Planificación Estratégica y Operativa Municipal

Planificación
Estratégica y
Operativa Municipal

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Planificación Estratégica y Operativa Municipal
Contenido
Capítulo 1
La planificación, concepciones, conceptos y definiciones 5
Enfoques de la planificación 6
El corto, mediano y largo plazo en la planificación 8
La planificación estratégica 8
La planificación operativa 9
Capítulo 2
La visión de la planificación en el Estado Plurinacional 10
El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) 12
El Sistema de Programación de Operaciones 13
Las competencias sobre planificación 13
El ciclo de planificación 15
Fase de formulación 15
Fase de ejecución 15
Fase de seguimiento 15
Fase de evaluación 16
Fase de ajuste 16
Los instrumentos de planificación 16
El Plan de Desarrollo Económico y Social y la Agenda 2025 17
La planificación sectorial 19
Los Planes de Ordenamiento Territorial 19
Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales Autónomas 22
Los Planes Estratégicos Institucionales 22
Los Planes Operativos Anuales 23
Equipo técnico
– Ludmila Santa Cruz
– Ricardo Montecinos
– Javier Pérez
Edición de publicación
– Isabel Mercado Heredia
Edición general
– Unidad de Comunicación PADEM
Diseño y diagramación
– Arturo Rosales
Este documento se imprimió con el apoyo de la Cooperación Suiza en Bolivia.
Se autoriza su reproducción, total o parcial, a condición de citar la fuente y la propiedad.
Impreso en Bolivia
2015

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La planificación es una actividad necesaria en el desarrollo de la gestión pública, define
el “qué lograr” (Makón, 2014) y hacia dónde apuntan los objetivos. Es una función
inherente a la tarea de gobernar que consiste en anticiparse a los acontecimientos,
pensar antes de actuar y optar conscientemente entre rumbos de acción alternativos,
en condiciones de escasez (Shack, 2014).
Para ello, la identificación de las prioridades estratégicas nacionales no se debe limitar
al horizonte temporal de un mandato político. Cada administración podrá modificar
el énfasis asignado a estas prioridades, lo que se debería reflejar en el peso de los
objetivos y en las metas relacionadas con estas prioridades estratégicas que asumiría un
determinado nivel de gobierno (Rezende, 2014). Por tanto, podría cambiar el énfasis en
ciertas acciones con cada gobierno, sin embargo, no debiera perderse el horizonte final
al que se espera llegar.
En cualquier circunstancia es imprescindible construir visiones de país, mediante
procesos participativos, de modo que la sociedad haga suya esa visión (Máttar y Perrotti,
¿Qué queremos lograr?
¿Hacia dónde vamos?
La planificación,
concepciones, conceptos
y definiciones
CAPÍTULOMarco competencial: las habilitaciones legales e interrelaciones
con competencias de otro nivel de gobierno en el sector 24
Capítulo 3
Metodologías de planificación 26
La oferta municipal: un diagnóstico de inicio y la
consideración de las competencias 27
Herramientas de procesamiento de los insumos de
Diagnóstico (análisis situacional y de contexto) 29
Componentes básicos de la planificación estratégica 31
La Misión 31
La Visión 32
Herramientas de procesamiento para la planificación 34
Objetivos estratégicos 37
Planes de acción 37
La participación social 38
Directrices del órgano rector y lineamientos para la planificación 39
El Programa Operativo Anual 39
Plan Estratégico Institucional (PEI) 41
Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal (PDTAM) 42
Ruta crítica de la planificación 42
Referencias bibliográficas 44

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2014). La planificación permite establecer las acciones que se tomarán para llegar a un
futuro deseado, en el mediano o largo plazo. Esta definición –en el mediano y largo
plazo– guía y establece el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa
(Armijo, 2011).
El siglo XXI nos encuentra con una diversidad de países, si no la mayoría, que emprenden
la tarea de diseñar y proponer objetivos y metas de mediano y largo plazo (Máttar y
Perrotti, 2014), que brindan una referencia compartida entre población y Estado para la
satisfacción de necesidades.
En síntesis, la planificación es importante e imprescindible porque nos otorga una meta
común como país, como departamento y como municipio, que permite concentrar
esfuerzos para mejorar la calidad de vida de la población, guiando el desempeño de
órganos e instituciones, de actores privados y población en general, en las prioridades
que han sido establecidas de manera participativa. Una planificación exige además de
participación social, la presencia de otros factores como la factibilidad, es decir, que
sea posible de alcanzar; la inclusión de criterios de género, puesto que en todo sector
las brechas son más marcadas entre mujeres y hombres; y la gestión de riesgos para
prevenir situación de desastres, entre otros.
La planificación no sólo debe constituir un requisito establecido en la norma, sino
un instrumento guía de la gestión de alcaldes, concejales, funcionarios y técnicos
municipales que enfoquen sus esfuerzos, cada uno desde el área que le corresponde,
hacía la meta común, con base en la planificación nacional.
La planificación en América Latina pasó por distintas fases, coincidentes con la
concepción que se tenía sobre la función del Estado. Es así que“a finales de la década de
1950, se concibió la planificación como herramienta de conducción de los gobiernos,
con una visión normativa, centralista y tecnocrática” (Makón, 2014). Esta visión de la
planificación coincidió con la búsqueda de Estados que pretendían la sustitución de
importaciones, el crecimiento de un mercado interno y una acción menos protagónica
del sector privado.
Sin embargo, la elaboración de Planes de Desarrollo sin considerar la articulación con el
procesodetomadedecisionespúblicas,provocóladenominadacrisisdelaplanificación
en América Latina y El Caribe (Lira, 2006). El plan que se guardaba en la gaveta, por
su excesiva complejidad y visión no compartida con los gestores públicos, provocó un
escenario de estas características.
Es así que a partir de los años 80, la planificación como herramienta de gobierno fue
suspendidaensuusoenlamayoríadelospaísesdelaregión,exceptoenBrasil,Colombia
y México (Makón, 2014). La falta de utilidad práctica de los planes y la crisis económica
que obligó a pensar en el corto plazo, en salvar la deuda, coincidió con la concepción
neoliberal que se estaba instalando en la mayoría de los países de la región, en la que el
Estado reguló la actividad privada con un rol escasamente protagónico.
Estas condiciones llevaron a que la región, concentrada en el corto plazo, se imponga
la tarea de modernizar los procesos de administración de recursos reales y financieros
e integrarlos al presupuesto público, a fin de lograr una mayor eficiencia de la
gestión administrativo-financiera del Estado. Se dio así inicio a la implantación de los
denominados sistemas integrados de administración financiera (Makón, 2014).
La crisis de la concepción neoliberal entre mediados de la década 1990 y principios de
2000, pone nuevamente en el tapete la necesidad de planificación, aunque esta vez
desde una concepción estratégica y fórmulas ampliamente participativas en cada uno
de los aspectos del proceso, tanto en la construcción de visiones de futuro como en los
planes para alcanzarlas (Máttar y Perrotti, 2014).
EnestasnuevascondicionesybajolaconcepcióndeunEstadopromotoryprotagonista
del desarrollo, sumado a una amplia participación del sector privado alineado con las
metas comunes y colectivas, “la planificación del siglo XXI debe apuntar al desarrollo
integral, a diferencia de la planificación que se realizaba en el pasado, en que se
privilegiaba casi únicamente la dimensión económica. Hoy se incorporan los ámbitos
social, ambiental e institucional, en un enfoque integrado en que los componentes
se retroalimentan mutuamente” (Máttar y Perrotti, 2014). La planificación, en este
contexto, se renueva con la inclusión de criterios de gestión por resultados (Makón,
2014).
En el proceso histórico boliviano, a nivel municipal se observa etapas análogas a las
mencionadas. Hasta las reformas de primera generación (reforma estructural), a
mediados de la década de 1980, la planificación atendía a procesos centralizados,
en los cuales el gobierno central establecía prioridades nacionales, basadas en la
construcción de infraestructuras y generación de un mercado interno. A partir de la
reforma estructural, motivada por la crisis económica internacional, la planificación
estratégica de mediano y largo plazo se ve menoscabada puesto que se prioriza la
planificación operativa. Dos de las normas que establecen este proceso son la Ley N°
1178, de Control y Administración Gubernamental y la Ley de Participación Popular. La
Ley N° 1178 “no abarca los procesos de formulación de planes y políticas; se limita a
establecer los mecanismos administrativos para la ejecución de decisiones de gobierno
por la burocracia profesional”(Aliendre, 2004).
La planificación es una actividad que define el “qué lograr” en el
corto,medianoylargoplazo,enanticiparsealosacontecimientos,
pensar antes de actuar y optar conscientemente entre rumbos de
acción alternativos en condiciones de escasez.
Enfoques de la
planificación

