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A vueltas con las competencias autonómicas, y sus límites, en materia de Seguridad
Social. Notas a la Ley catalana de la agencia de protección social y al Dictamen del
Consejo de Garantías Estatutarias de 24 de agosto de 2017 (y amplio recordatorio
de la STC núm. 128/2016 de 7 de julio, y del Dictamen del CGE 3/2015 de 26 de
febrero).
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
13 de septiembre de 2017.
Texto publicado en el blog del autor www.eduardorojotorrecilla.es
I. Introducción.
1. El Parlamento catalánaprobó el 7 de septiembre la Ley de la agencia de protección
social, con los votos a favor de los diputados y diputadas de JxSí, la CUP y un diputado
no adscrito, y en contra de los de Cs, PSC, CSQP i PPC. La ley ha sido publicada el día
13 en el Boletín Oficial del Parlamento, y en los próximos días lo será en el Diario
Oficial de la Generalitat.
El propósito de esta entrada es continuar con el análisis de las competencias
autonómicas en materia de protección social que inicié con mi entrada de 12 de julio de
2016, en laque abordé la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 128/2016 de 7 de
juliosobre la Ley autonómica 3/2015 de 11 de marzo, de medidas fiscales, financierasy
administrativas, más concretamente en lo que respecta a la disposiciónadicional
vigésimo quinta, que regulaba la creación de la agencia catalana deprotección social (en
adelante ACPS), y también el Dictamen del Consejo deGarantías Estatutarias núm.
3/2015 de 26 de febrero, emitido como consecuencia de la solicitud formulada por
diputados del grupo popular, más concretamente en relación con una enmienda
presentada por ERC relativa a la creación de la agencia catalana de Seguridad Social.
Ya adelanto a los lectores y lectoras del blog que la redacción de la nueva ley es
prácticamente idéntica a la de la proposición de ley presentada por los grupos
parlamentarios de JxSí y la CUP hace más de un año y que fue publicada en el BOPC
el 9 de junio, por lo que el examen jurídico de las competencias autonómicas que realicé
en la entrada citada sigue siendo a mi parecer plenamente válido, por lo que lo
“recuperaré” en gran medida en la primera parte de mi texto para situar, política y
jurídicamente, el debate posterior sobre la creación de la AGPS.
Ahora bien, las novedades jurídicas que motivan esta entrada son la solicitud de
dictamen al CGE,presentada por los grupos PSC y CSQP, sobre dicha proposición de
ley una vez superado el trámite de su aprobación en la Comisión de Trabajo el 25 de
julio y antes de su definitiva aprobación por el Pleno, que fue emitido el 24 de agosto,
que mantiene el mismo argumentario jurídico que el Dictamen anterior en relación con
las competencias autonómicas en materia de protección social y sobré cuáles son las

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vías jurídicas para la ampliación de las competencias existentes. Es de especial
importancia el último párrafo del núm. 6 del fundamento jurídico tercero, en el que da
respuesta a la petición de los solicitantes del dictamen para que el CGE se pronunciara
sobre “si la redacción actual del texto de la proposición de ley permitiría a la Agencia,
en el ordenamiento jurídico actual, la creación de un título jurídico de asunción de
competencias en materia de Seguridad Social”. La respuesta del CGE es clara y
contundente: “En conclusión, la proposición de ley no puede crear, ni entendemos que
su redactado lo cree, un título jurídico de asunción de competencias en materia de
seguridad social que actualmente sean de titularidad estatal”. Por ello, la segunda parte
del texto estará dedicada justamente a exponer algunas notas sobre dicho Dictamen, con
algunas referencias previas a la tramitación de la proposición de ley, y el posterior
debate al dictamen en el Pleno del Parlament, en el que fueron rechazadas todas las
enmiendas presentadas por el PSC y CSQP, salvo una idéntica a la presentada por JxS y
relativa a la supresión de un determinado requisito para el personal que se incorpore a la
ACPS, declarado contrario al art. 23.2 de la Constitución por el CGE, cuál es el de
acreditar experiencia “en el sistema de seguridad social y de protección social”.
2. En fin, antes de seguir con mi análisis, me permito recomendar dos artículos de
especial interés sobre la temática abordada y que creo que pueden ayudar a los lectores
y lectoras a tener una visión
más amplia del debate jurídico.
En primer lugar, el publicado por el profesor Cristóbal Molina Navarrete en el núm.
404/2016 de la RTSS del CEF, titulado “La "Agencia Catalana de Protección Social".
¿Unembrión de "federalismo social" anida en el Tribunal Constitucional?(A propósito
de la Sentencia del Tribunal Constitucional 128/2016, de 7 dejulio)”, en el que afirma
críticamente, desde una perspectiva de política jurídica, que el TC, cuya razonabilidad
técnica de la decisión en cuestión defiende, ha decidido, “reinterpretar una ley acusada
de ser contraria a la Constitución para salvarla de la quema, transformando el sentido
original de la ley, clara expresión de una auto-atribución de poder de soberanía social,
según la lectura conforme a sus antecedentes de tramitación (art. 3.1 CC) en otro que se
tenga como conciliador con la soberanía de la Constitución”.
En segundo término, el artículo publicado por el profesor Ricardo Esteban Legarreta el
15 de mayo de este año en el espacio de debate “Agenda Pública” de eldiario.es,
titulado “LaSeguridad Social y la vía unilateral hacia la independencia en Cataluña”, en
el que se refiere de forma expresa a la AGPS, en el que afirma, con una contundencia
crítica que eximen de cualquier comentario adicional por mi parte, que “En conclusión,
la previsión de poner en marcha un sistema catalán de Seguridad Social constituye una
operación de enorme complejidad. El informe sobre la materia elaborado por el Consejo
para la Transición Nacional detecta problemas y propone soluciones pero en el actual
contexto de aceleración del proceso hacia una salida unilateral, se echa de menos una
estrategia de puesta en práctica que de existir, estará guardada bajo siete llaves en algún
cajón del Palacio de la Generalitat. Ahora bien, en este escenario, pasar “de una
legalidad a otra legalidad” sin mayores problemas es sencillamente impracticable y
quien afirme lo contrario no es honesto con la ciudadanía, especialmente con la que
depende de pensiones y otras prestaciones”.

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II. La sentencia del TC de 128/2016 de 7 de julio sobre la Ley 3/2015 de medidas
fiscales, administrativas y financieras. Sobre la agencia catalana de protección
social.
1. Se trata de analizar la sentencia dictada por el TC con ocasión del recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno español contra diversos preceptos de la
Ley autonómica 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y
administrativas, en concreto los artículos 69 y 95, y las disposiciones adicionales
vigésima segunda a vigésima sexta. Conviene señalar que la Ley 3/2015 se dicta como
complemento de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat de
Cataluña para dicho año.
Más exactamente, mi intención es analizar el pronunciamiento del alto tribunal sobre la
disposición adicional vigésimo-quinta, que regula la creación de la agencia catalana de
protección social.
Mi explicación partirá primeramente de algunas referencias a la Ley 3/2015 y la
tramitación parlamentaria que llevó a su aprobación, con referencias específicas al
Dictamen 3/2015 de 26 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (CGE) sobre
un artículo del proyecto de ley y varias enmiendas presentadas por el grupo
parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). A continuación, me
detendré en la sentencia del TC y cómo y de qué manera responde a la alegación de
inconstitucionalidad planteada por el gobierno respecto a la creación de la agencia.
2. Paremos, pues, nuestra atención en el proyecto de ley de medidas fiscales,
administrativas y financieras, publicado en el Boletín Oficial del Parlamento Catalán el
28 de enero de 2015, siquiera sea sólo para señalar que no había ninguna referencia, en
el texto articulado y en las disposiciones adicionales (un total de 23), a la creación de
una agencia catalana de “Seguridad Social” o de “Protección social”.
Las referencias a la agencia aparecen en la enmienda núm. 429 de ERC, con el título
“Ley de creación de la agencia catalana de la Seguridad Social”, previendo en su primer
párrafo que el gobierno enviaría al Parlamento un proyecto de ley de creación de dicha
agencia, “en un plazo de seis meses a contar a partir de la entrada en vigor de esta ley”.
Su párrafo segundo, que tenía a mi parecer muchos puntos de conexión con el informe
número 15 del Consejo Asesor para la Transición Nacional, dedicado a “La Seguridad
Social catalana”, al que me referiré más adelante, disponía que la agencia asumiría “de
forma inmediata” las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o
transferidas por el Estado que se gestionan por las diversas consejerías autonómicas,
“añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar”. En
la clave política del grupo defensor de la enmienda ha de entenderse que la disposición
adicional estipulara que la estructura de la agencia “ha de prever la futura asunción de
las competencias que actualmente son ejercidas por la Administración del Estado”.
En el preámbulo de la ley 3/2015 no encontramos ninguna referencia concreta a la
agencia. Sólo hay una referencia a las “últimas disposiciones adicionales” (entre ellas la
de la Agencia catalana de protección social), de las que se afirma que “determinan la
elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación”.

