1. ระบบบริหารราชการไทย
บทที่ 3
ปัจจัยแวดล้อมที่มีอทธิพลต่อการบริหารราชการ
ิ
เราไม่อาจจะปฏิเสธได้เลยว่าความก้าวหน้าทางด้าน
วิทยาการสื่อสาร โดยเฉพาะ อย่างยิ่งเทคโนโลยีสารสนเทศ
ได้เป็นปัจจัยผลักดันที่สำาคัญ ทำาให้ข้อมูลข่าวสาร ต่าง ๆ สามารถ
เชื่อมโยงกันได้อย่างรวดเร็ว เป็นเครือข่ายที่ไร้พรมแดน การเคลื่อน
ย้ายของแรงงาน เงินทุน และสินค้าเป็นไปอย่างเสรีมากขึ้นทำาให้เกิด
การเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นพลวัตร และนำาโลกเข้าสู่ยุคแห่งการ
จัดระเบียบใหม่ทงในมิตความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เศรษฐกิจ
ั้ ิ
สังคม และการเมือง ซึ่งก่อให้เกิด ทังโอกาสและภัยคุมคาม
้
ต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย ซึ่งต้องพิจารณาองค์ประกอบ
ด้านต่างๆควบคู่กันไป ดังนี้
โครงสร้างด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
ตลอดช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาระบบเศรษฐกิจของ
ประเทศไทยเปิดกว้างออกสู่นานาชาติมากขึ้นเป็นลำาดับการเปิดการ
ค้าแบบเสรีและการกีดกันทางการค้า ซึงดำาเนินอยู่อย่างคู่ขนานกันใน
่
ระบบเศรษฐกิจโลกปัจจุบันได้ส่งผลให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบ
เชิงเปรียบเทียบในเชิงการแข่งขันระหว่างประเทศ การกำาหนด ข้อ
ตกลง เงื่อนไข กติกาการค้า และการลงทุนระหว่างประเทศใหม่ รวม
ทั้งมีความพยายามเปิดเสรีการค้าในสาขาเกษตรและบริหาร และการ
กีดกันทางการค้า ด้วยมาตรการที่ไม่ใช่ภาษี ได้สร้างแรงกดดันให้
ประเทศต่าง ๆ ต้องปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการค้าของ
ตน นำาไปสู่การขยายตัวของการกีดกันการค้า ทำาให้ช่องว่างระหว่าง
ประเทศที่รำ่ารวยและยากจนขยายตัวมากขึ้น จำาเป็นที่ประเทศไทย
ต้องเร่งเพิ่มขีดความสามารถในการเจรจาการค้าโดยดำาเนินการอย่าง
เป็นองค์รวมและมีบูรณาการ
39

2. ระบบบริหารราชการไทย
ขณะเดียวกัน ความล่าช้าในการดำาเนินงานขององค์การค้า
โลก (World Trade Organization : WTO) ผลักดันให้เกิดความ
ร่วมมือระหว่างประเทศในระดับภูมิภาคและทวิภาคีมากยิ่งขึ้น การเข้า
เป็นสมาชิกขององค์การค้าโลก ทำาให้จีนเป็นตัวแปรสำาคัญต่อความ
มั่นคงทางเศรษฐกิจโลกและภูมิภาคเอเชีย ประเทศไทยจึงจำาเป็น
ต้องอาศัยศักยภาพทำาเลที่ตั้งของประเทศให้เกิดประโยชน์ โดยเร่ง
สร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับกลุ่มประเทศเพื่อนบ้าน ผลักดัน
ให้ข้อตกลงอาเซียนมีผลในทางปฏิบัติ สร้างความร่วมมือในภูมิภาค
เอเชีย (Asian Cooperation Dialogue : ACD) ให้เป็นรูปธรรม
ควบคู่ไปกับการขยายเครือข่ายความร่วมมือไปยังกลุ่มประเทศเอเชีย
ตะวันออกให้เกิดเขตการค้าเสรี เพื่อเพิ่มศักยภาพการแข่งขันและ
สร้างอำานาจต่อรองทางเศรษฐกิจของประเทศในกลุ่มภูมิภาคเดียวกับ
กับประเทศในกลุ่มภูมิภาคอื่นและเอื้อประโยชน์ร่วมกันทางการค้าและ
การลงทุนในระดับภูมิภาค
โครงสร้างด้านเศรษฐกิจ
การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะเวลาที่
ผ่านมาเป็นการขยายตัวในเชิงปริมาณ ที่เกิดจากการเพิ่มการใช้ปัจจัย
การผลิต โดยเฉพาะทุน แรงงานและทรัพยากรธรรมชาติเป็นหลัก
ประสิทธิภาพการผลิตโดยรวม จึงมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง ทัง ้
ยังต้องพึ่งพิงทุนและเทคโนโลยีจากต่างประเทศ ขาดการบริหาร
เศรษฐกิจและการเตรียมพร้อมที่ดีต่อการเปลี่ยนแปลงของการเปิดเสรี
การค้าและการเงิน โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศจึงยัง
อ่อนแอและไม่มีภูมิคมกันที่เพียงพอ ขณะที่ภาครัฐต้องรับภาระหนี้
ุ้
สาธารณะและมีข้อจำากัดด้านงบประมาณเพื่อการพัฒนาประเทศใน
ระยะต่อไป ดังนั้น ประเทศไทยจึงจำาเป็นต้องมุงฟื้นฟูเศรษฐกิจให้มี
่
ความแข็งแกร่งมั่นคงอย่างเต็มที่และปรับฐานเศรษฐกิจให้สามารถ
ขยายตัวต่อเนื่องไปในอนาคตได้อย่างมีคุณภาพและยั่งยืน รวมทัง ้
นำาไปสู่การเป็นเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพบนพื้นฐานความรู้ มี
40