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Un giro en esta tendencia es la necesidad de aprobación de Planes de Desarrollo
Municipal, desde mediados de la década de 1990, que otorga nuevamente importancia
a la planificación con un enfoque participativo. El nuevo marco constitucional, aprobado
en 2009, profundiza la necesidad de planificar el desarrollo a nivel local, que requiere una
mirada a las necesidades y potencialidades municipales pero además, una articulación
con los lineamientos estratégicos del desarrollo departamental y nacional.
Los plazos temporales de la planificación caracterizan el alcance de los planes en las
acciones de planificación. Sin embargo, es necesario establecer que el largo plazo es el
que guía y conduce al resto, puesto que es en éste donde se establecen las metas de país,
departamento, región y/o municipio. Para alcanzar estas metas, el corto plazo establece
y pone en práctica acciones que coinciden y se enmarcan en el largo y mediano plazo.
Si se quiere, haciendo una comparación con una situación personal, se podría decir que
primero establezco cómo quiero estar de aquí a cinco o diez años y con esa visión, me
propongo objetivos, planifico y realizo acciones inmediatas para conseguirlo. Si quiero
tener una casa propia en el mediano plazo, comienzo a ahorrar y restrinjo mis gastos en el
corto plazo. Es así que es importante saber dónde quiero llegar para luego planificar el día
a día, de otra manera se planifica sin rumbo, sin puerto de llegada, en cualquier dirección.
Por tanto, entrando en conceptos, es necesario distinguir entre la planificación
estratégica y la planificación operativa. La primera se refiere al mediano y largo plazo, y
la segunda al corto plazo.
“Cuando hablamos de planificación estratégica nos estamos
refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los
objetivos estratégicos que permiten materializar la Misión y la
Visión. Por lo tanto, la planificación estratégica es la base o el
marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y
evaluación de dichos objetivos”(Armijo, 2011).
La planificación estratégica, en este sentido, se hace para garantizar el cumplimiento de
la finalidad y la misión, a través de una estrategia o “carta de navegación” de la que se
derivan los objetivos generales y las políticas institucionales que guían la planificación
operativa (Sánchez Albavera, 2003).
La planificación operativa, entonces, se comprende“como la forma concreta de conducir
una organización hacia los escenarios deseados y explicitados en la planificación
estratégica”(Fernando Sánchez Albavera, 2003).
La planificación estratégica, ya sea de mediano o largo plazo, se realiza en dos niveles:
según la escala territorial (nacional o subnacional: departamental, municipal) e
institucional. La primera, contiene los fundamentos que se buscan como país, región,
departamento o municipio, y está guiada por las normas fundamentales; y la segunda,
se refiere a los objetivos institucionales y tareas que tiene cada entidad (Sánchez
Albavera, 2003).
En Bolivia, la planificación estratégica del primer nivel se realiza por medio de los Planes
de Desarrollo Económico y Social, Planes Sectoriales y Planes de Desarrollo deTerritorios
Autónomos, en tanto que la Planificación Institucional se realiza por medio de los Planes
Estratégicos Institucionales.
La planificación operativa, es decir, la planificación que incide y desarrolla el corto plazo,
contiene el conjunto de objetivos estratégicos y operaciones o actividades de una
gestión anual. Las priorizaciones de corto plazo que contiene deben estar insertas y
guardar coherencia con el plan estratégico de largo plazo (Rezende, 2014).
Es necesario considerar que los recursos con los que cuenta un nivel de gobierno,
cualquiera sea éste, son siempre limitados. Sin embargo, una vez conocidas y asimiladas
las líneas estratégicas definidas en un plan de largo plazo, la asignación de operaciones
y actividades con su respectivo presupuesto puede resultar una tarea constructiva,
pues se cuenta con una priorización y metas previas. Adicionalmente, pero no menos
importante, es necesario considerar las expectativas de la población, que demandará
eficiencia y resultados (Sánchez Albavera, 2003).
En el Estado Plurinacional de Bolivia, los instrumentos de planificación operativa
corresponden a los Planes Operativos Anuales (POA), imprescindibles para ser inscritos
en cada gestión fiscal. Los POA son elaborados y presentados por cada institución de
todo nivel de gobierno.
El corto, mediano y largo
plazo en la planificación
La planificación estratégica
La planificación operativa

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LaplanificaciónenelEstadoPlurinacionaldeBoliviasehaconstituidoenpiezaclavedela
gestión pública, en razón de que el Estado modifica su rol en la economía, al constituirse
en promotor y protagonista del desarrollo. Si en la época neoliberal el Estado asumía un
rol regulador y de fomento de las actividades privadas, en la actualidad se convierte en
protagonista del desarrollo y por tanto, la planificación se convierte en una herramienta
de fundamental importancia.
Así fue contemplado el rol del Estado en el Plan de Desarrollo Económico y Social al 2016:
El Estado debe ejercer la dirección del desarrollo económico y los
procesos de planificación integral del mismo, donde la economía
es tutelada por el Estado boliviano y donde las diferentes
organizacioneseconómicasdeben,sobretodo,generarelproducto
social en el marco del respeto de los derechos individuales,
así como los derechos de los pueblos y las naciones. De igual
manera, tiene el objetivo de producir, distribuir y redistribuir de
manera justa la riqueza y los excedentes económicos, reduciendo
a la vez las desigualdades de acceso a los recursos productivos y
los desequilibrios regionales y territoriales” (Plan de Desarrollo
Económico y Social – Versión Preliminar).
De igual forma, las directrices de planificación de mediano y largo plazo, emitidas por el
Ministerio de Planificación consolidan este criterio:
“El Estado Plurinacional es promotor y protagonista del
desarrollo económico, social y productivo, a través de
la articulación de los sectores estratégicos que generan
excedentes, ingreso y empleo, a objeto de lograr el bienestar
social, económico y productivo” (Artículo 6, Parágrafo III,
Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la
Agenda Patriótica 2025).
La planificación, por tanto, asume como elementos clave: la articulación territorial,
sectorial, nacional y regional; la gestión por resultados; el cumplimiento de metas; la
participación social y la evaluación de cumplimiento entre otros:
“El Plan de Desarrollo Económico y Social refuerza la articulación
entre la planificación territorial, la planificación sectorial, y
la nacional, al identificar las dinámicas y particularidades
específicas de las regiones y a partir de estos elementos formular
intervenciones estratégicas para el ámbito regional, articulados a
una propuesta plurinacional”(…)
“Asimismo, la planificación integral implica contar con una
gestión por resultados en donde las líneas de acción y/o
programas se articulen al cumplimiento de metas. Estas
metas se constituirán elementos fundamentales para el
seguimiento, monitoreo y evaluación de las acciones previstas.
El cumplimiento de las mismas será responsabilidad conjunta
del Estado en todos sus niveles: central, departamental y
municipal, como también de compromiso de los actores de la
sociedad civil en su conjunto” (Plan de Desarrollo Económico y
Social – Versión Preliminar).
La Visión del Plan de Desarrollo 2012-2016, con base en la Agenda Patriótica1
es:
“En el 2025 los bolivianos y bolivianas viviremos en un
Estado fuerte que ha consolidado y profundizado el camino
hacia el Vivir Bien. Un Estado que ha logrado industrializar
sus recursos naturales y diversificar su matriz productiva, y
que ha alcanzado la seguridad alimentaria con soberanía,
donde la producción está pensada para la reproducción de
la vida, en el marco del respeto a la Madre Tierra. Un Estado
caracterizado por brindar el acceso universal y equitativo a los
1 La Agenda Patriótica es la visión estratégica de largo plazo del Estado Plurinacional, que contiene una serie de pilares sobre los cuales
se construye la planificación general y se basa la planificación territorial.
La visión de la
planificación en el
Estado Plurinacional
CAPÍTULO

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13
servicios básicos, y por haber erradicado la pobreza extrema”
(Plan de Desarrollo Económico y Social – Versión Preliminar)2
.
El Sistema de Administración y Control Gubernamental (SISPLAN) es un conjunto de
normas y procedimientos para programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y
el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno
de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del sector
público. Los dos sistemas relativos específicamente a la planificación son: el Sistema de
Nacional de Planificaciónpara la determinación de la visión y programación de mediano
y largo plazo; y el Sistema de Programación de Operaciones para ordenar la planificación
y programación de corto plazo.
La Planificación de mediano y largo plazo en Bolivia se norma por medio del Sistema
Nacional de Planificación (SISPLAN), que forma parte del Sistema de Administración
y Control Gubernamental. Tiene como objetivos, entre otros, establecer las formas y
mecanismos de la participación de todos los niveles de gobierno en la racionalización de
la toma de decisiones mediante normas y procedimientos, institucionalizar el proceso
de planificación, garantizar la elaboración de planes y programas de mediano y largo
plazo como instrumento de política de gestión pública, asegurar la compatibilidad de
los planes subnacionales entre sí y con el Plan General de Desarrollo y establecer un
marco de referencia para la inversión privada.
El SISPLAN tiene estrecha relación con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
que se desarrolla de la siguiente manera:
“El SISPLAN proporcionará objetivos y políticas definidos en los planes de desarrollo. Los
programas de mediano y largo plazo y los índices de asignación de recursos destinados
a orientar la asignación de recursos para la inversión pública.
2 Los 13 Pilares de la Agenda Patriótica son: 1. Erradicación de la extrema pobreza, 2. Socialización y universalización de los servicios
básicos con soberanía para vivir bien, 3. Salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral, 4. Soberanía científica
y tecnológica con identidad propia, 5. Soberanía comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero, 6. Soberanía productiva
con diversificación y desarrollo integral sin la dictadura del mercado capitalista, 7. Soberanía sobre nuestros recursos naturales con
nacionalización, industrialización y comercialización en armonía y equilibrio con la Madre Tierra, 8. Soberanía alimentaria a través de
la construcción del saber alimentarse para vivir bien, 9. Soberanía ambiental con desarrollo integral, respetando los derechos de la
Madre Tierra, 10. Integración complementaria de los pueblos con soberanía, 11. Soberanía y transparencia en la gestión pública bajo
los principios del no robar, no mentir y no ser flojo, 12. Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra música, nuestros ríos,
nuestra selva, nuestras montañas, nuestros nevados, de nuestro aire limpio, de nuestros sueños, 13. Reencuentro soberano con nuestra
alegría, felicidad, prosperidad y nuestro mar.
Si bien el Sistema Nacional de Planificación no forma parte de la Ley N° 1178, del Sistema de Administración y Control Gubernamental,
guarda estrecha relación y coherencia con el mismo.
La Constitución Política del Estado en su Artículo 316, Numeral 1, establece un mandato para la Ley para la creación del Sistema
de Planificación Integral del Estado; sin embargo, dicho instrumento todavía no fue aprobado, mantiene vigencia la normativa del
SISPLAN.
A través de estos insumos, en particular de los programas de mediano y largo plazo,
proporcionará al Sistema Nacional de Inversión Pública, ideas de proyectos que deberán
ser convertidos por el SNIP en opciones de inversión.
Los objetivos, políticas y programas definidos en los planes de desarrollo de los distintos
niveles del SISPLAN, serán el marco de referencia para la preinversión e inversión de las
entidades públicas.
El SISPLAN, por su parte, recibirá del Sistema Nacional de Inversión Pública las normas
de elegibilidad y ejecución de los proyectos; la información sobre proyectos en
preparación, en ejecución y financiados; y los resultados del seguimiento y evaluación
de los proyectos” (R.S. 216779, Normas básicas del Sistema Nacional de Planificación,
Artículo 65).
El Sistema de Programación de Operaciones, en el marco de la planificación de corto
plazo, traduce los objetivos, planes de desarrollo y planes estratégicos de cada entidad
en resultados concretos, tareas específicas, procedimientos y recursos a emplear. En la
normativaboliviana,estesistemasetraduceenelinstrumentodeplanificacióndenominado
Programación Operativa Anual (POA). Todas las entidades del sector público tienen la
obligación de desarrollar un reglamento específico con base en las Normas Básicas del
Sistema de Programación de Operaciones, según la Resolución Suprema N° 225557.
La Constitución Política del Estado ha realizado la distribución de competencias en
todos los sectores para cada nivel de gobierno según su escala e intervención. Es así que
en materia de planificación, la distribución de competencias se realizó de la siguiente
manera:
• Políticaeconómicayplanificaciónnacional(Competenciaprivativa
del nivel central del Estado, Constitución Política del Estado,
Artículo 298, Parágrafo I, Numeral 22).
El Sistema Nacional de
Planificación (SISPLAN)
El Sistema de Programación
de Operaciones
Las competencias sobre
planificación
Tanto el Reglamento Específico (RE-SPO) como la Programación
Operativa Anual (POA) de cada entidad deberán ser presentados
al Órgano Rector, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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• Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial
(Competencia exclusiva del nivel central del Estado, Constitución
Política del Estado, Artículo 298, Parágrafo II, Numeral 33).
• Planificación del desarrollo departamental en concordancia con
la planificación nacional (Competencia exclusiva de los gobiernos
autónomos departamentales, Constitución Política del Estado,
Artículo 300, Parágrafo I, Numeral 35).
• Planificación del desarrollo municipal en concordancia con la
planificación departamental y nacional (Competencia exclusiva de
los gobiernos autónomos municipales, Constitución Política del
Estado, Artículo 302, Parágrafo I, Numeral 42).
De la distribución competencial se puede concluir que si bien las
competencias son similares para los gobiernos en cada nivel, existe
una sujeción expresa de la planificación subnacional respecto del
Plan Nacional y también de la planificación municipal respecto
de la departamental; por tanto, los lineamientos establecidos en
un nivel territorial de mayor escala constituyen directrices para la
planificación de uno de menor escala territorial.
Asimismo, la Constitución previó una serie de mandatos estatales a ser considerados
por cada nivel de gobierno según sus competencias:
La economía plural comprende los siguientes aspectos: El Estado
ejercerá la dirección integral del desarrollo económico y sus
procesos de planificación. (Constitución Política del Estado,
Artículo 311, Parágrafo II, Numeral 1).
La función del Estado en la economía consiste en: Conducir el
proceso de planificación económica y social, con participación y
consulta ciudadana. La ley establecerá un sistema de planificación
integral estatal, que incorporará a todas las entidades territoriales.
(Constitución Política del Estado, Artículo 316, Numeral 1).
El Estado garantizará la creación, organización y funcionamiento
de una entidad de planificación participativa que incluya a
representantes de las instituciones públicas y de la sociedad civil
organizada. (Constitución Política del Estado, Artículo 317).
La participación y el control social implica, además de las
previsiones establecidas en la Constitución y la ley, coordinar la
planificación y control con los órganos y funciones del Estado.
(Constitución Política del Estado, Artículo 242, Numeral 7).
La planificación tiene distintas fases que forman un ciclo de retroalimentación: la
formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y ajuste:3
Fase de formulación
Se inicia con la organización del proceso, el conocimiento de la situación en base
a un diagnóstico, la definición del marco estratégico de desarrollo, la propuesta de
transformaciónyladeterminacióndeunProgramadeInversiónPúblicaPlurianualyGasto.
Comprende tres etapas: diagnóstico, la propuesta de transformación y un Programa de
Inversión Pública y Gasto Plurianual.
Realizar el diagnóstico implica efectuar una evaluación de la planificación y de las
políticaspúblicasimplementadas,establecerelestadodesituaciónapartirdeunanálisis
de contexto nacional e internacional, y con la participación de los actores públicos y
privados, identificar los problemas, potencialidades y demandas sociales.
En la propuesta se plantea la visión de desarrollo, los objetivos, metas e indicadores del
sector o territorio, en directa relación con los indicadores de mediano plazo del Plan de
Desarrollo Económico y Social (PDES) y las metas de la Agenda Patriótica.
En base al diagnóstico y la propuesta se elaboran las estrategias, programas y proyectos
plurianuales, que permitan alcanzar los objetivos.
Finalmente, se define el Programa de Inversión Pública y Gasto Plurianual, la
estrategia de financiamiento e inversión, así como los indicadores de medición.
Fase de ejecución
Es la disposición y ejecución de recursos para realizar las actividades programadas
mediante programas, proyectos y acciones estratégicas planteadas en las propuestas
de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, a fin de cumplir las metas establecidas.
Los planes de desarrollo se ejecutan a través de los planes operativos anuales, los cuales,
deben estar en directa relación y articulación con éstos.
Fase de seguimiento
Es la verificación permanente del cumplimiento de metas (físico–presupuestarias),
logro de objetivos y resultados durante la ejecución de programas, proyectos y acciones
3 Este apartado tiene como fuente las directrices de planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025, que norman
sobre la planificación de mediano y largo plazo. Si bien la planificación de corto plazo tiene las mismas fases, los instrumentos de
planificación presentan particularidades determinadas en las normas de cada órgano rector.
El ciclo de planificación

