Las Estrategias de Empleo (general y para trabajadores de edad avanzada). Los
documentos que el gobierno socialista deja a su sucesor.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
27 de diciembre de 2011.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/
1. ¿Qué ocurrirá con los documentos en materia de empleo aprobados por el gobierno
socialista en la última fase de su mandato? ¿Serán tomados en consideración por el
nuevo gobierno del Partido Popular, aunque sólo sea como punto de referencia para un
mejor conocimiento de la realidad laboral sobre la que este ha de operar, o serán
guardados en un cajón de alguna oficina (o en algún fichero informático) del nuevo
Ministerio de Empleo y Seguridad Social (bueno, de nuevo sólo tiene el nombre, y
habrá que esperar para saber si tras el cambio de nombre hay algo más, aunque mi buen
amigo Joaquín Aparicio, Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de
Castilla-La Mancha ya ha lanzado una dura crítica contra el cambio nominal).
Como uno sólo sabe, o intenta saber, de aquello a lo que se dedica y estudia, no puedo
ponerme en la piel de la nueva Ministra Fátima Báñez ni del resto del gobierno, y por
ello el propósito de esta entrada del blog es más académico, ya que voy a examinar los
contenidos más relevantes de dos documentos marco aprobados por el gobierno
socialista para el período 2012-2014, la Estrategia General de Empleo y la más concreta
estrategia para las personas de edad avanzada, entendiendo por tales a las personas de
55 años y más (como ahí estoy presente, supongo que la voy a estudiar con “cariño”).
2. La Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (EEE) fue aprobada por el Consejo de
Ministros del 28 de octubre y publicada en el Boletín Oficial del Estado del 19 de
noviembre, es decir un día antes de las elecciones generales. Está estructurada en ocho
grandes bloques: el primero, ubica la EEE en el marco normativo, es decir dónde
encuentra su razón de ser; el segundo, de alcance más teórico, analiza la situación y las
tendencias del mercado de trabajo en las que deberían actuar, si el documento se aplica,
las propuestas contenidas en la EEE; la relación de la propuesta española con la
Estrategia Europa 2020, que ha merecido especial atención por mi parte en varias
entradas del blog, es objeto de atención detallada en el apartado tercero; a continuación,
los dos bloques siguientes prestan muy detallada atención a cómo han actuado los
servicios públicos de empleo en el marco de la norma reguladora de su actuación, la Ley
56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (recordemos que modificada ampliamente por
el Real Decreto-ley 3/2011 de 18 de febrero) y qué políticas activas de empleo se han
puesto en marcha, o más exactamente los “ámbitos” de tales políticas, que según el
documento pueden concentrarse en nueve grandes campos de actuación como son la
orientación profesional, formación y recualificación, oportunidades de empleo y
fomento de la contratación, oportunidades de empleo y formación, fomento de la
igualdad de oportunidades en el empleo, oportunidades para colectivos con especiales
dificultades, autoempleo y creación de empresas, promoción del desarrollo y la
actividad económica territorial, y fomento de la movilidad. Los últimos tres grandes
1

bloques del documento son los que se refieren propiamente al futuro del empleo en
España, marcando los objetivos de la EEE para su período de aplicación, su periódico
seguimiento y evaluación y, último pero muy importante, la dotación presupuestaria
para llevar a cabo todas las acciones y medidas propuestas (24.468.045,27 euros – el
grueso de esa cantidad, casi diez millones y medio de euros para “oportunidades de
empleo y fomento de la contratación -, previéndose la vinculación entre financiación y
cumplimiento de objetivos, “así como corresponsabilidad en la ejecución de las
acciones y medidas incluidas en la misma, en especial en las cofinanciadas por el Fondo
Social Europeo y los Servicios Públicos de Empleo autonómicos”).
Dado que la EEE encuentra su origen en el Acuerdo Social y Económico y en el RDL
3/2011 me refiero a algunos de los contenidos de ambos textos de interés para mi
explicación.
3. El ASE, suscrito el 2 de febrero de este año que está a punto de concluir, dedica su
primera parte a los acuerdos tripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre
políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral (expedientes de regulación
de empleo, fondo de capitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar
una reforma de las políticas activas de empleo que permita preparar a las personas para
mejorar su empleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las
empresas y situar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la
gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más
productivo”. A tal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas
normativamente en el RDL 1/2011, las partes asumen la necesidad de reformar en
profundidad la LE y diseñar unas nuevas políticas activas de empleo a medio y largo
plazo. Las seis propuestas concretas que se recogen en el ASE son las siguientes:
A) “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación de
desempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citado
itinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, la
persona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en las
acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta en
marcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y
seguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizados
asegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán con
carácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalización
para toda la población activa a partir de 2013”.
