1. INCENTIVOS A FAVOR Y NO CONTRA EL MERCADO
(Publicado en la edición 211, de noviembre de 1999)
Por Ricardo Matarrita Venegas
Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor y no
corresponden a ninguna institución ni tienen carácter oficial.
INTRODUCCIÓN
Ante la finalización de los contratos de exportación (CATs) que cumplieron con el objetivo de
incrementar las exportaciones de productos no tradicionales dirigidas hacia terceros mercados,
ha surgido una discusión en torno a la necesidad de implementar una nueva generación de
incentivos para las exportaciones.
En el mundo de la competitividad, es importante tener claro que la existencia de incentivos no
se justifica para sectores productivos específicos, tampoco como forma de compensar algún
tipo de distorsión interna de la economía o de la estructura institucional del país. Debe ser un
esquema fiscalmente sostenible que además esté en concordancia con el marco normativo de
la Organización Mundial del Comercio (OMC).
El uso de los incentivos en diferentes economías en el ámbito mundial, ha buscado impulsar
determinadas actividades consideradas prioritarias o estratégicas por los gobiernos de turno.
De acuerdo con sus fines específicos, estos podrían estar dirigidos al consumo, a la producción
nacional, a la inversión, a la exportación, a la generación de empleo, a la investigación y
desarrollo, a la adopción de medidas ecológicas y el impulso al crecimiento de áreas poco
desarrolladas. En numerosos casos las políticas se han orientado al fomento de las
exportaciones, en el entendido que estas se relacionan y generan efectos sobre algunas de las
actividades que marcan el desarrollo de una economía.
LA EXPERIENCIA DE LOS CERTIFICADOS DE ABONO TRIBUTARIO (CATS)
Si bien los subsidios a la exportación (Certificados de Abono Tributario) fueron originalmente
establecidos por la Ley 5162 de Fomento a las Exportaciones en 1972, se hizo un uso mínimo
de este incentivo hasta 1983. Fundamentalmente, los CATs fueron creados con el fin de ayudar
a las nacientes empresas exportadoras de productos no tradicionales con el pago de impuestos
(debe recordarse que hasta 1984, las exportaciones no tradicionales pagaban el impuesto de
renta y de ventas).
Luego de la crisis de principios de los años ochenta, y como parte de una nueva estrategia de
desarrollo "hacia fuera", que buscaba aprovechar las ventajas del comercio internacional como
motor de crecimiento, cobra gran relevancia el uso de los Certificados de Abono Tributario. Este
subsidio explícito a las exportaciones de productos no tradicionales dirigidas a mercados fuera
del Área Centroamericana (es decir, terceros mercados), se concibió como el principal
instrumento para compensar el sesgo anti-exportador y otras distorsiones generadas por las
políticas impulsadoras de un modelo de desarrollo "hacia adentro", promovidas bajo el Modelo
de Sustitución de Importaciones (MSI) durante los 60 y 70. En este sentido, se buscó

