História Orçamento Brasil

ALUB CONCURSOS
APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS
Prof. Marcelo Rux
marcellorux@gmail.com

BRASÍLIA/DF
1º Semestre de 2011

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APOSTILA DE
ADMINISTRAÇÃO

FINANCEIRA E
ORÇAMENTARIA

PÚBLICA
O GOVERNO ESTIMA AS SUAS RECEITAS
E FIXA EM LEI AS SUAS DESPESAS.

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ORÇAMENTO PÚBLICO
Cada pessoa ou grupo familiar, mesmo sem perceber,
elabora em diversos momentos de suas vidas um
orçamento pessoal ou familiar, conforme o caso.
Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com
vestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos
os respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a renda que
esperamos receber com salário, rendimentos financeiros,
dividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa
estimativa de gastos.
Como um dos problemas básicos da sociedade consiste na
limitação dos recursos frente às suas necessidades, é bem possível
que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às receitas
que esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um
planejamento de nossos gastos, onde elegemos as despesas
prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem realizadas,
deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não
consideramos tão essenciais.
No caso do setor governamental, esse planejamento é
consubstanciado em lei e recebe o nome de orçamento público.
Nessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as
despesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República,
bem como as estimativas das receitas previstas para serem
arrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de
despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos
órgãos (ministérios, autarquias etc.), com o sistema de saúde, com
a educação, com os investimentos, com o pagamento de juros e
amortização da dívida pública.
Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos
tributos cobrados das pessoas e das empresas, da exploração do
patrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas que envolvem
a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de
créditos) e as derivadas da venda de ativos governamentais.
O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei
ordinária, de validade anual, que exprime, em termos financeiros e
técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos públicos,
estabelecendo as ações e programas prioritários para atender às
demandas da sociedade. Além de permitir o controle das finanças
públicas, evitando que sejam realizados gastos não previstos, o
orçamento público atua como instrumento da programação de
trabalho do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos
em particular.
O orçamento público, e bem dizendo, as despesas e as receitas
nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos cidadãos. Do
lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto,
pode-se estar beneficiando mais um segmento social do que outro.
Por exemplo, os gastos com a saúde atendem mais às camadas
sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem

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remuneradas, que contam com planos de saúde particulares. O
mesmo pode-se dizer da educação pública fundamental.
ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
IMPÉRIO
# 1788 – 1789 (Tiradentes)
Tiradentes luta contra a arbitrariedade do governo de Portugal pela
cobrança de tributos, a qualquer tempo, do Brasil Colônia. A Inconfidência
Mineira representou verdadeiro marco na luta pelos direitos civis no
orçamento, pois buscava a imposição de limites à cobrança descontrolada
de tributos.
# 1808
D. João VI criação o Erário Público, uma espécie de Ministério da Fazenda
dos dias de hoje, o Conselho da Fazenda e o Banco do Brasil, a fim de
administrar as finanças do país.
# 1821
Criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda em substituição
ao Real Erário Público.
# 1824 (Constituição Imperial de 1824)
A Constituição Imperial estabelece competência ao Executivo para
elaboração da proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dos
Deputados e Senado) para aprovação da proposta. A legislação sobre
impostos fica a cargo da Câmara dos Deputados. De acordo com o artigo
172 da Constituição de 1824:
"O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros
os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na
Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um
balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do ano
antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas
públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas
públicas."
# 1830
Primeiro orçamento aprovado pelo Legislativo.
# 1834
Emenda à Constituição confere às Assembléias Legislativas das províncias
competência para fixar despesas municipais e provinciais. Determina
também a repartição das rendas entre municípios e a fiscalização da
aplicação dos recursos.
REPÚBLICA
# 1891 (1ª Constituição Republicana)
Poder Legislativo elabora o orçamento a partir de proposta do Executivo. É
instituído o Tribunal de Contas como órgão de controle.
“Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:
1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas
da receita e despesa de cada exercício financeiro;”
# 1934

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A Constituição confere ao Presidente da República competência para a
elaboração do orçamento e ao Legislativo para apreciá-lo.
Da Elaboração do Orçamento
Art 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à
receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se
discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio
dos serviços públicos.
§ 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro
do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento.
§ 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fixa e
outra variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de
lei anterior. A parte variável obedecerá a rigorosa especialização.
§ 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita
prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se
incluem nesta proibição:
a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de
créditos por antecipação de receita;
b) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o déficit.
§ 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados.
§ 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o
vindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a
sanção.
# 1937 (DASP)
Criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP com
atribuições de da elaboração do orçamento e coordenação das ações de
planejamento.
Art. 67 - Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto
do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes
atribuições:
a) o estudo pormenorizado das repartições,departamentos e
estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da
economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos
serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações
orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os
outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da
República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos
Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade
das suas instruções, a execução orçamentária.
# 1946
A Constituição confirma competência do Executivo para elaboração da
proposta orçamentária e admite possibilidade de emendas.
# 1964
A Lei nº 4.320 estabelece normais gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados,
municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do

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orçamentoprograma para todas as esferas públicas. Criação do Ministério
Extraordinário de Planejamento e Coordenação Econômica.
# 1967
É da competência do poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias,
vedado ao Legislativo emendar o orçamento. O Decreto-lei nº 200, de
fevereiro de 1967, disciplina a organização administrativa da União e
define o planejamento como "princípio fundamental" de administração.
# 1988
Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal
passou a ser regulado por três leis:
•
a Lei do Plano Plurinanual (PPA);
•
a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO); e
•
a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Possibilita também ao Congresso Nacional emendar restritamente o
orçamento.
# 2000
Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que dispõe sobre a
responsabilidade na gestão fiscal.

Experiência Histórica do Orçamento Público no Brasil
A evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária são
recentes no Brasil, o que não significa que o orçamento tenha sido
valorizado ao longo da história do país. Ao contrário, reflete uma
curiosa tradição de se copiarem modelos. Foi assim no período do
Império, quando prevaleceu o modelo do orçamento inglês. No
início da República, foi adotado o modelo norte-americano de
conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o orçamento.
Na década de 60, o Brasil adotou o modelo do orçamentoprograma, também de inspiração norte-americana.
As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma
empírica, apesar da abundância de leis e de regulamentos e do
funcionamento de instituições criadas por improvisações mais ou
menos felizes.
A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaram
o início da expansão do aparelho administrativo, a criação de
novos órgãos e o recrutamento de servidores para funções
técnicas.
O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de
eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de
elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de
modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder
político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à
receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada
com um montante de recursos "suficiente" para o
desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.

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A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos
índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem
ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era
elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se
as distorções de preços através de suplementações, pois os valores
orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao
montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia
correspondência entre a realidade da execução orçamentária com
a execução financeira das despesas, que acabavam sendo
mensalmente corrigidas.
Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi
adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do
orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou
permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de
seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de
recursos.
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para
o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas
em volume, dentro de um determinado período de tempo.
Breve Histórico
•
Inconfidência Mineira
Em 1788, com tantas medidas arbitrárias e impopulares, um grupo
integrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores,
militares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de
colocar um fim na opressão metropolitana e criar limites para o
governo interferir na vida das pessoas.
•
Império
A administração das finanças passou a ser feita no país. Foi criado
o Erário Público, ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o
Banco do Brasil. O banco respondia pela gerência dos fundos para
a manutenção da Corte, pelo pagamento dos soldos e pela
promoção das transações mercantis. Entretanto, a instituição de
tributos continuou nas mãos do Imperador e este outorgou a
primeira Constituição Brasileira, que teve como modelo a inglesa.
•
República
Iniciamos com uma nova Constituição, a novidade foi conferir ao
Poder Legislativo a competência para a elaboração dos
orçamentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que era
entregue informalmente ao Congresso como subsídio. As
tentativas para a padronização do orçamento público começaram
em 1939, com a realização da primeira Conferência de Técnicos em
Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, promovida pelo
Governo Federal para discutir o projeto do padrão orçamentário

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elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças. Ao
longo da República, as classificações das despesas do poder público
mostram nitidamente a evolução do caráter social do contrato
orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase
que exclusivamente para as ações de manutenção da máquina
estatal, como Administração Geral e Financeira e Segurança.
•
Governo Militar
A Constituição de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo de
emenda à peça orçamentária por parte do Poder Legislativo. Este
impedimento vigorou até 1988.
Os militares procuraram valorizar os princípios do planejamento.
Recriaram o Ministério do Planejamento e elaboraram planos
nacionais de desenvolvimento. Através do Decreto-lei 200, de
fevereiro de 67, definiram o planejamento como princípio
fundamental de administração pública e elevaram o orçamentoprograma ao status de plano geral de governo.
•
Brasil Atual
A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças na
legislação orçamentária. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e
o Plano Plurianual de ação governamental, em substituição ao
antigo orçamento plurianual de investimentos. Devolveu aos
parlamentares a prerrogativa de apresentarem emendas ao
orçamento, embora com restrições, como a impossibilidade de
alterar a receita proposta e as despesas com pessoal.
Outra criação importante foi a CPI do Orçamento. Ela teve o mérito
de levar ao conhecimento da população o estado lamentável das
finanças públicas do país, desmascarando um esquema perverso
de benefícios privados em que vários segmentos do próprio
governo vinham se envolvendo, durante décadas. Apesar do papel
positivo da CPI do Orçamento para a democratização do país e
para a moralização da gestão das finanças públicas, ela não teve
maiores conseqüências na modernização dos mecanismos de
gerência orçamentária.

