Intervention d'Arnaud Pélissier lors de l'atelier "Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ?" au Forum Cap'Com 2012.
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Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ?
1. La conquête II
Comment sensibiliser élus et direction
sur les risques de la communication
en période pré-électorale ?
Avec
Arnaud PÉLISSIER
Avocat au barreau de Lyon
Virginie HOPFNER
Directrice de la communication et directrice de
cabinet - Ville de Troyes et Grand Troyes
2. ASPECTS JURIDIQUES DE LA COMMUNICATION
EN PÉRIODE PRÉÉLECTORALE
par
Arnaud PELISSIER
Avocat au Barreau de Lyon
SCP d'Avocats VEDESI
Chargé d'enseignement à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon
3. La réglementation applicable en matière d'action et de communication des
collectivités territoriales et de leurs groupements dans l'année qui précède un
scrutin électoral réside essentiellement dans deux articles du Code électoral,
l'article L. 52-1 et l'article L. 52-8.
Le deuxième alinéa de l'article L.52-8 du Code électoral interdit la participation
des personnes morales de droit privé et de droit public, à l'exception des partis
ou groupements politiques, au financement de la campagne électorale d'un
candidat, soit en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, soit en
lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des
prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
4. Le second alinéa de l'article L. 52-1 prohibe l'organisation de campagnes de
promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité sur le
territoire des collectivités intéressées par le scrutin.
5. Le champ d'application de ces deux articles diffère sensiblement :
la prohibition édictée par le second alinéa de l'article L.52-1 sanctionne
l'organisation de campagnes de promotion publicitaire, sans que soit en cause
l'existence d'un quelconque soutien à un candidat : les sanctions liées à cet
article pourront être appliquées alors même que la campagne concernée aurait
été dépersonnalisée, sans allusion directe ou indirecte à la personne ou à
l'action d'un candidat ;
la prohibition édictée par le deuxième alinéa de l'article L.52-8 du Code
électoral suppose au contraire nécessairement un soutien à un candidat, ce
soutien pouvant être direct ou indirect.
6. L'APPLICATION DANS LE TEMPS
DES PRESCRIPTIONS DU DROIT ÉLECTORAL
Les dispositions de l'article L.52-8 du Code électoral s'appliquent, en vertu des
dispositions de l'article L.52-4, pendant l'année précédant le premier jour du
mois de l'élection, c'est-à-dire à compter du 1er mars 2013 pour les élections
municipales et celles de l'article L.52-1 « à compter du premier jour du sixième
mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections
générales », c'est-à-dire à compter du 1er septembre 2013.
L'application dans le temps de ces dispositions est strictement entendue par la
jurisprudence. Les prescriptions des articles L.52-1 et L.52-8 sont inapplicables
aux actions engagées avant l'ouverture de l'une ou l'autre de ces périodes :
l'interdiction de toute forme de soutien à une liste de candidats et celles des
campagnes de promotion publicitaire s'appliquent respectivement dès le premier
jour de la période d'un an et de celle des six mois et seuls les faits commis
durant ces périodes sont susceptibles d'être sanctionnés.
7. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Les dispositions de l'article L.52-8 du Code électoral sanctionnent l'utilisation
directe et indirecte des moyens d'une collectivité dans le cadre de la campagne
électorale. La jurisprudence a développé une interprétation extensive de la
notion d'avantage attribué par une personne morale de droit public ou de droit
privé à un candidat, qui comprend notamment les avantages en nature, qui
peuvent prendre la forme d'une campagne de communication institutionnelle.
La prohibition du financement de la campagne électorale d'un candidat par une
personne morale concerne indistinctement toutes les personnes morales en
dehors des partis politiques. Son application est étrangère à tout lien de
rattachement entre un élu et une collectivité déterminée.
8. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Les indices auxquels recourt habituellement la jurisprudence pour apprécier
l'existence d'un soutien prohibé à un candidat portent, d'une part, sur le
caractère normal ou insolite d'une action et, d'autre part, sur le respect de
l'obligation de neutralité inhérente à l'action administrative.
9. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
La prise en considération du caractère normal ou exceptionnel d'une action
renvoie à l'idée qu'une action inhabituelle menée en périodes préélectorale ou
électorale doit, si elle ne peut être autrement justifiée, s'analyser comme un
élément attestant du soutien apporté à son bénéficiaire par une personne
morale de droit public.
Le caractère normal ou insolite de l'opération est classiquement apprécié au
regard de la pratique habituelle de la collectivité, de l'éventuelle intensification de
l'activité institutionnelle ainsi que du respect du format des actions
précédemment organisées.
10. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
L'appréciation globale des actions menées
La régularité des actions menées par une personne publique est appréciée tant
isolément que globalement.
L'accroissement et l'intensification de l'ensemble des actions organisées au
cours de la période débutant le 1er mars 2013 pourront être analysés comme
poursuivant un objet électoral s'ils sont d'une ampleur et d'une nature notables
par rapport à l'évolution constatée durant les années précédentes.
11. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
L'appréciation globale des actions menées
La jurisprudence n'impose pas de limiter strictement le volume des actions de la
collectivité à celui des années précédentes.
Elle prend en considération, en premier lieu, l'évolution constatée pour les
années précédentes (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales de Dourdan, req.
n°353867).
Elle admet, en second lieu, que des éléments objectifs peuvent justifier l'apport
de modifications à la pratique habituelle de la collectivité. Des commémorations,
des inaugurations, la participation à des campagnes nationales ou
communautaires, etc., pourront ainsi justifier un accroissement des actions de la
collectivité, à la condition cependant que l'accroissement en volume global
demeure d'une ampleur raisonnable.
12. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
La prise en compte de la pratique habituelle
Pour apprécier la régularité des actions effectuées par une collectivité
territoriale, la jurisprudence prend en compte sa pratique antérieure : l'existence
d'une pratique habituelle est un élément de nature à établir qu'une action n'a pas
été spécifiquement organisée en vue des élections.
Certaines actions sont par leur objet neutres au regard des prohibitions édictées
par le Code électoral. Elles peuvent donc sur le principe être poursuivies après
le 1er mars 2013 et c'est à leur périodicité, à leur format et à leur contenu qu'il
conviendra de s'attacher pour apprécier si elles méconnaissent ou non les
prescriptions du droit électoral.
13. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
La prise en compte de la pratique habituelle
D'autres actions sont, par leur objet, contraires aux prescriptions du Code
électoral et ne peuvent pas être maintenues, alors même qu'elles revêtiraient un
caractère habituel. La jurisprudence le rappelle avec constance :
une opération d'affichage par laquelle une commune faisait état d'une absence
d'augmentation des taux communaux d'imposition est irrégulière, et ce
nonobstant la circonstance que cette opération avait été réalisée chaque année
depuis treize ans (CE, 13 nov. 2009, C.N.C.C.F.P., req. n° 325551) ;
14. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
La prise en compte de la pratique habituelle
les campagnes de communication de la région Ile-de-France relatives à son
action et ses projets dans le domaine des transports et à son engagement dans
le domaine de l'emploi et de la formation ont être regardées comme des
campagnes de promotion publicitaire prohibées malgré la circonstance qu'elles
aient été précédées de campagnes similaires les années antérieures et
présentaient ainsi un caractère récurrent (CE Ass., 4 juill. 2011, Election des
membres du conseil régional d'Ile-de-France, req. n° 338033).
15. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
La prise en compte de la pratique habituelle
L'absence de pratique habituelle n'est pas un facteur rédhibitoire lorsqu'il existe
un motif particulier justifiant l'organisation d'une opération, et ce y compris à une
date proche du scrutin.
Ainsi, une inauguration peut être régulièrement organisée dès lors qu'elle est
justifiée soit par l'achèvement des travaux, soit par la mise en service ou
l'ouverture au public de l'ouvrage concerné (CE, 15 mai 2009, Elections
municipales du Blanc-Mesnil, req. n° 322304 - CE, 24 juill. 2009, Elections
municipales de Montauban, req. n° 322221).
16. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect de la fréquence et de la périodicité
Le respect de la fréquence, de la périodicité, de la durée ou du calendrier
habituel d'une opération est un des éléments pris en compte par la jurisprudence
pour apprécier son caractère régulier.