2. desarrollar un sistema de incentivos a la exportación que fuera consistente con una estrategia
de apertura comercial, partiendo del supuesto que la apertura comercial y el intervencionismo
estatal (mediante el otorgamiento de subsidios de exportación) eran políticas compatibles y,
hasta cierto punto, complementarias.
Este punto es de especial importancia, ya que, tal como lo indica la teoría del comercio
internacional y la evidencia empírica, los subsidios a la exportación, en el caso de un país
pequeño como Costa Rica, necesariamente generan una pérdida en términos del bienestar
económico para la población como un todo. Adicionalmente, el otorgamiento de un CAT, por
definición, genera una redistribución del ingreso de todos los agentes económicos hacia un
grupo específico, en este caso, el sector exportador no tradicional.
Aún así, los impulsores de este instrumento de promoción, argumentaron que era
imprescindible compensar las distorsiones internas heredadas del MSI, aparte de dar apoyo al
sector exportador para enfrentar las barreras en los mercados de exportación (altos aranceles,
cuotas, barreras no arancelarias, etc.). Se trataba entonces de diversificar e impulsar las
exportaciones de Costa Rica a toda costa, centrando las esperanzas en los Certificados de
Abono Tributario, a la par de otras políticas, como un manejo adecuado del tipo de cambio
mediante el sistema de minidevaluaciones.
Más aún, al fomentar el uso de subsidios de exportación, se partía del supuesto que los efectos
positivos esperados de esta política (dinamismo de las exportaciones, transformación
productiva, generación de empleo, entre otros) compensarían en creces los costos asociados a
esta, incluyendo la gran carga fiscal que a través de los años representarían los gastos por
concepto de CATs.
La evidencia parece indicar que los Certificados de Abono Tributario, si bien impulsaron
significativamente las exportaciones no tradicionales, y generaron otros beneficios adicionales
como la creación de empleo, han disminuido significativamente su potencial como generadores
de un verdadero impulso exportador.
Estos datos parecen mostrar que los subsidios a las exportaciones, si bien pueden generar un
impacto positivo sobre el desempeño exportador de un país, no deben considerarse como un
único instrumento per se, sino enfocarse como un elemento constitutivo de toda una
estrategia de crecimiento económico en el mediano y largo plazo. Una discusión sobre los
aspectos más importantes que debe considerar un esquema de incentivos a la exportación
puede partir de este hecho.
Estudiando la experiencia de América Latina, la evidencia acumulada en años recientes parece
indicar que, sumado a otros posibles factores explicativos (como la política cambiaria y la
acumulación de capital), el impacto de las políticas de incentivos sobre el desempeño
exportador ha sido positivo (crecimiento y mayor diversificación de exportaciones). Sin
embargo, desde el punto de vista de la transformación productiva, la estructura de incentivos
para la exportación parece evidenciar importantes debilidades y limitaciones, que
eventualmente podrían convertirse en un obstáculo para la futura promoción exitosa de las
exportaciones.
La disminución de la inversión pública en infraestructura productiva (puertos, aeropuertos,
carreteras) con el resultado de su grave deterioro, y la baja en los gastos de educación y salud
durante los últimos años, sin duda han restado dinamismo al sector exportador, y representan
dos de los principales obstáculos para aprovechar el comercio internacional como motor de
crecimiento. Esta situación se dio paralelamente con el enorme crecimiento del monto otorgado
por concepto de CATs. Como ejemplo, cabe señalar que el gasto acumulado en este subsidio
representa casi el mismo monto del gasto en salud y educación juntos, y una buena parte de
los requerimientos de recursos para mejorar la infraestructura vial de Costa Rica. El capital
humano y la infraestructura: dos de los principales pilares del crecimiento económico son el
costo de oportunidad de los subsidios a la exportación.

3. Si bien los incentivos a la exportación utilizados en los últimos años lograron reducir la
dependencia del país sobre los monocultivos de exportación, debe tenerse presente que el
sector exportador de Costa Rica continúa basando su producción en bienes intensivos en el
uso de recursos naturales y mano de obra relativamente barata, es decir, en el
aprovechamiento de las ventajas comparativas. Esto, claro está, debe ser así, ya que las
ganancias de la especialización en la producción son una de las principales fuentes de
bienestar que se pueden obtener del libre comercio internacional. Sin embargo, la pregunta que
surge es si los CATs, en el fondo, lo que lograron fue incentivar el desarrollo de nuevas
actividades productivas sin variar estructuralmente los patrones de producción del país. Cabe
preguntarse: ¿Cuánto tiempo se hubiera tardado nuestra economía para producir, por ejemplo,
piñas, melones y flores para la exportación, sin el subsidio del CAT? Otra versión de la
interrogante: ¿Cuántos años se hubieran requerido para que el país comenzara a explotar sus
ventajas comparativas existentes en la producción de otros bienes agrícolas, sin los CATs?
La experiencia en el campo del comercio exterior de los países del Sudeste Asiático resulta
aleccionadora. Los gobiernos de los "Tigres Asiáticos" fortalecieron al sector exportador
creando un clima macroeconómico adecuado para la expansión de las exportaciones, y
proporcionando incentivos microeconómicos acordes y consistentes con la política
macroeconómica. Una de las principales características de los sistemas de incentivos
directos a la exportación es que estas políticas siempre estuvieron sujetas a un
satisfactorio desempeño empresarial y exportador por parte de los beneficiarios. Así, las
líneas de crédito de pre y post embarque, los subsidios sobre las inversiones tecnológicas, las
exenciones de pago de aranceles sobre importaciones de materia prima, y otros incentivos
brindados a los exportadores, se otorgaron utilizando como parámetro el crecimiento y
sostenibilidad de las exportaciones de las empresas.
Adicionalmente a la condicionalidad sobre el desempeño exportador, otra de las características
más relevantes del sistema de incentivos sobre las exportaciones en los países del sudeste
asiático fue la flexibilidad y adaptabilidad de estas políticas al entorno nacional. Así, los
incentivos han sido consistentes con la disciplina macroeconómica, de manera que si se
detectaba alguna contradicción de la acción gubernamental en el área de fomento del sector
exportador con la estrategia global de crecimiento económico, se hacían los ajustes requeridos
para no poner en peligro el esquema global, y asegurar la continuidad del apoyo al "impulso de
exportaciones".
HACIA UN NUEVO ENFOQUE
Una de las principales enseñanzas del sistema de incentivos a la exportación utilizado en Costa
Rica es la importancia de establecer procedimientos, controles, y una coordinación institucional
estrecha, para poder lograr una administración eficiente y transparente del régimen de
incentivos que se aplique. Esto, por supuesto, sumado a la creación de un sistema simple,
explícito, y que facilite las evaluaciones ex ante y ex post para el otorgamiento de los
beneficios.
En el caso de los CATs, resulta evidente que pese al esfuerzo realizado por las instituciones
encargadas de su administración, las recientes denuncias de posibles anomalías en su
otorgamiento plantean la necesidad de tener presente en el diseño de un futuro esquema de
incentivos, que el estricto control de su uso dependerá de la simplificación de trámites y del
número de instituciones involucradas.
Otro tema fundamental es la definición del incentivo y su dimensionamiento. Si se define un
incentivo como una ventaja económica tangible, establecida por parte del Gobierno para
inducir cierta conducta económica, estas medidas principalmente pueden tener dos
consecuencias: el incremento de la rentabilidad de la inversión o la reducción de los
costos o riesgos de la actividad productiva.