La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula el
RDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.
B) “Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en el marco delSistema
Nacional de Empleo. Las partes consideran que se han de continuar los esfuerzos para el
mejor aprovechamiento y refuerzo de los recursos humanos y medios técnicos de estos
Servicios, de acuerdo con las disponibilidades financieras, y con el horizonte de
aproximarnos a los estándares europeos. Asimismo, se procederá al afianzamiento de
los órganos del Sistema Nacional de Empleo, así como de los instrumentos de que se
sirve dicho Sistema para reforzar su coordinación. Se adoptarán medidas para mejorar la
planificación, gestión y evaluación de las políticas de empleo de cara a asegurar su
eficacia y eficiencia”.
2

La concreción de esta medida se realiza en la disposición adicional cuarta del RDL
1/2011, y en diversas modificaciones de artículos de la LE que efectúa el RDL 3/2011.
C) “Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos los
Servicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los servicios
y se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a
las empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cada
Servicio Público de Empleo”.
La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporado
por el RDL 3/2011.
D) “Elaborar una Estrategia Española de Empleo, coordinada por el Gobierno, que
defina las actuaciones a adoptar con carácter plurianual por los Servicios Públicos de
Empleo para responder a las necesidades estructurales de nuestro mercado de trabajo y
contribuir a la recuperación del empleo, en conexión con los ejes de la Estrategia
Europea 2020 y el Plan Nacional de Reformas. Determinará los colectivos de atención
preferente, los objetivos cuantitativos a alcanzar para el conjunto del Estado y su
especificación en cada Comunidad Autónoma, junto a los recursos que se destinarán
para su realización. Se establecerá un sistema de seguimiento y evaluación de la
Estrategia. La Estrategia garantizará la igualdad de acceso, la cohesión social y la
complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial”.
La concreción de esta medida se efectúa básicamente en el nuevo artículo 4 bis de la
LE, complementado por el artículo 4 ter.
E) “Transformar en profundidad los actuales programas de políticas activas de empleo y
redefinir su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas
desempleadas. Las normas estatales deberán identificar las distintas medidas y fijar los
contenidos comunes de las acciones en materia de orientación profesional, promoción
del empleo, formación para el empleo y promoción del autoempleo y de la actividad
económica, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su ejecución ajustada a las
necesidades específicas de su territorio, favoreciendo la autonomía y responsabilidad en
su gestión, sin perjuicio de las actuaciones de ámbito estatal que le corresponda al
Servicio Público de Empleo Estatal.
Partiendo de los avances alcanzados en el marco de los IV Acuerdos de Formación
Profesional, se revisará el funcionamiento del subsistema de formación profesional para
el empleo a fin de que la oferta permita una mayor respuesta a las necesidades de
empleabilidad de los trabajadores, a las necesidades de las empresas y al desarrollo
socio-económico de cada territorio y sector. Para ello, se iniciarán las negociaciones de
un nuevo Acuerdo en esta materia”.
La concreción de esta medida se efectúa a través de las amplias modificaciones
operadas por el RDL en los artículos 23 a 26 de la LE.
F) “Impulsar una mayor relación de las políticas activas de empleo y el sistema de
protección por desempleo para reducir el tiempo en que una persona está desempleada.
Considerando que el actual sistema de protección es una herramienta imprescindible
para la transición a niveles más altos de empleo, las partes coinciden en la necesidad de
3

articular un sistema que mejore la coordinación entre los diferentes ámbitos de
responsabilidades en las políticas de empleo”.
No hay una concreción estricta de esta medida en el RDL 3/2011, si bien cabe
considerarla incluida en la nueva letra j) del artículo 13 de la LE.
4. El RDL 3/2011 encuentra su origen en el ASE. Más exactamente, su punto de
referencia es la parte 1, III, que incluye el “Acuerdo sobre Políticas Activas de Empleo
y otras materias de índole laboral”.
El capítulo I lleva por título “normas generales de la política de empleo” y procede a
una amplia modificación de la LE (poco tiempo antes ya modificada, no se olvide, por
la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado
de trabajo). La reforma de la LE también se opera en el capítulo II, dedicado al
“fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional
de Empleo”. Más profunda e intensa es la reforma de la LE introducida en el capítulo
III, ya que incorpora un nuevo título I bis, en el que se regula el “establecimiento de un
catálogo de servicios básicos a la ciudadanía y desarrollo de un modelo de atención
personalizada”. Con una terminología que pretende ser impactante, y que ciertamente
encuentra su origen en el ASE, el capítulo IV sigue modificando la LE y procede, al
menos terminológicamente hablando, a la “transformación de las políticas activas de
empleo y redefinición su contenido y desarrollo”.