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As sucessivas crises que se abateram sobre a economia brasileira,
no início da década de 1980, propiciaram oportunidade para que
se promovesse ampla reavaliação dos instrumentos de gestão das
finanças públicas até então adotados no País. Iniciou-se na ocasião
um longo processo de busca por maior conhecimento quanto às
origens dos desajustes estruturais de nossa economia, ao tempo
em que se desenvolveram diversos esforços para superar a
situação de descontrole que então marcava a gestão das contas
públicas no País.
Até meados da década de 1980, a elaboração de estatísticas sobre
as contas públicas brasileiras tinha como principal deficiência a
carência de dados confiáveis acerca da execução orçamentária e
financeira dos governos, em todos os níveis. As poucas
informações existentes somente eram disponibilizadas com
expressiva defasagem temporal e com níveis de detalhamento
inadequados às necessidades de análise. No governo federal, o
problema era agravado pela multiplicidade de peças
orçamentárias: o orçamento geral da União, o orçamento da
previdência social e o orçamento monetário.
A premência de obtenção de melhores informações, que
propiciassem as condições para o adequado gerenciamento das
contas públicas, a partir das crises fiscais vividas na década de
1980, coincidiu com a introdução das novas tecnologias de
informação no setor administrativo. Esse cenário permitiu que a
ampla reforma institucional no governo central brasileiro, então
promovida, fosse acompanhada da implementação de modernas
ferramentas de gestão, o que terminou transformando
radicalmente a administração das finanças do País. Infelizmente,
ainda não podemos considerar que tal tarefa esteja concluída,
apesar do longo caminho já percorrido. E esse não foi um caminho
fácil. Como em todos os processos de mudança, especialmente
quando se trata de assunto de tamanha relevância para a
sociedade, obstáculos se impuseram, reveses foram necessários.
Mas o tempo, como sempre o faz, conspirou a favor da mudança, e
muitas vitórias já podem ser contabilizadas por aqueles que
dedicaram esforços no aperfeiçoamento da gestão das finanças
públicas brasileiras.
Não foi trabalho de um governo, mas sim de todo o País. Os
primeiros estudos para a reforma das finanças do governo federal
se iniciaram ainda no governo do General João Figueiredo e
tiveram forte impulso no governo do Presidente José Sarney, tendo
sido fundamental, nos dois períodos, a liderança de Maílson da
Nóbrega, primeiro na condição de Secretário-Geral do Ministério
da Fazenda e, depois, já como Ministro daquela pasta. Os
governantes dos períodos seguintes deram continuidade à tarefa,
de forma que a Lei de Responsabilidade Fiscal é o último grande
marco desse processo que ainda hoje continua, com a introdução
de ajustes pontuais. Mais recentemente, são relevantes os

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esforços no sentido do aperfeiçoamento dos instrumentos de
planejamento e da gestão dos programas governamentais.
A mobilização dos agentes envolvidos permitiu promover amplo
reordenamento institucional do governo federal. Realizaram-se
modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeram
desde o texto constitucional até as normas operacionais.
Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Banco
Central e do Tesouro Nacional, processo que conduziu à criação da
Secretaria do Tesouro Nacional e a ajustes de contas entre essas
instituições.
Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos na
administração pública federal, voltados para a execução das
tarefas relacionadas com a gestão das contas públicas. Nesse
sentido, foi instituído o Sistema Integrado de Administração
Financeira - SIAFI, do governo federal, por intermédio do qual
passaram a se realizar, de forma integrada e automatizada, as
transações orçamentárias e financeiras e seus respectivos registros
contábeis. Não se descuidou também da busca pela constituição
de um quadro de servidores adequadamente motivado e
capacitado para o desempenho das tarefas com o nível de
qualidade desejado.
O alcance de todas as mudanças ainda não se encontra
devidamente reconhecido.
Por isso, nesta apostila pretendemos contribuir para desfazer a
impressão de “caixa preta” que tem sido atribuída às contas
públicas. Trouxemos um pouco da história recente, imprescindível
para que se compreendam a origem e a motivação de alguns dos
mecanismos de gestão hoje adotados. Elencamos princípios,
conceitos e fundamentos que norteiam as normas e os
procedimentos hoje adotados. Para aqueles que devam ou
queiram se dedicar com maior profundidade ao mundo das
finanças públicas, são apresentados detalhamentos de
mecanismos operacionais, abrangendo desde a elaboração do
planejamento até as execuções orçamentária e financeira.
Acreditamos que o público em geral poderá, aqui, encontrar
respostas para alguns dos questionamentos sobre como o governo
administra o dinheiro público, ou seja, o seu dinheiro. Também os
servidores que exercem atividades nas áreas de planejamento, de
execução, de controle, ou de simples acompanhamento da
despesa pública encontrarão aqui orientações para a realização de
suas tarefas.
A imprensa, os profissionais e estudantes de economia e os
fornecedores do governo poderão melhor compreender os
mecanismos operacionais de gestão, assim como o alcance e as
limitações das informações e dos dados usualmente divulgados
pelos governos municipais, estaduais e federal.

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Conceitos Básicos de Gestão de
Finanças
São apresentados os fundamentos das finanças públicas, o
ordenamento imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, assim
como as diferentes visões do planejamento governamental, com
um histórico de sua evolução no Brasil.
A Lei de Responsabilidade Fiscal1 - LRF, aprovada em 2000 pelo
Congresso Nacional, introduziu novas obrigações para o
administrador público dos três poderes: Executivo, Legislativo e
Judiciário, impondo disciplina fiscal em relação à elaboração e à
execução dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos
Estados e dos Municípios. O leitor observará ao longo do livro que
muitos dos capítulos farão referência a este que é um dos grandes
marcos institucionais da gestão das finanças públicas no país.
A leitura da primeira parte traz ainda alguns conceitos
fundamentais ao entendimento das demais etapas do ciclo de
gestão dos recursos públicos como, por exemplo, os conceitos de
resultado primário e de resultado nominal.
Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos
A sociedade, na medida em que se torna mais esclarecida e ciosa
de seus direitos e responsabilidades, tem exigido a melhoria da
qualidade e a ampliação da abrangência dos serviços prestados
pelo Estado. Para atender às novas demandas, cada vez mais
complexas e qualificadas, a administração pública brasileira
deparou-se com a necessidade de imprimir mudanças estruturais
em sua forma de planejar e administrar.
No final da década de 1990, a mudança mais evidente foi a
transformação da classificação funcional-programática dos
orçamentos em estruturas programáticas flexíveis, para que
viessem a constituir verdadeiros instrumentos de gestão da
estratégia do governo.
Dessa transformação derivou a total integração dos instrumentos
de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), enquanto que os
processos inerentes ao planejamento, ao orçamento, às finanças e
ao controle passaram a conviver sob uma agenda única,
interdependente.
A Constituição atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
sistema de Planejamento e Orçamento, que tem como principais
instrumentos:
• O Plano Plurianual (PPA);
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e;
• A Lei Orçamentária Anual (LOA)
No que diz respeito a esta parte do livro, é importante destacar
que, como co-responsável e participante na elaboração dos
instrumentos de planejamento e orçamento, cabe ao parlamento
(Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa

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do Distrito Federal e Câmaras de Vereadores) discutir, aperfeiçoar
e aprovar os projetos dessas leis.
A forma constitucional prevista para a atuação legislativa, em sua
participação na elaboração dos planos e orçamentos, dá-se por
meio de emendas aos referidos Projetos de Lei.
Uma visão panorâmica do processo integrado de planejamento e
orçamento pode ser representada pela figura a seguir, que
identifica os grandes marcos ao longo do ciclo2:
1. Até o final de agosto do primeiro ano de mandato, o Poder
Executivo encaminha ao Poder Legislativo a proposta de lei do PPA
para os quatro anos seguintes;
2. Até 15 de abril de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao
Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
(PLDO) para o exercício seguinte, para ser analisado e aprovado até
30 de junho.
3. Até 31 de agosto de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao
poder legislativo o Projeto de Lei Orçamentária do ano seguinte
para ser analisado e aprovado até 31 de dezembro.
4. Até 30 dias após a publicação do Orçamento, os poderes
elaboram a programação financeira e o cronograma mensal de
desembolso.