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Si comparamos el texto de la disposición adicional vigésimo-quinta (producto de un
acuerdo entre CiU y ERC) con la enmienda del grupo republicano observaremos
algunas diferencias. Por ejemplo, si en la enmienda se hablaba de proyecto de ley y se
daba un plazo de seis meses para su presentación al Parlamento, ahora sólo se habla de
la elaboración de un anteproyecto de ley, para el que se dispondrá de cinco meses (plazo
como es bien sabido incumplido). Desaparece la referencia a la asunción “de forma
inmediata” de las competencias por parte de la agencia que tienen las diversas
consejerías. Por último, se añade un nuevo párrafo en el que se ordena la aprobación por
parte del gobierno, en un plazo de cinco meses, de un “plan director de protección
social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica de futuro del
modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”.
3. El CGE tuvo que emitir dictamen sobre el proyecto de ley y en concreto, en la
cuestión objeto de esta entrada, sobre la enmienda de ERC relativa a la creación de una
agencia catalana de Seguridad Social, y lo hizo tras la petición de más de una décima
parte de los diputados, en concreto del grupo popular. En su petición de dictamen se
hizo especial hincapié en que se deseaba que el CGE se pronunciara sobre varias
enmiendas de ERC, entre ellas de la Agencia, ya que a su parecer “la enmienda …tiene
como propósito impulsar la creación de la seguridad social de la Generalitat, en
sustitución del sistema de seguridad social y de la Tesorería General de la Seguridad
Social de la Administración general del Estado. Entiende que la Generalitat es
competente para crear agencias u otros entes que gestionen las prestaciones que le son
propias, de acuerdo con la distribución competencial actual que atribuye al Estado la
capacidad de establecer la legislación básica y el régimen económico (art. 149.1.17 CE)
y a la Generalitat las facultades de ejecución de los servicios relativos a la seguridad
social (art. 125 y 165 EAC). Estima, sin embargo, que no es constitucional que la
Generalitat, a través de estas agencias, asuma y gestione competencias que no le son
propias de acuerdo con la Constitución y el Estatuto”.
El CGE pone de manifiesto que en la cuestión analizada hay dos títulos competenciales
diferenciados, el de los servicios sociales y el de la Seguridad Social, contemplados en
los arts. 166 y 165 de la Ley 6/2006 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
ya que “en la Agencia Catalana de la Seguridad Social, a pesar de la denominación que
expresamente se le otorga, le serían atribuidas genéricamente competencias sobre las
«prestaciones de protección social», de manera que esta expresión incluiría tanto las que
forman parte de los servicios sociales como las de la seguridad social”.
Sobre las competencias en materia de servicios sociales, el CGE se remite a su
Dictamen 13/2012 de 13 de septiembre, así como también a la doctrina del TC (por
todas, vid. Sentencia 239/2012 de 11 de diciembre), que diferencia claramente, a efectos
jurídicos y competenciales, las nociones de asistencia social y seguridad social.
Respecto a la competencia en materia de Seguridad Social, remite a sus Dictámenes
“8/2013, de 8 de agosto (FJ 2), 14/2013, de 15 de octubre (FJ 2.4) y 10/2014, de 27 de
febrero (FJ 2)”, si bien reitera algo que ya expuso en el segundo dictamen citado, cual es
que las competencias estatutarias de la Generalitat en materia de seguridad social
comprenden:
«un amplio abanico de facultades de las que se exceptúan, igual que lo hacía el artículo
17.2 EAC 1979, “las normas que configuran el régimen económico” y “[l]a gestión del

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régimen económico de la seguridad social”, materia, ésta última, en la que las
potestades de la Generalitat se limitan a la esfera ejecutiva (STC 195/1996, de 28 de
noviembre, FJ 10, y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).
Precisamente, con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo
165.1.a y b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter
general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del
citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su
territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1
(seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y
fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta
inspección, con el límite conocido de respetar los “principios de unidad económico-
patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.» (FJ 2)”
Tras referirse a las competencias estatales y autonómicas, el CGE se pronuncia sobre la
petición formulada en la solicitud de dictamen. En apretada síntesis, ¿qué dice el CGE?
“De entrada, nada se puede oponer al hecho de que, al amparo de sus competencias
sustantivas (art. 165 y 166 EAC) y de organización y gestión de los servicios públicos
(art. 71.6 y 150 EAC), se prevea la creación en el seno de la Generalitat de una entidad
que actúe con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa y económica y
plena capacidad de obrar.
En el caso que ahora nos ocupa, estimamos, se trataría de gestionar de forma
concentrada las distintas prestaciones de protección social, de acuerdo con las
tendencias organizativas más recientes del sector público, combinando las diversas
técnicas de derecho público y de derecho privado que ofrece el ordenamiento jurídico,
en un sector que se caracteriza por una compleja trama organizativa del sistema de
seguridad y servicios sociales (interdepartamental, territorial e interinstitucional).
Asimismo, tampoco es merecedor de ninguna crítica de constitucionalidad ni de
estatutariedad el hecho de que la Agencia asuma competencias sobre las prestaciones de
protección social que actualmente gestionan los departamentos de la Generalitat y las
mejoras que estén conectadas con ellas. Y eso, tanto con respecto a las competencias
sobre servicios sociales, que como hemos visto son exclusivas de la Generalitat (art. 166
EAC), como a las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación
estatal sobre seguridad social, incluyendo la gestión de su régimen económico (art.
165.1.a y b EAC)”.
Conviene recordar en este punto la existencia, del Instituto Catalán de Asistencia y
Servicios Sociales (ICASS), actuando como entidad gestora de las prestaciones de
asistencia social y los servicios sociales de la seguridad social en todo el territorio
catalán, hasta su supresión por la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales,
administrativas, financieras y del sector público.
Respecto a la denominación propuesta para la nueva agencia, el CGE sugirió que
adoptara otra denominación que no indujera “a ningún tipo de confusión en la esfera
competencial de ambas administraciones”, ya que, conviene hacer énfasis en este punto,
“tanto el marco constitucional y estatutario como la propia doctrina constitucional han