De especial relevancia son los dos nuevos preceptos incorporados a la LE por este
capítulo I. El artículo 4 bis trata sobre la EEE, inspirada en la Estrategia Europea de
Empleo, y el artículo 4 ter versa sobre el Plan anual de política de empleo.
Destaco de la primera, que tendrá carácter plurianual y que deberá elaborarse antes del
31 de octubre, la inclusión de las orientaciones (obsérvese bien que no se utiliza el
término “Directrices”) y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo tanto para
el conjunto del Estado como para cada Comunidad Autónoma, concretándose
anualmente tales objetivos en el Plan de política de empleo. Tanto la EEE como el Plan
serán aprobados por el Gobierno; en el primero, la propuesta correrá a cargo del MTIN
(ahora MESS) y su elaboración se hará en coordinación con las CC AA y con la
participación de los agentes sociales más representativos, potenciándose la vertiente
institucional, algo que parece muy positivo, en cuanto que el proyecto de EEE deberá
ser informado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y deberá
también ser sometido a consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de
Empleo. Respecto al Plan anual de política de empleo, la participación autonómica
adquiere también relevancia, dado que su elaboración se hará, teniendo en
consideración las previsiones formuladas por las CC AA y el Servicio Público de
Empleo Estatal,, en el marco de la Conferencia Sectorial, y además será informado por
el Consejo General del SNE.
En definitiva, se refuerza la vertiente de concertación institucional de las políticas de
empleo, con una aceptación y reconocimiento del papel relevante que han de jugar las
CC AA y los agentes sociales en la elaboración de la EEE y del Plan anual, previsiones
que no aparecían en los primeros borradores del RDL, reforzamiento que se concreta
jurídicamente también en la nueva redacción del artículo 7, en el que se atribuye a la
4

Conferencia Sectorial un rol de colaboración, coordinación y cooperación entre la
Administración estatal y las autonómicas en materia de política de empleo “y
especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual
de Política de Empleo”, y al Consejo general del SNE, órgano consultivo de
participación institucional, una nueva función prevista de manera expresa en la LE, y no
en sólo en texto reglamentario, que será “la de consulta e informe de la Estrategia
Española de Empleo y del Plan Anual de Políticas de Empleo”.
Por otra parte, la potenciación institucional del SNE (en el que, recuerdo, tienen
presencia la Administración estatal, las CC AA, y los agentes sociales más
representativos) se pone de manifiesto en las modificaciones incorporadas en el artículo
9, regulador de sus funciones, y que mejoran los textos de los primeros borradores de la
norma, en cuanto que se incluye no sólo las de aplicar, sino también la de concretar, la
EEE a través del Plan anual, así como también la realización del seguimiento del Fondo
de políticas de empleo que se crea en la disposición final primera.
El capítulo II lleva por título, indicativo claramente de aquello que se pretende realizar,
“fortalecimiento de los servicios públicos de empleo en el marco del sistema nacional
de empleo”. Además de las referencias ya realizadas al fortalecimiento de las
competencias de la Conferencia Sectorial y del Consejo General del SNE, hay que decir
que la modificación del artículo 6 de la LE, que regula los fines de las políticas de
empleo, consiste en incluir esa expresa referencia al fortalecimiento, como actuación
conjunta con el favorecimiento de “la colaboración público- privada en la
intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, plasmada en
la regulación de las agencias de colocación por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre y
que fue objeto de atención detallada en entradas anteriores del blog.
a) La reforma incorpora un nuevo precepto (artículo 7 bis) regulador de los
instrumentos de coordinación del SNE, si bien parece que no de forma exclusiva ya que
el primer inciso del precepto dispone que dicha coordinación se llevará a cabo
“principalmente” a través de la EEE, del Plan anual de PE y del sistema de información
de los servicios públicos de empleo (SISPE). Con respecto a este último, se trata de un
sistema de información común e instrumento técnico de integración de información de
las políticas de empleo que lleven a cabo los SPE en todo el territorio estatal, y del que
cabe destacar su referencia expresa a que deberá garantizar que las funciones de
intermediación laboral se lleven a cabo de forma adecuada y “sin barreras territoriales”.
b) En coherencia con las importantes modificaciones introducidas por el RDL en el
nuevo título de la LE, una de las nuevas funciones del SNE es la determinar y tener
actualizado un “catálogo de servicios a la ciudadanía” que prestarán los SPE y que
garantizará en todo el territorio estatal “el acceso, en condiciones de igualdad, a un
servicio público y gratuito de empleo”.
c) El RDL reformula, en unos caso, y amplía, en otros, las competencias del SPEE.