Apos serão abordados os aspectos relacionados ao Plano
Plurianual - PPA, que define os rumos do governo para um período
de quatro anos. A Constituição Federal estabelece que o PPA deve
conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada".
Entao, trata-se da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
instrumento de governo que estabelece as metas e prioridades

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para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do
Orçamento; dispõe sobre alterações na legislação tributária;
estabelece a política de aplicação das agências financeiras de
fomento e as metas fiscais para três exercícios seguintes.
Com base na LDO, o órgão da administração pública responsável
pelo orçamento coordena a elaboração da proposta orçamentária
do ente para o ano seguinte, juntamente com os demais órgãos e
unidades orçamentárias, incluídos os poderes Legislativo e
Judiciário e o Ministério Público.
Na próxima etapa, propicia ao estudante os conceitos básicos para
elaboração do Orçamento Público, os princípios que norteiam sua
elaboração e evolução ao longo do tempo. Por intermédio do
Projeto de Lei Orçamentária Anual o governo define, dentre os
objetivos do PPA, aqueles que serão priorizados no Orçamento,
assim como as metas a serem atingidas naquele ano. A Lei
Orçamentária Anual é o principal instrumento da política fiscal do
governo e disciplina todas as suas ações. Cabe ressaltar que
nenhuma despesa pública pode ou deve ser executada sem que se
encontre prevista no Orçamento.
As leis orçamentárias dos entes governamentais brasileiros
estimam as receitas e fixam os valores das despesas autorizadas,
em montantes compatíveis com a previsão de arrecadação. Se,
durante o exercício financeiro, houver necessidade de realização
de despesas acima do limite previsto na Lei, o Poder Executivo
pode e deve submeter ao Legislativo projeto de lei de crédito
adicional.
Abordará a dinâmica da receita pública, sua caracterização, as
diversas definições e os estágios percorridos até o momento do
recolhimento aos cofres públicos. Além disso, trata o capítulo das
classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da
receita) e sua destinação (fonte de recursos), com destaque para
as vinculações constitucionais aos Estados, Municípios e regiões.
A execução da despesa pública será abordada, no que tange à sua
caracterização, definições e classificações (institucional, funcional,
econômica, e outras). As etapas da execução da despesa também
são tratadas desde a geração até o pagamento, inclusive quanto
aos recolhimentos de retenções. Também são tratadas no capítulo
8 as questões relacionadas ao estabelecimento de limites mínimos
de aplicação de recursos em determinadas áreas, como aqueles
relacionados aos gastos nas áreas de educação e saúde.
Após a aprovação do orçamento, cabe ao chefe do poder, segundo
a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, elaborar a programação
financeira e o cronograma mensal de desembolso. Pode ser que os
parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, câmbio) projetados e
utilizados para elaboração do orçamento em meados do ano
anterior, apresentem comportamento diferente daqueles
inicialmente projetados. Caso nova estimativa de arrecadação
indique que a receita estimada não será integralmente

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arrecadada, o Poder Executivo poderá ser premido a reduzir seus
gastos. Em situações como essa, são editados os chamados
Decretos de Programação Orçamentária e Financeira (ou Decretos
de Contingenciamento), nos quais são estabelecidos limites de
gasto em montantes menores que o valor das dotações
orçamentárias aprovadas pelo Legislativo.
Trataremos dos mecanismos e dos principais aspectos que o
responsável pela administração do caixa do ente governamental
deve levar em consideração a fim de que seja cumprida a meta
fiscal para o período. Aborda também aspectos a serem
observados para que o ente administre as obrigações a pagar
dentro da sua capacidade de arrecadação, respeitados os limites
de endividamento estabelecidos pela LRF. Terminado o exercício,
algumas despesas contratadas ao longo do ano ainda não terão
sido pagas. Seus valores constituem os chamados restos a pagar.
Abordaremos os procedimentos e normas que tratam desse
assunto.
É importante destacar que, nos aspectos conceituais, esta parte do
livro abrange todo o setor público, compreendendo a
administração direta e indireta das três esferas de governo.
Parte III: A Experiência do Governo Federal
O estudante terá contato com a experiência de gestão dos
recursos públicos no âmbito do governo federal, tratando nesse
caso dos aspectos sistêmicos, operacionais e de legislação
concernente ao governo federal.
As práticas abordadas ao longo dos capítulos têm relação direta
com os principais sistemas estruturantes do governo federal (SIAFI,
SIASG, SIDOR, SIGPlan e outros), com destaque para o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal Assim, o estudante poderá conhecer como se processa a
arrecadação das receitas federais, como funcionam os mecanismos
de ingresso e saída de recursos da conta única do Tesouro
Nacional, os principais instrumentos de pagamentos utilizados,
conceitos básicos da estrutura do SIAFI e os impactos do Sistema
de Pagamentos Brasileiro - SPB sobre as rotinas de gerenciamento
da conta única. São também apresentados os procedimentos,
orientações normativas e instrumentos utilizados na elaboração da
programação orçamentária e financeira, bem como seus
respectivos registros no SIAFI.
Busca-se, adicionalmente, desmistificar as rotinas de utilização do
Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF, que é utilizado
principalmente como forma de adiantamento de recursos a título
de suprimento de fundos. Assim, procuramos oferecer elementos
para que o leitor entenda melhor o funcionamento, sob o enfoque
normativo e operacional, da administração orçamentária e
financeira no âmbito do setor público brasileiro.

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1 INTRODUÇÃO
No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida
externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que
o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário
Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela
época o cenário fiscal do país apontava para os seguintes
problemas:
a) déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre
o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de
mensuração;
b) ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas
práticas internacionais;
c) inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público,
que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política
econômica.
O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde
então houve muitos avanços.
A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI
e do governo, no final de 1982,
quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de
compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco
Central para registrar as operações de endividamento do setor
público.
Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit
público, mais conhecido entre os economistas como Necessidades
de Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no
país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e
Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a
sustentabilidade da política fiscal do país.
Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da
década de 80 com a necessidade de manter o endividamento
público controlado mediante monitoramento do déficit público, e
de um modo geral da política fiscal do governo.
Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de
problemas históricos que contribuíam para a falta de controle da
política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência
das contas públicas, destacam-se:
a) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a
finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e
recebimentos do governo federal;
b) criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988,
extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;
c) implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI;
d) eliminação do orçamento monetário, incorporando suas
despesas ao Orçamento Geral da União - OGU;

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e) transferências das operações de fomento, até então realizadas
pelo Banco Central, para o OGU;
f) incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas
públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;
g) transferência da administração da dívida pública para a
Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das
despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com
submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de
endividamento.
Assim, durante a década de 90 as informações relativas às
Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma
ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do
Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco
Central as informações detalhadas do endividamento do setor
público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por
meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados às
contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o
resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à
Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o
refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de
compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário
sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primário
passam a se incorporar à legislação do país.
Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei
Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecer
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
fiscal, estabelecendo os seguintes postulados:
a) ação planejada e transparente;
b) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o
equilíbrio das contas públicas;
c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para
a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal,
seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e
inscrição em restos a pagar.
A LRF se consagra desde então como principal instrumento da
legislação de finanças públicas
do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então
utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário e
resultado nominal.
Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento
dos atuais instrumentos de planejamento, orçamento e
programação financeira na Administração Pública Federal.