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identificado esta expresión con el ámbito competencial de titularidad exclusiva del
Estado”.
Sin duda los solicitantes del dictamen pusieron el acento en que la enmienda
incorporaba no sólo referencias a la gestión de las prestaciones competenciales
autonómicas, sino que debería estar preparada, y disponer del personal necesario, por
consiguiente, para la asunción de las competencias actualmente de titularidad estatal
según lo dispuesto en el art. 149.1º.17ª y de acuerdo a una consolidada doctrina del TC.
El CGE soslaya la objeción de los solicitantes con una argumentación muy jurídico
formalista y de pleno respeto al marco competencial estatal y autonómico, cual es que la
creación de la agencia, más exactamente de la ley que pueda aprobar su creación y
puesta en funcionamiento, “no se erige en la norma por la que la Generalitat asumirá
directamente competencias correspondientes a una materia de titularidad estatal, ya que,
como hemos dicho, esta posibilidad solo se puede operar a través de los
correspondientes mecanismos de transferencia o delegación a las comunidades
autónomas, mediante una ley orgánica ex artículo 150.2 CE”, concluyendo que “Por
todos estos motivos consideramos que la enmienda reservada número 429, interpretada
en los términos y con el alcance expuestos, no es contraria a la Constitución ni al
Estatuto”.
Queda claro a mi parecer, y también lo es del CGE, en definitiva, que los títulos
competenciales en materia de Seguridad Social en sentido estricto, y de protección
social en sentido amplio, no pueden verse alterados por una ley que proceda a la
creación de la agencia catalana de “protección social”, y que una hipotética ampliación
de competencias en materia de Seguridad Social, en los términos del art. 149.1ª17ª, sólo
puede llevarse a cabo por las vías constitucionales establecidas en la actualidad,
señaladamente el art. 150.2 CE (“2. El Estado podrá transferir o delegar en las
Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios
financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”).
4. Mi atención se centra a continuación en el examen de la sentencia del TC de 7 de
julio, de la que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares y que fue aprobada
con la unanimidad de todos sus miembros.
Destacaré en primer lugar las tesis defendidas por la abogacía del Estado y por las
representaciones letradas del gobierno catalán y del parlamento autonómico, para entrar
a continuación en el análisis de la cuestión competencial nuclear en esta entrada, la de
las competencias que puede asumir en la actualidad la agencia catalana de protección
social si llega finalmente a crearse.
A) Para el gobierno español, la crítica general que se formula a las enmiendas
incorporadas en la última fase de tramitación parlamentaria de la que después sería la
Ley 3/2015, una vez emitido el dictamen por el CGE y habiendo consensuado la nueva
redacción los grupos parlamentarios de ERC y CiU, es que nos encontramos “con
disposiciones legales aprobadas por el Parlamento catalán que encomiendan a la
Administración catalana la elaboración de planes, inventarios, catálogos y propuestas

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legislativas en materias que no son de su competencia y para la “desconexión” del
Estado.
Esto es, atribuyen a la Administración de Cataluña la potestad de planificación y de
promoción legislativa sobre materias que no son de su competencia y sin que quepa una
competencia implícita para ello, como tampoco para la preparación de la transición
nacional”.
Si paramos ya la atención en la disposición adicional vigésima quinta, relativa a la
creación de la Agencia Catalana de Protección Social, a juicio del gobierno español “se
pretende aprobar un plan director con la previsión de incorporar competencias que
ejerce la Administración del Estado”, y de ahí que “la literalidad del precepto determina
su inconstitucionalidad”. La dicción de la disposición adicional deja claro, siempre a
juicio del gobierno, que se pretende ir más allá del marco normativo, constitucional y
estatutario, vigente, de tal manera que la agencia pueda asumir “las competencias sobre
Seguridad Social que ejerce la Administración del Estado, así como a las prestaciones
de la Seguridad Social, ya que se refiere a las prestaciones sociales en Cataluña y entre
éstas están las de la Seguridad Social”. Según este entendimiento del precepto
cuestionado se infringiría los arts .149.1.17 y 149.1.1 de la CE y los arts. 165 y 166 del
EAC, siendo en consecuencia “contraria al orden constitucional de distribución de
competencias en materia de Seguridad Social y asistencia social”, trayendo el gobierno
a colación la doctrina constitucional sentada en varias de las sentencias del TC
195/1996 de … de (FJ 6), que ha precisado que “el régimen público de la Seguridad
Social ha de ser único y unitario (STC 195/1996, FJ 6) y que su atribución como
función exclusiva del Estado trata de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad
Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas
territoriales de seguridad social en cada una de las Comunidades Autónomas (STC
124/1989, FJ 3). con la del sistema de la Seguridad Social”.
Conforme a lo dicho en la STC 239/2002 (FJ 7), la posibilidad de actuación por las
Comunidades Autónomas referida en una zona asistencial junto con el Estado, “exige
que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población
beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y además encuentra su
límite en que no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social ni en
su régimen económico (art. 149.1.17 CE)”.
B) Las tesis de los letrados de la Generalitat girarán alrededor del contenido del
dictamen del CGE y de la argumentación de no estar en presencia de mandatos
vinculantes para el ejecutivo. Más exactamente se defiende que “las disposiciones
adicionales vigésima segunda a vigésima sexta, … contienen simples mandatos del
Parlamento de Cataluña al Gobierno de la Generalitat, mandatos que no tienen eficacia
jurídica alguna para terceros…”.
Para los letrados del gobierno autonómico, las disposiciones adicionales cuestionadas, y
entre ellas, pues, la de la agencia catalana de protección social, sólo deben analizarse
desde la perspectiva estrictamente jurídica, resaltando en especial que la redacción del
texto definitivo difiere del de las enmiendas sometidas al dictamen del CGE, “… por lo
que no cabe proyectar sobre él los reproches de inconstitucionalidad que pudieran
formularse contras las enmiendas originales ni fundar este recurso en aquel Dictamen,
puesto que se trata de textos sustancialmente distintos”.

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Para el gobierno autonómico, las disposiciones adicionales no pueden ser tachadas en
modo alguno de contrarias a la CE, enfatizando que “su efecto se agota en el orden
interno de la Generalitat, sin efectos jurídicos para terceros ni modificación del
ordenamiento jurídico”. Sólo expresan una relación interna de la Generalitat, que bien
pudo haberse vehiculado mediante mociones o resoluciones del Parlamento dirigidas al
Gobierno. En definitiva, “Estos planes, inventarios, catálogos o proyectos son
esencialmente anteproyectos, actuaciones de recopilación y sistematización de
información que afectan a elementos organizativos del ámbito interno de la
Administración, carentes de eficacia jurídica para terceros y que no modifican el
ordenamiento jurídico, siendo simple programación de hipotéticas futuras actuaciones o
medidas, que sólo podrán llevarse a cabo o ser efectivas en el contexto constitucional y
legal de futuros escenarios en los que finalmente puedan concretarse las legítimas
aspiraciones políticas de mayor autogobierno para Cataluña”, concluyendo que tales
disposiciones “no atribuyen potestades a la Administración de la Generalitat que no
tuviera antes por efecto de su propio acervo competencial. Expresan simples mandatos
del Parlamento al Gobierno y a la Administración para disponer de bases informativas,
programar futuras posibles actuaciones y adaptar sus estructuras orgánicas para asumir
en el futuro un eventual incremento de competencias”, por lo que no existe vulneración
alguna del orden competencial vigente.
Trasladadas las consideraciones generales a la disposición adicional vigésimo quinta,
por la que se crea la agencia, se observa en la argumentación del gobierno autonómico
un elevado grado de sintonía con gran parte del Dictamen del CGE, y en los mismos
términos aparecerá esta sintonía en las alegaciones del Parlamento autonómico,
poniendo el acento en las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y
de Seguridad Social, y la posibilidad de auto organización de sus estructuras de
funcionamiento para la mejor prestación de servicios a la ciudadanía.
Con respecto al apartado más polémico del precepto, el de que la estructura de la
agencia debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de
entrar en vigor de la ley ejerza la Administración del Estado, se recuerda cuál es el
marco constitucional vigente, que es el art. 150 CE aunque no se cite de manera
expresa, y se subraya que “la Constitución permite la transferencia, delegación o
atribución del ejercicio de esas competencias estatales a la Generalitat y que no cabe
presumir que tal eventual asunción competencial vaya a producirse por procedimientos
ajenos o contrarios a los previstos en la Constitución. Por otro lado, esta disposición ni
da unilateralmente eficacia a esa transferencia, delegación o atribución ni la contempla
como un hecho cierto, sino simplemente como una futura eventualidad que, por tanto,
en modo alguno altera, menoscaba ni afecta a las competencias del Estado”. Por
consiguiente, añado yo ahora, la tesis de la representación del gobierno autonómico se
centra en la hipótesis de que será posible pactar el traspaso de nuevas competencias en
materia de Seguridad Social por la vía del art. 150.2 CE (¿prestaciones contributivas de
la SS?), y que esta es la única vía existente en el marco constitucional y estatutario
vigente.
C) ¿Cuáles son las tesis del Parlamento autonómico? Pues se parecen como dos gotas de
agua a las del gobierno catalán y reiteran, como ya he indicado, gran parte de las tesis
del dictamen del CGE.