3. ระบบบริหารราชการไทย
ภูมิคุ้มกันต่อกระแสการเปลี่ยนแปลงจากภายนอก มีฐานการพัฒนา
เศรษฐกิจที่เข้มแข็ง ในลักษณะของระบบคู่ขนาน (Dual Track) ที่
มีการคำานึงถึงการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับฐานราก ควบคู่กับการส่ง
เสริมการส่งออกสินค้าและบริการรวมทั้งมีความรอบคอบในการบริหาร
ความเสี่ยงในการเปิดเสรีให้สมดุลกับผลประโยชน์ที่ได้รับ การสร้าง
ความพร้อมและความรอบรู้ทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เพื่อนำา
มาประยุกต์ใช้และพัฒนานวัตกรรมของตนเองอย่างเหมาะสมควบคู่
ไปกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ การสร้างระบบบริหารจัดการที่ดี
ทั้งในภาครับและเอกชน
โครงสร้างทางด้านสังคม
จากการประเมินผลการพัฒนาประเทศในช่วง 4 ทศวรรษที่
ผ่านมา ชีให้เห็นอย่างชัดเจนถึงการพัฒนาที่ขาดสมดุล ประสบความ
้
สำาเร็จเฉพาะในเชิงปริมาณ แต่ขาดคุณภาพการพัฒนาทางด้าน
สังคม ซึ่งยังประสบกับปัญหาที่เรื้อรังอยู่หลายด้าน โดยเฉพาะการ
ทุจริตประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นทั้งในภาคราชกา ภาคธุรกิจเอกชน
คุณภาพการศึกษาของคนไทยยังไม่ได้รับการปรับปรุงทันกับการ
เปลี่ยนแปลงของโลก และวิทยาการสมัยใหม่ ฐานวิทยาศาสตร์และ
เทคโนโลยีของไทยยังอ่อนแอ ไม่เอื้อต่อการพัฒนานวัตกรรม รวม
ทั้งความสามารถในการจัดการธุรกิจยังด้อยประสิทธิภาพ ขณะที่
ความเหลื่อมลำ้าของการกระจายรายได้ ความยากจน และความ
เสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทวีความรุนแรง
สร้างความขัดแย้งในสังคมมากขึ้น นอกจากนี้ความอ่อนแอของ
สังคมไทยที่ตกอยู่ในกระแสวัตถุนิยมได้ก่อให้เปิดปัญหาทางศีลธรรม
และปัญหาสังคมในรูปแบบต่าง ๆ มากขึ้นด้วย
โครงสร้างทางด้านการเมือง
การปฏิรูปทางการเมืองที่ผ่านมายังเป็นแรงผลักดันให้เกิด
การเปลี่ยนแปลงในหลายประการ โดยเฉพาะเจตนารมย์ของ
41