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estratégicas, a través de indicadores preestablecidos en los planes nacional, sectorial,
territorial e institucional de corto, mediano y largo plazo.
Fase de evaluación
Eslavaloraciónfísico–presupuestariaperiódica,rigurosaeindependientedeactividades
finalizadas o en curso, para determinar en qué medida se están logrando los objetivos
y resultados planteados a efectos de contrastar lo planificado o programado con lo
ejecutado.
Fase de ajuste
Es la incorporación de medidas correctivas necesarias para lograr los objetivos
planificados y/o programados, emergentes de los resultados y recomendaciones del
seguimiento y la evaluación.
Con mayor detenimiento se desarrollarán las fases descritas en el tercer módulo, en
particular en lo relativo a la formulación, que es el objetivo del presente documento.
El Estado Plurinacional, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, asume el rol de
rector,promotoryprotagonistadelosprocesosdeplanificación,inversiónypresupuesto
para el corto y mediano plazo en los ámbitos sectorial, regional, departamental,
municipal, indígena originario campesino e institucional. Para ello, ha desarrollado el
Plan General de Desarrollo Económico y Social al 2016, así como la Agenda Patriótica
con un horizonte al 2025. Estos dos instrumentos se encuentran alineados en lo que
constitucionalmentesedenominaelSistemadePlanificaciónIntegraldelEstado,aunque
éste último instrumento de coordinación de la planificación aún no fue aprobado. En los
siguientes apartados se desarrolla la visión que tienen los dos instrumentos aprobados,
considerándose que la planificación subnacional (departamental, municipal, regional e
indígena originario campesina) deberá articularse y tener coherencia con los mismos.
El Plan de Desarrollo Económico y Social y la Agenda 2025
Las directrices de planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025
definen claramente la razón del Plan de Desarrollo Económico y Social, cuando se lo
denomina como “el marco orientador de las políticas públicas en el mediano plazo y
articula la intervención del Estado entre el largo y el corto plazo”(Artículo 6, Parágrafo I,
Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
De la misma manera, esta norma establece que dicho plan“es obligatorio y constituye el
rector de los procesos de planificación, inversión y presupuesto para el corto y mediano
plazo en los ámbitos sectorial, regional, departamental, municipal, indígena originario
campesino e institucional”. (Artículo 6, Parágrafo II, Directrices de Planificación de
Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
Laprogramacióndemedianoplazodeberealizarsepriorizandolosobjetivosyestrategiasde
la estructura programática del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), considerando
los ejes transversales de lucha contra el racismo y toda forma de discriminación, equidad,
innovación,medioambiente,géneroygestiónderiesgos.(Artículo6,ParágrafoIV,Directrices
de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
El Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), establece el desarrollo económico,
productivo, social y comunitario, organizado en seis áreas, las cuales se encuentran en
concordancia con los pilares de la Agenda Patriótica 2025:
a) Patria Grande e Industrial en la Era Satelital: Pretende garantizar el desarrollo de
la cadena productiva hidrocarburífera, así como de las diferentes formas de energía
y sus fuentes, desarrollar, fomentar, promocionar y controlar la actividad minera y
metalúrgica, reorientar el conjunto del aparato productivo, profundizando el rol
del Estado como actor económico, proveer y ampliar la cobertura de los servicios
de telecomunicaciones y transportes con participación y control social, fortalecer
los corredores bioceánicos, la red vial interna y los diferentes modos de transporte,
garantizar el desarrollo y la complementación de la ciencia y la investigación
científica, técnica y tecnológica con los saberes ancestrales.
b) Patria Fuerte con Producción y Empleo: Se orienta a fomentar los
emprendimientos económicos comunitarios, con énfasis en la soberanía y
seguridad alimentaria. Conservar, proteger y aprovechar sustentablemente los
Los instrumentos de planificación
Gráfico 1
Fases y
responsables
en el ciclo de la
planificación
FORMULACIÓN
Ejecución
por medio de la
Programación
Operativa (POA)
SEGUIMIENTOEVALUACIÓN
Ajuste con base
en la evaluación
Responsable:
Ejecutivo municipal y
sociedad civil
Responsable:
Secretarías del
Gobierno Municipal
Responsable:
Secretarías del
Gobierno Municipal,
Concejo Municipal
Responsable:
Secretarías del
Gobierno Municipal,
Concejo Municipal
Responsable:
Ejecutivo municipal y
sociedad civil