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Así, se destaca que las enmiendas objeto de dictamen fueron modificadas en la
tramitación parlamentaria previa a la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo
que la sentencia sólo podría pronunciarse sobre el contenido del texto normativo y con
criterios estrictamente jurídico. Sí me interesa destacar en especial que en las
alegaciones se hace expresa mención de que “…estas disposiciones adicionales
provienen de enmiendas de un grupo parlamentario que sufrieron cambios y
modificaciones a lo largo del procedimiento y sobre las que dictaminó el CGE que las
mismas eran, con una excepción, contrarias al ordenamiento jurídico. Tras este
Dictamen, dichas enmiendas fueron modificadas”.
Con carácter general, y refiriéndose a todas las disposiciones adiciones impugnadas, se
sostiene la misma tesis que la de los letrados del gobierno autonómico, es decir que
estas “son susceptibles de interpretaciones acordes a la Constitución y que no tienen la
pretensión de innovar el ordenamiento jurídico, teniendo mitigada, si no excluida, la
eficacia y vinculación jurídicas a terceros. Además, las actuaciones dirigidas a la
preparación y confección de planes, inventario y catálogo no exceden de las
competencias de la Generalitat, pues son simplemente instrumentos preparatorios de
futuras propuestas de cambios del ordenamiento vigente, a nivel constitucional o legal”.
Respecto a la disposición adicional vigésimo quinta, se enfatizan las competencias
autonómicas en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, subrayando las
aportaciones jurisprudenciales sobre la delimitación de las mismas por la STC 239/2012
de 11 de diciembre, así como también la importante sentencia 124/1989 de 7 de julio,
que delimitó tempranamente las competencias estatales y autonómicas en materia de
Seguridad Social, interpretando el art. 149.1.17ª CE y precisando, así lo recuerdan los
propios letrados del Parlament, que “corresponde al Estado la competencia sobre la
legislación básica y a las Comunidades Autónomas su desarrollo reglamentario y
ejecución”. La interpretación conforme a la Constitución de la norma cuestionada
deriva, en el punto más polémico de la norma, en que la agencia podrá asumir
competencias que actualmente no ostenta la Generalitat y que son del Estado, y por ello
podría crear una estructura administrativa ad hoc, siempre que “se lleve a cabo
previamente el correspondiente proceso de transferencia (art. 150.2 CE)”. Nada hay,
por consiguiente, de contrario al texto constitucional en un precepto que prevé la
creación de una agencia para gestionar todas las competencias autonómicas existentes,
recordando que ya existía con anterioridad el ICASS, y que la ley de creación de la
agencia no se erige “en norma de asunción directa de competencias, posibilidad que
sólo puede operar conforme el artículo 150.2 CE”.
6. Antes de seguir con la explicación de la sentencia del TC y entrar ya en cómo aborda
la cuestión competencial suscitada sobre la ACPS, deseo hacer referencia a un
documento y a un textos parlamentario que pueden ayudar a entender el origen de la
enmienda de ERC y la posterior asunción de la misma, con modificaciones, por CiU
para su incorporación a la Ley 3/2015.
A) Me refiero en primer lugar al Informe número 15 del Consejo Asesor para la
transición nacional, dedicado monográficamente a “La Seguridad Social catalana”, en
cuya introducción se puede leer que su objeto es analizar “las estrategias y las medidas
que un eventual Estado catalán tendría que adoptar con el fin de disponer, desde el
primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social capaz de realizar, de
acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las funciones propias de esta

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institución básica del estado del bienestar”, y en el que se propone la creación de una
“Agencia catalana de la Seguridad Social”, entendiendo por sistema de Seguridad Social
“el conjunto de organizaciones y organismos -tan simple o tan complejo como se
quiera- que participan en la aplicación de los programas de Seguridad Social, entendida
ésta según los parámetros internacionales que se mencionan en el presente informe”. En
el informe se propone lo siguiente: “Vista la tendencia europea mayoritaria, resultaría
aconsejable la creación, lo antes posible, de una Agencia Catalana de Seguridad Social.
Inicialmente se le tendrían que atribuir las competencias sobre las prestaciones de
protección social propias o transferidas por el Estado que actualmente gestionan
diversos departamentos (Bienestar Social y Familia, Empresa y Ocupación, Salud),
añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar.
Posteriormente se incorporarían las competencias que actualmente son ejercidas por
organismos españoles. La implantación de un sistema de Seguridad Social, con las
magnitudes personales, técnicas y económicas que supone, se puede hacer bastante
rápidamente”.
En clave política de un futuro Estado independiente, el Informe marca cuáles deberían
ser los objetivos y finalidades de la ACPS: “Un eventual Estado catalán tiene que
disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social
capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las
funciones propias de esta institución básica del estado del bienestar.
Estas funciones son, en esencia, las cinco siguientes:
• La recaudación de los recursos económicos de la Seguridad Social
• La prestación de las pensiones y de las otras prestaciones
• El diseño actuarial y sostenible del sistema y la gestión financiera y actuarial de las
reservas
• La gestión del fondo de reserva e inversiones
• La administración de los recursos humanos y los sistemas tecnológicos”.
B) En el terreno parlamentario, cabe destacar el texto de la moción presentada por ERC
sobre “la futura Seguridad Social catalana”, el 30 de mayo de 2014, aprobada, con
modificaciones, por el Pleno del 12 de junio, cuyos apartados 5 y 6 disponen lo
siguiente:
… “El Parlamento de Cataluña insta al Govern a elaborar un plan y diseñar la
Administración y Tesorería de la Seguridad Social catalanas para garantizar la
percepción futura de las pensiones y las prestaciones de desempleo a los catalanes, si el
sentido del voto en la consulta del 9 de noviembre de 2014 es favorable a la
constitución de un Estado independiente”.
… El Parlamento de Cataluña insta al govern a crear un órgano único gestor del
conjunto de prestaciones orientadas a la integración social y laboral dependientes de la
Generalitat, y también de otras rentas sociales, con capacidad para gestionar las
prestaciones de otras Administraciones. Este organismo ha de servir, también, para
poner las bases organizativas de la futura Tesorería General de la Seguridad Social de
Cataluña”.
Puede seguirse el intenso debate generado por la presentación de la moción, así como
las posiciones, y su manifestación en las votaciones, de los respectivos grupos
parlamentarios en el Diario de Sesiones del día 12 de junio. +