Asume, en coherencia con los cambios introducidos en otros preceptos de la LE, la tarea
de elaborar el proyecto de la EEE y del Plan anual de PE, la coordinación de las
actuaciones conjuntas de los SPE en el desarrollo del SISPE, y la potenciación del
observatorio de las ocupaciones del SPEE, en coordinación con los que en su caso creen
las CC AA (es decir, no será el SPEE el que “coordine” los distintos observatorios
existentes, sino que todos ellos “se coordinarán” a los efectos oportunos).
5

d) Hay una mayor sensibilidad y aceptación de la realidad autonómica y de la asunción
de competencias por parte de las autonomías en materia de PE (aunque esa posibilidad
viene dada por el marco constitucional, estatutario, y por la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional) que en normas anteriores. La concreción de esa manifestación se
observa con nitidez y claridad en la modificación del artículo 17, que regula los SPE
autonómicos, con la mención expresa a su participación en la elaboración de la
Estrategia y del plan anual de PE, y a la posibilidad de las que también se les dota,
recogida igualmente en el texto definitivo de la norma y que no aparecía en los primeros
borradores del texto, de elaborar sus propios planes de política de empleo, que deberán
estar enmarcados, y parece que ello es del todo coherente y no cuestiona en modo
alguno la libertad de actuación autonómica, “de acuerdo con los objetivos del Plan
Anual de las Políticas de Empleo y en coherencia con las orientaciones (insisto, no se
trata de directrices de obligado cumplimiento sino de observaciones) y objetivos de la
Estrategia Española de Empleo”.
5. Una vez situado el marco normativo y de concertación social del que trae su razón de
ser la EEE conviene recordar los seis grandes objetivos de política de empleo fijados en
la EEE, que a mi parecer pueden ser tenidos perfectamente en consideración también
por el nuevo gobierno y que toman en consideración la estructura territorial española y
el traspaso de competencias en materia de políticas activas de empleo, de tal manera que
con la EEE se pretende, según las propias palabras del documento, establecer “objetivos
comunes y reglas coherentes entre el nivel legislativo y el nivel de ejecución de la
política de empleo”.
A) La elevación de la tasa de participación en el mercado de trabajo hasta acercarse,
aunque sin alcanzarlo, al objetivo de la Estrategia Europea (tasa de empleo del 75 %
para la población de 20 a 64 años en 2020, y del 70 % para la población femenina),
proponiéndose el objetivo para España del 74 y 68,5 %, respectivamente. Recuérdese
ahora que las cuatro directrices en materia de empleo de la Estrategia Europa 2020 son
el aumento de las tasas de participación en el mercado laboral, la mejora de la
cualificación profesional, el incremento de la calidad y la mejora del sistema educativo,
la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza.
B) Reducción de la temporalidad y segmentación del mercado de trabajo. El debate es si
esa reducción se realiza por la vía de la mejora de las condiciones laborales del personal
temporal o por la de reducción de derechos del personal estable, cuestión obviamente
que no es de menor importancia.
C) Potenciar el trabajo a tiempo parcial (¿se recuperarán algunos borradores de cambios
legales que circularon el mes de agosto y que otorgaban una mayor flexibilidad a la
articulación de las horas complementarias?) y la flexibilidad interna en la empresa
(flexibilidad que puede ser pactada o unilateral por decisión empresarial, y ahí está uno
de los debates más importantes del futuro cambio normativo si llega a producirse);
D) Mejora y adecuación de las competencias profesionales a las necesidades del
mercado (habrá que definir cuáles son esas necesidades en razón de los intereses del
conjunto de la ciudadanía y no sólo de un reducido número de intereses).
E) Promoción de una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de
trabajo. No habrá desacuerdo político sobre la importancia de los servicios y atención
6

personalizada en materia de empleo, y la puesta en marcha de políticas formativas que
eleven el nivel de cualificación profesional de aquel importante colectivo de personas
desempleadas que así lo necesitan, con un objetivo político de primera importancia cual
es conseguir la universalización de la atención personalizada y especializada a las
personas desempleadas en 2013.
F) En fin, la promoción de la igualdad de género en el mundo laboral (no falla el marco
jurídico, aunque siempre se puede avanzar por la senda de las medidas de acción
positiva debidamente seleccionadas para que obtengan resultados positivos).
