis irregulares, invadidos ou sem pagamento de taxa de ocupação. Esse posicionamento, assim como não possuir rotinas relacionadas à análise e à produção de novas informações além das contidas no SGPIWeb, não está adequado à competência que o Órgão Central possui sobre o planejamento, a supervisão e a coordenação da gestão dos imóveis do FRGPS. A Tabela 1 e 2, a seguir, apresentam exemplos de informações suplementares que foram produzidas pelo Órgão Central com base nos dados do SGPIWeb. A primeira tabela apresenta a classificação, em ordem decrescente de quantidade de imóveis, das Gerências Executivas consideradas de maior destaque. A segunda apresenta a representatividade que as gerências executivas dos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem na quantidade e no valor dos imóveis. Tabela 1: Gerências Executivas em ordem decrescente de quantidade de imóveis cuja administração está sob sua responsabilidade Gerência Executiva Quant. imóveis Quant. Imóveis % Valor imóveis R$ Valor imóveis % Rio de Janeiro - Norte 1136 33,58% 98.739.851,20 6,23% Rio de Janeiro - Centro 451 13,33% 299.168.983,50 18,88% Goiânia 242 7,15% 16.751.256,87 1,06% Fortaleza 176 5,20% 18.958.579,42 1,20% Administração Central 134 3,96% 16.657.674,02 1,05% Recife 124 3,67% 70.430.866,25 4,45% Petrópolis 81 2,39% 59.226.434,55 3,74% Blumenau 80 2,36% 2.237.728,76 0,14% São Paulo – Sul 73 2,16% 138.538.293,75 8,74% Distrito Federal 73 2,16% 37.345.735,04 2,36% Belo Horizonte 67 1,98% 12.949.161,02 0,82% Volta Redonda 63 1,86% 717.047,41 0,05% São Paulo – Centro 59 1,74% 330.170.942,56 20,84% Niterói 52 1,54% 12.774.501,96 0,81% Duque de Caxias 49 1,45% 6.034.714,74 0,38% Porto Alegre 49 1,45% 31.931.594,36 2,02% Curitiba 36 1,06% 29.226.848,25 1,84% Canoas 27 0,80% 2.466.791,88 0,16% Belém 23 0,68% 19.918.032,18 1,26% Superin. Sudeste 1 – SP 22 0,65% 7.092.841,99 0,45% Santo André 21 0,62% 180.212.594,89 11,37% Demais 61 GEX 345 10,20% 192.933.876,47 12,18% Fonte: Inventário Contábil Gerências 2017 – SGPIWeb – INSS, março de 2018. Tabela 2: Representatividade dos dois maiores estados em quantidade e valor de imóveis do FRGPS Gerência executiva Quantidade imóveis Valor imóveis R$ (%) RIO DE JANEIRO 1852 (54,74%) 477.058.346,41 (30,11%) SÃO PAULO 245 (7,24%) 751.324.205,85 (47,42%) RJ + SP 2097 (61,98%) 1.228.382.552,26 (77,53%) Fonte: Inventário Contábil Gerências 2017 – SGPIWeb – INSS, março de 2018. Considerando o Acórdão TCU nº 170/2005, o INSS deve promover a alienação dos imóveis do FRGPS, ou sua locação, caso a alienação reste comprovadamente
  6. 6. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 6 impossibilitada. Para que os imóveis estejam aptos para alienação, devem encontrar-se em situação regular documental, fiscal e de posse. O Quadro 1 resume as situações a que os imóveis podem estar sujeitos e as providências que a Autarquia deve tomar visando a alienação dos imóveis do fundo sob gestão. Quadro 1: Providências devidas pelo INSS na regularização da ocupação e na alienação dos imóveis Tipo Imóvel Imóvel Residencial ou Rural Imóvel Não Residencial Ocupação Ocupado desde 1996 Ocupação após 1996 Ocupado por Particular Ocupado por Órgão Público Imóvel com Documentação Dominial Regular Alienação direta ou desocupação em 90 dias¹, com cobrança de taxa de ocupação² e leilão Desocupação em 90 dias, com cobrança de taxa de ocupação e leilão Desocupação em 90 dias, com cobrança de taxa de ocupação e leilão Alienação direta ou desocupação em 90 dias, com cobrança de taxa de ocupação e leilão Imóvel com Documentação Dominial Irregular Locação direta (longo período de tempo para regularização) ou desocupação em 90 dias (curto período de tempo para regularização). Após regularização, leilão. Locação direta (por período determinado para regularização). Após regularização, leilão. Fonte: Manual de Engenharia e Patrimônio Imobiliário 2ª Edição ¹ Toda notificação de desocupação com prazo de 90 dias deverá ser sucedida por um processo específico a ser encaminhada à Procuradoria junto ao INSS local, para as providências jurídicas quanto à reintegração de posse do imóvel, no caso de descumprimento do prazo. ² A taxa de ocupação é calculada tendo por base o valor atualizado do imóvel, correspondendo a uma taxa de 12% ao ano ou fração. A análise sobre os dados contidos no sistema SGPIWeb revelou uma quantidade relevante de imóveis cujo registro “ocupação irregular” prevê a cobrança de taxa de ocupação ou de locação, porém sem que tenham sido encontrados registros de cobrança, ou de recebimento no sistema, ou ainda fornecidos pelo Órgão Central. Do total de 1090 imóveis considerados passíveis dessas duas cobranças, foram identificados somente 264 imóveis com registro de cobrança de taxa de ocupação ou de locação que geram receita estimada de R$ 4,9 milhões1 anualmente. Porém, isso representa 30% da quantidade de imóveis com registro de ocupação irregular e somente 7,11%2 das receitas previstas se considerados os 1090 imóveis, de forma que a receita gerada poderia ser significativamente superior. Não foi evidenciada a existência de acompanhamento efetivo das cobranças das taxas de ocupação, dos aluguéis e da regularização das ocupações, acompanhamento esse que é efetuado exclusivamente por meio dos dados registrados no SGPIWeb, tendo sido identificadas fragilidades na supervisão e no monitoramento do Órgão Central do INSS. Assim, tendo em vista a carência de informações sobre a cobrança das receitas previstas para os imóveis com registro de ocupação irregular no SGPIWeb, e considerando que essas cobranças não tenham sido efetivadas, conclui-se por uma situação de perda potencial de receitas da ordem de setenta milhões de reais anualmente, conforme registrado na Tabela 3, em decorrência da falta de cobrança de taxa de ocupação ou de aluguel. Tabela 3: Receitas devidas pela ocupação dos Imóveis Situação Jurídica (Dominial) Regular Taxa de Ocupação¹ (12% ao ano) Locação² (5% ao ano) Ocupação Irregular³ 1 Considerou-se como base no cálculo dos aluguéis a taxa referencial de 5% ao ano sobre o valor do imóvel, com base em matéria publicada sobre pesquisa contendo dados de 2017. 2 Considerou-se como base no cálculo das receitas devidas a taxa de 9% ao ano sobre o valor do imóvel, sendo essa taxa calculada como a média simples, arredondada para cima, entre a taxa de ocupação de 12% ao ano e a taxa referencial de aluguéis de 5% ao ano.