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2 PLANEJAMENTO
2.1 Conceito
Planejamento é um processo de análise e decisão que precede,
preside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na
procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades
com eficiência, eficácia e constância.
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos
previamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será
desenvolvida a previsão orçamentária.
2.2 Base legal
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades
da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios
fundamentais:
Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de Competência
Controle
Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na
consecução de todas as atividades da administração pública
federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a
segurança nacional norteando-se segundo planos e programas
gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com
adaptações)
De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos
de planejamento são:
I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma
regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração
Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada;
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes
funções básicas:
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública
Federal para o exercício financeiro seguinte;
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
Alteração da Legislação Tributária;
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos
orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades
estabelecidas pela LDO e compreenderá:
a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º,
Inciso I);

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b) O orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).
2.3 Processo de integrado de planejamento e orçamento
O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido
como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se
elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor
público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao
período de tempo em que se processam as atividades típicas do
orçamento público.
O quadro abaixo identifica as quatro etapas do processo de
planejamento:

2.4 Prazos de encaminhamento
Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete
privativamente ao Presidente da República :
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto
de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento
previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)
2.4.1 Das Propostas do PPA e da LDO
Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu
encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso
Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E com
relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser
encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio
(8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e
devolvido para sanção presidencial até o encerramento do
primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a
sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e
aprovação do plano plurianual e a lei de orçamento (Ver artigo 57,
§ 2º).
2.4.2 Da Proposta de Lei Orçamentária Anual
De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei
complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto

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de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao
Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o
encerramento da sessão legislativa (que só assim poderá ser
encerrada). Observe que não são determinadas datas fixas, mas
prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim
do exercício financeiro e da sessão legislativa.
Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme
o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta
a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas
é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não
contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa
o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual.
2.5 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA
Com relação à emendas ao projeto de lei de orçamento por parte
do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite
que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na
Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em
relação à CF/1969, era permitido enquanto não estivesse
concluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo
proposta.
Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes
orçamentárias.
As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão
ser apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e
apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na
forma regimental. É preciso destacar que as emendas que
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser
aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei
de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de
erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e
indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam
sobre:
Pessoal e seus encargos sociais;
Serviço da dívida; e;
Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
e Distrito Federal.
Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá
rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária
anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o veto
presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos
deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a
devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo
para promulgação do Executivo.
2.6 Conteúdo e a forma da proposta orçamentária
De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº
4.320/1964, "...a proposta orçamentária que o Poder Executivo

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encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas
Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida
fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e
outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação
da política econômico-financeira do Governo; justificação da
receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de
capital;
ii - Projeto de Lei de Orçamento :
a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o
Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado
limite, e
b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de
receita, obedecida a legislação em vigor;..."
Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos
quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as
categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação
pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da
Administração; quadro demonstrativo do programa anual de
trabalho do governo em termos de realizações de obras e
prestação de serviços.
Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o
comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios
financeiros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de
05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da lei
orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:
Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do
orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais;
Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida,
destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos
e eventos fiscais imprevistos;
Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;

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3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
3.1 O Sistema de Planejamento Federal e Orçamento
As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm
como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas:
Subsistema de Planejamento
O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a
Secretaria de Programas e Investimentos – SPI com os seguintes
objetivos principais:
Coordenar a elaboração dos planos e programas gerais de governo
e promover a integração dos planos regionais e setoriais;
Acompanhar a execução desses planos e programas;
Assegurar mediante normas e procedimentos orçamentários, a
aplicação de critérios técnicos, econômicos e administrativos para
o estabelecimento de prioridades entre as atividades
governamentais; e
Estabelecer fluxos permanentes de informações entre as unidades
componentes do sistema, a fim de facilitar os processos de decisão
e coordenação das atividades governamentais.
Subsistema de Orçamento
A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa
encarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte ao
Sistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidar
o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais
do Governo Federal, dotando de recursos os programas de
trabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos.
Como órgãos setoriais, temos: as Coordenadorias de Orçamento da
Secretaria de Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos
equivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência da
República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível
setorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional, temos: os
órgãos de funções equivalentes nas Entidades da Administração
Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades
de Economia Mista).
3.2 Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno
O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central
a Secretaria do Tesouro
Nacional - STN/MF.
O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido
pela Secretaria Federal de Controle - SFC e é composto das
atividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme o
artigo 74, da Constituição Federal:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos

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órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias,
bem como os direitos e haveres da União; e
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA
CONCEITO
•
É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza ao
Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adotados pela política econômica
ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já
criadas em lei;
•
É um processo de planejamento contínuo e
dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus
planos e programas de trabalho, para determinado
período.
•
Ele abrange a manutenção das atividades do
Estado, o planejamento e a execução dos projetos
estabelecidos nos planos e programas de governo.
PRINCIPAL FUNÇÃO
•
Controlar os recursos com que a sociedade terá
que contribuir para manter em funcionamento os serviços
públicos necessários ao atendimento das necessidades
econômicas e sociais da população, bem como da
aplicação desses recursos por parte do Estado.
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS
- Orçamento Tradicional
- Orçamento Base Zero
- Orçamento com Teto Fixo
- Orçamento com Teto Móvel
- Orçamento Incremental
- Orçamento Sem Teto Fixo
- Orçamento Tradicional
- Orçamento de Desempenho
- Orçamento Programa
Orçamento Tradicional (Orçamento Clássico)
Processo orçamentário que se caracteriza por adotar
instrumentos para controlar as despesas por:
- unidade administrativa (órgãos responsáveis pelo gasto)
- objeto de gasto (elemento de despesa)
Orçamento Base Zero (OBZ)
É uma previsão orçamentária ou um “Budget”, projetado
sem levar em consideração o que ocorreu nos anos
anteriores. Principais características: análise, revisão e
avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente;

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todos os programas devem ser justificados cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário.
Orçamento com Teto Fixo
Critério de alocação de recursos que consiste em
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente
obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as
despesas realizadas em determinado período, com base no
qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas
orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria
orçamentária, como “teto burro”.
Orçamento com Teto Móvel
Critério de alocação de recursos que representa uma
variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com
percentuais diferenciados, procurando refletir um
escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e
unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como “teto
inteligente”.
Orçamento Incremental
Orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens
de receita e despesa.
Orçamento Sem Teto Fixo
Critério de alocação de recursos que consiste em conferir
total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos
quantitativos financeiros correspondentes às suas propostas
orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária, conhecido
como “o céu é o limite”.
Orçamento de Desempenho
Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar
duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um
programa de trabalho (ainda não vinculado a um sistema de
planejamento), contendo as ações desenvolvidas. Toda a
ênfase reside no desempenho organizacional (o que o Estado
faz), sendo também conhecido como orçamento funcional.
Orçamento Programa
• É um plano de trabalho no qual são detalhados os
programas e despesas que se pretende realizar durante o
exercício financeiro, evidenciando a política econômica do
governo, isto é, é um instrumento de atuação
governamental voltado para aspectos administrativos e de
planejamento;
• Foi instituído pela Lei Nº 4.320/64, mas somente
implantado após a CF/88 com a criação do PPA , LDO;

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• São demonstrados os propósitos, objetivos e metas para
as quais a administração solicita os recursos necessários,
identificando o um custo dos programas propostos para
alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem
as realizações e o trabalho realizado dentro de cada
programa;
• Está direcionado para o alcance dos objetivos almejados
pela Administração Pública, sendo muito mais do que mero
instrumento financeiro;
• É um tipo de técnica de orçamento que mais se aproxima
do modelo ideal do orçamento, tornando-se um instrumento
fundamental de todo o processo de gestão dos objetivos do
Estado;
•
Fornece o instrumento necessário para que o
administrador público, a partir do estudo de problemas da
sociedade, possa estabelecer políticas públicas que irão
solucionar esses problemas;
• Lógica do orçamento programa:
– Identificar e priorizar os problemas;
– Estudo das alternativas de solução desses problemas;
– Alocação dos recursos necessários para a solucioná-los.
• Todas as decisões sobre a alocação dos recursos são
tomadas à luz do planejamento, de forma a maximizar a
atuação estatal e o retorno dos recursos investidos pelo setor
privado no setor público;
• O orçamento programa permite:

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√ Integração do planejamento e orçamento;
 Os recursos são alocados (orçamento) às ações dos diversos
programas (planejamento);
√ Quantificação de objetivos e metas;
 Está intimamente ligado aos problemas que a sociedade
pretende ver solucionados;
√ Relação insumo/produto;
 Identifica o volume de recurso necessário/utilizado para
cumprir objetivos;
√ Alternativas programáticas;
 é o estudo de todas as formas de se alcançar o objetivo do
programa;
 escolha da melhor maneira e o menor custo para a resolução
do problema;
√ Acompanhamento físico-financeiro;
 Identifica quanto de meta e de recursos que já foram
executados/gastos;
√ Avaliação de resultados;
 fornecimento de dados para avaliação do que foi produzido
para saber se os objetivos estão sendo alcançados;
√ Atribui responsabilidades ao Administrador Público;
 Deve haver a prestação de contas do responsável/gerente
das ações previstas e dos resultados alcançados;

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Principais Diferenças entre Orçamento Tradicional e
Programa
TRADICIONAL

- integrado ao planejamento;

aloca recursos para adquirir “meios”;

- aloca recursos para atingir objetivos e metas;

ênfase nos aspectos contábeis;

- ênfase nos aspectos administrativos e de planejamentos;

co nas necessidades financeiras das
unidades organizacionais;

- considera todos os custos dos programas, inclusive os que
extrapolam o exercício;

não há mensuração de resultados;

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- controle visa avaliar a honestidade do
agente governamental;

- controle visa avaliar a eficiência e eficácia das ações
governamentais;

- principais critérios classificatórios :
- unidades administrativas e elementos;

- principal critério de classificação:
- funcional-programático;

- decisões tomadas tendo em vista as
necessidades das unidades organizacionais.

- decisões tomadas com base em avaliações e análises
técnicas das alternativas possíveis.

PROGRAMA

Dissociado do planejamento;

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- há mensuração de resultados;

Os objetivos podem ser classificados em:
√ derivados – demonstram quantitativamente os propósitos
específicos do governo, contribuindo para o alcance dos
objetivos finais ou básicos;
√ finais ou básicos – demonstram os fins últimos de toda a
ação do governo, evidenciando uma avaliação qualitativa dos
objetivos e indicando as orientações para as políticas nas
áreas econômica e social;
QUESTÕES DE CONCURSOS
01- (FCC/AFC-TCU/1999) Assinale a única opção correta
pertinente ao conceito de orçamento-programa.
A) A estrutura do orçamento enfatiza os aspectos contábeis
de gestão.
B) O principal critério de classificação é o funcionalprogramático.
C) O controle visa avaliar a honestidade dos agentes
governamentais e a legalidade no cumprimento do
orçamento.
D) O processo orçamentário é dissociado dos processos de
planejamento e programação.
E) As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as
necessidades das unidades organizacionais.
02(ESAF/AFC STN 2000 II) - Assinale a única opção que
é pertinente ao orçamento tradicional e não ao orçamentoprograma.
A) Os principais critérios classificatórios são unidades
administrativas e elementos.
B) Na elaboração do orçamento, são considerados todos os
custos dos programas, inclusive os que extrapolam o
exercício.

Fonte: Giacomoni, James - 13ª Edição pág. 159

C) estrutura do orçamento está voltada para os aspectos
administrativos e de planejamento.
D) alocação de recursos visa à consecução de objetivos e
metas.
E) Existe utilização sistemática de indicadores e padrões de
medição do trabalho e dos resultados.
3) (ESAF/TCI - PI 2003) - No tocante ao conceito de
orçamento-programa, identifique a opção falsa.
a)
O principal critério de classificação é o funcionalprogramático.
b)
Na elaboração do orçamento-programa são
considerados todos os custos dos programas, inclusive os
que extrapolam o exercício.
c)
O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a
efetividade das ações governamentais.
d)
O processo orçamentário é dissociado dos
processos de planejamento e programação.
e)
Existe a utilização sistemática de indicadores e
padrões de medição dos trabalhos e dos resultados.
4)
(ESAF/TCU - 2000) - Somente uma das afirmações
a seguir, referentes ao orçamento-programa, não é
verdadeira, assinale-a.
a)
A alocação dos recursos tem em vista a consecução
de objetivos e metas.
b)
A utilização de indicadores e padrões de
desempenho não é relevante para o setor público.
c)
O orçamento está inserido num processo mais
amplo de planejamento.
d)
A estimativa dos custos dos programas é essencial
para o seu acompanhamento e avaliação.

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e)
O orçamento identifica os responsáveis pela
execução dos programas.
5)
(ESAF/MPU - 2004) - A programação orçamentária,
com base nas metas fiscais, admite vários processos na
elaboração do orçamento. Identifique qual é o processo que
expressa financeira e fisicamente os programas de trabalho
de governo, possibilitando a integração do planejamento
com o orçamento, a quantificação de objetivos e a fixação
de metas, as relações insumo, produto e a avaliação de
resultados.
a)
orçamento de desempenho
b)
orçamento-programa
c)
orçamento base-zero
d)
orçamento tradicional
e)
orçamento com teto fixo
6)
(ESAF- AFC/STN - 2005) - Confrontando-se as
diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamentoprograma, não se pode afirmar que
a)
o orçamento tradicional é o processo de elaboração
do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.
b)
o orçamento-programa é o responsável por
apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a
administração terá de prover os fundos necessários.
c)
a integração planejamento-orçamento é uma
característica básica do orçamento-programa.
d)
o
orçamento
tradicional
compatibiliza
as
programações anuais com os planos.
e)
o orçamento-programa parte da previsão de recursos
para que sejam definidos as atividades e os projetos que
serão executados.
7)
(ESAF - AFC/CGU 2006 - Auditoria e Fiscalização) Indique a afirmativa incorreta com relação ás diferenças
entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa.
a)
No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento
está voltada para os aspectos administrativos e de
planejamento, enquanto no orçamento-programa a estrutura
do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.
b)
No orçamento tradicional, o processo orçamentário é
dissociado dos processos de planejamento e programação,
enquanto no orçamento-programa, o orçamento é o elo entre o
planejamento e as funções executivas da organização.
c)
No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a
aquisição de meios enquanto no orçamento programa a
alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas.

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Pag. 15

d)
Na elaboração do orçamento tradicional, são
consideradas as necessidades financeiras das unidades
organizacionais, enquanto na elaboração do orçamentoprograma são considerados todos os custos dos programas,
inclusive os que extrapolam o exercício.
e)
No orçamento-programa, o principal critério de
classificação das despesas é o funcional-programático, enquanto
no orçamento tradicional os principais critérios classificatórios
são as unidades administrativas e os elementos.
8)
(ESAF - TCU 2006 - Analista) - Assinale a única opção
incorreta em relação a orçamento-programa.
a)
A integração planejamento-orçamento é característica
do orçamento-programa.
b)
Orçamento-programa informa, em relação a cada
atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e
por que vai gastar.
c)
O orçamento-programa identifica programas de
trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos
de médio e longo prazos.
d)
O orçamento-programa é o processo de elaboração do
orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.
e)
Processo de elaboração do orçamento-programa é
técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real
de recursos e cálculo real das necessidades.
9)
(ESAF - MPOG/2002) Com relação ao conceito de
orçamento-programa, assinale a única opção correta.
a)
No orçamento-programa, os critérios de classificação
baseiam-se em uni¬dades administrativas.
b)
No orçamento-programa, o controle visa avaliar a
eficiência e a eficácia das atividades governamentais.
c)
O orçamento-programa é totalmente dissociado do
processo de planejamento.
d)
A estrutura do orçamento-programa prioriza os
aspectos contábeis da gestão.
e)
Na elaboração do orçamento-programa, são
respeitadas as necessidades financeiras das unidades
administrativas.
10) (FCC) É característica da técnica de elaboração
orçamentária denominada orçamento base zero:
(A) dissociação dos processos de planejamento e programação.
(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade
orçamentária.
(C) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo
dos gastos.