Para seguir cómo evolucionan los objetivos estratégicos marcados en la EEE se diseñan
una serie de indicadores para determinar cómo y de qué forma se avanza en su logro
(tasas de empleo de diferentes colectivos, tasas de desempleo, número de
contrataciones, número de personas trabajando a tiempo parcial, tasas de abandono
escolar y de población con estudios superiores, etc.)
6. Destaco a continuación algunos de los contenidos de la EEE que deben merecer a mi
parecer una especial atención.
A) La EEE pretende ser, de acuerdo a lo previsto en el RDL 3/2011 el fiel reflejo de
todas las políticas de empleo que se desarrollan en el territorio español, ya sea en el
ámbito público o privado y potenciando la complementariedad entre ambos, de tal
manera que según sus redactores ello la diferenciaría claramente de “un mero conjunto
de medidas o programas, que es la fórmula que se había utilizado hasta este momento
para articular la normativa de empleo española”. La EEE opta por apartarse del modelo
de gestión de la política de empleo “basado en subvenciones” para redefinirlo como “un
modelo de servicios a la ciudadanía”, y por actualizar de forma obligada y necesaria el
marco normativo vigente de programas en materia de políticas activas de empleo, “para
adecuarlo a sus destinatarios y a los distintos territorios en que operan”. En el enfoque
territorial deberá prestarse especial atención a la dimensión local por considerarlo “un
marco idóneo para la detección y aprovechamiento de nuevas posibilidades productivas
no explotadas todavía”, y de ahí que según la EEE resulte imprescindible “impulsar y
gestionar en él actuaciones que tengan por objeto la creación de empleo y la actividad
empresarial”.
B) Del análisis efectuado de la situación y las tendencias del mercado de trabajo, cabe
destacar el impacto de la crisis desde mediados de 2007, que se concreta en una caída de
la población ocupada de más de dos millones de personas hasta mediados de 2011, y en
un crecimiento de más de tres millones de personas desempleadas al haberse mantenido
el crecimiento de la población activa – con un aumento destacado del desempleo de
larga duración -, y todo ello acompañado de un importante incremento del número de
personas perceptoras de prestaciones por desempleo (de 1,4 millones en 2007 a 2,8
millones en 2011). En cuanto a las tendencias a tener cuenta para elaborar las políticas
de empleo en el inmediato futuro, hay que partir del proceso de envejecimiento de la
población; cambios sectoriales y ocupaciones que requerirán “importantes procesos de
recualificación y recolocación de la población en el mercado de trabajo”; tendencias
mayores requerimientos de cualificación y, en relación directa, más dificultades para el
acceso o permanencia en el mercado de trabajo de quienes tengan menores niveles de
formación y con especiales dificultades para colectivos desfavorecidos; desequilibrios
7

internos por razón de las actividades y especialización territoriales; persistencia de
desajustes por razón de género; y, salvo que haya unas políticas de formación muy
adecuadas y proactivas, “la coexistencia de elevadas tasas de paro con escasez de mano
de obra cualificada en algunos sectores u ocupaciones emergentes, con elevados índices
de innovación, para los cuales el mercado no habrá generado aún las competencias
profesionales necesarias”.
C) La EEE se detiene con especial atención en los llamados colectivos desfavorecidos,
conceptuando como tales los así catalogados en la LE tras la reforma operada por el
RDL 3/2011, aquellos que tienen especiales dificultades para integrarse en el mercado
laboral, con referencia expresa a los jóvenes, y dentro de este amplísimo colectivo a
quienes tienen déficit de formación, las mujeres, las personas desempleadas de larga
duración (más de doce meses inscritos como demandantes de empleo), quienes tienen
más de 45 años (parece que esta sea una edad maldita para permanecer en el mundo
laboral, por las dificultades existentes para la reincorporación cuando se pierde el
empleo), quienes están afectados por alguna discapacidad, aquellos que se encuentran
en situación de exclusión social (siempre me he preguntado cómo puede definirse qué
es un “excluido social”), con una mención expresa al impulso de su contratación a
través de las empresas de inserción, y la población inmigrante, en el bien entendido que
en este último supuesto la referencia es obligada al respecto a ley de extranjería, es decir
la hipotética protección se centrará en quienes se encuentren en situación de residencia
y de trabajo regular en España. La EEE concreta algo más los colectivos a los que se
dirige, poniendo el acento en todos los afectados por la crisis y que tengan baja
cualificación (es decir, no sólo los procedentes del sector de la construcción), así como
también a quienes estén aún en el mercado de trabajo pero corran el riesgo de perder su
empleo, “bien por baja cualificación o por necesidades de recualificación en otras áreas
profesionales”.