  7. 7. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 7 (9% ao ano) Quantidade 51 70 632 Valor dos imóveis R$ 21.437.805,81 R$ 26.561.962,43 R$ 589.592.467,12 Receita Prevista (ano) R$ 2.572.536,70 R$ 1.328.098,12 R$ 53.063.322,04 Situação Jurídica (Dominial) Irregular Taxa de Ocupação (12% ao ano) Locação (5% ao ano) Ocupação Irregular (9% ao ano) Quantidade 33 110 194 Valor dos imóveis R$ 3.220.948,60 R$ 11.926.903,79 R$ 233.907.939,77 Receita Prevista (ano) R$ 386.513,83 R$ 596.345,18 R$ 21.051.714,58 Total – Regulares e Irregulares Taxa de Ocupação (12% ao ano) Locado (5% ao ano) Ocupação Irregular (9% ao ano) Quantidade 84 180 826 Valor dos imóveis R$ 24.658.754,41 R$ 38.488.866,22 R$ 823.500.406,89 Receita Prevista (ano) R$ 2.959.050,53 R$ 1.924.443,30 R$ 74.115.036,62 Fonte: SGPIWeb – INSS, agosto de 2017. ¹ Registro de imóvel com cobrança de taxa de ocupação com identificação no SGPIWeb. ² Registro de imóvel com cobrança de aluguel com identificação no SGPIWeb. ³ Registro de imóvel com ocupação irregular, passível de cobrança de taxa de ocupação porém sem identificação de cobrança no SGPIWeb. Em relação à gestão de riscos, a autarquia, de forma pontual, identificou vários problemas nas GEX, como a baixa quantidade de servidores disponibilizados para a gestão imobiliária; acompanhamento das demandas por meio de processos físicos; alta rotatividade de servidores, inclusive recentemente capacitados; situações de solução complexa para a regularização, retomada de posse e cobrança de taxa de ocupação ou de aluguéis. Porém, a identificação desses riscos não foi sucedida por estratégias suficientes de atuação, mitigação ou solução para esses problemas, nem mesmo nas questões pontuais, tratando-os, inclusive, como problemas de responsabilidade das unidades descentralizadas, demonstrando novamente a carência de planejamento e supervisão em relação à gestão dos imóveis do FRGPS. A partir da análise da base do SGPIWeb foi possível observar outros problemas possíveis de serem detectados por uma supervisão adequada, como a quantidade relevante de imóveis em situação irregular sem ou com poucas providências de regularização; a quantidade relevante de imóveis sem informação de ocupação ou da qualidade de seu estado; a quantidade relevante de imóveis que requerem inspeção para avaliação; a insuficiência de controles sobre os aluguéis, as taxas de ocupação e os financiamentos dos imóveis. Todas essas situações, que também foram identificadas em relatório da auditoria interna do INSS no ano de 2017, requerem um planejamento da Autarquia para uma atuação de forma coordenada na busca por soluções, acompanhando constantemente o sucesso desse planejamento por meio da supervisão do Órgão Central do INSS. Além disso, verificou-se que as carências identificadas no planejamento, na supervisão e na coordenação tiveram reflexos na suficiência e na adequação das providências adotadas pelo INSS visando cumprir as recomendações de relatórios anteriores da CGU. As recomendações em questão, (1) providências para garantir o registro fidedigno e tempestivo no SGPIWeb das informações dos imóveis, (2) providências para a cobrança e acompanhamento da taxa de ocupação, (3) providências para a notificação aos ocupantes irregulares dos imóveis para desocupação, foram consideradas não atendidas. Concluiu-se pelo não atendimento porque, além de não ter apresentado as providências adotadas pelas Unidades Descentralizadas, o INSS apresentou providências que demonstraram resultados não efetivos na redução das situações adversas tratadas nas recomendações, como a emissão de orientações e a realização de reuniões de alinhamento. Além disso, não houve coleta de informações das providências adotadas pelas Unidades visando cumprir as recomendações além daquelas contidas no SGPIWeb,
  8. 8. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 8 o que demonstra inadequação e insuficiência na supervisão pelo Órgão Central, especialmente sobre a cobrança das taxas de ocupação e sobre as notificações de desocupação, que não possuem dados ou detalhamentos no sistema. Somente a disponibilidade no SGPIWeb de dados brutos, sem análise ou agregação, de mais de 5000 imóveis sob gestão do INSS não é capaz de fornecer informação que permita definir a melhor estratégia de atuação, capaz de: identificar e mitigar os riscos que podem estar impactando na efetividade da gestão imobiliária do FRGPS; identificar e solucionar as situações com maiores desafios; e identificar e priorizar os gargalos nos processos de regularização e de alienação. Destaca-se, por fim, que as fragilidades identificadas possuem grande risco de impactar (a) na alocação da escassa força de trabalho disponível nas gerências executivas; (b) na fidedignidade das informações; (c) na redução da quantidade de imóveis inaptos para alienação; e, consequentemente, (d) na execução das alienações. ##/Fato## Causa O INSS não instituiu controles suficientes, capazes de exigir e detalhar a execução de rotinas, a produção de documentos e de informações gerenciais, e a análise dessas informações com conclusões a respeito da melhor estratégia de atuação. Além disso, falta clareza em relação às competências hierárquicas do Órgão Central sobre as Gerências Executivas em relação à gestão dos imóveis, ou seja, quais os comandos que o Órgão Central pode exigir das Gerências (como por exemplo, exigir a produção de informações mais detalhadas, tempestivas e tabuladas) e quais as penalidades para o descumprimento desses comandos. ##/Causa## Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 514/GABPRE/INSS, de 9 de maio de 2018, o INSS encaminhou o seguinte posicionamento da Divisão de Patrimônio Imobiliário a respeito desse fato: “Em relação a comprovação de execução das competências: planejar, supervisionar e coordenar; informamos que durante o curso da presente auditoria, foram apresentadas as seguintes comprovações. 1) PLANEJAMENTO: Na Solicitação de Auditoria n° 201702184-01, de 08.11.2017, foi anexada cópia da Nota Informativa 4/DIPAI/CGEPI, de 17.04.2017, que sua vez apresentou documentos que demonstram a realização de diversas atividades de planejamento durante os anos de 2015, 2016 e parte de 2017, não só em relação ao PND, mas também quanto a: plano de cursos e capacitações; plano de supervisões; Plano de Ação estratégico do INSS; inventário de bens imóveis, etc. 2) SUPERVISÃO: Na resposta encaminhada à Solicitação de Auditoria n° 201702184-02, de 20.12.2017, foram anexados relatórios que demonstram a execução de atividades de supervisão e apoio da DIROFL e da CGEPI às unidades descentralizadas; 3) COORDENAÇÃO: A atividade de coordenação foi demonstrada de forma mais direta nas atividades de reunião técnica, videoconferências (pontos de