11
7. Pasemos ya al estudio de la fundamentación jurídica de la STC para resolver sobre la
constitucionalidad de la disposición adicional vigésimo-quinta, es decir sobre la (futura)
regulación de la ACPS y sobre sus posibles funciones y competencias. En la
introducción de esta entrada ya me he referido a la nota de prensa del gabinete de
presidencia del TC que sintetiza la sentencia, y ahora recuerdo, antes de entrar en el
examen detallado de la fundamentación, que el fallo declara, en su número 3, que “los
números 2 y 3 de la disposición adicional vigésima quinta no son inconstitucionales
interpretados en los términos, respectivamente, de los apartados B.c) y C) del
fundamento jurídico 9”.
A) La sentencia del TC es, así me lo parece, densa y compleja, y dedica las primeras 46
páginas a los antecedentes del caso y a las alegaciones de las partes intervinientes, para
pasar ya a los fundamentos jurídicos a partir de la página 47, enfatizando de entrada, y
con carácter válido para todas las argumentaciones concretas posteriores, que se va a
realizar el juicio de constitucionalidad de la ley “… exclusivamente, sobre la base de
las disposiciones que forman el bloque de la constitucionalidad, en el que, para
impugnaciones competenciales, como es el caso, integran solo la Constitución y,
subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a “las Leyes que, dentro del
marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y
las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las
competencias de éstas” (art. 28.1 LOTC)”, justificando esta explicación porque “ algo
tan común en nuestra doctrina no sería de recordar ahora si no fuera porque en las
alegaciones en defensa del precepto impugnado se aducen normas que, como las del
Derecho europeo, ni son canon de constitucionalidad de las leyes, estatales o
autonómicas, ni predeterminan el reparto interno de competencias en orden al desarrollo
o ejecución de la normativa comunitaria; ello sin perjuicio de que esta última normativa
se pueda tomar como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la
cuestión debatida ante nosotros (entre otras, y según el orden de las referencias, SSTC
103/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 3, y 161/2014, de 7 de
octubre, FJ 3)”.
B) Es a partir de la página 54 cuando entra, en su fundamento cuatro, en el examen
general de las disposiciones cuestionadas, pasando somera revista en primer lugar a las
alegaciones de la parte recurrente y a las tesis de contrario sostenidas por las
representaciones autonómicas.
El TC expone, y lo va a hacer en el mismo sentido en varias ocasiones en la sentencia,
sin duda por la importancia que puede merecer la misma en el terreno político, que se
trata de un control “en abstracto” de la norma, al mismo tiempo que de un control
“objetivo”, o lo que es lo mismo, se juzga la norma sin que “sean objeto de nuestro
control las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último”, sin
perjuicio de que, como ha expuesto en anteriores sentencias, a la hora de enjuiciar la
norma cuestionada puede tomarse en consideración el preámbulo de la ley “como pauta
de interpretación de una u otra de sus normas”. En cuanto que poco, por no decir que
nada, puede extraerse a efectos interpretativos del preámbulo de la ley 3/2015 respecto a
las disposiciones adicionales cuestionadas, el TC se pronunciará atendiendo tan solo “al
enunciado y contenido de estas disposiciones adicionales”, sin tomar en consideración
declaraciones, manifestaciones o afirmaciones que corresponden al ámbito político, no
siendo menos importante reseñar que la constitucionalidad o no de las normas

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cuestionadas lo será del texto recogido en la Ley y no “de los textos legislativos que, en
el procedimiento legislativo, estuvieron en su origen”.
En este punto, el TC rechaza las alegaciones de la abogacía del Estado respecto a la
vulneración de los arts. 1.2, 2, 91 y 168 CE, reiterando que los límites del control
jurídico - constitucional han de llevarle a considerar y tener en cuenta en su análisis
jurídico “sólo las normas del bloque de constitucionalidad, citadas en la demanda,
atinentes a la distribución y articulación de competencias entre el Estado y la
Comunidad Autónoma de Cataluña”. Con respecto a las alegaciones autonómicas,
sustancialmente las de inexistencia de eficacia jurídica directa de las normas
cuestionadas, el TC es claro y contundente en el rechazo de esta tesis, por lo que
conviene reproducir textualmente su parecer; “Ninguna duda puede haber sobre la
eficacia jurídica –la propia de la Ley- de las disposiciones impugnadas, eficacia que no
queda ensombrecida por lo que en las alegaciones se aduce en orden a su “verdadera
naturaleza” como ejercicio de la llamada “función de impulso” del Parlamento sobre el
Gobierno de la Generalitat o a su condición de no innovadoras o modificadoras del
ordenamiento. Los mandatos al Gobierno que estas normas incorporan pudieran haber
sido acaso, según se alega, articulados a través de otros instrumentos (como las
mociones parlamentarias), pero si se ha optado por la forma de ley, con su fuerza y
rango propios, es evidente que ni cabe cuestionar su carácter vinculante ni negar su
virtualidad innovadora, ello con independencia de si los cometidos encargados en estas
normas pudieran o no haber sido asumidos motu proprio por el Gobierno de la
Generalitat en ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas”.
Por ello, se acepta que el recurso va dirigido a “impugnar reglas ya incorporadas al
ordenamiento jurídico, no meros proyectos o proposiciones”.
C) Los fundamentos jurídicos 6, 7 y 8, están dedicados al examen de la impugnación de
otras disposiciones adicionales. Su comentario escapa de los márgenes de un texto como
el que estoy redactando, si bien recomiendo su lectura a todas las personas interesadas
ya que hay afirmaciones que son sin duda válidas para el enjuiciamiento de la
disposición relativa a la (futura) creación de la ACPS, señaladamente el estudio de la
constitucionalidad de la disposición relativa a la agencia tributaria de Cataluña y la tesis
que reproduzco a continuación: “Una Comunidad Autónoma no puede asumir más
potestades, competencias en sentido propio o funciones, sobre las ya recogidas en su
Estatuto en vigor, si no es mediante modificaciones normativas que quedan extramuros
de su capacidad de decisión. No puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola
autoridad de sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los
resultados de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la
Asamblea de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el
artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las Cortes
Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la Constitución
(art. 166 CE), todo ello con independencia del específico procedimiento establecido en
cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma. Pero esa atribución para instar se
dé inicio al procedimiento legislativo o al de revisión constitucional no ampararía nunca
el que se anticipara su resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas”.
D) El apartado 9, páginas 76 a 85, está dedicado al examen de la disposición adicional
relativa a la (futura) creación de la ACPS, y ya adelanto a los lectores y lectoras que no
esperan encontrar modificaciones relevantes respecto a la doctrina ya consolidada del

13
TC sobre las competencias constitucionales y autonómicas en materia de Seguridad
Social y de Servicios Sociales.
El TC recuerda, en primer lugar, el texto de la citada disposición, del que han sido
impugnados los apartados 2 y 3 pero no el 1 (“El gobierno, en el plazo de cinco meses a
contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un anteproyecto de ley
de creación de la agencia catalana de la protección social”), por lo que este apartado no
será objeto de enjuiciamiento por el TC, tanto porque no hay impugnación propiamente
dicha, y por ello no hay fundamentación jurídica al respecto, como también porque “es
patente que la Generalitat cuenta con competencias para organizar su propia
Administración” (arts. 71 y 150 EAC). En definitiva, aquello que enjuicia el TC, de
acuerdo al bloque de constitucionalidad y más exactamente a las competencias en
materia de Seguridad Social y servicios sociales, es si “las previsiones sobre la Agencia
en el número 2”, o sobre el modelo de gestión de prestaciones sociales en el 3” se
acomodan o no al marco constitucional y estatutario vigente.
El TC también repasa las alegaciones de la parte recurrente y de las representaciones
gubernamental y parlamentaria autonómicas. La cita por la primera del art. 149.1.1 CE
como precepto vulnerado (“1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las
siguientes materias: 1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales”) se rechaza por el TC de acuerdo a su consolidada doctrina
sobre la subsunción de este precepto, y la garantía de su cumplimiento, “mediante unas
u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto
es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que
el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general,
SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de
22 de enero, FJ 2)”.
El Pleno de TC recuerda a continuación cuales son las competencias del Estado y de la
Generalitat en materia de Seguridad Social y asistencia social, para analizar después si
los apartados 2 y 3 de la citada disposición (“2. La Agencia Catalana de la Protección
Social debe asumir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias
o transferidas por el Estado que en el momento de entrada en vigor de la presente ley
gestionan distintos departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras
que eventualmente se decida incorporar. La estructura de la Agencia debe prever una
eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta
ley ejerce la Administración del Estado. 3. El Gobierno, en el plazo de cinco meses a
contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar un plan director de la
protección social. Este plano (sic) debe constituir el instrumento de planificación
estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”)
incurren o no en inconstitucionalidad.
No se trata ahora de reproducir por mi parte la extensa doctrina del TC sobre tales
competencias, y sobre la amplitud de las expresiones “protección social” y
“prestaciones sociales”, que pueden referirse e incluir a protección y prestaciones tanto
en el ámbito de la Seguridad Social en sentido estricto como en el de la asistencia social
y servicios sociales, y en ambos casos la autonomía catalana tiene competencias
estatutarias (art. 165 y 166 EAC), siempre con respeto al art. 149.1.17 CE, que nadie ha
cuestionado en el presente recurso, es decir con respeto “de las (competencias)