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recursos naturales y la biodiversidad. Priorizar la demanda de servicios financieros
de la micro y pequeña empresa, artesanía, comercio, servicios, y organizaciones
comunitarias. Proteger el derecho al trabajo digno, con equidad y seguridad socio
laboral. Promover el turismo, con énfasis en el turismo comunitario.
c) Patria Segura, Patria para Todos: Busca garantizar la inclusión y el acceso a la
saludgratuitadetodaslaspersonas,sostener,garantizarygestionarunaeducación
descolonizadora y universal, garantizar el derecho a un hábitat y vivienda
adecuada con servicios básicos. Constituir una sociedad intercultural justa y
armoniosa, con seguridad ciudadana y plena justicia plural, sin discriminación ni
explotación y evitar la desigualdad, la exclusión social y económica, y disminuir la
pobreza en sus múltiples dimensiones.
d) PatriaLibre,SímboloMundial:Pretendefortalecerlasrelacionesinternacionales,
promocionarlaproteccióndelaMadreTierra,recuperaryrevalorizarelpatrimonio
de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos. Proteger a la coca
originaria y ancestral y luchar contra el narcotráfico.
e) PatriaUnidaconlaNuevaConstitución:BuscaconsolidarelEstadoPlurinacional
con soberanía, independencia, gestión intercultural transparente, cimentada en
la descolonización y concretar el carácter autonómico del Estado en su estructura
organizativa territorial.
f) Macroeconomía: Se orienta a continuar y profundizar la consolidación del Modelo
de Economía Plural a través de la política fiscal, monetaria y cambiaria, preservando
la estabilidad económica como pilar para la consolidación del Vivir Bien. (Artículo 12,
Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
Los pilares fundamentales del Plan de Desarrollo Económico y Social son:4
· Erradicación de la pobreza extrema.
· Socialización y universalización de los servicios básicos con soberanía para
Vivir Bien.
· Salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral.
· Soberanía científica y tecnológica con identidad propia.
· Soberanía comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero.
· Soberanía productiva con diversificación y desarrollo integral sin la
dictadura del mercado capitalista.
· Soberanía sobre nuestros recursos naturales con nacionalización,
industrialización y comercialización en armonía y equilibrio con la Madre
Tierra.
· Soberanía alimentaria a través de la construcción del Saber Alimentarse
para Vivir Bien.
4 Extractado del Plan de Desarrollo Económico y Social.
· Soberanía ambiental con desarrollo integral, respetando los derechos de la
Madre Tierra.
· Integración complementaria de los pueblos con soberanía.
· Soberanía y transparencia en la gestión pública bajo los principios de No
Robar, No Mentir y No ser Flojo.
· Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra música, nuestros
ríos, nuestra selva, nuestras montañas, nuestros nevados, de nuestro aire
limpio, de nuestros sueños.
· Reencuentro soberano con nuestra alegría, felicidad, prosperidad y nuestro mar.
La planificación sectorial
Así como se establece un Plan General de Desarrollo, también se formulan planes
sectoriales que, alineados con el primero, determinan los objetivos y metas del sector
y sus lineamientos estratégicos para conseguirlos. La planificación municipal, al igual
que de los otros niveles subnacionales, deberá atender y considerar los lineamientos
establecidos de manera sectorial.
Es así como lo establece el Artículo 8 de las Directrices de Planificación de Mediano y
Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025:
“Artículo 8. Planes Sectoriales de Desarrollo – PSD
I. Los PSD son instrumentos de dirección y planificación sectorial,
que definen objetivos y metas para el sector y lineamientos
estratégicos en concordancia con el PDES y la Agenda Patriótica.
Estos lineamientos estratégicos deberán ser considerados por las
entidades territoriales autónomas en el diseño de sus planes de
mediano plazo.
II.Laelaboracióndeestosplanes,estaránsujetasalasherramientas
metodológicas, generadas por el Ministerio de Planificación del
Desarrollo, tendrá una vigencia de cinco años y se efectuarán
evaluaciones en forma anual”.
Los Planes de Ordenamiento Territorial
En este apartado se describe el “ordenamiento territorial”, que forma parte
complementaria de la planificación estratégica u operativa, pues se trata de una
planificación del espacio territorial, fundamental para las actividades de planificación
estratégica y la misma gestión pública. La normativa sobre los planes de ordenamiento
territorial en Bolivia otorga un tratamiento particular respecto de los otros horizontes
de planificación, por tanto sus características serán mencionadas específicamente en
esta parte.

20
21
La distribución competencial en esta materia otorga, al igual que en la planificación en
general, una sujeción de la norma subnacional a la normativa e instrumentos nacionales.
De igual forma, la competencia exclusiva del nivel central del Estado ha sido delimitada
en sus alcances en la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización. Se verá la
distribución competencial y sus alcances a continuación:
COMPETENCIA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
ESTADO
DELIMITACIÓN DE ALCANCES COMPETENCIALES
DE LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y
DESCENTRALIZACIÓN5
Políticas de planificación territorial y ordenamiento
territorial (Competencia Exclusiva del nivel central del
Estado, Constitución Política del Estado, Artículo 298,
Parágrafo II, Numeral 33).
Artículo 94. (ORDENAMIENTOTERRITORIAL). I. De acuerdo
a la competencia exclusiva del Numeral 33, del Parágrafo
II, Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el
nivel central del Estado tiene las siguientes competencias
exclusivas:
1. Diseñar la política nacional de planificación y el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial, estableciendo
normas técnicas de cumplimiento obligatorio de
acuerdo a los objetivos y metas del Plan General
de Desarrollo. Estas políticas deberán establecer
las directrices para: la elaboración de planes de
ordenamiento territorial y planes de uso del suelo
departamentales, municipales y de las autonomías
indígena originaria campesinas; y las reglas que
faciliten la coordinación entre el nivel central del Estado
y las entidades territoriales autónomas, así como entre
estos últimos.
2. Establecer los criterios técnicos, términos y
procedimientos para la conformación de regiones
como espacios de planificación y gestión.
Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento
Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los
planes del nivel central del Estado, municipales e indígena
originario campesino (Competencia exclusiva de los
Gobiernos Autónomos Departamentales, Constitución
Política del Estado, Artículo 300, Parágrafo I, Numeral 5).
Alcances a ser dotados por el mismo Gobierno Autónomo
Departamental.
Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y
de uso de suelos, en coordinación con los planes del
nivel central del Estado, departamentales e indígenas
(Competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos
Municipales, Constitución Política del Estado, Artículo
302, Parágrafo I, Numeral 6).
Municipal.
Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y
de uso de suelos, en coordinación con los planes del
nivel central del Estado, departamentales, y municipales
(Competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos
Indígena Originario Campesinos, Constitución Política del
Estado, Artículo 304, Parágrafo I, Numeral 5).
Indígena Originario Campesino.
Las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación establecen que el Ministerio
de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, es la instancia que norma e institucionaliza
el Ordenamiento Territorial (Resolución Suprema N° 27729), atribución que en la
actualidad recae sobre el Ministerio de Planificación del Desarrollo.
El ordenamiento territorial es conceptualizado como “el proceso de organización del
Uso del Suelo y la Ocupación del Territorio en función de sus características biofísicas,
socioeconómicas, culturales, ambientales y político-institucionales con la finalidad de
promover el desarrollo sostenible”(Guía Metodológica para la formulación de Planes de
Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación del Desarrollo).
En relación a los Planes de Ordenamiento Territorial se puede establecer que “los
Planes de Ordenamiento Territorial se constituyen en instrumentos con un carácter
normativo y técnico mediante los cuales se planifica y regula el uso del suelo, así como
se optimizan las modalidades de ocupación del territorio. Cabe resaltar que los Planes
de Ordenamiento Territorial son compatibles y complementarios con los planes de
desarrollo tanto municipales como departamentales, en la medida en que consideran
sus procedimientos generales y resultados, enriqueciéndolos con sus productos
específicos relacionados con el tema de uso del suelo y ocupación del territorio” (Guía
Metodológica para la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, Ministerio de
Planificación del Desarrollo).
De manera no limitativa, los Planes de Ordenamiento Territorial se estructuran de la
siguiente manera:
Fuente:GuíaMetodológicaparalaformulacióndePlanesMunicipalesdeOrdenamientoTerritorial,MinisteriodePlanificacióndelDesarrollo5
Los dos últimos componentes del contenido del Plan de Ordenamiento Territorial
merecen un detalle específico:
6 Extractado de Guía Metodológica para la formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación
del Desarrollo.
I. Introducción.
II. Diagnóstico integral del territorio.
A. Recopilación, sistematización y análisis de la información en el tema:
Biofísico.
Socioeconómico.
Político institucional.
B. Evaluación del territorio.
Conflictos de uso y sobreposición de derechos de uso.
Estructuración del territorio.
Áreas de riesgo y vulnerabilidad.
Limitantes, potencialidades y macro problemas.
Tendencias territoriales.
III. Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT)
A. Imagen objetivo.
B. Objetivos de uso del suelo y de ocupación del territorio.
C. Políticas de uso del suelo y de ocupación del territorio.
D. Plan de Uso del Suelo (PLUS)
E. Plan de Ocupación del Territorio (POT)
5. La Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización en su Artículo 94, Parágrafos II, III y IV establece los alcances de las competencias
exclusivas en materia de Ordenamiento Territorial; sin embargo, dichos parágrafos fueron declarados inconstitucionales por el vicio del
órgano emisor, aunque no por su contenido. Es decir, deben ser los respectivos gobiernos autónomos quienes determinen los alcances
de su competencia por medio de una ley sectorial o norma institucional básica (Estatuto o Carta Orgánica).
Tabla 1
Competencias
Constitucionales
y alcances
competenciales
en Ordenamiento
Territorial
Tabla 2
Contenido
del Plan
Municipal de
Ordenamiento
Territorial

22
23
1) Plan de Uso del Suelo. Es un instrumento de carácter técnico normativo que
determinalosusosóptimosdelsueloenfuncióndesuslimitantesypotencialidades.
Uso del suelo son las diferentes modalidades de aprovechamiento de las distintas
áreas del territorio en función de sus potencialidades y limitantes.
2) Plan de Ocupación del Territorio. Instrumento técnico que promueve la
optimización del sistema de asentamientos humanos, la organización de flujos
de personas y el aprovechamiento de los recursos. Asimismo, contribuye al
mejoramiento en la cobertura y el acceso a servicios sociales y a la infraestructura
productiva.
Ocupación del territorio: es el resultado de procesos de asentamientos humanos
y aprovechamiento de los recursos en un territorio que generan estructuras
espaciales, económicas y sociales
Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales Autónomas
El régimen autonómico del Estado Plurinacional ha establecido la calidad de
autonomía en cada nivel de gobierno, es así que lo que antes fuera conocido
como Plan de Desarrollo Departamental, ahora se denomina Plan de Desarrollo
de Territorio Autónomo Departamental (PDTAD); así como el Plan de Desarrollo
Municipal ahora se denomina Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal
(PDTAM).
Los Planes de Desarrollo de Territorios Autónomos son conceptualizados como
“Instrumentos que promueven el desarrollo integral en un determinado territorio,
sentando las bases para atender las necesidades insatisfechas de la población y para
mejorar la calidad de vida” (Artículo 9, Parágrafo I, Directrices de Planificación de
mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
Estos planes de desarrollo deben estar de acuerdo con los lineamientos del Plan de
Desarrollo Económico y Social, los planes sectoriales y sus lineamientos estratégicos,
así como guardar coherencia y coordinación con los planes de desarrollo de los otros
niveles de gobierno de su respectivo departamento.
De igual forma, el órgano rector, el Ministerio de Planificación del Desarrollo, emite
directrices que deberán ser consideradas en su formulación y procesamiento. Por tanto,
a diferencia de otro tipo de planes, no existe normativa que contenga un contenido del
plan de desarrollo municipal, sino sólo directrices para su formulación.
Los Planes Estratégicos Institucionales
LosPlanesEstratégicosInstitucionalessondefinidoscomo“instrumentosdeplanificación
institucional de mediano plazo, en los cuales deben concretarse las políticas y objetivos,
nacionales, sectoriales y de territorios autónomos en el marco de las competencias
institucionales, establecidas en la CPE y normativa legal vigente”(Artículo 9, Parágrafo I,
Directrices de Planificación de mediano y largo plazo hacia la agenda patriótica 2025).
Al igual que el resto de instrumentos de planificación, el órgano rector, el Ministerio
de Planificación del Desarrollo, emite directrices que deberán ser consideradas en su
formulación y procesamiento.
Los Planes Operativos Anuales
El Plan o Programa Operativo Anual (POA) es un instrumento de planificación de corto
plazo, así como de programación de operaciones que una entidad realiza en una
gestión anual. Dentro del Sistema de Administración y Control Gubernamental forma
parte del Sistema de Programación de Operaciones que, como en todos los casos, parte
del mandato de la Ley N° 1178 y las Normas Básicas que se encuentran en la Resolución
Suprema N° 225557. Cada entidad está encargada de elaborar y remitir al órgano rector
el reglamento específico del Sistema de Programación de Operaciones.
El POA de cada entidad se sujeta a la estimación de recursos que se estima disponer y
debe considerar en su elaboración los lineamientos del Plan de Desarrollo del Territorio
Autónomo y su Plan Estratégico Institucional. En términos sintéticos el POA se estructura
de la siguiente forma:
a) El análisis de situación.
b) La definición de los objetivos de gestión para cada ejercicio fiscal.
c) La determinación de las operaciones de funcionamiento e inversión
correspondientes.
d) La definición de indicadores de gestión.
e) La determinación de los recursos requeridos para la ejecución de las
operaciones previstas en el POA (Artículo 15, R.S. 225557).
1. Diagnóstico Institucional
1.1. Trayectoria histórica institucional
1.2. Evaluación de la entidad
1.3. Marco conceptual
1.4. Estado de situación actual de la entidad
1.4.1. Análisis de actores y competencias
1.4.2. Análisis interno y del entorno
1.4.3. Identificación de problemas y potencialidades
1.5. Mandato político, económico y social
1.6. Línea de base
2. Propuesta de Desarrollo Institucional
2.1. Principios y valores
2.2. Misión, visión y ejes y/o políticas
2.3. Objetivos estratégicos, metas e indicadores de logro
2.4. Estrategias
3. Programación quinquenal
3.1. Programación y presupuesto quinquenal
3.2. Estrategia de financiamiento e implementación
3.3. Mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.
Tabla 3
Contenido
del Plan
Estratégico
Institucional