  9. 9. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 9 controle) e capacitações; sendo que tais atividades foram devidamente comprovadas ou demonstradas na relação de documentos anexados tanto à Solicitação de Auditoria n° 201702184-01, de 08.11.2017, a exemplo dos Memorandos de n° 407 e 409 a 413, todos de 24.03.2016 e voltados a capacitação, como na Solicitação de Auditoria n° 201702184-02, de 20.12.2017, a exemplo da cópia da Ata da Reunião Técnica realizada em Brasília, DE no período de 12 a 14/6/2017 e cópia dos agendamentos das videoconferências (ponto de controle), todas sob a coordenação direta da CGEPI. 4) IDENTIFICAÇÃO E ANÁLISE DE RISCOS: Na resposta encaminhada à Solicitação de Auditoria n° 201702184-01, de 08.11.2017, foi demonstrada a análise de risco envolvendo a gestão do patrimônio imobiliário, destacadamente envolvendo o SGPIWeb, a falta de ESTRUTURA orgânica específica nas Unidades Descentralizadas para tratar do patrimônio imobiliário e a falta de pessoal, nesse último caso agravado pelo acelerado processo de aposentadorias. Destaca-se que a resposta não se limitou a identificar e analisar os impactos dos riscos, mas apontou também soluções a exemplo do plano de capacitação para formar novos servidores, cuja solução foi devidamente demonstrada por meio do Memorando-Circular n° 12/CFAI/DGP/INSS, de 11.11.2016 e Memorando-Circular n° 20/CGDCE/DGP/INSS, de 30.08.2017, ambos sobre capacitação para servidores. Cita-se ainda a proposta de Emenda Aditiva à então Medida Provisória n° 759, de 22.12.2016, com vistas a transferência de TODOS os imóveis dominicais do INSS/FRGPS para a União na forma de dação em pagamento de dívidas do fundo para com a União. A proposta restou frustrada, pois não foi acolhida na Medida Provisória que posteriormente foi convertida na Lei 13.465, de 11.07.2017, contudo ficou demonstrada não só a análise de risco, mas também a proatividade da DIROFL/CGEPI em apresentar soluções para mitigar tais riscos. 5) PRODUÇÃO E ACOMPANHAMENTO DE METAS: Além do PND, a produção e acompanhamento de metas foi demonstrada também no Plano de Ação do INSS, em especial por meio da Ação 2.1.1 - Regularizar imóveis com ocupação irregular, cujo indicador é o IREG. 6) PRODUÇÃO E ANÁLISE DE DADOS ESTATÍSTICOS: A produção e análise de dados estatísticos foi demonstrada na Solicitação de Auditoria n° 201702184-01, de 08.11.2017, nas apresentações gravadas no CD anexo a resposta da referida SA. Ressalta-se que a produção e análise de dados estatísticos dos imóveis tem sido utilizada principalmente para subsidiar o planejamento estratégico e as reuniões técnicas. 7) SUPERVISÃO DAS GEX EM RELAÇÃO AO CUMPRIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES DA CGU: A supervisão do cumprimento das recomendações da CGU foi demonstrada pela documentação acostada às Solicitações de Auditoria n° 201701024-04 e 201701024-15, ambas anexadas (CD) à Solicitação de Auditoria n° 201702184-01, de 08.11.2017. Pelo exposto e considerando a documentação comprobatória acostada aos autos ao longo da presente auditoria, parece razoável reconhecer que apesar
  10. 10. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 10 das dificuldades, a gestão do patrimônio imobiliário do INSS caracteriza-se pela existência de rotinas e execução das competências de planejamento, supervisão e coordenação, mesmo que tais rotinas e competências sejam consideradas pelo controle como precárias ou insuficientes. Assim, solicitamos que para o Fato 1 seja avaliada pela CGU a alteração do entendimento de inexistência e inexecução expresso no texto abaixo: "Porém, em relação às outras três competências, planejamento, supervisão e coordenação, o Órgão Central não demonstrou possuir procedimentos, rotinas e etapas, e também não demonstrou executar, mesmo que de forma pontual, as seguintes responsabilidades:". “Quanto aos registros dos pagamentos das Taxas de Ocupação ou locação no sistema SGPIWeb, importante destacar que criar funcionalidades de controle de cobranças e pagamentos no SGPIWeb apenas geraria mais campos a serem preenchidos sem a garantia da confiabilidade da informação, visto que esses dados já existem de forma sistematizada em outros sistemas e elas poderiam ser obtidas pela integração com o GRU Cobrança e o próprio SIAFI, por exemplo. Neste sentido, estão em andamento as tratativas para a integração com o SIAFI e foi criado o Grupo de trabalho para estudar a viabilização da integração do sistema GRUCobrança e o SGPIWeb envolvendo as Equipes do Patrimônio Imobiliário e a OFC. Quanto a representatividade do Estado do Rio de Janeiro é importante salientar que todo o efetivo de servidores da Equipe de Patrimônio Imobiliário da Gerência Executiva Rio de Janeiro Centro está em procedimento para aposentadoria e de licença por assiduidade. Esta situação levou à Diretoria de Orçamento Finanças e Logística a constituir Grupo de Trabalho para das o suporte operacional as atividades de patrimônio imobiliário – cópia anexa”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno Em relação à manifestação de que o INSS possui comprovação da realização de planejamento, supervisão e coordenação, ressalta-se que todas as evidências enviadas foram avaliadas, porém foram consideradas insuficientes para a comprovação de que o INSS atua sobre as responsabilidades destacadas nas letras a) a d). Assim, verificou-se que a execução e a produção de documentos apresentados, e que foram informados como referentes às competências de planejamento, supervisão e coordenação, não comprovaram o cumprimento das responsabilidades anteriormente destacadas, quais sejam, resumidamente: a) Identificar e analisar os riscos, assim como avaliar e responder aos riscos identificados na gestão de imóveis de forma sistemática e sobre as diversas etapas na gestão dos imóveis do FRGPS; b) Produzir e acompanhar metas das várias etapas descritas no Manual de Engenharia e Patrimônio para os imóveis do FRGPS (com exceção do Plano Nacional de Desimobilização - PND); c) Possuir rotinas e ter efetivamente produzido e analisado informações gerenciais sobre a situação dos imóveis do FRGPS (com exceção do PND);
  11. 11. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 11 d) Supervisionar as Gerências Executivas no atendimento às recomendações da CGU anteriormente expedidas. Em relação à identificação e análise dos riscos, destaca-se que, a partir das informações fornecidas, a atuação da autarquia foi considerada insuficiente para a mitigação desses riscos. Além disso, concluiu-se que essa atuação não foi suficientemente abrangente sobre as diferentes etapas da gestão dos imóveis, tais como relacionadas a regularização dominial, a regularização de ocupação, a notificação de desocupação, a processos de reintegração de posse, a processos de alienação, a cobrança de taxa de ocupação e a processos de locação direta ao ocupante. Em relação aos registros dos pagamentos das Taxas de Ocupação ou locação no sistema SGPIWeb, destaca-se que a existência de registros de pagamento no SIAFI e a possível integração com o GRUCobrança pode ser considerada uma providência com potencial para a mitigação da causa do fato apontado, porém será necessária posterior avaliação sobre a efetividade dessa medida no subsídio ao acompanhamento do Órgão Central do INSS sobre a situação das cobranças e dos pagamentos devidos. Em relação aos demais posicionamentos, ressalta-se que os documentos apresentados demonstram que, em relação ao PND, o INSS atua de forma abrangente na produção e acompanhamento de metas, e na produção e análise de dados estatísticos. Em relação às demais informações, especificamente em relação aos imóveis irregulares, invadidos ou sem pagamento de taxa de ocupação, a produção e o acompanhamento de metas e a produção e análise de dados estatísticos foram considerados inexistentes. ##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Instituir controles (procedimentos, rotinas, etapas, responsáveis, prazos, etc.) que exijam a produção periódica de documentos, com dados, informações gerenciais e análises conclusivas, sobre a supervisão das Gerências-Executivas no atendimento às recomendações da CGU em relação à adoção de providências para: i) Garantia do registro fidedigno e tempestivo no SGPIWeb das informações dos imóveis; ii) Cobrança e acompanhamento da taxa de ocupação; e iii) Notificação aos ocupantes irregulares dos imóveis para desocupação. Recomendação 2: Realizar diagnóstico (levantamento/estudo) concluindo sobre a situação dos imóveis do FRGPS, com dados estatísticos, gerais e por escritório, com vistas a subsidiar atuação coordenada com as Gerências-Executivas no sentido de implementar as cobranças pertinentes e os controles relacionados, especificamente sobre: i) Quantidade e motivo da situação de imóveis irregulares, invadidos, com demandas administrativas ou judiciais; ii) Relação dos imóveis passíveis de cobrança de taxa de ocupação, com indicação daqueles que estão sendo cobrados e com os que estão efetivamente pagando as taxas devidas; iii) Redução na quantidade de imóveis inaptos para alienação por estarem irregulares, invadidos ou outro motivo. 1.1.1.2 CONSTATAÇÃO Fragilidades no uso e na gestão/manutenção do sistema SGPIWeb Fato