Con respecto a la población joven, principalmente afectada por la crisis creo
conveniente recordar la Resolución del pasado 6 de octubre, del SPEE, que aprobó la
convocatoria de concesión de subvenciones para la ejecución, con cargo al ejercicio
presupuestario de 2011, de un programa de ámbito estatal “de cualificación y mejora de
la empleabilidad de jóvenes menores de 30 años”. La convocatoria se justifica por la
difícil situación en materia de empleo que atraviesa España y que afecta en particular a
los jóvenes, y con especial virulencia a aquellos que carecen o tienen baja cualificación
profesional, y tiene por finalidad, según puede leerse en su introducción “impulsar
nuevos programas de cualificación y formación que favorezcan la transición hacia un
modelo de economía sostenible, generando aquellas competencias profesionales
necesarias que precisan los nuevos empleos en sectores con potencial crecimiento y en
aquellas otras ramas de actividad que están mostrando una tendencia positiva en la
evolución del empleo”. Se entiende por jóvenes con baja cualificación aquellos que no
estén en posesión de un carnet profesional, certificado de profesionalidad de nivel 2 o 3,
título de formación profesional o de una titulación universitaria. La norma se dirige a
facilitar la realización de acciones formativas no laborales (acciones de formación
profesional para el empleo y prácticas profesionales no laborales en las empresas)
dirigidas a jóvenes menores de 30 años. Si bien la norma no establece ninguna
exclusión expresa dentro de este colectivo, sí que manifiesta con claridad que tales
acciones deberán prestar especial atención a los jóvenes “que se hallen en situación de
desempleo y a los de baja cualificación”. Se pretende que los jóvenes adquieran unas
competencias de interés especial para sectores con potencial de crecimiento económico,
8

así como la adquisición de certificados de profesionales en determinadas ocupaciones
que también tienen proyección de futuro.
D) En fin, destaca la especial importancia que la EEE dedica a las políticas de empleo
dirigidas las personas con discapacidad, y me remito para un mejor estudio de su
contenido a la entrada que dediqué de forma específica a la Estrategia Española de
Discapacidad. Una referencia concreta a las cuantías económicas de las ayudas debe
merecer nuestra atención: en el marco competencial coordinado entre la Administración
General del Estado y las CC AA las acciones y medidas deberán tener unos contenidos
comunes para todo el Estado, y la financiación estatal aplicable “no podrá superar las
cuantías establecidas para estas medidas”, pudiendo las CC AA complementar esas
cuantías “en el ejercicio de sus competencias y con cargo a fondos propios”. Se
incluyen aquí las medidas dirigidas a facilitar la inserción laboral en el mercado
ordinario de trabajo, las medidas estatales para facilitar la inserción en el mercado de
trabajo protegido a través de los centros especiales de empleo como subvenciones a la
contratación o bonificación en las cuotas empresariales a la Seguridad Social, y las
medidas para potenciar el emprendimiento de las personas con discapacidad mediante
ayudas para el autoempleo y la incorporación a empresas de la economía social.
6. Yo soy “trabajador de más edad”, terminología con la que se define a las personas
trabajadoras de 55 años y más. Bueno, exactamente yo soy trabajador en sentido
material y no formal, ya que la relación de empleo del empleado público en régimen
funcionarial se rige por la Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público, pero me permitirán que ahora no me detenga en estas cuestiones jurídicas y me
considere trabajador a todos los efectos. Lo que sí es cierto es que la EEE + 55 sólo se
aplica a las personas acogidas a la regulación laboral y durante el mismo período que la
EEE “para todos los demás trabajadores”, es decir de 2012 a 2014.
El texto aprobado por el Consejo de Ministros el 28 de octubre, y publicado en el BOE
del 14 de noviembre, encuentra su origen en el ASE, cuyo punto central de referencia
para abordar la situación de las personas de edad avanzada en el mercado de trabajo era
su mantenimiento en el empleo y la reducción, o supresión, de los incentivos para
abandonarlo prematuramente (bajas voluntarias incentivadas, prejubilaciones, …). Por
su parte, el RDL 3/2011 concedió un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para
la elaboración de la Estrategia, siendo los objetivos los ya apuntados en el ASE, es decir
“favorecer el mantenimiento en el mercado de trabajo de dichas personas y promover la
reincorporación al mismo de aquellas que pierden su empleo en los últimos años de vida
laboral”.