24
25
El proceso para elaborar cada punto contenido en esta estructura se describe en el
siguiente módulo mediante herramientas metodológicas con este objetivo.
Todas las entidades públicas están en obligación de remitir el Programa Operativo Anual
(en medio físico y magnético) con el fin de verificar la articulación con los planes de
mediano y largo plazo (Artículo 12, Parágrafo I, Directrices de Planificación de mediano
y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).
Nivel de
Gobierno
Planificación de
desarrollo
Planificación
institucional
Planificación
operativa
Planificación
sectorial
Planificación
territorial
Nivel central del
Estado
Plan de
Desarrollo
Económico y
Social
Planes
Estratégicos
Institucionales
Programa
Operativo Anual
Planes
Sectoriales
Planes de
Ordenamiento
Territorial
Gobiernos
Departamentales
Plan de
Desarrollo
de Territorio
Autónomo
Departamental
Planes
Estratégicos
Institucionales
Programa
Operativo Anual
Planes
Sectoriales
Plan de
Ordenamiento
Territorial
Gobiernos
Municipales
Plan de
Desarrollo
de Territorio
Autónomo
Municipal
Planes
Estratégicos
Institucionales
Programa
Operativo Anual
Planes
Sectoriales
Plan de
Ordenamiento
Territorial
Elaboración propia con base en la normativa de planificación
Una competencia“es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias
determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser
privativa, exclusiva, concurrente o compartida” (Artículo 6, Parágrafo II, Numeral 4, Ley
N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización). En otras palabras, una competencia
es una habilitación legal para realizar una acción pública. Los gobiernos autónomos sólo
pueden realizar aquello para lo que expresamente se encuentran habilitados a hacer
y que se encuentra contenido en la Constitución Política del Estado u otra norma con
rango de Ley.
Es así que las autoridades de un gobierno autónomo deben considerar las competencias
conlasquecuentanalmomentodeplanificar,evitandoconsideraraquelloquenopuede
ser realizado. Es decir, un gobierno autónomo no podría planificar un programa relativo
a Fuerzas Armadas, pues ésta es competencia privativa del nivel central del Estado; o en
otro caso, un gobierno municipal no podría planificar la construcción de un hospital de
tercer nivel, pues no encuentra habilitación legal para hacerlo, siendo competencia del
gobierno autónomo departamental.
Los gobiernos municipales cuentan con 43 competencias exclusivas, pero además
recibieron o pueden recibir responsabilidades en siete competencias compartidas
y 16 competencias concurrentes. Las competencias exclusivas están dotadas por la
Constitución Política del Estado y, en el caso de la gestión de riesgos, por el Artículo
100 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Las responsabilidades que
derivan de competencias compartidas o concurrentes se encuentran detalladas entre
los Artículos 81 y 99 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
La planificación es inherente a cualquier proceso de acción pública, por tanto, ya sea
una competencia exclusiva o una responsabilidad que deviene de una competencia
concurrente o compartida, toda actividad implica una previa planificación en el ámbito
que se habilita para el gobierno municipal. Todo sector puede y debería tener un plan,
de acuerdo a las competencias y responsabilidades con las que cuenta el gobierno
municipal.
Marco competencial: las habilitaciones legales e
interrelaciones con competencias de otro nivel de
gobierno en el sector
Tabla 4
Instrumentos
de
planificación
por nivel de
gobierno

26
27
Enestasecciónsedesarrollanalgunosinstrumentosprácticosyútilesparalaformulación
deplanes.Sibienlosplanesestratégicosyoperativostienenconsideracionesespecíficas,
estos instrumentos ofrecidos otorgan la posibilidad de procesar información para
cualquier tipo de plan en sus diferentes componentes adaptado al corto, mediano o
largo plazo, como se detallará a lo largo de esta sección.
Esta metodología considera dos etapas de diagnóstico, una realizada por el mismo
gobierno autónomo municipal en cada una de sus secretarías municipales encargadas
de sectores específicos, pero también una etapa de diagnóstico o validación con
participación social, de acuerdo a los mismos mandatos de la Constitución Política del
Estado. La primera etapa de trabajo interno del gobierno municipal tiene el fin de que
el debate no se desordene y, con el diagnóstico preliminar, se pueda conducir el debate
y diagnóstico posterior.
Para continuar, se describe la metodología del diagnóstico FODA que permite evaluar
las características propias del gobierno municipal, así como las condiciones externas
a éste que pudieran afectarlo en su gestión. Posteriormente, se utilizan herramientas
de marco lógico para una correcta formulación de programas, objetivos, fines, visión
y misión. Estas herramientas son: el árbol de problemas y el árbol de objetivos, que se
describen de manera muy detallada con ejemplos cuando se considera necesario.
En las siguientes secciones se puntualizan aspectos centrales del seguimiento y la
evaluación, se detalla el paso de la información a los formatos del órgano rector de la
planificación y se puntualizan la ruta crítica de los gobiernos autónomos municipales en
relación con la planificación.
Cualquiera sea el instrumento de planificación, ya sea de corto, mediano o largo plazo y
con el fin de realizar un procedimiento más eficiente, se propone en esta metodología
que el proceso se inicie en la secretaría o dirección municipal encargada de cada sector,
y que contenga una evaluación desde dos perspectivas: un diagnóstico de capacidades
institucionales y la determinación de competencias o responsabilidades con las que
cuenta el gobierno municipal en el sector.
Dicho de otra manera, las autoridades y técnicos municipales conocen las competencias
con las que cuentan y miden sus capacidades para realizar una “oferta municipal”,
que luego pase a ser considerada por la sociedad civil en un proceso participativo tal
como establece la Constitución Política del Estado. Este proceso previo evitará que la
población demande aspectos que no pueden ser realizados por el gobierno municipal,
ya sea porque no es competencia suya o sobrepasa sus capacidades. En algún caso
podría darse una situación en la que por medio del fortalecimiento de capacidades, se
prevea que compromisos que no pueden ser asumidos bajo las condiciones actuales
puedan ser asumidos en el mediano o largo plazo.
En esta etapa del trabajo, el personal municipal desarrolla en equipo el análisis
competencial y desarrolla un árbol del problema, de acuerdo al siguiente ejemplo:
Metodologías
de Planificación
CAPÍTULO
La oferta municipal: un diagnóstico de inicio y
la consideración de las competencias
Gráfico 2
Componentes
de la oferta
municipal
oferta
municipal
Diagnóstico de
capacidades
institucionales
Análisis de
competencias y
responsabilidades

28
29
En el ejemplo anterior, se puede ver una correspondencia favorable entre el problema
identificado y la competencia o responsabilidad del gobierno municipal, es decir, el
problema puede ser atendido por el gobierno municipal, al ser ésta una competencia
propia.
Por otra parte, puede darse el caso de que un determinado problema que afecta a la
población no pueda ser atendido por el gobierno municipal, pues no resulta ser una
competencia o responsabilidad propia, como se advierte en el siguiente ejemplo:
Como se observa en este segundo ejemplo, el problema corresponde a los productores
del municipio, sin embargo no puede ser atendido por el gobierno municipal al no ser
competencia propia. En este caso, por falta de competencia, dicha acción no podría ser
incluida en los instrumentos de planificación municipal. A pesar de ello, la sociedad civil
o sector afectado, o el mismo gobierno municipal, podrían poner en conocimiento del
nivel de gobierno al que corresponda la competencia para su tratamiento.
De acuerdo a los ejemplos citados, la secretaría o dirección de cada sector evalúa los
problemas que afectan a su población y verifica si su vía de solución corresponde a una
competencia municipal para que pueda ser considerado como una“oferta municipal”.
En esta primera fase, que es realizada por autoridades y técnicos municipales, es
importante no confundir el problema con la falta de una solución.“Hace falta un centro
de salud”, “Se requiere un programa de capacitación” o “Hay que distribuir alimentos”,
son formulaciones incorrectas del problema. En cambio, “Existe una alta morbilidad”,
“No hay suficientes trabajadores calificados”y“Los niños están desnutridos”, podrían ser
formulaciones correctas de los problemas (Aldunate y Córdoba, 2011).
En esta sección se desarrolla una herramienta de fácil comprensión y desarrollo que,
además, es usualmente utilizada en el ámbito privado y público. Se trata de la matriz
FODA o DAFO. Esta herramienta permite identificar aspectos de orden interno como
Fortalezas (F) y Debilidades (D) y aspectos de orden externo como Oportunidades (O) y
Amenazas (A). Es necesario que en esta etapa sean visibilizadas las brechas de género,
generacionales y de discapacidad en cada sector, puesto que en una primera impresión
puede parecer un sector atendido satisfactoriamente y, sin embargo, existir carencias
respecto a mujeres, jóvenes o personas con discapacidad.
Lo que se considera para comenzar con el análisis es la elección de una las dimensiones
del trabajo de la entidad que, como ejemplo simplificado, puede ser el sector salud para
el caso del gobierno autónomo municipal:
ÁMBITO
INTERNO
Fortalezas Personal calificado Debilidades Escaso personal de
salud para atender la
demanda de servicios
ÁMBITO
EXTERNO
Oportunidades Programa de capacitación a nivel
nacional
Amenazas Posible cambio de
personal
Baja asignación de ítems
ÁMBITO
INTERNO
Fortalezas Desarrollo participativo de la
planificación
Debilidades Desconocimiento del
alcance competencial
ÁMBITO
EXTERNO
Oportunidades Apoyo político de la población al
Alcalde
Amenazas Problemas de límites
con municipios vecinos
Herramientas de procesamiento de los insumos de diagnóstico
(análisis situacional y de contexto)
Tabla 6
Matriz FODA:
Factor
Social-
Político
Tabla 5
Matriz FODA:
Factor
Institucional,
Administrativo
y técnico
Gráfico 4
Verificación
negativa de
posibilidad
de acción
municipal
Gráfico 3
Verificación
positiva de
posibilidad
de acción
municipal
Problema:
Mortalidad infantil
elevada
Causas:
Centros de salud
inadecuados
Manipulación de
alimentos que
ponen en riesgo la
salud
Problema:
Ingresos bajos
de productores
agrícolas
Causa:
Imposibilidad
de transportar
los productos a
mercado ubicado en
otra provincia por
falta de camino
Responsabilidad
municipal:
Dotar de
infraestructura,
equipamiento y
medicamentos al
primer y segundo
nivel de salud
Promoción de la
salud y prevención
de enfermedades
Competencia
municipal:
Caminos vecinales
Competencia
departamental:
Caminos
interprovinciales
Programa de
Fortalecimiento de
Establecimientos de
salud de primer y
segundo nivel
Programa de
prevención de
enfermedades
Sin posibilidad de
Oferta Municipal