  12. 12. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 12 A efetiva gestão dos imóveis do Fundo do Regime Geral da Previdência Social depende principalmente dos dados inseridos no sistema utilizado como base para a gestão imobiliária dos imóveis do Fundo – sistema SGPIWeb, que contém os dados de todos os imóveis sob gestão do INSS, incluindo os do FRGPS. A responsabilidade pela inserção dos dados é das unidades descentralizadas, restando ao Órgão Central a orientação, a supervisão e o monitoramento dos dados, bem como a gestão do sistema, conforme definido pelo Manual de Engenharia e Patrimônio Imobiliário do INSS. Verificou-se a atuação do Órgão Central na orientação junto às unidades descentralizadas (Superintendências Regionais e Gerências-Executivas) por meio da emissão de vários Memorandos e Notas Técnicas a essas unidades. Tais orientações ressaltam a importância da atualização dos dados inseridos no sistema, tendo em vista a persistência de dados incorretos, controversos ou inexistentes. Apesar dessa atuação, foram identificadas fragilidades nos dados, nas funcionalidades e na gestão do sistema que demonstram a existência de relevante risco de o SGPIWeb apresentar dados não fidedignos e de difícil consolidação. A Auditoria Interna do INSS, inclusive, constatou como uma oportunidade de melhoria o desenvolvimento de novas funcionalidades no sistema, como, por exemplo, módulos financeiros que registrassem a cobrança e o recebimento das taxas de ocupação, aluguéis e financiamentos, o que beneficiaria a consolidação dos dados financeiros. A equipe de auditoria analisou pontos específicos do SGPIWeb, avaliando a existência e a execução de manuais, procedimentos, etapas e rotinas relacionados ao uso do sistema. Em seguida, foram avaliadas a facilidade de uso, a quantidade de dados e informações disponíveis, as travas do sistema, as rotinas de auditoria e fiscalização sobre os dados, a existência de backup, controles de versão, responsabilidades e rotinas sobre a manutenção do sistema. Considerou-se também as características mínimas esperadas de um sistema capaz de informar, de forma atualizada, a situação de um imóvel e, além disso, servir como ferramenta de gestão e supervisão, com a produção e guarda de informações gerenciais. Após análise desses aspectos, foram identificadas as seguintes fragilidades no uso do sistema: (a) ausência de parâmetros que garantam o registro de informações ou que inibam o registro de informações incompatíveis com a correspondente coluna ou campo; (b) inexistência de relatórios analíticos com, por exemplo, resumo dos principais problemas para as alienações (irregularidades, invasões, etc.) ou trilhas sobre os pagamentos mensais de locação, de taxas de ocupação e de financiamentos; (c) falta de comunicação do SGPIWeb com os dados do SIAFI para validação de informações; (d) inexistência de módulos financeiros para a contabilização da cobrança e pagamento das taxas de ocupação, aluguéis e financiamentos. Foram encontradas ainda as seguintes fragilidades na gestão/manutenção do sistema: (a) ausência de atualizações periódicas; (b) insuficiência de auditorias periódicas sobre os bancos de dados; (c) ausência de controle de versão; (d) falta de equipe designada para a manutenção do sistema.
  13. 13. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 13 Após as comunicações dos achados desta auditoria, o gestor informou que está propondo a migração do SGPIWeb para o sistema SPIUnet, da Secretaria de Patrimônio da União, e a criação de Grupo de Trabalho para solucionar a integração entre o SGPIWeb e o Sistema GRU Cobrança. Essas providências podem ser consideradas relevantes para a melhora do acompanhamento da situação dos imóveis do FRGPS, mesmo que ainda sem resultados efetivos pois ainda estão em curso. ##/Fato## Causa A ausência de manutenção periódica no sistema provoca uma defasagem do SGPIWeb nas funcionalidades padrão, tendo em vista a persistência de impropriedades encontradas em seu uso, mas ainda não solucionadas. ##/Causa## Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 514/GABPRE/INSS, de 9 de maio de 2018, o INSS encaminhou o seguinte posicionamento da Divisão de Patrimônio Imobiliário a respeito desse fato: “O SGPIWeb é povoado, de forma declaratório pelas Gerencias Executivas e Superintendências Executivas, sendo que este Órgão Central orienta constantemente as Unidades Descentralizadas da necessidade do preenchimento dos campos e informações do SGPIWeb, referente ao cadastro e a real ocupação. Conforme verificado pela Equipe de Auditoria estas orientações estão normatizadas no manual de Engenharia e Patrimônio Imobiliário, sendo atualizadas por memorando-circulares ou mensagens eletrônicas. Em que pese a solicitação realizada a Secretaria do Patrimônio da União para a migração da base do SGPIWeb para o Sistema SPUNET, este Órgão Central, apesar da falta de equipe para a manutenção do sistema, vem aprimorando a ferramenta corporativa de gestão patrimonial, colocando bloqueios nos dados, bem como novos campos de informações a fim de disponibilizar aos usuário e gestores mais e melhores opções de controle. Quanto a criação da contas e subcontas o procedimento foi executado no SGPIWeb, bem como a transferência no sistema dos imóveis das contas anteriores para as novas contas, definidas pelo TCU/STN, visando o inventário de 2017. Sendo lançadas no SGPIWeb: 11621.01.00 - Terrenos e Imóveis mantidos para vendas • 11621.01.02-Apartamentos • 11621.01.03-Armazéns • 11621.01.04-Casas • 11621.01.06-Edifícios • 11621.01.08-Fazendas • 11621.01.09-Galpões • 11621.01.10-Glebas
  14. 14. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 14 • 11621.01.11 -Lojas • 11621.01.12-Salas • 11621.01.13-Terrenos • 11621.01.14-Lotes 12.221.02.00 - Bens Imóveis não destinados a uso • 12221.02.02 - Apartamentos • 12221.02.03-Armazéns • 12221.02.03-Casa • 12221.02.06-Edifícios • 12221.02.07 - Garagens e Estacionamentos • 12221.02.08-Fazenda • 12221.02.09-Galpões • 12221.02.10-Glebas • 12221.02.11 -Lojas • 12221.02.12-Salas • 12221.22.13-Terrenos • 12221.02.14-Lotes • 12221.02.98-Outros Para mitigar as informações referente à cobrança e ao pagamento das taxas de ocupação e locação a CGEPI e CGOFC estão viabilizando a integração do SGPIWeb com o GRU Cobranças”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno Considerando-se que a manifestação do INSS não apresentou fatos com posicionamento contrário ao registrado, mas sim já avaliados, a análise do Controle Interno consta registrada no fato. ##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Adotar providências no sentido de dotar o Órgão Central de um sistema capaz de auxiliar a gestão dos imóveis, dirimindo as impropriedades encontradas no uso e na gestão do sistema SGPIWeb, e que atenda às necessidades relacionadas à supervisão e ao monitoramento da gestão dos imóveis. 1.1.1.3 INFORMAÇÃO Identificação individualizada dos imóveis do FRGPS no SIAFI Fato O TCU determinou ao INSS (Acórdão TCU/Plenário n° 1.749/2016) alteração na classificação dos imóveis do FRGPS de modo que fosse possível distribuí-los “entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação dos bens”, não mais classificando-os no grupo imobilizado, cujos bens são mantidos no patrimônio sem a expectativa de venda. Essa determinação é compatível com o entendimento (Acórdão