14
exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la
Seguridad Social”.
Por consiguiente, insiste el TC con apoyo en su consolidad doctrina, la “protección
social” y las “prestaciones sociales” pueden tener cabida tanto dentro del art. 165 como
del art. 166 del EAC, las segundas (Seguridad Socia) limitadas y delimitadas por el art.
149.1.17 CE, y las primeras (asistencia social y servicios sociales) que se califican de
exclusivas, en el bien entendido, subraya el TC, que ello “no supone la exclusión de las
que el Estado pueda con arreglo a sus títulos propios ex arts. 149.1 CE, desplegar en
este mismo ámbito (por todas STC 154/2013, de 10 de septiembre FJ 6)”.
No hay duda, conviene resaltarlo, de la existencia de un bloque competencial
autonómico en materia de protección social, utilizada ahora esta expresión en un sentido
deliberadamente amplio, en cuanto que puede regular y ordenar prestaciones
económicas con finalidad asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones no
contributivas de la Seguridad Social, por lo que para la mejor gestión de tales
prestaciones no existe obstáculo jurídico alguno para que cree una agencia ad hoc, tal
como aparece previsto en el apartado 1 de la disposición adicional vigésimo quinta, por
lo que el conflicto jurídico se centra, a partir de la tesis de la abogacía del Estado y que
es negada por las representaciones autonómicas, en determinar si los apartado 2 y 3
incurren en infracción de las competencias exclusivas del Estado en materia de
Seguridad Social, esto es del art. 149.1.17 CE.
8. Conviene recordar, antes de seguir con el análisis de la sentencia del TC de 7 de julio,
que el artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y
dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación
de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les
asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente
se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes
reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal
forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben
interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.”
(Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la
regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de
distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos
competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos
relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de
Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la
Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de
servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad
asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y
también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en
situación de pobreza o de necesidad social” (letra c).
En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra
la ley de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a)
in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer
libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el
artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de
11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social

15
o servicios sociales, y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de
esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones
mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad
Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido
por la Constitución”.
Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución
de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las
prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se
basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito de alegaciones al
recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el gobierno
autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la
autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento de
ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA
puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras
prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título
competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones
autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se
afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas
prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat
competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la
crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una
desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no,
considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que
ahora “es de imposible planteamiento”.
La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica
respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la
sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos
conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los Decretos
de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas
complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e
invalidez en sus modalidades no contributivas).
EL TC, en la sentencia 31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del
gobierno autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito
material de la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que,
de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo
anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero, en su
fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar de destacar
por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que
regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado que en el recurso uno
de los puntos principales de conflicto era determinar qué debe entenderse por la
exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite al fundamento jurídico núm.
59, que aborda justamente la conformidad a la CE del art. 110 EAC, para desestimar el
recurso, e interpreta, o reinterpreta según los votos particulares, este precepto para que
no tenga tacha de inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir
el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1
CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u
objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera

16
que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias
exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en
todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos,
tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y
efectivo ejercicio de las competencias estatales”.
9. Vuelvo a la sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la
argumentación anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las
competencias estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social.
Sobre la manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente
gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el TC, o
dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”, recordando que
esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto hasta este momento, “con
título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe asumir las prestaciones de
protección social “transferidas por el Estado”, la expresión merece un reproche del TC
respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la misma, pero como el TC, tal como
ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es juez de la mejor o peor técnica legislativa”,
nada tiene que decir sobre competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse,
“con título jurídico bastante”.
A) El núcleo duro del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a
que la ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el
momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para
unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las representaciones
autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en cualquier caso debería
encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.
El TC analiza las diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera,
defendida por la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir
competencias que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la
norma, una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto
de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los cuales
no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o encargo de ningún
género, por más que sea claro que la organización de los servicios o agencias de la
Administración autonómica solo compete a la Generalitat en tanto que esa organización
se aplique o proyecte sobre competencias propias, competencias que aquí, sin embargo,
se reconocerían como ajenas”. Esta interpretación llevaría a la inconstitucionalidad del
precepto por haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias
reconocidas en exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera
eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico,
“sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia jurídica
directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el Parlamento catalán en el
ejercicio de su función legislativa. No es el legislador autonómico el que ha de indicar
que la asunción de competencias puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque
hay un marco constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al
apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que enjuiciamos
nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin daño también para la
Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la organización de la Agencia
Catalana de la Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal”

17
(remito en este punto a la tesis expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de
la agencia tributaria de Cataluña).
Pero… se pregunta el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el
marco constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una conclusión
afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al margen de la redacción
concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat debería asumir en el futuro las
competencias que actualmente ostenta el Estado en materia de Seguridad Social al
amparo del art. 149.1.17 CE.
La interpretación conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la
siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que alude
no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma,
ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la
Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas
funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo,
reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que
se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido,
el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta
norma de Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin
embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al
EAC”
Obsérvese la sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y
“traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la
exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para salvar el
precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.
B) Por último, el TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé
la obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección social”,
que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de
gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la ambivalencia del término
“protección social”, el TC no encuentra obstáculo en encajar la constitucionalidad del
precepto en el ámbito de las competencias atribuidas a la autonomía catalana en materia
de servicios sociales y de Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y
únicamente a tales competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato
legislativo para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.
Muchas más reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y
la referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”, que
pudiera entenderse referido no sólo a las competencias actualmente asumidas por la
Generalitat sino las que son también competencia del Estado y que se encuentran
recogidas en la Ley general de Seguridad Social (en la actualidad, Real Decreto
legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que regula el modelo de gestión de la
mismas. El TC es contundente al negar que esta hipótesis tuviera encaje constitucional,
en cuanto que “El “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que
así cabría entender que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por
una Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta

18
institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de nuestra
doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el legislador autonómico
condicionar ese modelo de gestión de competencias que no tiene atribuidas la
autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra, otra interpretación de la
norma que sea respetuosa del texto constitucional, y que lleva al fallo de la sentencia, y
se apoya justamente en el carácter ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”,
para interpretar la norma (me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera
esta la tesis de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una
referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad asistencial”, para las
que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art. 166.1.a)], a reserva de cuando el
Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia que, en el contexto de este
mismo art. 166, se extiende, también con claridad, a la planificación y definición de su “
modelo de gestión”.
III. De la proposición de ley de creación de la ACPS ala aprobación definitiva de la
Ley. El Dictamen del CGE núm. 10/2017 de 24 deagosto
1. La proposición de ley presentada en junio de 2016 lleva por título prácticamente el
mismo que se recoge en la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, el de
“creación de la agencia social de protección social catalana”. De su exposición de
motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art. 165 y 166 del EAC, sino solo al
art. 150 relativo a las facultades de organización (Corresponde a la Generalitat, en
materia de organización de su administración, la competencia exclusiva sobre: a) La
estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la
articulación territorial. b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para
la actuación administrativa”), cabe destacar estos contenidos
"El diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de
prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones
implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron 79
prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de servicio
agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto, en
sentido amplio, de protección social ....
.... Por medio de esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se
da recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones sociales de
servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la prescripción a los
beneficiarios y la definición de las contingencias que las haya de hacer posibles,
corresponda al ámbito de cada Departamento de la Generalidad o ente público
competente ".
En cuanto a su articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito
competencial, que sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha
interpretado la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:
“Artículo 2.- Naturaleza jurídica
2.1.- La Agencia Catalana de Protección Social, se configura como un organismo
autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de