30
31
ÁMBITO
INTERNO
Fortalezas Cofinanciamiento importante de
proyectos estratégicos
Debilidades Remuneración baja de
profesionales
Insuficiencia de
presupuesto para
personal operativo
Insuficiencia de
presupuesto para la
gestión y atención de
demandas
ÁMBITO
EXTERNO
Oportunidades Posibilidad de cobrar impuestos de
vehículos e inmuebles
Amenazas Municipios vecinos
con mayor capacidad
económica capta el
personal del gobierno
municipal
Actividades económicas fuertes en el
municipio
ÁMBITO
INTERNO
Fortalezas Carta Orgánica en elaboración Debilidades Poco desarrollo de
normas propias
Autoridades con poca
experiencia en gestión
y legislación
Competencias no
esclarecidas
ÁMBITO
EXTERNO
Oportunidades Capacidad de hacer normas propias
del gobierno municipal
Amenazas Poco desarrollo
de competencias
concurrentes en norma
sectorial
ÁMBITO
INTERNO
Fortalezas Población concentrada Debilidades Deficiente vinculación
caminera entre los
centros de producción
y el mercado
Terrenos aptos para la agricultura
Amplia extensión del municipio
ÁMBITO
EXTERNO
Oportunidades Amenazas Cambios
climatológicos
Como se puede apreciar en el diagnóstico anterior, las mayores debilidades se
encuentran en los factores económicos y legales; sin embargo, en los mismos ámbitos
se puede apreciar ciertas oportunidades para mejorar estos aspectos. Por ejemplo,
un presupuesto insuficiente para personal y gestión puede salvarse potenciando la
capacidad del gobierno municipal para cobrar impuestos.
Adicionalmente, este primer diagnóstico FODA nos permite ver en primera instancia
algunas de las potencialidades que pudiera tener el municipio en cuanto a sus actividades
y vocación productiva: como por ejemplo, el gobierno municipal cuenta con una amplia
extensión territorial, una población concentrada y terrenos aptos para la agricultura.
EstediagnósticoFODAesunrequerimientolegalparatodoslosplanes,tantoestratégicos
como institucionales, por tanto, contamos con una herramienta fundamental de
diagnóstico, pero también un aspecto requerido por norma.
La metodología para la planificación estratégica considera una serie de elementos
imprescindibles, entre los cuales se encuentra la misión de la entidad, la visión, los
objetivos estratégicos, las estrategias y planes de acción. Las directrices nacionales
consideran estos elementos, por lo que en esta metodología se describe su proceso de
formulación y posteriormente se plantea la forma de transmitirlos a dichos formatos.
La Misión
La misión es una descripción de la razón de ser de la entidad; es decir, para qué y con
qué motivo existe. Tiene que ver con algunas preguntas clave como: ¿Quiénes somos,
qué hacemos, para quiénes y qué efectos o resultados finales esperamos?, ¿qué bienes
y servicios entregamos? (Armijo, 2011).
Para definir la misión del gobierno municipal podemos acudir a algunos mandatos
establecidos en la normativa sobre el régimen autonómico. El Artículo 8, Numeral 3 de
la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece las funciones generales de
la autonomía municipal en los siguientes términos: impulsar el desarrollo económico
local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la
población, así como coadyuvar al desarrollo rural.
La misma norma, en su Artículo 7, Parágrafo II detalla en conjunto de fines generales de
los gobiernos autónomos:
1. Concretar el carácter plurinacional y autonómico del Estado en su estructura
organizativa territorial.
2. Promover y garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo del
pueblo boliviano, a través de la formulación y ejecución de políticas, planes,
programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo nacional.
3. Garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana.
4. Reafirmar y consolidar la unidad del país, respetando la diversidad cultural.
5. Promover el desarrollo económico armónico de departamentos, regiones,
municipios y territorios indígena originario campesinos, dentro de la visión
cultural económica y productiva de cada entidad territorial autónoma.
6. Mantener, fomentar, defender y difundir los valores culturales, históricos, éticos y
cívicos de las personas, naciones, pueblos y las comunidades en su jurisdicción.
7. Preservar, conservar, promover y garantizar, en lo que corresponda, el medio
ambiente y los ecosistemas, contribuyendo a la ocupación racional del territorio y
al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en su jurisdicción.
Componentes básicos de la
planificación estratégica
Tabla 9
Matriz FODA:
Factor
geográfico
Tabla 8
Matriz FODA:
Factor Legal
Tabla 7
Matriz FODA:
Factor
Económico

32
33
8. Favorecer la integración social de sus habitantes, bajo los principios de equidad e
igualdaddeoportunidades,garantizandoelaccesodelaspersonasalaeducación,
la salud y al trabajo, respetando su diversidad, sin discriminación y explotación,
con plena justicia social y promoviendo la descolonización.
9. Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios,
valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política
del Estado y la ley.
Estos mandatos establecidos por la norma que rige el régimen autonómico nos otorgan
un marco general que nos permite redactar nuestra misión, el para qué existe este
gobierno, que en un ejemplo puede ser:
El Gobierno Autónomo Municipal de …………. tiene la misión
de impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo
urbano a través de la prestación de servicios públicos a la
población, así como coadyuvar al desarrollo rural; promover y
garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo
del pueblo boliviano, garantizar el bienestar social y la seguridad
de la población boliviana, promover la participación ciudadana y
defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes.
Cada entidad o gobierno municipal deberá adaptar su misión de acuerdo a su contexto,
potencialidades, vocación, necesidades y otros en un proceso de construcción conjunta
entre autoridades, funcionarios y técnicos.
La Visión
Enestepunto,convienerealizarunadiferenciaciónentreunavisióninstitucionalaplicable
a instrumentos de planificación institucionales -tal el caso de los Planes Estratégicos
Institucionales (PEI)- y una visión de desarrollo del municipio en su conjunto, que aplica
planes de desarrollo como el Plan de Desarrollo de Territorios Autónomos Municipales.
La visión institucional corresponde al futuro deseado de la organización. Se refiere
a cómo quiere ser reconocida la entidad y, representa los valores con los cuales se
fundamentará su accionar público. Para esto se formula la pregunta: ¿Cómo queremos
ser reconocidos en el mediano y largo plazo?
Sin duda, la declaración de visión requiere tener muy clara las definiciones estratégicas
claves de la entidad y están reflejadas en la misión (Armijo, 2011).
En el caso de un gobierno muncipal, se debe tomar en cuenta dos aspectos: ¿Cómo
quiere ser vista o percibida la institución en el futuro?; y en segunda instancia, el
desempeño con el que se compromete (Armijo, 2011).
Es importante que una vez formulados los objetivos estratégicos que se detallarán
posteriormente, se vuelva a revisar la visión para verificar si existe coherencia; es decir,
si los objetivos estratégicos nos permiten alcanzar la visión o, visto de otra manera, si la
visión corresponde a los que nos proponemos como objetivos.
Una pauta adicional al momento de redactar la visión, es revisar nuevamente nuestra
misión y hacernos la pregunta siguiente: Si logramos cumplir con nuestra misión, ¿cómo
estaremos en cinco o 10 años?
Revisemos nuestra misión:
El Gobierno Autónomo Municipal de …………. tiene la misión
de impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo
urbano a través de la prestación de servicios públicos a la
población, así como coadyuvar al desarrollo rural, Promover y
garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo
del pueblo boliviano, garantizar el bienestar social y la seguridad
de la población boliviana, promover la participación ciudadana y
defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes.
Por tanto nuestra visión institucional, sería:
ElGobiernoAutónomoMunicipalde………….en2020eselpromotor
del desarrollo económico local, el desarrollo urbano y rural, presta
servicios de calidad a su población y garantiza el desarrollo integral,
justo y equitativo de su población. Es una entidad con alta capacidad
deatenciónalapoblación,ycuentaconservidorespúblicoscalificados
y sostenibilidad financiera para desarrollar su gestión.
Como se puede observar, se formuló la visión con base al logro de factores incluidos en
la misión. Además, una vez conocidas algunas falencias institucionales en la etapa de
diagnóstico, también se apunta a mejorarlas en el mediano o largo plazo.
La visión de desarrollo cambia la mirada y pone en el centro de atención al municipio.
Para esto, lo que se intenta responder es: ¿Cómo queremos ver al municipio en el
mediano y largo plazo? En este punto, también se puede acudir a los componentes de
la misión y visión institucionales para formularnos la siguiente pregunta: Si cumplimos
con nuestra misión y visión institucional, ¿cómo estará nuestro municipio y nuestra
población en el mediano o largo plazo? Adicionalmente, es importante que las falencias
observadas en la etapa de diagnóstico sean mejoradas en la visión del desarrollo.
Por tanto, nuestra visión de desarrollo, a manera de ejemplo, podría ser:
El municipio de………… en 2020 cuenta con servicios básicos
de calidad con una cobertura total; basa una pujante economía
en la agricultura, la ganadería y los servicios; y es el centro de
abastecimiento de la región.
Es importante que la visión de desarrollo del municipio contenga factores propios de las
actividades que se pretende potenciar, es decir, sus vocaciones productivas.