  15. 15. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 15 TCU/Plenário n° 170/2005) de que os imóveis do FRGPS devem ser alienados e os valores revertidos ao Fundo para o pagamento dos benefícios previdenciários. Anteriormente ao Acórdão nº 1.749/2016, os bens imóveis registrados no grupo imobilizado do Fundo, os quais não apresentavam condições efetivas de alienação, estavam classificados nas contas contábeis do Quadro 2, enquanto os imóveis que atendiam a todos critérios necessários para alienação estavam classificados na conta 12321.99.06 – Bens Imóveis a Alienar. Quadro 2: Contas contábeis anteriores ao Acórdão TCU nº 1.749/2016 dos imóveis não regulares para alienação Tipo de Imóvel Conta Contábil Apartamentos 12321.04.02 Armazéns 12321.04.03 Casas 12321.04.04 Edifícios 12321.04.06 Estacionamentos e Garagens 12321.04.07 Fazendas 12321.04.08 Galpões 12321.04.09 Glebas 12321.04.10 Lojas 12321.04.11 Salas 12321.04.12 Terrenos 12321.04.13 Lotes 12321.04.14 Glebas Rurais 12321.04.18 Fonte: Siafi, consulta efetuada em janeiro/2018 As contas que eram classificadas no grupo 12321 (Plano de Contas Aplicados ao Setor Público – PCASP) compreendiam todos os bens imóveis “destinados ao uso e que a entidade não esteja explorando comercialmente”. Cada conta contábil deste grupo possuía uma conta corrente utilizada para a identificação individualizada do imóvel, facilitando o conhecimento completo de quais e quantos imóveis estavam registrados no patrimônio do Fundo. Após a determinação do TCU, em 2016, e visando atendê-la, o INSS manteve tratativas com a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, que criou, no exercício de 2017, as contas contábeis 11621.00.00 – Imobilizado Mantido para Venda e 12221.02.00 – Bens Imóveis Não Destinados a Uso. As contas classificadas no grupo 11.621 (PCASP) compreendem todos os “ativos imobilizados mantidos para venda, segundo um plano de venda com prazo inferior a doze meses”, enquanto as contas classificadas no grupo 12221 compreendem todos os imóveis mantidos “para auferir aluguel ou para valorização do capital ou para ambas, e não para uso na produção ou fornecimento de bens ou serviços ou para finalidades administrativas; ou venda no curso ordinário do negócio”. A Autarquia fez solicitação complementar à STN para criar desdobramentos da conta 11621.00.00, em compatibilidade ao Plano Nacional de Desimobilização Anual, para os seguintes tipos de imóveis: apartamentos, armazéns, casas, edifícios, garagens e estacionamentos, fazendas, galpões, glebas, lojas, salas, terrenos e Lotes. Entretanto, a STN optou por criar apenas o desdobramento da conta em 11621.01.00 – Terrenos e Imóveis Mantidos para Venda, na qual, por meio de parametrização da Conta Corrente, seria possível segregar o tipo do imóvel, informando em seguida que, em caso de necessidade de maior detalhamento, o INSS poderia estruturar o código de inscrição genérica com a informação pretendida.
  16. 16. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 16 Após a disponibilização dos procedimentos pela STN ao Fundo, a Autarquia efetuou lançamentos transferindo os saldos das contas 12321.04.XX e 12321.99.06 para as contas 12221.02.00 e 11621.01.00, de acordo com os respectivos tipos de imóvel. Entretanto, essa transferência ocorreu sem adotar a orientação da STN que informava a possibilidade de maior detalhamento dos imóveis pelo próprio INSS, ou seja, por meio de parametrização com identificação na inscrição genérica. Após a transferência das contas, a informação dos imóveis passou a ser consolidada por tipo, ou seja, na conta contábil é demonstrado o valor de, por exemplo, todos os apartamentos numa única informação, sem especificar a quantidade. Assim, não é mais possível acompanhar pelo Siafi quais imóveis especificamente são alienados e tampouco averiguar o quantitativo de imóveis registrados no patrimônio, perdendo, assim, informações valiosas e imprescindíveis ao acompanhamento e à evidenciação do FRGPS. Ao adotar essa metodologia, o acompanhamento individualizado dos imóveis passaria a ser efetuado apenas pelo sistema SGPIWeb, que, conforme registrado neste relatório, possui impropriedades que geram risco na fidedignidade dos dados. Além disso, essa metodologia confrontaria com o princípio da oportunidade da contabilidade (mensuração e apresentação de componentes patrimoniais produzindo informações íntegras e tempestivas), indo de encontro à determinação do TCU, que visa à convergência das práticas contábeis com a Contabilidade Pública. Todos os bens imóveis devem passar por diversos procedimentos contábeis no decorrer do ano, como mensuração, depreciação, reavaliação e até as próprias alienações, e todos esses procedimentos devem ser efetuados de forma individualizada, haja vista a característica de cada imóvel. Sendo assim, ao não efetuar a contabilização individualizada dos imóveis no Siafi, não é possível evidenciar diversos atos e fatos patrimoniais relacionados aos imóveis do Fundo, prejudicando a transparência da informação no Siafi, fonte de muitos relatórios gerenciais para a administração pública, mas principalmente, o acompanhamento e supervisão na gestão do FRGPS. Após a comunicação dessas conclusões, o gestor informou que adotou providências no sentido de adequar os registros, primeiramente solicitando à STN os ajustes no SIAFI visando atender a demanda. Em seguida, foram efetuadas as reclassificações da conta corrente das novas contas contábeis, passando a conter a informação individualizada dos imóveis, ou seja, uma conta corrente para cada imóvel do inventário de Bens Imóveis do FRGPS. Por fim, tendo em vista as tratativas informadas pelo INSS e a confirmação desses ajustes por meio de consulta ao SIAFI, a impropriedade relatada teria sido resolvida. 1.1.1.4 CONSTATAÇÃO Falhas na gestão do monitoramento e do acompanhamento do processo de alienação dos imóveis geridos pelo INSS Fato Antes da instituição das duas novas contas contábeis, 11621.01.00 – Terrenos e Imóveis Mantidos para Vendas e 12221.02.00 – Bens Imóveis não Destinados a Uso, em atendimento ao Acórdão TCU/Plenário n° 1.749/2016, os imóveis só poderiam ser alienados após serem incluídos no Plano Nacional de Desimobilização – PND, cuja meta era anual. A responsabilidade por informar quais imóveis seriam alienados no PND era