El documento repasa en primer lugar cuál es la situación de estos trabajadores en el
mercado de trabajo en España y cuáles son las perspectivas de futuro, tratándose de un
colectivo que significa el 12 % de la población ocupada y el 8 % de las personas en
situación de desempleo. Las tasas de empleo son semejantes a las del conjunto de la
Europa de los 27, pero inferior en cinco puntos a la media de la Unión Europea a 15, es
decir excluidos los países de la Europa central y del este que entraron a partir del 1 de
mayo de 2004. Un dato relevante a tener en cuenta es el crecimiento de la población
femenina experimentado desde el inicio de la crisis, situación que probablemente tenga
mucho que ver con el incremento del desempleo masculino, y otro no menos destacado
es que el nivel de cualificación profesional es globalmente más bajo que el de la media
de la población trabajadora, y que al igual que en el conjunto de esa población la tasa de
9

empleo de las personas con nivel educativo superior es mucho más elevada, casi el
doble, que la media de las personas de dicha edad (63,4 y 36,5 %, respectivamente).
A continuación, la Estrategia pasa revista a cómo se contempla la situación laboral de
las personas de edad en los países de la UE, que en términos generales, y siguiendo las
Directrices de la UE en materia de empleo, se concreta en cómo elevar sus tasas de
empleo y en el aumento de la edad media de salida del mercado laboral, cifrada
actualmente en los 61,4 años. Se pasa revista a las distintas estrategias puestas en
marcha en diversos países, desde aquellas centradas en la consecución del pleno
empleo, y que por consiguiente centran sus medidas laborales en garantizar la
permanencia de los trabajadores de edad, hasta las que ponen más su atención en las
medidas de protección social, o bien un punto intermedio. Parece que las tendencias
más reciente en Europa apuntan, según el documento ahora objeto de comentario, a la
adopción de medidas (formativas, de prevención, sobre condiciones de trabajo) que
potencien la participación en el mercado laboral, o lo que es lo mismo. la mejora de sus
condiciones de trabajo y de sus niveles de cualificación y competencias, y la disuasión
de la jubilación anticipada.
El texto repasa posteriormente las medidas normativas (en su gran mayoría legales,
aunque en el ámbito convencional también hay aportaciones interesantes) que están
vigentes y son de aplicación para el colectivo, recordando que durante buena parte de la
llamada época de expansión económica la permanencia de los trabajadores de edad no
fue el objetivo prioritario, sino que lo fue mucho más la entrada de los jóvenes. Las
medidas se agrupan en tres grandes categorías: en primer lugar, aquellas que tienen por
finalidad favorecer la permanencia de los trabajadores en el mercado laboral, y sirva
como ejemplo la jubilación gradual y flexible o las bonificaciones en la cotizaciones
empresariales en la Seguridad Social por trabajadores de 59 años o más con contrato
indefinido; en segundo término, las que favorecen su reincorporación al mercado laboral
cuando pierden el empleo, como los talleres de empleo dirigidos de forma prioritaria a
mayores de 45 años o las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la
Seguridad Social por la contratación indefinida de mayores de 45 años desempleados de
larga duración; en fin, las medidas que guardan relación con la edad y las condiciones
de acceso a la jubilación, tales como la jubilación anticipada, las cláusulas de convenios
colectivos o los convenios especiales con la Seguridad Social.
Los objetivos generales de la Estrategia son cuatro, para cuyo desarrollo se prevén
diversas líneas de actuación, en el bien entendido que debe destacarse la manifestación
de que las necesidades de empleo que tenga el colectivo de edad avanzada han de
situarse en el terreno normativo “en idéntico nivel de importancia que permitan el
acceso al empleo o, en su caso, el mantenimiento en el mismo”. La elevación de la tasa
de empleo y la reducción de la de desempleo (primer objetivo) pasa por conseguir la
prolongación de la vida laboral del colectivo, con su indudable impacto tanto en
términos de tasas de empleo como en el de la protección social (segundo objetivo),
siendo necesario para ello mejorar las condiciones de empleo (tercer objetivo, en el que
incluyo también la formación permanente desde etapas laborales más tempranas) y
promoviendo la reincorporación de quienes están fuera del mismo pero sin dejar de lado
una adecuada cobertura de desempleo cuando se encuentren en tal situación y continúen
estando disponibles para trabajar (cuarto objetivo).