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En esta sección se plantea y describe una metodología para la construcción de objetivos
estratégicos y de gestión. Se propone un proceso “desde abajo” sobre la base de la
identificación de problemas. Es importante no perder de vista, en todo el proceso, la
misión y visión planteadas, así como la primera herramienta diseñada que permite
identificar si la solución al problema puede ser ejecutada por el gobierno autónomo
municipal según sus competencias o corresponde a otro nivel su tratamiento.
Esta metodología forma parte del marco lógico y corresponde al enfoque de resolución
de problemas7
y se denomina: árbol de problemas y árbol de objetivos.
El método consiste en una serie de pasos sucesivos:
· Identificar el problema principal
· Examinar los efectos que provoca el problema
· Identificar las causas del problema
· Establecer la situación deseada (objetivo)
· Identificar medios para la solución
· Definir acciones
· Configurar alternativas de programa
Como se propone en la metodología del presente documento, es importante que
existan dos fases: una primera, encargada al personal del sector que sirva para conducir
el proceso evitando que éste se desordene; y una segunda, que permita ampliar la
participación de la sociedad civil para enriquecer y hacer propia la solución.
En esta fase es usual comenzar con la identificación del problema central por medio de
una “lluvia de ideas” sobre un aspecto de la gestión pública, que puede ser un sector
(salud, educación, desarrollo urbano, transporte).
Elegido el sector, se empieza a mencionar el conjunto de problemas que aquejan a la
población por ejemplo salud.
Una vez realizada la lluvia de ideas es necesario encontrar el problema central,
identificando las causas de éste y sus efectos o consecuencias. Esto se realiza
preguntándonos sobre cada problema identificado: ¿Esto es un factor que provoca
un problema de los mencionados? ¿Qué problema provoca? Si no lo provoca es que
pertenece a las causas de un problema. En el ejemplo, la tasa de mortalidad ¿provoca un
problema? Pues no, entonces es un efecto. Los malos hábitos alimenticios ¿provocan un
problema? Pues sí, provocan desnutrición. Es así como ordenamos las causas y efectos.
CAUSA EFECTO
Alta tasa de mortalidad X Es provocado por la desnutrición infantil
Malos hábitos alimenticios
(Alimentación deficiente)
X Provoca desnutrición infantil
Rendimiento físico e
intelectual deficiente
X Es provocado por la desnutrición infantil
Carencia de centros de salud No es problema, sino una falta de solución
Personal médico insuficiente No es problema, sino una falta de solución
Desnutrición infantil X X Tiene causas (malos hábitos alimenticios) y provoca
efectos (mortalidad infantil)
Insumos y medicamentos
insuficientes
No es problema, sino una falta de solución
Cultura de no asistencia a
controles y revisión
Provoca desnutrición infantil
De la tabla anterior podemos resaltar algunos aspectos: el problema principal es aquel
que tiene causas, pero que también provoca efectos. Es necesario considerar sólo los
problemas identificados y evitar aquellos que resultan de un impedimento común a
cualquier sector, como un presupuesto insuficiente. Por otra parte, este ejercicio nos
Herramientas de procesamiento
para la planificación
Tabla 10
Análisis de
causas y
efectos
Gráfico 5
Lluvia
de ideas
sobre la
problemática
de salud
Alta tasa de
mortalidad
infantil
Malos hábitos
alimenticios
Rendimiento
físico e intelectual
deficiente
Carencia de
centros de salud
Personal médico
insuficiente
Desnutrición
infantil
Insumos y
medicamentos
insuficientes
Cultura de no
asistencia a
controles
7 La presente sección se basa en el trabajo de Aldunate y Córdoba (2011). Formulación de programas con la metodología de marco
lógico. Serie Manuales N° 68. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile.

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permite descartar algunos problemas porque no son causa ni efecto de los problemas,
sino más bien son carencias a ser consideradas posteriormente como parte de la
solución. Nuestro árbol simplificado sería el siguiente:
Por tanto, nuestro árbol describe el problema central: la desnutrición infantil, siendo
sus causas, los malos hábitos alimenticios y la no asistencia de la población infantil a
controles y revisiones. Por su parte, las consecuencias del problema central son: una alta
tasa de mortalidad infantil y un rendimiento físico e intelectual deficiente. Es importante
aclarar que para cada factor señalado existan evidencias específicas como estadísticas
u otros.
“Para construir el Árbol de la Solución o Árbol de Objetivos se parte del Árbol del
Problema, buscando para cada uno de los recuadros de dicho árbol la manifestación
contraria a las allí indicadas. Si algo faltaba, ahora existirá, si un bien estaba deteriorado,
ahora estará en buenas condiciones, si la población sufría, ya no lo hará más. Todo lo
negativo se volverá positivo, como tocado por una varita mágica, como si se revelara el
negativo de una fotografía”(Aldunate y Córdoba, 2011). En ese entendido, nuestro árbol
de problemas pasará a ser nuestro árbol de objetivos:
Los efectos del problema, modificados a su versión deseada, ahora serán los fines
que se persigue, mientras que las casusas del problema ahora serán los medios para
resolver el problema. Finalmente, el problema central ahora constituye el contenido
del programa o proyecto que se empieza a formular. En términos prácticos, el gobierno
autónomo municipal deberá generar un programa para la nutrición infantil adecuada
que contenga, al menos, dos acciones: la generación de buenos hábitos alimenticios y
la promoción de asistencia de niños a sus controles y revisiones, mediante campañas de
información y concientización. En muchos casos, el problema puede ser más complejo
o existir mayores brechas en la atención a mujeres; en este sentido, tanto el análisis
como la construcción de objetivos debería diferenciarlas claramente para realizar una
acción con enfoque de género. Por su parte, los objetivos de gestión o estratégicos
dependiendo el horizonte que enfoquemos, serán: una tasa de mortalidad mínima y un
alto rendimiento físico e intelectual.
Explicaremos con mayor profundidad estos fines y vías de solución que se intenta
conseguir, definiendo que los primeros serán los objetivos estratégicos y los segundos
serán los planes de acción.
Objetivos estratégicos
Los objetivos estratégicos son los logros que la entidad pública, ministerio u órgano,
espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año), para el cumplimiento de
su misión de forma eficiente y eficaz (Armijo, 2011).
Los objetivos estratégicos son resultados que se pretende alcanzar mediante acciones
públicas. En el caso ejemplificado nuestro objetivo es reducir la tasa de mortalidad
infantil y elevar el rendimiento físico e intelectual de los niños del municipio. Es
necesario considerar el diagnóstico de capacidades institucionales para ponerse una
meta realizable, pues el objetivo deberá contar con indicadores específicos.
La reducción de la tasa de mortalidad es en la actualidad, según este ejemplo, de
cincuenta por cada mil nacidos vivos y en cinco años pretendemos que la tasa baje a
cerca de la mitad; es decir, veinte por cada mil nacidos vivos. En este caso, la tasa de
mortalidad en mujeres podría ser superior a la de varones, por tanto se requiere un
indicador por separado y acciones diferenciadas para tratar esta desigualdad. Por su
parte, respecto al rendimiento físico e intelectual, se buscaría que las notas promedio de
los estudiantes de primeros años suban en cinco puntos; es decir, en una escala del uno
al cien, si en la actualidad es de 55, en cinco años se pretende que sea de 60. Estas cifras
programadas se constituyen en los“indicadores de gestión”.
Planes de acción
Una vez conocida la meta u objetivo, el siguiente paso corresponde a la planificación
operativa. “Los planes son de carácter operativo y se desarrollan a nivel de cada una
de las unidades o áreas, quienes tienen la responsabilidad, y establecen los respectivos
Gráfico 7
Árbol de
objetivos
Gráfico 6
Árbol de
Problemas
Alta tasa de
mortalidad mínima
Nutrición infantil
adecuada
Buenos hábitos
alimenticios
Asistencia permanente
a controles y revisión
Alta tasa de
mortalidad infantil
Desnutrición
infantil
Malos hábitos
alimenticios
No asistencia a
controles y revisión
Rendimiento físico e
intelectual deficiente
Alto rendimiento
físico e intelectual

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39
requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la
formulación del presupuesto”(Armijo, 2011).
Estos planes contienen acciones u operaciones, tal como lo establece la normativa
nacional. Una vez identificadas las acciones, es conveniente analizar la viabilidad de
realizar cada una de ellas. Ello puede llevar a descartar ciertas acciones que claramente
no será posible materializar. Esto será evaluado de acuerdo a la viabilidad técnica
de construirla o implementarla, la aceptación de la alternativa por la comunidad, el
financiamiento requerido versus el disponible, la capacidad institucional para ejecutar y
administrar la alternativa de programa y el impacto ambiental.
Toda esta sección desarrollada mediante herramientas permite, de manera práctica,
resolver los requerimientos formales establecidos en la norma nacional, tal como
será explicado en el punto de directrices del órgano rector, como parte de la etapa de
formulación de la planificación; mientras que el resto del proceso: ejecución, seguimiento,
evaluación y ajuste, puede ser consultado en el apartado del ciclo de la planificación.
Es necesario considerar que este ejercicio deberá ser replicado por cada secretaría o
dirección encargada de cada sector, para identificar los programas que debería prever.
El total de programas, alineados con la visión, misión y pasados por el filtro del análisis
competencial y de capacidades institucionales, forma el Plan de Desarrollo y son base
del Plan Operativo Anual. El enfoque para el Plan Estratégico Institucional pone al centro
los mandatos del Gobierno y su programación respecto a ellos, siguiendo la misma
metodología desarrollada.
Como se explicó, la presente metodología propone que este primer diagnóstico sea
desarrollado por los encargados de cada sector y su equipo técnico, de manera que se
pueda conducir de la manera más eficiente el proceso participativo. Una vez que los
equipos técnicos municipales cuentan con un estado de situación y la“oferta municipal”,
los sectores sociales podrán aportar, reconducir, mejorar y potenciar dicha oferta para
constituirla en un instrumento de planificación y gestión.
La Constitución Política del Estado en su Artículo 242, Numeral 1 establece que “la
participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la
Constitución y la ley, participar en la formulación de las políticas de Estado”. Asimismo,
el Artículo 138, Parágrafo II de la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización
establece que “la participación social se aplica a la elaboración de políticas públicas,
como la planificación, seguimiento y evaluación, mediante mecanismos establecidos y
los que desarrollen los gobiernos autónomos en el marco de la ley”. El Artículo 139 de
citada Ley estipula que “las normas de los gobiernos autónomos deberán garantizar la
existencia y vigencia de espacios de participación ciudadana y la apertura de canales o
espacios para recoger y atender las demandas sociales en la gestión pública a su cargo,
considerando como mínimo:
a) Espacios de participación social en la planificación, seguimiento, evaluación y
control social de las políticas públicas, planes, programas y proyectos;
b) Espacios de participación directa, iniciativa legislativa ciudadana, referendo y
consulta previa;
c) Canales o espacios de atención permanente de la demanda social y ciudadana”.
Además, la Ley N° 341, de Participación y Control Social, establece un mandato a los
gobiernos autónomos municipales para aprobar una Ley de Participación y Control
Social para establecer canales de participación de la sociedad civil organizada en la
gestión pública, incluyendo la planificación.
En este apartado se describen las directrices, lineamientos, especificaciones y
requisitos para la presentación del Programa Operativo Anual (POA), el Plan Estratégico
Institucional (PEI) y el Plan de Desarrollo deTerritorios Autónomos Municipales (PDTAM).
Debe recordarse que la metodología planteada previamente permite responder a
los requerimientos planteados en estas directrices, según las denominaciones de los
subproductos que descritos.
El Programa Operativo Anual
Los requisitos formales de los Planes Operativos Anuales se encuentran en las Normas
Básicas del Sistema de Programación de Operaciones, aprobado mediante Resolución
Suprema N° 225557. El contenido y estructura de un POA será:
Análisis de situación
DIMENSIÓN FACTOR DESCRIPCIÓN
Análisis de la situación externa Oportunidades Factores o hechos positivos, externos a la entidad, que
contribuyen al cumplimiento de los objetivos de gestión.
Amenazas Factores externos a la entidad, que pueden generar
desventajas, riesgos o dificultades para el logro de los
objetivos de gestión.
Análisis de la situación interna Fortalezas Factores positivos que pueden optimizar los procesos
internos, y permitir a la institución obtener ventajas de
oportunidades presentadas, o protegerse de amenazas
provenientes del contexto.
Debilidades Factores negativos que obstaculizan los procesos internos,
que hacen vulnerable a la entidad a factores externos y que
no permiten el aprovechamiento de oportunidades que se
presenten.
La participación social
Directrices del órgano rector y
lineamientos para la planificación