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(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e
legalidade no cumprimento do orçamento.
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias
anteriormente outorgadas.
11)
(ESAF- AFC/STN - 2005) - De acordo com o conceito
de orçamento, identifique a única opção incorreta.
a)
Orçamento público é o processo mediante o qual o
governo traça um programa de projetos e atividades, estimando
suas receitas e planejando sua aplicação, com prévia fixação das
despesas.
b)
Os princípios orçamentários estão basicamente
definidos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320/64.
c)
O orçamento incremental é o orçamento elaborado por
meio dos ajustes marginais nos itens de receita e despesa.
d)
O orçamento tradicional destaca as metas, os
objetivos e as intenções do governo, consolidando um
conjunto de programas a ser realizado durante determinado
período.
e)
No Brasil, a Lei nº 4.320/64 estabelece a
obrigatoriedade do orçamento-programa, determinando que a
Lei Orçamentária conterá a discriminação da receita e despesa.
12) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por
meio da Lei no 4.320/64 e do Decreto-Lei no 200/67. A
Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o
orçamento-programa no Brasil, ao vincular o processo
orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa é
um
(A) documento que prevê apenas a fixação da despesa e a
previsão da receita, constituindo a principal peça contábilfinanceira para a orientação da ação governamental.
(B) programa que compreende as metas e prioridades da
Administração Pública Federal, orienta a elaboração da Lei
Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação
tributária e estabelece a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.
(C) documento que se preocupa com a efetividade e a
eficiência dos gastos públicos das estatais.
(D) plano de trabalho, um instrumento de planejamento da
ação do governo, por meio da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do
estabelecimento de objetivos e metas a serem
implementados, bem como a previsão dos custos
relacionados.

Página(s)

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Pag. 16

(E) plano de trabalho que tem por finalidade estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal, de forma regionalizada, orientando a ação
governamental apenas dos governos subnacionais.
13. Com relação à técnica do orçamento base zero, assinale a
opção incorreta.
A) É uma técnica de elaboração de orçamentos públicos e
privados cujo objetivo é eliminar a prática nociva de se alocar
recursos a determinada unidade orçamentária ou
departamento com base apenas na justificativa do aumento de
vendas ou projetos nessas unidades, em relação ao ano
anterior.
B Essa técnica foi desenvolvida no final dos anos 60 do século
passado, na empresa privada Texas Instruments. Sua
metodologia é centrada no conceito conhecido como pacote
de decisão.
C O pacote de decisão é o documento que identifica e
descreve uma atividade específica, de modo que a
administração possa avaliá-la e priorizá-la em relação a outras
atividades.
D A adoção dessa técnica tende a reduzir os custos e o
trabalho de preparação do orçamento, além de diminuir a
resistência por parte dos indivíduos/grupos, que deixariam de
se preocupar com a priorização de suas atividades.

1.

GABARITO
2. A

3. D

4.

B

7. A

B

8. D

9.

B

5. B
6.
11. D

D
10. B
12.D

13.D

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
• São premissas a serem observadas na concepção da
proposta orçamentária, implícita ou explicitamente
expressas na legislação;
• São os princípios:
√ da Unidade ou da Totalidade;
√ da Universalidade;
√ da Anualidade ou Periodicidade;
√ da Especificação, Especialização ou Discriminação;
√ da Exclusividade;
√ do Equilíbrio;
√ da Não Afetação;
√ do Orçamento Bruto;
√ da Clareza;
√ da Publicidade;
√ da Unidade de Caixa;
√ da Programação;
√ da Legalidade;
√ da Precedência;
√ do Estorno de verbas.
Princípio da Unidade ou da Totalidade
√ O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um
só orçamento para um exercício financeiro;
√ Possibilita o controle sobre os gastos públicos, evitando o
excesso de despesas e conseqüentemente, o déficit público;
√ Procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos
(orçamentos paralelos);
√ O princípio da totalidade prevê a coexistência de múltiplos
orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em uma
única lei (LOA).
√ Princípio orçamentário constitucional que determina que a
Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá conter os orçamentos:
 Fiscal;
 de Investimento das Estatais;
 da Seguridade Social.
Exceção: créditos adicionais
Princípio da Universalidade
√ O orçamento deve conter todas as receitas e despesas
referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
√ Evita que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem
como a sua aplicação, fuja à competente apreciação e
aprovação do Poder Legislativo.

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Pag. 17

√ Propicia a identificação das receitas e despesas de
transferências;
√ Princípio orçamentário constitucional (art 165, § 5º ).
Princípio da Anualidade ou da periodicidade
√ O orçamento tem vigência limitada a determinado período;
√ Vigência = 01 ano (exercício financeiro);
√ Coincide com o calendário civil (1º de jan a 31 de dez);
√
Exceções: Créditos adicionais:
Especiais e
Extraordinários.
Princípio da Especificação, Especialização ou da
Discriminação
√ As receitas e despesas devem ser detalhadas, ao
máximo para conhecimento das origens e aplicações dos
recursos;
√ Não se pode agregar despesas ou receitas que inviabilize
conhecer sua fonte e seu destino;
√
Despesa deve ser discriminada, no mínimo por
elementos (pessoal, material, obras, etc);
√ Elementos – são os recursos colocados à disposição do
estado para a consecução de seus fins;
Exceção: Dotações globais - Dotação não especificamente
destinada a órgão, unidades orçamentária, programa ou
categoria econômica (reservas de contingências).
Princípio da Exclusividade
√ Princípio orçamentário constitucional;
√
A Lei Orçamentária deverá tratar de matéria
exclusivamente orçamentária, somente estimativas de
receitas ou a fixação de despesas.
Exceção: Poderá conter autorizações para:
 Abertura de créditos suplementares;

Operações de crédito, inclusive por Antecipação
de Receita Orçamentária (ARO);
Princípio do Equilíbrio
√ Não é mais previsto na Constituição Federal;
√ Valor da despesa = Valor da receita;
√ Tem a finalidade de impedir que o setor público exerça
suas atividades sem a preocupação com os saldos
orçamentários (déficits ou superávits) que influenciam nas
finanças:
 Públicas – aumento do endividamento;
 Privadas – aumento da redução da demanda agregada
da economia;
√ Quando o orçamento atua de forma deficitária, esse
princípio, informa que deverá existir fonte (operação de

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crédito) que financie o excesso de despesas sobre o
montante das receitas.
√ Regra de Ouro
Art. 167. São vedados:
III - a realização de operações de créditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta;
Receitas

Despesas

Operações de Créditos
Princípio da Não-Afetação de Receitas de Impostos
√ É vedada a vinculação de impostos a órgão; fundo; ou
despesa, salvo:
 Participação de estados, DF e municípios na arrecadação
tributária;
 Recursos para saúde e educação;
 Prestar garantia à União;
 Pagamento de débitos para com a União; e
 Garantia de operações de antecipação de receita.
Princípio do Orçamento Bruto
√ Todas as receitas e despesas constarão da Lei de
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções;
√ Os valores líquidos impedem:
 a averiguação do fluxo/caminho percorrido pelos recursos
orçamentários; e
 que os recursos sejam disponibilizados de forma
transparente.
Receitas
Imposto
100,00

de

Renda

Princípio da Clareza

Despesas
R$ Transferência para Estados e
Municípios R$ 47,00

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Pag. 18

√ O orçamento tem que ser claro e de fácil entendimento;
√ Princípio de difícil execução, devido à linguagem
específica do orçamento.
Princípio da Publicidade
√ Os atos da administração devem ser acessíveis a todos, salvo
disposição contrária;
√ Objetiva garantir o acesso público do conteúdo do
orçamento;
Princípio da Unidade de Caixa
√ Os recursos do governo devem ser recolhidos/depositados
em uma única conta, facilitando a administração e o controle
de seus respectivos fluxos e estoques;
Princípio da Programação
√ É o princípio mais moderno;
√ O orçamento deve:
 servir como verdadeiro instrumento de administração do
governo; e
 atuar como ferramenta que auxilia de forma fundamental
no planejamento e gerenciamento das ações do estado.
Princípio da Legalidade
√ As receitas e despesas públicas só podem ser efetuadas se
autorizadas mediante lei.
Princípio da Precedência
√ O orçamento deve ser aprovado antes de iniciar o
exercício financeiro;
Princípio da Proibição do Estorno de verbas
√ O Poder Executivo não pode desfazer o que o Poder
Legislativo discutiu, apreciou e votou;
√
As alterações na Lei Orçamentária só podem ser
efetuadas mediante nova autorização legislativa;
QUESTÕES DE CONCURSOS
01. (ACE/2002) A ação planejada do Estado materializa-se
através do orçamento público. Indique o princípio
orçamentário que consiste na não-inserção de matéria
estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.
A)
princípio da discriminação
B)
princípio da exclusividade
C)
princípio do orçamento bruto
D)
princípio da universalidade
E)
princípio do equilíbrio
02. (FCC - Mare – Analista de Orçamento – 1999) Relacionase diretamente com o princípio da unidade de tesouraria
A)
a previsão da receita.