  17. 17. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 17 de cada uma das Gerências-Executivas, porém não foi evidenciado pelo Órgão Central quais seriam os critérios pré-definidos para essa escolha. Após a instituição dessas contas, a classificação de imóvel apto à alienação passou permanecer por mais de um exercício, e não mais somente da vigência do PND. Como a responsabilidade pela inclusão na conta 11621.01.00 é do Diretor de Orçamento, Finanças e Logística e do Presidente do INSS, mediante ato conjunto, essa mudança centralizou a competência de definição e escolha dos imóveis destinados à alienação. Dados do SGPIWeb demonstram grande redução no quantitativo de imóveis mantidos para a venda, comparando os 536 imóveis do PND de 2017 e os 172 da conta 11621.01.003 , conforme mostra a Tabela 4. Desses 536 imóveis, somente 57 foram alienados em 2017, 348 passaram para a conta 12221.02.00, ou seja, deixaram de manter ou já não tinham condições para alienação, e 125 imóveis passaram para a conta 11621.01.00. Dos seis imóveis restantes, cinco, indevidamente, continuaram no SGPIWeb como não vinculados ao FRGPS, apesar de terem sido desafetados, e, por fim, um não foi para nenhuma das duas contas nem sequer estava listado como alienado – apesar de ter sido, como verificado posteriormente em pesquisa no Diário Oficial da União (DOU). Tabela 4: Quantidade e valor contábil dos imóveis por conta contábil em dez/2017 Conta contábil Qtde Valor contábil (R$) 12221.02.00 – Bens Imóveis não Destinados a Uso 3211 1.506.450.448,90 11621.01.00 – Terrenos e Imóveis Mantidos para Vendas 172 78.033.427,57 Total 3383 1.584.483.876,47 Fonte: SGPIWeb, situação em dezembro/2017. Os números apresentados demonstram que o PND de 2017 continha imóveis que não detinham condições para alienação, por inconsistências, por não estarem desafetados ou por motivo não informado pelo Órgão Central. Assim, o fato de o PND não representar a realidade dos imóveis já prontos para alienação pode ser considerado determinante para as alienações terem contemplado somente 10,6% dos imóveis previstos no Plano e para a transferência de apenas 23,3% dos imóveis para a conta contábil 11621.01.00. Outra relevante diferença trata-se do somatório dos valores contábeis dos imóveis da conta contábil 12221.02.00, que é de mais de 1,5 bilhão de reais, enquanto o da conta 11621.01.00 é de 78 milhões de reais. Isso demonstra a discrepância da dimensão entre as contas, ocorrida depois que o INSS convencionou a inclusão gradativa dos imóveis na conta 11621.01.00, obedecendo “aos critérios de aferição quanto à situação documental e de ocupação”. Numa análise conjunta das duas contas, percebe-se que há uma concentração de imóveis em determinadas Gerências Executivas. O Gráfico 1, em que constam as 30 Unidades de maior representatividade com relação ao somatório dos valores contábeis de seus imóveis, compreendendo 96,4% do total, possibilita visualizar melhor essa concentração. Já analisando apenas o quantitativo de imóveis desafetados, sem considerar seus valores contábeis, percebe-se uma forte concentração nas Gerências-Executivas do Estado do Rio de Janeiro, compreendendo 54,7% de todos os imóveis desafetados (Gráfico 2). Gráfico 1: Valor contábil dos imóveis por Gerência Executiva – 30 primeiras – e por conta contábil 3 Todas as informações registradas nessa constatação tiveram como fonte dados do Sistema SGPIWeb, sendo que a conferência com o SIAFI foi realizada somente em relação ao saldo total das contas.
  18. 18. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 18 Fonte: SGPIWeb – situação em dezembro/2017. Gráfico 2: Quantidade dos imóveis por Gerência Executiva – 30 primeiras – e por conta contábil Fonte: SGPIWeb – situação em dezembro/2017. Gráfico 3: Quantidade dos imóveis da conta contábil 11621.01.00 por Gerência Executiva - 50.000.000,00 100.000.000,00 150.000.000,00 200.000.000,00 250.000.000,00 300.000.000,00 350.000.000,00 SÃOPAULOCENTRO RIODEJANEIROCENTRO SANTOANDRÉ SÃOPAULOSUL RIODEJANEIRONORTE RECIFE PETRÓPOLIS SÃOBERNARDODOCAMPO DISTRITOFEDERAL PORTOALEGRE CURITIBA BELÉM SANTOS FORTALEZA GOIÂNIA ADMINISTRAÇÃOCENTRAL SALVADOR BELOHORIZONTE NITERÓI MACEIÓ BOAVISTA OSASCO GARANHUNS CAMPINAS SRSUDESTEI DUQUEDECAXIAS TAUBATÉ MANAUS CUIABÁ JOÃOPESSOA CONTA 12.221.02.00 CONTA 11.621.01.00 0 200 400 600 800 1000 1200 RIODEJANEIRONORTE RIODEJANEIROCENTRO GOIÂNIA FORTALEZA ADMINISTRAÇÃOCENTRAL RECIFE PETRÓPOLIS BLUMENAU SÃOPAULOSUL DISTRITOFEDERAL BELOHORIZONTE VOLTAREDONDA SÃOPAULOCENTRO NITERÓI PORTOALEGRE DUQUEDECAXIAS CURITIBA CANOAS BELÉM SRSUDESTEI SANTOANDRÉ CAMPOSDOSGOYTACAZES SALVADOR NATAL CUIABÁ MANAUS SÃOLUÍS MACEIÓ TERESINA GARANHUNS CONTA 12.221.02.00 CONTA 11.621.01.00
  19. 19. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 19 Fonte: SGPIWeb – situação em dezembro/2017. Quando se analisa apenas os imóveis da conta contábil 11621.01.00 (Gráfico 3), ou seja, aqueles aptos para serem alienados, percebe-se que 27 Gerências-Executivas, além da Administração Central e SR Sudeste I, possuem imóveis nessa situação. Aqui há uma concentração no Distrito Federal (39,5%), em São Paulo (22,1%) e no Rio de Janeiro (18,0%), conforme se pode observar no Gráfico 3. Após análise das informações dos Relatórios de Gestão de 2015, 2016 e 2017, verificou- se que 41 imóveis, apesar de constarem como efetivamente alienados nestes Relatórios, permaneciam registrados na conta contábil 12.221.02.00 e no SGPIWeb. Questionado sobre a real situação de tais imóveis, o Órgão Central demonstrou não deter informação consolidada sobre a situação, tendo em vista ter realizado questionamentos a respeito para as Gerências-Executivas, cujas respostas subsidiaram sua manifestação de que apenas três daqueles 41 imóveis realmente haviam concluído o processo de alienação, informação discrepante da registrada nos relatórios de gestão da Entidade, conforme anteriormente mencionado. A insuficiência de controles de supervisão capazes de fornecer informação fidedigna a respeito das alienações dos imóveis do FRGPS efetivamente concluídas demostram baixa confiabilidade das informações acerca de alienações apresentadas nos Relatórios de Gestão da Autarquia. Considerando a situação relatada, o total de imóveis alienados entre os exercícios 2015 e 2017 foi de 138, totalizando o valor de mais de 293 milhões de reais, conforme as Tabelas 5 e 6: Tabela 5: Quantidade de imóveis alienados por ano e por forma Ano Imóveis alienados por leilão Imóveis alienados por venda direta Imóveis alienados por dação em pagamento (Comprev) Total de imóveis alienados 2015 22 6 - 28 0 10 20 30 40 50 60 DistritoFederal SRSudesteI AdministraçãoCentral RiodeJaneiroCentro Petrópolis SãoPauloCentro VoltaRedonda Goiânia Santos Salvador PortoAlegre JoãoPessoa SantoAndré Curitiba Aracaju Marília BeloHorizonte JuizdeFora Guarulhos Chapecó Belém Barbacena SãoLuís PortoVelho Maringá Juazeiro Uberaba DuquedeCaxias Macapá