40
41
Determinación de los objetivos de gestión anual
Los objetivos de gestión que se pretenden alcanzar en una determinada gestión
fiscal, según los objetivos definidos en el Plan Estratégico Institucional y considerando
los resultados del análisis de situación interna y externa, deben ser medibles
cuantitativamente. Cuando estos objetivos de gestión institucionales demanden
la realización de varios procesos, o cuando demanden la generación de distintos
productos, deberán ser desagregados al interior de cada entidad y órgano público, en
objetivos de gestión específicos.
Indicadores de gestión
Cada entidad y órgano público debe establecer los indicadores de eficiencia y eficacia
para cada objetivo de gestión institucionales y específicos.
· Los indicadores de eficacia deberán establecerse ponderando el grado de
cumplimiento de los objetivos, respecto a los resultados programados para
el período a evaluar.
· Los indicadores de eficiencia deberán establecerse ponderando los
resultados alcanzados respecto a los insumos o recursos utilizados para su
cumplimiento.
Determinación de operaciones
En cada entidad y órgano público deberán estructurarse las operaciones a desarrollar
para alcanzar los objetivos de gestión institucionales o específicos establecidos en el
Programa de Operaciones Anual.
La determinación de operaciones deberá incluir:
· El área ó unidad organizacional responsable de realizar la operación.
· El periodo de tiempo, término y finalización, establecido para la ejecución
de cada operación.
Determinación de recursos humanos y de bienes y servicios
Para cada objetivo de gestión institucional o específico, deberá identificarse la cantidad
de recursos humanos y de bienes y servicios requeridos para su desarrollo.
El requerimiento deberá considerar:
· El análisis de los recursos existentes.
· La disponibilidad de recursos para la gestión y las políticas públicas
definidas sobre el uso de estos recursos.
· El cronograma de requerimientos, definiendo los plazos máximos para la
obtención de los insumos, materiales, activos fijos, servicios, u otros que
permitan el cumplimiento de los objetivos y operaciones.
Evaluación de los resultados
Cada entidad y órgano público deberá evaluar el cumplimiento del Programa de
Operaciones Anual, ponderando los resultados alcanzados respecto a los resultados
programados y a la ejecución del presupuesto. La evaluación deberá contemplar:
· El análisis de situación o los factores o circunstancias que hubieran incidido
en el cumplimiento de los resultados.
· El grado de cumplimiento de los objetivos de gestión, según los indicadores
previstos y el cronograma de su realización.
· El grado de cumplimiento de los objetivos de gestión y su vinculación con
los recursos asignados.
En caso de detectarse desviaciones respecto a la programación, cada entidad y órgano
público deberá disponer las medidas correctivas necesarias que permitan cumplir con
los objetivos de gestión previstos.
Ajuste del Programa de Operaciones Anual
Durante el ejercicio fiscal, el Programa de Operaciones Anual podrá ser ajustado:
· Por la incorporación de nuevos objetivos, emergentes de nuevas
competencias asignadas, que cuenten con el respectivo financiamiento.
· Por la variación de las metas iniciales previstas, cuando se evidencie la
imposibilidad de su realización por factores ajenos a la gestión interna de
la entidad.
Plan Estratégico Institucional (PEI)
El Plan Estratégico Institucional, como se detalló en el módulo de normativa nacional,
es un instrumento de planificación de mediano plazo donde se detallan los objetivos
estratégicos y competencias institucionales, así como la visión y misión de cada
institución pública. Su estructura es la siguiente:
· Diagnóstico institucional
· Trayectoria histórica institucional
· Evaluación de la entidad
Marco institucional y estratégico
Análisis de la situación institucional
Objetivos de gestión institucional y específicos
Determinación de indicadores de gestión
Determinación de operaciones
Determinación de recursos humanos, bienes y servicios

42
43
· Marco conceptual
· Estado de situación actual de la entidad
· Análisis de actores y competencias
· Análisis interno y del entorno
· Identificación de problemas y potencialidades
· Mandato político, económico y social
· Línea de Base
· Propuesta de desarrollo institucional
· Principios y valores
· Misión, visión y ejes y/o políticas
· Objetivos estratégicos, metas e indicadores de logro
· Estrategias
· Programación quinquenal
· Programación y presupuesto quinquenal
· Estrategia de financiamiento e implementación
Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal (PDTAM)
Los Planes de Desarrollo son instrumentos que promueven el desarrollo integral en un
determinado territorio, sentando las bases para atender las necesidades insatisfechas de
la población y para mejorar la calidad de vida. Son elaborados en concordancia con los
planes nacionales, considerando los lineamientos estratégicos de los planes sectoriales,
a partir de un análisis de contexto, de los componentes biofísicos, socioeconómicos y
gestiónderiesgos(Artículo9,ParágrafoI,DirectricesdePlanificacióndeMedianoyLargo
Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025 – Gestión 2014). Estos planes en su formulación y
establecimiento de objetivos deberán considerar la Estructura Programática establecida
en la Agenda Patriótica 2025 y el Plan de Desarrollo Económico y Social.
En este apartado conviene realizar una diferenciación, al igual que se hizo en otros
puntos, entre la planificación operativa y estratégica y posteriormente entre los
alcances de ésta última. La planificación operativa es recurrente y presentada de manera
anual, dicha temporalidad y proceso se realizan de manera reiterativa. Por otra parte,
la planificación estratégica es un proceso poco frecuente en el país, las experiencias
de planes estratégicos institucionales y de los planes de desarrollo subnacionales son
escasas y es en este aspecto en el que el presente texto pretende incidir. Los planes
de desarrollo son procesos participativos amplios, en tanto que los planes estratégicos
institucionales se producen en ámbitos más limitados, entre direcciones, secretarías
o secciones de cada gobierno. Es así que ambos instrumentos y procesos presentan
particularidades.
El ciclo de un plan de desarrollo se desarrolla de la siguiente manera:
ETAPA CONDICIONES
PLAZO
TENTATIVO
Voluntad política de la autoridad La puesta en marcha de la planificación estratégica deberá
contar con la voluntad de la Máxima Autoridad Ejecutiva
(MAE) que dinamice el proceso.
Actividad
puntual
Construcción de la“Oferta Municipal”
(trabajo interno)
Es necesario desarrollar un trabajo interno en cada
secretaría municipal que realice el diagnóstico de
competencias, capacidades, mandatos y líneas estratégicas
que sirva de hilo conductor de todo el proceso.
2 -3 meses
Convocatoria y difusión Una vez cumplido el trabajo interno y la Oferta Municipal,
se puede convocar a la sociedad civil para iniciar el debate.
1 -2 semanas
Mesas de trabajo generales.
Diagnóstico y construcción de la
visión y misión
Una primera etapa con la sociedad civil consiste en
concertar la Visión y Misión del gobierno municipal y
establecer un diagnóstico sobre la base de la oferta
municipal.
1 semana
Mesas de trabajo sectoriales.
Construcción de objetivos
estratégicos, programas y planes de
acción
Definidas la Visión y Misión, se debe comenzar el trabajo
sectorial que tome en cuenta la metodología desarrollada
en este documento y concretarla en objetivos, programas
y planes de acción.
3 semanas
Sistematización de resultados Una vez que la sociedad civil expresó sus demandas en el
proceso participativo, los aportes enriquecerán el trabajo y
serán sistematizados para la generación de una propuesta
concertada.
2 semanas
Socialización La propuesta concertada debería ser socializada en un
documento y socializada para que los aportes sean visibles
para la población.
2-3 semanas
Ajustes y redacción final En caso de ser requerido y en gabinete, se desarrolla
la redacción final de Plan de Desarrollo o Estratégico
Institucional.
1 semana
Aprobación El Plan, con el fin de cumplir las formalidades y su puesta
en marcha, deberá ser aprobado por medio de una Ley
promulgada por el Concejo Municipal considerando plazos
para su entrada en vigor.
Actividad
puntual
Ejecución La ejecución del Plan se verifica por medio de la
planificación operativa anual. Es decir, las metas y
objetivos estratégicos deben verse reflejados en los
programas y operaciones del POA.
Permanente
Seguimiento De manera permanente, la Dirección de Planificación
debería realizar el seguimiento de la implementación del
Plan.
Permanente
Evaluación De manera anual, el gobierno autónomo municipal
debería evaluar la implementación de Plan, realizando los
ajustes que sean necesarios.
Permanente
Ruta crítica de la planificación
Tabla 11
Ruta Crítica
de la
planificación
estratégica

44
Referencias bibliográficas
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Patriótica 2025 – Gestión 2014.
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