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B)
o recolhimento das receitas.
C)
a arrecadação da receita, apenas.
D)
a liquidação da despesa, apenas.
E)
a arrecadação da receita e a liquidação da despesa.
03. (FCC - TRT – 20ª Região – Analista Judiciário – 2006) Em
relação ao princípio orçamentário da universalidade, é
correto afirmar que:
A)
em regra, não se inclui na lei de orçamento, normas
estranhas à previsão de receita e à fixação de despesa.
B)
Cada orçamento deve se ajustar a um modelo único
não querendo dizer que deva compreender todas as receitas
e despesas numa única peça.
C)
O orçamento inclui todas as receitas e despesas, quer
da Administração direta, quer da Administração Indireta.
D)
O orçamento deve ser expresso de forma clara,
ordenada e completa, e manter o equilíbrio, do ponto de vista
financeiro, entre os valores de receita.
E)
O orçamento inclui somente as receitas e despesas da
Administração Direta.
04. (FCC - Analista Judiciário – TRF 4ª REGIÃO/2001) Constitui
exceção ao princípio da anualidade:
A)
os créditos especiais e extraordinários abertos nos
últimos quatro meses;
B)
a inscrição em restos a pagar processados
C)
a inscrição em restos a pagar não processados
D)
a inscrição do serviço da dívida a pagar
E)
a utilização do superávit financeiro do exercício
anterior.
05. (AFC-TCU/1999) No tocante aos objetivos dos princípios
orçamentários, assinale a opção correta.
A)
Segundo o princípio da exclusividade, o orçamento
deve conter todas as receitas e despesas referentes aos poderes
da União.
B)
De acordo com o princípio da unidade, o orçamento
deve conter apenas matéria orçamentária.
C)
O princípio da publicidade representa uma regra
técnica administrativa, segundo a qual a lei do orçamento
somente deve veicular matéria de natureza financeira.
D)
O princípio da legalidade determina que o conteúdo do
orçamento deve ser divulgado por veículos oficiais de
comunicação.
E)
O princípio da unidade recomenda que deve existir
apenas um orçamento.

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06. (FCC - PMJAB – Auditor Tributário – 2006) Todas as receitas
e despesas constarão da Lei Orçamentária pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções. Trata-se do principio
orçamentário
A)
da Unidade.
B)
do Orçamento Bruto e Universalidade.
C)
do Equilíbrio Orçamentário.
D)
da Anualidade.
E)
da Não-Afetação de Receitas.
07. (FCC - MARE – Analista de Orçamento – 1998) Constitui
exceção ao Princípio da Anualidade
A)
os restos a pagar.
B)
a dívida ativa.
C)
a reabertura de créditos.
D)
o serviço da dívida a pagar.
E)
o plano plurianual.
08. (FCC - TRF - Analista Judiciário – 4ª Região – 2004) O
princípio da anualidade estabelece que as autorizações
orçamentárias e, conseqüentemente, o exercício financeiro
no Brasil deve corresponder a doze meses e coincidir com o
ano civil. Contudo, constitui EXCEÇÃO ao princípio
mencionado
A)
o processo dos fundos especiais.
B)
os restos a pagar não processados.
C)
a autorização para os créditos reabertos.
D)
as receitas vinculadas.
E)
o processamento das despesas orçamentárias de
exercícios anteriores.
09. (TCU/1996) Desde seus primórdios, a instituição
orçamentária foi cercada por uma série de regras, com a
finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento
de sua principal tarefa, que é auxiliar o controle parlamentar
sobre os executivos. No Brasil, a prática orçamentária, que é
fundamentada nessas regras, também chamadas princípios
orçamentários,
A)
não respeita o princípio da unidade, dada a existência
do orçamento fiscal, do orçamento das estatais e do
orçamento da seguridade social.
B)
respeita o princípio da universalidade, mesmo não
havendo a exigência de inclusão das receitas e das despesas
operacionais das empresas estatais.
C)
não respeita o princípio do orçamento bruto,
porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas de
certas receitas.

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D)
respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a
exigência de elaboração de planos plurianuais.
E)
respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo
a possibilidade de o orçamento conter autorizações para a
abertura de créditos suplementares.
10. (TRT 4ª Região – Analista Judiciário – 2006) A autorização,
na lei do orçamento, para abertura de créditos
suplementares é exceção ao princípio orçamentário
A)
da não afetação de receita
B)
da unidade
C)
da universalidade
D)
da exclusividade
E)
do orçamento bruto
11. (FCC – TCM/CE – Auditor – 2006) O princípio que
estabelece que todas as receitas e despesas do ente público
devem constar na elaboração do orçamento é denominado
principio da
A) unidade.
B) exclusividade.
C) universalidade.
D) não afetação.
E) especificação.
12. (TCU/1996) Assinale a opção correta referente à
aplicação dos princípios orçamentários.
A)
De acordo com o princípio da unidade, os
orçamentos das três esferas da Administração deveriam ser
unificados em um orçamento nacional.
B)
Em consonância com o princípio do orçamento
bruto, as transferências no âmbito interno de cada esfera da
Administração se anulam.
C)
A existência da conta única encontra respaldo no
princípio da unidade de caixa.
D)
A destinação dos recursos das taxas para o custeio
de serviços específicos contraria o princípio da não-afetação
de receitas.
E)
A adoção do princípio da exclusividade condiciona a
criação ou aumento de impostos a sua inclusão no
orçamento.
13. (TRE-AM/2003) “Todas as receitas e despesas constarão
da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções”, constitui enunciado do princípio orçamentário
A)
da unidade.
B)
da universalidade.
C)
da não afetação da receita.

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Pag. 20

D)
do orçamento bruto.
E)
da exclusividade.
14. (TRT-21ª REG/2003) A inclusão de dispositivo estranho
à previsão da receita e à fixação da despesa na Lei
Orçamentária Anual fere o princípio orçamentário
A)
da não afetação da receita.
B)
da unidade.
C)
da anualidade.
D)
da exclusividade.
E)
do orçamento bruto.
15. (TRF 5ª REG./2003) O domínio orçamentário próprio e
independente pela pessoa jurídica central do Estado, em
coexistência com os das suas entidades da administração
indireta e a visão geral do conjunto das suas finanças
públicas é obtido por consolidação, segundo o princípio
orçamentário
A)
da anualidade.
B)
da totalidade.
C)
da universalidade.
D)
da não afetação das receitas.
E)
da exclusividade.
16. (TRF-CE/2004) O princípio da anualidade estabelece que
as autorizações orçamentárias e, conseqüentemente, o
exercício financeiro no Brasil deve corresponder a doze
meses e coincidir com o ano civil. Contudo, constitui
EXCEÇÃO ao princípio mencionado
A)
a autorização para os créditos reabertos.
B)
as receitas vinculadas.
C)
o processamento das despesas orçamentárias de
D)
o processo dos fundos especiais.
E)
os restos a pagar não processados.
17. (TRE-AP/2003) No que diz respeito ao orçamento
público, a formulação de objetivos e o estudo das
alternativas da ação futura para alcançar os fins da
atividade governamental; assim como a redução dessas
alternativas de um número muito amplo a um pequeno e,
finalmente, a prossecução do curso da ação adotada,
referem-se ao princípio da
A)
programação.
B)
unidade.
C)
universalidade.
D)
estabilidade orçamentária.
E)
exclusividade.

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18. (CESPE-STM/Analista/2004) O princípio da legalidade
dispõe que o orçamento deve ser objeto de uma lei
resultante de processo legislativo completo. Isso não impede
que o orçamento seja às vezes entendido como uma lei
especial, ou lei apenas no sentido formal, já que o seu
conteúdo guarda mais correlação com os atos
administrativos que propriamente com preceitos legais.
19. (CESPE–Anatel/Analista/2004) Com base na Lei nº
4.320/1964, a LOA conterá a discriminação da receita e da
despesa, de forma a evidenciar a política econômicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos
os princípios da unidade, universalidade e anualidade. A
partir da Constituição Federal de 1988, nenhum outro
princípio poderá ser relacionado ao orçamento público.
20. (CESPE-Procurador TCU/2004) Em cumprimento ao
princípio da exclusividade, todas as receitas e todas as
despesas dos poderes, fundos, órgãos e das entidades da
administração pública direta e indireta devem estar incluídos
no orçamento anual geral.
21. (CESPE-Procurador TCDF/2002) Os basilares princípios da
universalidade e da exclusividade, expressamente previstos
no texto constitucional, implicam, respectivamente, que o
orçamento deve conter todas as receitas e despesas,
inclusive a dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, e que o orçamento não
conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa, não incluídas nessa proibição as hipóteses
definidas na própria Constituição da República.
22. (CESPE-Procurador TCDF/2002) O princípio da nãovinculação ou da não-afetação da receita, positivado no
texto constitucional, veda a vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, admitindo, todavia,
algumas exceções, expressamente definidas, a essa regra
geral.
23. (CESPE-TCE-PE/Auditor/2004) Pelo princípio da nãovinculação da receita de impostos, é proibido vincular a
receita de impostos a órgãos, fundos e a despesas. Apesar
disso, é admissível a utilização da receita de impostos para a
realização de atividades de administração tributária.
24. (CESPE-Procurador TCU/2004) Em observância ao
princípio da especificação, que comporta exceções, o
orçamento não contem dispositivo estranho à previsão das
receitas e à fixação das despesas.