  20. 20. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 20 2016 26 5 8 39 2017 44 8 19 71 Total 92 19 27 138 Fonte: Relatórios de Gestão INSS 2015, 2016 e 2017, com as considerações posteriores à identificação dos 41 imóveis não contabilizados; e SGPIWeb. Comprev – Sistema de Compensação Previdenciária entre o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) Tabela 6: Valores das alienações por ano e por forma (em R$) Ano Imóveis alienados por leilão Imóveis alienados por venda direta Imóveis alienados por dação em pagamento (Comprev) Total de imóveis alienados 2015 11.616.450,00 41.499.840,00 - 53.116.290,00 2016 12.923.000,00 28.086.789,29 25.786.787,76 66.796.577,05 2017 24.946.441,32 806.700,00 147.730.000,00 173.483.141,32 Total 49.485.891,32 70.393.329,29 173.516.787,76 293.396.008,37 Fonte: Relatórios de Gestão INSS 2015, 2016 e 2017, com as considerações posteriores à identificação dos 41 imóveis não contabilizados; e SGPIWeb. Percebe-se, portanto, que a maioria dos imóveis, ou 66,7%, foram alienados através de leilão, enquanto que 13,8% o foram através de venda direta e 19,6% através do Comprev – Sistema de Compensação Previdenciária entre o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS). Porém, os valores totais das alienações via leilão somaram apenas 16,9% do total, enquanto que os alienados por meio de venda direta 24,0% e os alienados via Comprev significaram 59,1% do total. Entre 2015 e 2017, segundo os Relatórios de Gestão, 43 leilões foram registrados como desertos, impactando negativamente na quantidade de imóveis alienados. Porém, os valores das alienações dos últimos três anos demonstram que os imóveis não alienados nos leilões desertos não possuem representatividade relevante visto que mais de 83% do valor de todos os imóveis alienados foi originado de venda direta ou do Comprev. As alienações foram realizadas em 27 unidades, sendo 25 Gerências Executivas, além da Administração Central e SR Sudeste I. A Administração Central foi a que mais alienou em quantidade (55 alienações) e a GEX São Paulo Centro foi a que alienou o maior somatório dos valores de venda, seguida das GEX João Pessoa e Distrito Federal, conforme se verifica na Tabela 7: Tabela 7: Valores das alienações por Gerência Executiva e por forma (em R$) GEX Leilão Venda direta Comprev Total Geral Qtde São Paulo Centro 7.887.000,00 87.569.000,00 95.456.000,00 15 João Pessoa 45.000,00 10.797.803,09 52.500.000,00 63.342.803,09 4 Distrito Federal 33.900.000,00 33.900.000,00 1 Adm. Central 32.107.000,00 32.107.000,00 55 Rio de Janeiro Centro 3.035.600,00 28.330.000,00 31.365.600,00 12 Niterói 16.500.000,00 16.500.000,00 1 São Luís 5.117.787,76 5.117.787,76 3 Belo Horizonte 3.615.120,50 3.615.120,50 2 Blumenau 2.268.800,00 2.268.800,00 2 SR Sudeste I 2.024.400,00 2.024.400,00 4
  21. 21. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 21 Fortaleza 1.431.000,00 1.431.000,00 5 Petrópolis 1.101.095,32 1.101.095,32 6 Teresina 863.000,00 863.000,00 2 Teófilo Otoni 745.000,00 745.000,00 1 Porto Alegre 580.900,50 580.900,50 2 Volta Redonda 545.686,20 545.686,20 8 Recife 502.000,00 502.000,00 4 Piracicaba 351.050,00 351.050,00 1 Duque de Caxias 270.000,00 270.000,00 1 Caxias do Sul 264.000,00 264.000,00 2 Guarulhos 236.000,00 236.000,00 1 Belém 214.000,00 214.000,00 1 Campina Grande 210.000,00 210.000,00 1 Ijuí 165.000,00 165.000,00 1 Criciúma 147.840,00 147.840,00 1 Uberaba 47.925,00 47.925,00 1 Florianópolis 24.000,00 24.000,00 1 Total Geral 49.485.891,32 70.393.329,29 173.516.787,76 293.396.008,37 138 Fonte: Relatórios de Gestão INSS 2015, 2016 e 2017, com as considerações posteriores à identificação dos 41 imóveis não contabilizados; e SGPIWeb. O Ofício nº 139 GABPRE/INSS, de 16 de fevereiro de 2018, encaminhou o Ofício nº 64047/2017-MP, de 17 de agosto de 2017, informando que, devido ao anúncio de contingenciamento do orçamento das despesas previstas para a Secretaria do Patrimônio da União para 2017, foram suspensas oito alienações que estavam em andamento. Esse foi um dos elementos que limitou a quantidade de alienações no ano de 2017. Com vistas a verificar se os imóveis destinados à venda estavam em situação regular e foram precedidos de avaliação patrimonial cumprindo critérios técnicos, foi analisada uma amostra de 23 processos de alienações, sendo quatorze realizadas por leilões, oito por venda direta e um por compensação previdenciária. Foi verificado que em quatro dos processos de leilão (28,6%) não foi providenciada a publicação da síntese da Escritura de Compra e Venda no DOU e Boletim de Serviço e em sete (50%) não foi providenciada a exclusão do imóvel no SGPIWeb. Assim, considerável parcela dos processos não são capazes de evidenciar a conclusão adequada e efetiva da alienação. Em relação aos processos de venda direta, verificou-se que em cinco dos processos analisados (62,5%) a alienação não havia sido concluída, sendo que em dois a alienação se encontrava em andamento e em três havia sido revogada. Essas informações demonstram, mais uma vez, que as informações dos Relatórios de Gestão sobre alienações realizadas nos seus respectivos exercícios possuem baixa confiabilidade. Essa baixa confiabilidade, por sua vez, demonstra necessidade de melhorias nos controles existentes, com vista a assegurar, de forma razoável, a fidedignidade das informações dos processos de alienação de imóveis.
  22. 22. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 22 Conclui-se de todo o exposto que, apesar dos avanços com a instituição das contas contábeis, há falhas na gestão do monitoramento e do acompanhamento do processo de alienação dos imóveis geridos pelo INSS. ##/Fato## Causa Insuficiência de controles sobre as informações da situação de aptidão dos imóveis do FRGPS para alienação, bem como sobre as informações das alienações dos imóveis, existindo risco de processos de alienações ainda em andamento, ou até mesmo cancelados, serem informados como imóveis efetivamente alienados. ##/Causa## Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 514/GABPRE/INSS, de 9 de maio de 2018, o INSS encaminhou o seguinte posicionamento da Divisão de Patrimônio Imobiliário a respeito desse fato: “[...] A redução no quantitativo de imóveis mantidos para a venda, comparando os 536 imóveis do PND de 2017 e os 172 da conta 11.621.01.00, citada no 2º parágrafo fez parte do planejamento e da coordenação da gestão imobiliária realizada pelo INSS e deflagrada pelo Memorando Circular Conjunto nº 20/CGOFC/CGEPI/DIROFL/INSS, que segregou os imóveis em condições de momento de alienação, para que as Unidades Descentralizadas pudessem reanalisar as condições de documentação e ocupação do imóvel para a inclusão na conta 11.621.01.00, já que doravante a inclusão poderá ocorrer a qualquer tempo e não mais de forma anualizada. [...] Todos os imóveis incluídos no PND 2017 foram desafetados. No entanto, indevidamente alguma Unidade Descentralizada não alterou o estado do imóvel no SGPIWeb. [...] O INSS convencionou que os imóveis a serem incluídos de forma gradativa na conta 11.621.01.00, obedecerão aos critérios de aferição quanto a sua situação documental e de ocupação. [...] Apenas a título de esclarecimento dos conceitos adotados por esta Autarquia, todos os imóveis constantes no SGPIWeb são de propriedade do INSS na forma do art. 68 da Lei nº 101/2000, cria o Fundo do Regime Geral da Previdência Social, com a finalidade de provar recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social. Assim, o fundo é constituído de bens imóveis do INSS não utilizados na operacionalização, mas a propriedade permanece sendo do INSS. [...] Outra afirmação cujo entendimento precisa ser esclarecido é a diferença entre os valores das contas 12.221.02.00 e 11.621.01.00, reflexo do quantitativo reduzido do número de imóveis. A diferença em si não significa