10

Desde este planteamiento general, se proponen actuaciones en materia de jubilación
parcial y contrato de relevo, los incentivos generales para el mantenimiento del empleo
(básicamente se trata de debatir sobre la eficacia de las bonificaciones en las cuotas
empresariales a la Seguridad Social como mecanismo más o menos útil para el
mantenimiento de su empleo), el mantenimiento en el empleo de los trabajadores
autónomos (con apoyo en los ámbitos de protección social y financiero), la revisión de
las cláusulas de los convenios colectivos sobre jubilación forzosa (proponiéndose una
cuidada valoración por parte de los agentes sociales de “la legalidad, acierto y
oportunidad de mantener este tipo de cláusulas en los convenios colectivos”), la
formación a lo largo de toda la vida laboral y no solamente como medida curativa
cuando se acerca la edad de abandono del mercado laboral o cuando se comprueba la
obsolescencia de los conocimientos adquiridos, y en fin aquello que el documento
califica, y estoy de acuerdo con su planteamiento, “sensibilización social de los valores
positivos del trabajo de los trabajadores y trabajadores de más edad”.
Con respecto a la mejora de las condiciones de trabajo, la estrategia apuesta por
medidas de flexibilidad interna que eviten el recurso, ahora casi obligado, a la jubilación
parcial, sugiriendo que se estudie con detenimiento la posibilidad de reconocer un
derecho de los trabajadores de edad a la reducción de jornada con reducción
proporcional de salario (al igual que ya existe para el cuidado de los hijos menores de
ocho años o para familiares dependientes); igualmente, se enfatiza la necesidad de llevar
a cabo una evaluación periódica de los riesgos para la seguridad y salud en el trabajo,
tanto los de carácter físico como los psíquicos (en atención a las duras condiciones
actuales en este último ámbito en muchos centros de trabajo), apuntándose la
conveniencia de potenciar la movilidad funcionar por razones de seguridad y salud
laboral y la adaptación de los puestos de trabajo como vías que eviten la salida del
mercado laboral.
Respecto a la reincorporación al trabajo de quienes estén fuera del mercado laboral
involuntariamente, se apunta la conveniencia de fomentar la orientación profesional y
activación para el empleo, sugiriéndose una medida que sin duda sería polémica de
ponerse en práctica, cuál es la adaptación de la normativa sobre trabajos temporales de
colaboración social con las prestaciones por desempleo, de tal manera que dichos
trabajos (en bastante desuso en el momento presente) “se dirijan preferentemente a
beneficiarios de esas prestaciones que hayan estado desempleados durante más de un
año y que sean mayores de 55 años”. También las políticas de formación para mejorar la
cualificación de este colectivo se presentan como apropiadas, a los efectos de conseguir
la validación de los conocimientos tanto formales como informales que se posean, y con
propuestas concretas de mejorar el nivel formativo de las trabajadoras de edad “en
cualificaciones relacionadas con servicios de restauración, personales, protección y
vendedores”.
Desde la perspectiva de incentivar esta reincorporación, se apunta una propuesta
interesante aunque con un coste económico que haría necesaria un detallado estudio
para valorar su eficacia, en el bien entendido que sí se conjuntarían las políticas activas
y pasivas de empleo: es el supuesto de completar por parte del SPEE la cotización a la
Seguridad Social durante un período mínimo de dos años, hasta el 125 % de la base
mínima, cuando el trabajador percibiera un salario inferior a la cuantía de la prestación
por desempleo. El documento lanza también otra propuesta para desincentivar la
permanencia en el desempleo, cual es la de complementar el salario hasta el 125 % de la
11

prestación contributiva por desempleo cuando el desempleado “acepte un empleo de
menor remuneración durante el período de cobro de la prestación contributiva”. No se
descarta tampoco , aunque sin concretar, la posibilidad de adoptar medidas especiales
para este colectivo que se inspiran en los planes de apoyo para sectores específicos
adoptados en los últimos años (textil, calzado, juguete, etc…).
El documento no olvida plantear medidas de apoyo para facilitar la puesta en marcha de
proyectos de economía social, ya sea como trabajadores autónomos o en supuestos de
incorporación a empresas de ese tenor (sirva como ejemplo el incremento de la cuantía
máxima que puede capitalizarse de la prestación por desempleo). No se descarta el
establecimiento de un marco normativo que vincule la protección por desempleo a
través de la renta activa de inserción con la disponibilidad para el trabajo, la supresión
de las cláusulas de no competencia e incompatibilidad para el trabajo, ahora muy
frecuentes en caso de jubilaciones “voluntarias” por expedientes de regulación de
empleo, y medidas especiales por medio de la utilización del Fondo Europeo de
Adaptación a la Globalización.
7. Concluyo. Buena lectura de la EEE y de la “Estrategia de edad”. Desconozco si se
aplicarán, pero si sé que muchas medidas que se adopten por el nuevo gobierno
encontrarán puntos de referencia en las mismas.
12