4. Estos estímulos no deberían estar referidos directamente a infraestructura, al régimen
regulatorio, a la repatriación de utilidades, o al tratamiento nacional de la inversión extranjera
directa, que son elementos que influyen en el establecimiento y desarrollo de actividades
productivas, pero que no son incentivos per se. Por otro lado, un esquema de incentivos no
debería ser una compensación por la existencia de distorsiones en la economía, que
afectan la competitividad de las empresas instaladas en el país.
Ante esta premisa, es necesario efectuar una especial consideración sobre el marco general en
que se desarrolla la actividad productiva, que debe ser el sustento principal para el crecimiento
económico y cuyas deficiencias no pueden tratar de solucionarse únicamente a través de
incentivos.
Este entorno macro incluiría:
1) Contar con una infraestructura productiva apropiada, en lo que se relaciona con los puntos
de ingreso y salida del país (puertos, aeropuertos) y una adecuada red vial.
2) Asegurar la oferta eficiente de servicios esenciales para las empresas, como la electricidad y
las telecomunicaciones.
3) Adecuar las tarifas de servicios y bienes públicos a condiciones de mercado y a niveles
internacionales y no a las necesidades de caja del Gobierno Central.
4) Permitir una competencia transparente en el mercado financiero, que autorice el acceso a
líneas de crédito apropiadas y a tasas de interés competitivas en el ámbito internacional, que
pueda sustentar el proceso de reconversión productiva necesario por parte de algunas
actividades.
5) Promover una estructura tributaria que no castigue el ahorro y que favorezca la capitalización
de empresas.
6) Establecer un marco regulatorio simple y claro, que no dé lugar al uso abusivo de la
discrecionalidad por parte de la Administración Pública.
Todos estos elementos contribuyen a que un esquema de incentivos sea más exitoso, ya que
de no existir las condiciones básicas para el desarrollo de los negocios, no puede esperarse
que un régimen de incentivos produzca los resultados esperados.
Ninguna política, por sí sola, puede ser exitosa: un paquete de políticas consistente y
constantemente fortalecido en todos los niveles de la competitividad estructural, y en un
período sostenido, podría ser la clave del éxito para alcanzar el crecimiento económico.
En esto, claro está, debe actuarse con una suerte de "flexibilidad pragmática", sabiendo
diferenciar (y ajustar dependiendo de las situaciones que se presenten) las políticas
fundamentales de las adaptativas, de manera que se realice un constante monitoreo de los
resultados de políticas específicas, reteniendo y fortaleciendo los mecanismos e instrumentos
que sean efectivos, y desechando los inefectivos o inconsistentes con la estrategia general de
crecimiento.
Como último punto, debe recalcarse que el éxito de las políticas de incentivos a la exportación
en los países del sudeste asiático, si bien explicado por una diversa gama de factores, se
concretó en el estricto condicionamiento del otorgamiento de incentivos al desempeño
empresarial y exportador demostrado por las empresas. De esta manera, no solamente se
"obligó" a las firmas a ser eficientes y a competir en los mercados internacionales, sino que se
evitó el proteccionismo paternalista de empresas ineficientes, y la constante presión de grupos
empresariales por obtener intervenciones gubernamentales favoritistas y promotoras de la

5. búsqueda de rentas. La lección es clara: los incentivos deben funcionar con el mercado y
no contra el mercado.

6. búsqueda de rentas. La lección es clara: los incentivos deben funcionar con el mercado y
no contra el mercado.