19
obrar y de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa con
plena autonomía presupuestaria y funcional.
Artículo 3.- Funciones
3.1.- Las funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:
a) El desarrollo operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el
conjunto de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la
Generalidad de Cataluña.
b) La gestión centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de
protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así como
los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las funciones
prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la Generalidad de Cataluña con
competencia material en las diferentes vertientes de la protección social
c) La organización y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios
sociales así como aquellos que en el futuro le sean atribuidos
3.2.- Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio de
las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras
cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en vía ejecutiva, por
conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que
tenga atribuidas en la materia la Generalidad de Cataluña, sin perjuicio de que puedan
establecerse convenios de colaboración, o bien participar con otros entes, para hacer
más eficientes los procesos administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos
a la recaudación en vía ejecutiva.
3.3.- Sin perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores,
corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras funciones
que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección
social le atribuyan por medio de los instrumentos jurídicos adecuados en cada caso”.
2. A la proposición de ley fue presentada una enmienda a la totalidad por los grupos
parlamentarios PSC y CSQP, rechazada tras debate en la sesión plenaria de 27 de junio.
No deja ser curioso, por decirlo de alguna manera, que los grupos que presentaron la
proposición solicitaran su tramitación por el procedimiento de urgencia y que la ley
haya sido aprobada más de un año después de la presentación de aquella, por razones
que sin duda alguna poco tienen que ver con su tramitación jurídica.
En la página webdel Parlamento pueden consultarse todos los tramites del expediente,
así como también en la página de la ponencia, en la que además pueden leerse todas las
comparecencias de representantes del mundo sindical y empresarial, de las
Administraciones Públicas, y de expertos, que tuvieron lugar los días 16 y 17 de
noviembre de 2016. El texto de mi intervención puede leerse en el enlace que adjunto.
Desde esa fecha hasta su “resurrección” parlamentaria en julio de este año han
transcurrido más de siete meses, y no esperen encontrar ninguna explicación técnica de
las razones de esa paralización temporal de la iniciativa.

20
En efecto, el 25 de julio se aprobó por la Comisión de Trabajo el dictamen de la citada
proposición de ley, con la incorporación de las enmiendas presentadas por JXSí y por la
CUP. Cabe destacar la incorporación en la exposición de motivos, a propuesta de la
CUP, de una manifestación expresa en el sentido de que “las competencias actuales, y
aquellas que puedan ser asumidas por la Generalitat de Catalunya en materia de
protección social en el marco del proceso político actual, serán asumidas por la Agencia
que se crea con esta ley”.
3. El 28 de juliose presentó, por los grupos parlamentarios del PSC y CSQP la solicitud
dedictamen del CGE “sobre la adecuación al Estatuto y la Constitución” de lacitada
proposición.
Para los solicitantes, la futura norma podía infringir el art. 165 del EAC y el art. 149.17
de la CE, es decir los títulos competenciales autonómicos y estatales en materia de
protección social regulados en ambos textos normativos. Con carácter más concreto, y
con una muy cuidada argumentación jurídica, por lo que me permito recomendar su
lectura íntegra, la solicitud cuestionaba en primer lugar el art. 3, letras a), b), c), d) y h),
y el art. 14, apartado b) por posible infracción del marco constitucional (arts. 149.1.17 y
150.2) y estatutario (arts. 126 y 165). En segundo término, la disposición transitoria
primera podía infringir los art. 9.3, 149.1.17 y 150.2 CE, y también el art. 55.2 del EAC
“relativo a la potestad legislativa del Parlament”. En tercer lugar, se cuestionaba la
conformidad al marco constitucional (arts. 23.2, 103.3 y 149.1.18) y estatutario (art.
136, letras a y b) de la disposición transitoria primera. Por último, la disposición
transitoria tercera era cuestionada por su posible vulneración de los arts. 165 del EAC y
149.17 de la CE.
Por su importancia jurídica me permito reproducir un párrafo de la solicitud, en el que
refiriéndose al art. 3 se afirma que “La Generalitat es competente para crear, en el
marco de sus competencias, las agencias y entes que considere necesario y oportuno, así
como regular la gestión de sus agencias en cuanto a las prestaciones que son propias de
la Generalitat. Pero aquello que no puede pretender es a través de las agencias que
pueda crear, asumir y gestionar competencias que no le son propias de acuerdo con la
Constitución y el Estatuto de Autonomía”. Con fina estrategia jurídica para apoyar esta
tesis, la solicitud señala que la misma tesis ha sido también acogida por el CGE en su
reciente dictamen 8/2017 de 20 de julio sobre la proposición de ley de código tributario
de Cataluña, en el que se afirma que “el legislador autonómico ha de respetar, cuando
legisla, los preceptos y disposiciones que son competencia exclusiva del Estado de
acuerdo con el art. 149.1 CE”, por lo que carece de importancia que no sean citados los
artículos de la CE, ya que su vigencia “está presente, con independencia de su mención
explícita”, por lo que “si son contradichos por la norma autonómica, esta última
devendría inconstitucional”.
4. El texto del Dictamen dedica su primer fundamento jurídico a resumir el contenido y
la finalidad de la proposición de ley; a continuación, realiza aquello que califica de
“breve descripción del contexto normativo, catalán y estatal, en el que se inserta”. Más
adelante, procede a sintetizar la solicitud presentada y la argumentación expuesta en la
misma con respecto a cada de las peticiones formuladas. Por último, y al igual que en
Dictámenes anteriores, se explica cuál será la estructura del pronunciamiento que
adoptará para responder a los solicitantes.

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Por su parte, el fundamento jurídico segundo está dedicado a repasar y recordar el
marco constitucional y estatutario en materia de protección social, poniendo de
manifiesto igualmente “la jurisprudencia constitucional y la doctrina del Consell que se
han pronunciado sobre aspectos relativos a las competencias en materia de seguridad
social y servicios sociales”, con muy amplias referencias, como no podría ser de otra
forma a mi entender, al Dictamen 3/2015 que ha sido objeto de detallado análisis en la
primera parte de este texto, recordando que propuso el cambio, que fue aceptado, de
denominación de la agencia, para denominarse “de protección social” en lugar de
“Seguridad Social” a fin de que el mismo “no indujera a ningún tipo de confusión en las
esferas competencias de la Administración de la Generalitat y del Estado”, y recordando
también que en dicho dictamen se argumentó, con pleno acierto a mi parecer, que la
futura ley de la AGCS no se erigiría en el título jurídico por el que la Generalitat
asumiría directamente competencias en materia de titularidad estatal, ya que “esta
posibilidad sólo puede operar a través de los correspondientes mecanismos de
transferencias o delegación a las comunidades autónomas, mediante una ley orgánica
ex. Art. 150.2 CE”.
Recordemos aquí también que tanto el propio gobierno autonómico como el Parlament
coincidieron, en sus alegaciones sobre la solicitud formulada para el dictamen de 2015,
que la única vía para asumir competencias en materia de Seguridad Social (en los
términos que esta ha sido definida por el TC) sólo puede venir por la vía del traspaso de
competencias ex art. 150.2 CE, y no por la vía de una ley autonómica.
En definitiva, la solicitud de dictamen tenía como punto de referencia la contundente
doctrina del TC (seguida por el CGE), que se viene defendiendo desde las primeras
sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado siglo XX, sobre los
límites competenciales en materia de Seguridad Social y el recordatorio de cuáles son
las competencias exclusivas del Estado; de ahí, que se argumentara que ley autonómica
de creación de la AGPS social no crea, no puede crear, ningún título jurídico de
asunción de competencias en materia de Seguridad Social, ya que ello sólo es posible
vía traspaso constitucional de competencias.
5. Es, obviamente, el fundamento jurídico tercero, el dedicado al examen de la
adecuación al EAC y la CE de los preceptos de la proposición de ley referenciados en la
solicitud de dictamen, el que debe merecer ahora mi atención. Se trata de respuestas
concretas a las argumentaciones efectuadas respecto a preceptos concretos de la
proposición, sin entrar a valorar el contexto político en el que los solicitantes del
dictamen sitúan la futura norma
A) Como no podría ser de otra forma, la argumentación de los títulos competenciales
estatales y autonómicos es la misma que en el Dictamen 3/2015, y se recoge además
muy ampliamente la doctrina del TC sentada en la posterior sentencia núm. 128/2016,
por lo que, interpretada la norma y más concretamente los artículos cuestionados (a
excepción de la disposición transitoria segunda) con arreglo a la doctrina del TC, la
proposición de ley se adecúa al texto constitucional y estatutario.
B) Me interesa destacar del art. 3, letra b), y de la exposición de motivos, la referencia a
que son funciones de la ACPS gestionar de manera centralizada las prestaciones que
integren los instrumentos de protección social que “en cada momento” sean
competencia de la Generalitat. Pues bien, dando respuesta implícitamente positiva a una