L'accroissement de la fréquence d'une publication, la modification de sa
périodicité, l'allongement de la durée d'une manifestation ou le déplacement
injustifié de sa date, lorsqu'ils ne sont pas justifiés, peuvent être regardés
comme revêtant un caractère de propagande électorale et attestant de
l'utilisation directe ou indirecte de moyens d'une personne morale au soutien
d'une liste de candidats.
17. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du format habituel
Le caractère normal ou inhabituel d'une action est également apprécié par
rapport au format habituel de celles précédemment menées ou, à défaut,
d'actions similaires, au regard de leurs caractéristiques d'ensemble.
Ainsi, la modification notable des caractéristiques d'une publication en termes de
pagination, de charte graphique, de nombre d'exemplaires, de mode de
diffusion, de contenu, de coût global, etc., pourra être analysée comme une
action de propagande électorale visant à promouvoir indirectement l'image d'un
élu.
18. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du format habituel
La jurisprudence n'interdit toutefois pas d'apporter des modifications aux
pratiques habituelles. Elle réserve en effet l'hypothèse où les modifications
apportées à la pratique habituelle sont justifiés par des éléments objectifs. Il a
été ainsi jugé que :
l'organisation à la veille d'élections d'une fête des grands-mères ne peut pas
être regardée comme une réunion à caractère électoral, alors même qu'elle
n'aurait pas eu lieu depuis trois ans, dès lors que cette interruption est justifiée
par les travaux de rénovation effectués dans la salle qui l'accueillait auparavant
(CE, 10 août 2005, Elections cantonales de Solre-le-Château, req. n° 274299) ;
19. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du format habituel
il ne saurait être reproché à un élu sortant d'avoir adressé des courriers à
certains habitants dès lors que la plupart de ces lettres s'avèrent être des
réponses à des questions ou à des doléances desdits habitants (CE, 27 avr.
2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).
20. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du principe de neutralité
Le critère essentiel permettant de considérer qu'une action doit s'analyser
comme un élément du soutien apporté à un candidat par une personne morale
tient à la méconnaissance du principe de neutralité.
Il n'existe pas de définition jurisprudentielle de la notion de neutralité. De
manière générale, le principe de neutralité exclut que l'image, l'action ou le
programme d'un élu ou d'une liste de candidats soient mis en valeur.
21. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du principe de neutralité
Le caractère mesuré des éléments rédactionnels et de leur tonalité revêt un
caractère essentiel : la jurisprudence prend particulièrement en considération la
manière dont les actions d'une collectivité et ses résultats sont évoqués ainsi
que la circonstance que le contenu et la tonalité d'une publication n'excèdent
pas l'objet habituel d'une telle publication, et ce malgré le fait qu'elle donnerait
une image valorisante de l'action de la collectivité.
22. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du principe de neutralité
Il a été ainsi jugé que si certains articles des lettres d'information d'une
communauté de communes publiés respectivement en septembre 2010 et en
février 2011 donnaient une image valorisante des réalisations de cette
collectivité, ces articles n'excédaient pas, par leur contenu et leur tonalité, l'objet
habituel d'une telle publication (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales de
Dourdan, req. n° 353867).
23. LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES
CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE
Le respect du principe de neutralité
Une publication respectera le principe de neutralité dès lors que :
elle traitera en des termes mesurés et non polémiques de la situation de la
collectivité, de son actualité, de son action, de ses réalisations et de ses projets,
etc., sans excéder l'objet habituel d'une telle publication et sans faire référence
aux élections à venir ;
elle sera exempte de toute considération partisane et ne comportera aucun
élément pouvant être assimilé à un élément de propagande en faveur d'un
candidat ou d'une liste de candidats.
24. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
Le second alinéa de l'article L. 52-1 du Code électoral prohibe, à compter du 1er
septembre 2013, les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de
la gestion d'une collectivité sur le territoire de celles intéressées par le scrutin.
La campagne de communication prohibée est celle qui, soit par son contenu,
soit par les moyens employés, a pour effet direct ou indirect de valoriser les
succès d'élus briguant un nouveau mandat électoral, c'est-à-dire celles qui, à
travers l'information sur les réalisations et la gestion d'une collectivité, mettent
en valeur les réalisations et la gestion d'élus.
25. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
La notion de collectivité intéressée par le scrutin
Une collectivité est intéressée par un scrutin non seulement parce que ce scrutin
est celui de renouvellement direct de son organe délibérant, mais également par
le seul fait qu'un de ses élus est candidat à une élection générale se déroulant
sur son territoire.
L'interdiction des campagnes de promotion publicitaire s'étend également aux
satellites des collectivités territoriales : délégataires de service public,
associations majoritairement subventionnées, SEM, SPLA, etc.
26. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'étendue de la prohibition
L'article L. 52-1, alinéa 2 du Code électoral n'a ni pour objet, ni pour effet
d'interdire l'organisation de toute campagne de communication après le 1er
septembre 2013.
L'activité normale de communication d'une personne morale ne présente pas en
effet nécessairement le caractère d'une campagne de promotion publicitaire de
ses réalisations ou de sa gestion, de la même manière que toute évocation des
réalisations ou de la gestion d'une collectivité intéressée par un scrutin n'est pas
une campagne de promotion publicitaire.
27. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'objet de la campagne
La communication et l'information licites se distinguent de la promotion
irrégulière en ce qu'elles :
répondent à des préoccupations d'intérêt général ;
portent à la connaissance du public des informations utiles ou visent à le
sensibiliser à certaines problématiques.
28. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'objet de la campagne
Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des
campagnes d'information à destination des usagers ou des administrés.
Ainsi, un magazine régional présentant, de façon neutre, le schéma régional
d'aménagement et de développement durable du territoire ou une plaquette
d'information sur le train en Midi-Pyrénées, purement informative, ne constituent
pas des campagnes de promotion publicitaire prohibées (CE, 30 déc. 2010,
Election des membres du conseil régional de Midi-Pyrénées, req. n° 338189).
29. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'objet de la campagne
Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des
campagnes de sensibilisation auprès des administrés, dans la mesure où ces
campagnes revêtent un caractère essentiellement informatif, d'une part, et
présentent un caractère d'intérêt général, d'autre part.
Ainsi, la distribution gratuite d'un guide pratique du tri sélectif des ordures
ménagères ne peut pas être regardée sur le principe comme une campagne de
promotion publicitaire prohibée (Cons. const., 20 janv. 2003, n°2002-
2654/2674/2742, A.N., Hauts-de-Seine (5e circ.) : JO du 28/01/1983, p. 1682).
.
30. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'objet de la campagne
Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des
campagnes ayant pour objet la promotion de leur territoire, de leurs activités ou
de leurs services.
Ainsi, la promotion, à l'occasion d'une foire commerciale, de l'image d'une
commune et de son avenir ne peut pas s'analyser comme un élément d'une
campagne de promotion publicitaire poursuivant une stratégie électorale (CE, 8
juill. 2009, Elections municipales d'Andrézieux-Bouthéon, req. n° 322417).
31. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'objet de la campagne
La promotion d'un ouvrage, d'un équipement ou d'une activité dans un but
culturel, touristique, social, commercial, etc., ne peut pas être assimilée, sur le
principe, à une promotion publicitaire prohibée par le droit électoral (Cons.
const., 29 nov. 2007, n° 2007-3964, A.N., Loir-et-Cher (3e circ.) : JO du
05/12/2007, p. 19676).
Il a été ainsi jugé que des opérations "portes ouvertes" ont pu être régulièrement
organisées par un maire sortant à l'occasion de l'achèvement de la rénovation
de deux établissements scolaires (CE, 11 févr. 2002, Elections municipales
d'Haillicourt, req. n° 235802).
.
32. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
Le caractère mesuré des éléments rédactionnels
La jurisprudence prend particulièrement en considération la présentation et le
caractère mesuré des propos. La jurisprudence relève ainsi qu' « eu égard à sa
présentation, à son contenu, qui se limite à une énumération, en des termes
mesurés, des principales actions entreprises par la municipalité entre 2001 et
2007, [une publication] ne peut être regardé[e] comme constituti[ve]
d'une campagne de promotion publicitaire au sens du second alinéa de l'article
L. 52-1 du code électoral » (CE, 31 juill. 2009, Elections municipales de
Bandraboua, req. n° 323029).
33. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
Le caractère mesuré des éléments rédactionnels
Une publication sera analysée comme constitutive d'une campagne de
promotion publicitaire prohibée si :
elle présente sous un jour favorable l'action de la municipalité et de son maire,
candidat à une élection (CE, 17 nov. 2008, Elections municipales d'Aiguilles-en-
Queyras, req. n° 316429) ;
elle dresse un bilan avantageux de l'action menée par la municipalité (CE, 5
juin 1996, Elections municipales de Morhange, req. n° 173642) ;
elle présente les réalisations et la gestion de l'équipe sortante sous un angle
particulièrement favorable (CE Ass., 18 déc. 1996, Elections dans le 16e
arrondissement des membres du Conseil de Paris et du Conseil
d'arrondissement, req. n° 176283 et 176741).
34. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
La communication sur les projets en cours
Une personne publique peut communiquer sur les projets en cours. L'objet de la
communication institutionnelle est précisément d'informer les habitants de la
commune des actions conduites par la municipalité :
la présentation dans un bulletin municipal des projets en cours d'achèvement
dans la ville s'inscrit, sur le principe, dans l'objet de cette publication (CE, 22 juin
2009, Elections municipales de Romans-sur-Isère, req. n° 322538) ;
le site internet d'une commune peut faire état du degré d'avancement des
projets en cours (CE, 17 déc. 2008, Elections municipales de Coullons, req.
n° 318459).
35. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'ampleur et l'intensité de la campagne
L'existence d'une campagne de promotion publicitaire prohibée ne procède pas
uniquement du contenu, de la tonalité et de la présentation du dispositif de
communication.
Une campagne de promotion publicitaire prohibée se caractérise également par
son ampleur et son intensité : la réitération d'actions de communication en elles-
mêmes régulières peut caractériser l'organisation d'une campagne de promotion
publicitaire prohibée au sens de l'article L. 52-1 du Code électoral (CE, 10 juill.
2009, Elections municipales de Briançon, req. n° 322070).
36. LES CAMPAGNES DE PROMOTION
PUBLICITAIRE PROHIBÉES
L'interaction entre soutien à un candidat et promotion de la collectivité
L'interdiction des dons à un candidat et la prohibition des campagnes de
promotion publicitaire s'inscrivent dans deux cadres juridiques distincts, mais
non exclusifs l'un de l'autre : une publication, une manifestation, etc., pourra être
tout à la fois constitutive d'une campagne de promotion publicitaire au sens des
dispositions de l'article L. 52-1 et d'un avantage accordé par une personne
morale de droit public en méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8.
37. LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION
ÉLECTRONIQUE
Les dispositifs de communication électronique mis en œuvre par les personnes
publiques ne dérogent pas au droit commun de la communication
institutionnelle : les campagnes de promotion publicitaire y sont tout autant
interdites que sur les supports imprimés, un site internet public ne peut pas être
utilisé à des fins partisanes, etc.
Cette règle est désormais expressément consacrée par l'article L. 48-1 du Code
électoral, qui dispose que « les interdictions et restrictions prévues par le
présent code en matière de propagande électorale sont applicables à tout
message ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen de
communication au public par voie électronique ».
38. LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION
ÉLECTRONIQUE
La jurisprudence relève ainsi que :
le contenu du site internet d'une commune ne révèle aucune méconnaissance
des dispositions de l'article L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnes
de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une commune (CE,
17 juin 2009, Elections municipales de Dammartin-en-Goële, req. n° 318035);
il n'est pas établi que le site internet d'une commune ait présenté de façon
excessivement élogieuse la gestion du budget par l'équipe municipale sortante
(CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).
39. LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION
ÉLECTRONIQUE
La jurisprudence relève ainsi que :
le contenu du site internet d'une commune ne révèle aucune méconnaissance
des dispositions de l'article L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnes
de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une commune (CE,
17 juin 2009, Elections municipales de Dammartin-en-Goële, req. n° 318035);
il n'est pas établi que le site internet d'une commune ait présenté de façon
excessivement élogieuse la gestion du budget par l'équipe municipale sortante
(CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).