Página(s)

Pag. 21

25. (CESPE-Procurador TCDF/2002) O princípio do equilíbrio
orçamentário, considerado, em uma concepção clássica,
como o verdadeiro princípio fundamental dos orçamentos
públicos, está expressamente previsto na Constituição da
República.
26. (CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O
orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como
transferências constitucionais para estados e municípios,
manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias
de entidades. Essas vinculações tornam o processo
orçamentário extremamente rígido.
27. (CESPE – 2004 – Contador - Agência de Defesa
Agropecuária do Estado do Pará) O princípio do equilíbrio
surgiu com o objetivo de impedir que a lei de orçamento, em
função da natural celeridade de sua tramitação no
legislativo, seja utilizada como meio de aprovação de
matérias que nada tenham a ver com questões financeiras.
GABARITO
1. B
2. B
3. C
4. A
5. E
6. B
7. C
8. C
9. E, C, E, C, C
10. D
11. C 12. C
13. D
14. D
15. B
16. A 17. A
18. E
19. E
20. E
21. C 22. C
23. C
24. E
25. E
26. C

27. E

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Orçamento na constituição de 1988: Plano Plurianual
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei
Orçamentária Anual (LOA)
LEIS ORÇAMENTÁRIAS

Características
- São leis ordinárias, entretanto, as leis que as regulam, são
leis complementares;
- São privativas do chefe do executivo;
- A CF/88 estabelece que a competência para legislar sobre
matéria orçamentária é “concorrente” entre União, Estados
e Distrito Federal;
- São leis apenas no sentido formal;

Os prazos estão dispostos no ADCT art. 35
Base legal
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as
atividades da Administração Federal obedecerão aos
seguintes princípios fundamentais:
Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de Competência
Controle
Determina ainda que estes princípios devem ser
obedecidos na consecução de todas as
atividades da administração pública federal. No que se
refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a
promover o
desenvolvimento econômico-social do País e a segurança
nacional norteando-se
segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de
duração plurianual.(com
adaptações)

De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os
instrumentos de planejamento são:
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
O PLANO PLURIANUAL – PPA

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A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
PLANO PLURIANUAL (PPA)
A lei que o instituir estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
Art. 167. São vedados:
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade.
Lei complementar prevista no art. 165, § 9º da CF, irá dispor
sobre o exercício financeiro, os prazos, a elaboração e a
organização do PPA, LDO e LOA.
Como ainda não temos esta lei utilizaremos o que está
disposto no art. 35 do ADCT.
Prazo do PPA
O ADCT estabelece que no âmbito federal o projeto de lei do
PPA será encaminhado, pelo Poder Executivo, ao Congresso
Nacional até 4 meses antes do encerramento do exercício
(31/08) e devolvido para sanção ate o encerramento da
sessão legislativa (22/12).
Vigência do PPA
O ADCT estabelece que o PPA cobrirá o período
compreendido entre o inicio do segundo ano do mandato
presidencial e o final do 1º exercício do mandato
subseqüente. Esta regra, entendida como norma geral, é
extensiva aos demais entes da Federação.
O PPA tem a mesma duração do mandato do chefe do Poder
Executivo, porém vigência distinta.

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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Objetivos
Instituída pela Constituição de 1988, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO é o instrumento norteador da
elaboração da lei orçamentária anual na medida em que
estabelece para cada exercício:
•
as prioridades e metas da administração pública
federal.
•
a estrutura e organização dos orçamentos
• 
as diretrizes para a elaboração e execução dos
orçamentos da União e suas alterações.
• 
as disposições relativas à dívida pública federal.
•
as disposições relativas às despesas da União com
pessoal e encargos sociais.
•
a política de aplicação dos recursos das agências
financeiras oficiais de fomento.
•
as disposições sobre alterações na legislação
tributária da União.
A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a
responsabilidade de tratar de outras matérias:
•
estabelecimento de metas fiscais
•
a fixação de critérios par a limitação de empenho e
movimentação financeira.
•
a publicação da avaliação financeira e atuarial dos
regimes geral de previdência social e próprio dos
servidores civis e militares.
•
a avaliação financeira do Fundo de Amparo ao
Trabalhador e as projeções de longo prazo dos benefícios
de amparos assistenciais - LOAS.
•
a margem de expansão das despesas obrigatórias
de natureza continuada.
•
avaliação dos riscos fiscais.

Anexo de Metas Fiscais
O Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como
será a condução da política fiscal para os
próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos
Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita,
Despesa, Resultado Primário e Nominal e

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Pag. 23

montante da dívida pública a ser observado no
exercício financeiro a que se refere, além de sinalizar
com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O
anexo conterá, ainda:
I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao
ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com
memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos três exercícios anteriores,
evidenciando a consistência delas com as premissas e
os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos
últimos três exercícios, destacando a origem e
a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial do
regime próprio dos servidos públicos e dos
fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial; e
V – demonstrativo da estimativa e compensação da
renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.
É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas
Fiscais, o domínio dos conceitos de
resultado primário e nominal, renúncia de receita e
margem de expansão.
Anexo dos Riscos Fiscais
Conterá a avaliação dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando
as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é
necessário, primeiramente,

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compreender o que são passivos contingentes. Definese passivo contingente como uma despesa incerta ou
eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve
um grau de incerteza quanto à sua efetiva ocorrência.
Entretanto, para que conste no anexo, o mesmo deverá
ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas.
O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das
contas públicas. Por intermédio deste
anexo serão determinadas, previamente, as medidas
que serão adotadas em caso de efetivação
da despesa. Esse relatório poderá servir como base
para a fixação do percentual a ser destinado a
Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b"
do inciso III do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Critérios e Forma de Limitação de Empenho
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até
trinta dias após a aprovação da Lei Orçamentária, o
Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais
de arrecadação bem como a programação financeira e
o cronograma de execução mensal de desembolso,
respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei.
Destes dispositivos legais inferimos que a execução da
despesa deverá ficar atrelada a realização da receita.
O Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação
do comportamento da receita e, caso se constate que a
realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão
proceder, no prazo de trinta dias, a limitação de
empenho e movimentação financeira
(contingenciamento) nos montantes necessários para o
cumprimento do resultado fixado.
Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo
atingimento das metas fiscais

BRASÍLIA/DF

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estabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o
montante de limitação para cada Poder. Caso o chefe
do Poder deixe de expedir o ato determinando a
limitação de empenho e movimentação financeira
ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus
vencimentos anuais. A data para a informação dos
demais poderes, bem como das despesas que ficarão
sujeitas à limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar que a LRF
Administração Financeira e Orçamentária dispõe que
não serão objeto de limitação as despesas originárias
de obrigações constitucionais e
legais, bem como as destinadas ao pagamento do
serviço da dívida.
Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9°
da LRF, no caso de restabelecimento da receita prevista
na lei orçamentária, ainda que parcialmente, as
dotações serão recompostas, desde que se preserve a
meta de resultado.
Prazos da LDO
Segundo o ADCT o projeto da LDO deverá ser encaminhado
ao Congresso Nacional até 8 meses e meio antes do
encerramento do exercício (15/04), e devolvido para sanção
até o encerramento do 1º período da sessão legislativa
(17/07).
O primeiro período da sessão legislativa somente será
encerrado após aprovação da LDO (art. 57, § 2º, CF).
As emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o PPA (art. 166, § 4º, CF).
Vigência da LDO
Em relação à execução da LOA: exercício financeiro;
Em relação à elaboração e execução da LOA: superior a
1 ano.

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