  23. 23. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 23 obrigatoriamente que os demais imóveis não possuem condições necessárias para a alienação, mas que, naquele momento, não foram incluídos na conta. [...] A respeito dos imóveis cuja baixa ainda não foi realizada e constam no Relatório de Gestão como alienados, realmente é necessário realizar a consulta às Unidades Descentralizadas considerando que a informação precisa está dentro dos processos físicos e a falta de atualização das informações no SGPIWeb. De fato, o imóvel só pode ser excluído do SGPIWeb e SIAFI quando escriturado o que pode ter gerado as inconsistências detectadas. Outro fato é a própria desistência do comprador e não assinatura do contrato por motivos diversos, por esse motivo, algumas adjudicações são inclusive revogadas. É fato que deve haver melhorias nos controles e confiabilidade das informações, como ocorre em qualquer outro processo, e nesse sentido a CGEPI e DIROFL tem insistido constantemente no preenchimento tempestivo e correto das informações do SGPIWeb visto que apenas a partir das informações consolidadas será possível ter a visão real do todo. [...]” Por meio do Ofício nº 866/GABPRE/INSS, de 01 de agosto de 2018, encaminhado após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções, o INSS informou o seguinte posicionamento a respeito desse fato: Com a criação da conta 11621-01 - Terrenos e imóveis mantidos para venda, somente os imóveis em situação de regularidade de documentação e posse serão incluídos na citada conta, após análise das Superintendências Regionais e da Coordenação-Geral de Engenharia e Patrimônio Imobiliário, quando serão submetidos ao Diretor de Orçamento, Finanças e Logística, para em conjunto com o Presidente do INSS, autorizarem a inclusão na referida conta para sua posterior alienação. Destaque-se que até 2017, os imóveis eram incluídos na conta do FRGPS sem o devido critério, quanto a sua regularidade, pelas Gerências Executivas, o que proporcionava baixo desempenho de alienações. Outra constatação da Equipe de Auditoria da CGU foi que imóveis informados pelo INSS como alienados, ainda constavam da base de dados do SGPIWeb. Os procedimentos de alienação de imóveis são realizados de forma descentralizada pelas Unidades Descentralizadas (Superintendências Regionais e Gerências Executivas) e pela Coordenação- Geral de Licitações e Contratos/DIROFL. Os atos formais de alienação são publicados em Diário Oficial da União e só após a publicação da adjudicação é que o INSS contabiliza o imóvel como alienado. No entanto, há casos em que esta alienação não se concretiza, por diversos fatos, como ocorreu em 2016/2017 com a União, RIO PREVIDÊNCIA e IPREM/SP, onde os atos de dispensa e adjudicação do imóvel tiveram que ser tornados sem efeito, causando divergências de informações entre o Plano de Ação, o INSS em Números e as alienações concluídas. Com esta situação o INSS irá redefinir o momento e o critério para aferição das alienações efetivamente
  24. 24. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 24 concluídas no âmbito da Administração Central e suas Unidades Vinculadas, assim pede-se a baixa desta constatação. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno A manifestação do gestor antes da Reunião de Busca Conjunta de Soluções não se posicionou pela comprovação da inexistência do fato apontado, mas sim no sentido de contrapor em determinados conceitos apresentados. De forma resumida, o gestor afirma que os imóveis que atendem aos critérios quanto a sua situação documental e de ocupação seriam incluídos na conta 11621.01.00 de forma gradativa, ao juízo das Unidades Descentralizadas, em observância ao planejamento e coordenação da gestão patrimonial. Afirma ainda que todos os imóveis que constituem o FRGPS são de propriedade do INSS, embora não utilizados operacionalmente. Essa informação corrobora o fato de não estarem devidamente definidos todos os critérios objetivos, e conhecidos por todas as Unidades Descentralizadas, para a inclusão de um imóvel na citada conta. Por último, o gestor manifesta que os dados constantes do SGPIWeb podem estar incorretos devido à desatualização de informações, levando à baixa confiabilidade do sistema e evidenciando as falhas nos controles da gestão patrimonial, tendo em vista ser ainda necessário buscar a informação precisa dentro de cada processo físico. Já a manifestação após a citada Reunião de Busca Conjunta de Soluções traz a intenção de redefinir o momento e o critério para aferição das alienações efetivamente concluídas no âmbito da Administração Central e suas Unidades Vinculadas. Essas providências, quando implementadas, seriam suficientes para mitigação da causa do fato apontado a respeito das divergências de informações sobre as alienações efetivamente concluídas. ##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Criar e implementar um instrumento de controle confiável quanto à aptidão para alienação de cada imóvel contido no FRGPS, sustentado por sua regularidade dominial e de ocupação, e quanto à situação de cada processo de alienação, com verificações dos atos publicados e das baixas em sistema. ##/Fato## III – CONCLUSÃO Em face dos exames realizados, a avaliação quanto à gestão do INSS sobre os imóveis do FRGPS, sobre o Plano Nacional de Desimobilização – PND nos exercícios de 2015 a 2017 e sobre os controles contábeis instituídos revelaram as seguintes necessidades de melhorias: • Em relação à avaliação sobre se (a) a gestão está devidamente formalizada e documentada, com níveis de responsabilização delimitados, se (b) houve providências efetivas visando a retomada administrativa ou judicial dos imóveis irregulares, e (c) se é efetivo o monitoramento sobre as locações e as taxas de ocupação, além de outras fontes
  25. 25. Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparen- cia.gov.br 25 de receita, conclui-se que: A supervisão e o monitoramento da situação dos imóveis do FRGPS são insuficientes para a produção de informações que possam traduzir a situação desses imóveis (regularização dominial e de ocupação, cobranças de taxas, processos de retomada de posse, etc.) e subsidiar as tomadas de decisão pelo Órgão Central, assim como a fidedignidade da situação dos processos de alienação. Especificamente em relação à supervisão e ao monitoramento sobre as cobranças de taxa de ocupação verificou-se que as fragilidades encontradas podem estar provocando perda de receitas; • Em relação à avaliação sobre se há sistema de suporte com características mínimas que contribuam para a gestão, conclui-se que: O SGPIWeb possui fragilidades no seu uso e na sua gestão e manutenção que possuem impacto na fidedignidade das informações disponíveis, principalmente na tempestividade e completude dos dados existentes; • Em relação (a) ao cumprimento das metas do PND, (b) ao atendimento aos critérios técnicos/administrativos, legais e financeiros, (c) à objetividade nos critérios e na inclusão de imóveis no PND, (d) à regularidade dos critérios técnicos, legais e financeiros dos leilões, e (e) sobre a análise sobre os resultados do PND, com justificativas devidamente ancoradas em fundamentos, concluiu-se que: Há fragilidades na gestão do monitoramento e do acompanhamento dos processos de alienação dos imóveis geridos pelo INSS que geram risco de baixa fidedignidade das informações desses processos; • Em relação à avaliação sobre se os controles contábeis instituídos garantem a correta contabilização das informações dos imóveis vinculados ao FRGPS, o escopo de análise contemplou uma avaliação sobre a completude das informações das contas contábeis que registram os imóveis após sua reformulação. Sobre especificamente o escopo de análise definido, pode-se concluir que as contas contábeis que registram os imóveis do FRGPS passaram a registrar/identificar individualmente os imóveis no SIAFI após interlocuções da equipe de auditoria com o gestor. As causas para as situações supramencionadas dizem respeito a fragilidades nos controles associados, para as quais foram formuladas recomendações. Brasília/DF, 10 de outubro de 2018.

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