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de las tesis de los solicitantes del Dictamen, y siempre recordando cual es el marco
constitucional y estatutario en el que puede y debe operar la nueva ley (que supongo
que será impugnada por el gobierno español con los mismos, o muy parecidos,
argumentos, a los utilizados para impugnar la ley 3/2015), el CGE, tras manifestar que
no se aprecia la vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica, afirma
con claridad, y su tesis no ha sido acogida por la nueva ley al rechazar los grupos
parlamentarios de JxSí y CUP las enmiendas presentadas de acuerdo al texto del
Dictamen, que proponía la eliminación del inciso “en cada momento”, a los efectos de
una mayor claridad de la redacción del texto, ya que el que fue examinado en el
Dictamen, y que es el mismo que ha sido aprobado, “podría dar a entender” (se refiere a
la letra b del art. 3) “que se refiere a competencias respecto de las que la Generalitat no
tiene poder de disposición”.
La misma petición de supresión de dicho inciso en el preámbulo de la norma se formula
teniendo en consideración “el valor interpretativo que (las menciones del mismo tipo)
puede tener, en este caso, respecto de la citada letra b”, concluyendo, con sutileza
jurídica que nos debe llevar a recordar nuevamente cuales son los títulos competenciales
en los que se asienta la nueva ley, y cuál es el ámbito de actuación de la autonomía en
materia de Seguridad Social, que si se actuara de la manera propuesta por el CGE “se
evitará cualquier posible duda sobre el sentido de la norma y su ámbito competencial
concordante con la argumentación de la reciente jurisprudencia constitucional
analizada”.
La misma tesis (igualmente rechazada por el Parlamento) es defendida por el CGE
respecto al art. 14.3 b), en el que se dispone que los recursos económicos de la ACPS
estarán integrados por “los recursos derivados del ejercicio de la función recaudadora de
las contribuciones al sistema de protección social que se puedan definir en el marco de
las competencias que en cada momento tenga atribuidas la Generalitat”.
C) Como ya he indicado anteriormente, el CGE considerará contraria a la CE, en
concreto al art. 23.2 (los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de
igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”) el
apartado 2 de la disposición transitoria primera que disponía (ya ha desaparecido del
texto finalmente aprobado) que la AGPS “para dotarse del personal necesario para
llevar cabo las tareas que le son propias, ha de tener en una consideración especial el
personal que acredite experiencia en el sistema de Seguridad Social y de protección
social”.
Obsérvese, dicho sea incidentalmente pero con una innegable importancia respecto a lo
que pudiera tener in mente quién redactó esta norma, que se diferencia entre “Seguridad
Social” y “Protección Social”, a diferencia de lo que ocurre en el resto de la norma
donde la referencia es siempre a la protección social. ¿Cabe pensar que el redactor
estaba pensando en incorporar a la ACPS a personal que actualmente desempeña sus
funciones en el ámbito de la Seguridad Social, y señaladamente por tanto en materias
que son de competencia estatal? No sería nada descartable esta hipótesis, que la apunto
como una cuestión a debate, porque sinceramente me sorprendería, y mucho, que los
redactores de la norma reconocieran por primera vez en el texto que el marco normativo
competencial en materia de Seguridad Social tiene unas limitaciones constitucionales a
los efectos de la actuación autonómica en dicho ámbito.

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En cualquier caso, y más allá de mis reflexiones, lo cierto es que el CGE da un buen
cachete jurídico a la proposición de ley, acogiendo pues la tesis de los solicitantes del
dictamen de que no estamos antes un supuesto de excepcionalidad “que justifique el
incumplimiento de la regla general de las convocatorias de oposición y régimen de libre
concurrencia”. En este punto, el dictamen se remite al anterior dictado sobre el código
tributario y más concretamente sobre las disposiciones relativas a las convocatorias a los
cuerpos tributarios. No se cuestiona que los conocimientos citados en la disposición
transitoria puedan ser tenidos en consideración como un elemento puntuable en las
correspondientes bases de las convocatorias de selección, pero aquello que se rechaza
por contravenir el mandato constitucional, por constituir “una verdadera y al mismo
tiempo ilegítima norma constrictiva del derecho fundamental de acceso y promoción en
condición de igualdad a la función pública”, es una regla general como la enunciada en
la citada disposición transitoria que concede, a quienes tengan los conocimientos
citados, “una posición de ventaja, e, incluso de prevalencia en todas y cada una de las
convocatorias de personal que se lleven a cabo para dotar de personal a la agencia, sin la
posibilidad que las bases específicas, en cada caso, las puedan ignorar o contradecir,
teniendo en cuenta su consignación con rango legal que le confiere una supremacía
normativa de ámbito general”.
6. Tras el Dictamen del CGE se abrió el plazo de presentación de enmiendas, habiendo
sido presentadas ocho por los grupos PSC y CSQP, una (idéntica a otra, núm. 8, de los
anteriores enmendantes) a cargo de JxSí, y una por Cs. Todas ellas fueron desestimadas,
salvo las que suprimieron el citado y apartado primero de la disposición transitoria
segunda.
La enmienda de Cs pretendía incorporar una nueva disposición adicional en el que se
regulara el carácter de la ACPS como entidad colaboradora dentro del sistema nacional
de la Seguridad Social.
Por su parte, las enmiendas del PSCy CSQP pretendían modificar la exposición de
motivos y suprimir el párrafo incorporado en el texto por la enmienda de la CUP
(recuérdese su referencia a las competencias que puedan ser asumidas por la Generalitat
en materia de protección social “en el marco del proceso político actual”), y las
referencias que en la misma y en los arts. 3.1 b) y 14 b) se hacen a las competencias
asumidas por la Generalitat “en cada momento”. Igualmente se pretendió, sin éxito,
incorporar una referencia expresa en la parte introductoria a que la norma se dictaba de
acuerdo con los títulos competenciales que tiene la Generalitat recogidos en los arts. 165
y 166 del EAC.
Punto final para la aprobación de la Ley en el Pleno del Parlamento del día 7 de
septiembre, en el que los grupos solicitantes del dictamen, y que recordemos que habían
presentado en su momento una enmienda alternativa a la totalidad, defendieron
nuevamente sus tesis sin ningún éxito. Son ciertamente remarcables, y merecedoras de
lectura atenta, las intervenciones de la Sra. Eva Granados (PSC) y del Sr. Joan
Coscubiela (CSPQ), desde la perspectiva que he abordado en mi texto. Más allá de ello,
no esperen encontrar reflexión alguna sobre las competencias autonómicas y los límites
de las mismas en materia de Seguridad Social por los grupos que presentaron, y
defendieron, la proposición de ley. Ciertamente, si algún día algún o alguna joven
investigador o investigadora desea realizar una tesis doctoral sobre esta ley, los debates
parlamentarios, con las muy honrosas excepciones citadas, no le servirán de mucho.

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Buena lectura de la norma.