4. ระบบบริหารราชการไทย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้มุ่งเน้น
และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง การ
ตรวจสอบการใช้อำานาจรัฐ รวมถึงการปรับปรุงโครงสร้างของสถาบัน
ทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพมากขึ้น กระแสความ
เป็นประชาธิปไตยซึ่งทำาให้เกิดการตระหนักร่วมกันอย่างกว้างขวางถึง
ความจำาเป็นที่จะต้องเสริมสร้างพัฒนาระบบการเมืองให้เป็น
ประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ โดยมีองค์พระมหากษัตริย์ทรงเป็น
ประมุข มีประชาชนซึ่งมีความเป็นพลเมืองและมีโอกาสพัฒนา
ศักยภาพในการพึ่งตนเองอย่างเต็มที่ เพื่อมีส่วนร่วมอย่างเต็มภาคภูมิ
ในกระบวนการทางการเมืองของประเทศ มีนักการเมืองที่มีคุณธรรม
จริยธรรม มีความรู้ความสามารถสูง ยึดผลประโยชน์ของประชาชน
และประเทศชาติเป็นหลัก เป็นที่พึ่งและสามารถตอบสนองความ
ต้องการของประชาชน เพื่อให้เกิดระบบการปกครองของประชาชน
โดยประชาชนและเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง
ปัจจัยที่กล่าวถึงข้างต้นไม่เพียงจะมีผลโดยตรงต่อระบบ
ราชการของไทยเท่านั้นถ้าหากระบบราชการของไทยยังประกอบไป
ด้วยปัญหาภายในซึ่งนั่นก็คือ ปัญหาเกี่ยวระบบราชการ และปัญหา
เกี่ยวกับตัวบุคคล นั่นก็คือ พฤติกรรมโดยทั่วไปของข้าราชการนั่นเอง
ปัญหาของระบบราชการ
ปัญหาของระบบราชการหมักหมม ก่อตัวขึ้นเป็นปัญหาที่
ยากจะแก้ไขได้ในตัวของมันเองปัญหาระบบที่ใหญ่โตแต่ขาด
ประสิทธิภาพปัญหาการผูกขาดของภาคเอกชน การไม่ทันสมัยต่อ
เทคโนโลยีในปัจจุบัน ระบบที่ซับซ้อนยุ่งยากและกฎระเบียบที่
เคร่งครัดหรือละเลย เป็นเหตุผลให้เกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวงเป็นอัน
มากข้าราชการไม่มีประสิทธิภาพไม่ทุ่มเทและเห็นแก่ตัวพวกของตน
42

5. ระบบบริหารราชการไทย
เท่านั้น ในการนี้อาจเปรียบเทียบให้เห็นถึงค่านิยมของข้าราชการ
ไทยในอดีตถึงปัจจุบัน ที่ต่างก็มีผลต่อการบริหารราชการด้วยเช่นกัน
ค่านิยมของข้าราชการไทย
ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบันครอบคลุมถึง
ภาพรวมของค่านิยมหลักและค่านิยมย่อย แบ่งเป็น 4 ช่วงสมัย ดังนี้
1. ค่านิยมของข้าราชการสมัยสุโขทัยถึงสมัยอยุธยาตอน
ปลาย
การศึกษาค่านิยมของข้าราชไทยในอดีตเริ่มตั้งแต่สมัย
สุโขทัยคือประมาณปี พ.ศ. 1800-1900 พบว่า ลักษณะสังคมหรือ
การปกครองในสมัยนั้นเป็นแบบ "พ่อกับลูก" เรียกว่า ปิตาธิปไตย
(paternalism) มีพระเจ้าแผ่นดินหรือพระมหากษัตริย์ซึ่งเปรียบ
เสมือนพ่อของประชาชนเป็นศูนย์กลางของการปกครองทุกอย่าง คำา
ว่า "พระมหากษัตริย์" ที่จริงแล้วมีความหมายเท่ากับคำาว่า “รัฐบาล
และรัฐ” อีกทั้งการปกครองของไทยแบบพ่อกับลูกโดยพระมหา
กษัตริย์เป็นผู้นำา หรือการ ปกครองของรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์เป็น
ผู้นำาในสมัยสุโขทัยนั้น ทำาให้เข้าใจได้ว่า มีข้าราชการเกิดขึ้นแล้ว
เรียกว่า "ลูกขุน" โดยมีพระมหากษัตริย์เป็น "พ่อขุน" และมีประชาชน
เป็น "ไพร่ฟ้า" เพราะฉะนั้น ข้าราชการไทยมีประวัติความเป็นมาที่
ยาวนานควบคู่ไปกับการตั้งรัฐไทย พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมาย
ภาระหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินให้แก่ผู้ใกล้ชดที่สำาคัญคือ
ิ
ข้าราชการเพื่อแบ่งเบาภาระหน้าที่ ด้วยเหตุนี้ข้าราชการแต่เดิมจึง
หมายถึง ผู้ใกล้ชดและผู้แบ่งเบาภาระหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ หรือ
ิ
เป็นแขนขาของรัฐ
ยิ่งในสังคมสมัยอยุธยา "ราชการแผ่นดิน" ได้เข้ามาควบคุม
ชีวิตและความเป็นอยู่ของ ประชาชนอย่างมาก ความทุกข์ความสุข
ตลอดจนผลประโยชน์ของประชาชน ขึ้นอยู่กับราชการหรือข้าราชการ
เป็นสำาคัญ คือ ประชาชนจะมีสุขได้ก็ต่อเมื่อทางราชการเข้ามาช่วย
43

6. ระบบบริหารราชการไทย
เหลือเกื้อกูล จะมีทุกข์ก็โดยราชการนั้นเองได้ก่อให้ และจะต้อง
พลัดพรากจากกันก็ต่อเมื่อทางราชการเข้ามากะเกณฑ์เอาตัวไป "รับ
ราชการ" และเป็น "กำาลังของทางราชการ"
เป็นการยืนยันว่าข้าราชการมีบทบาทสำาคัญต่อสภาพความ
เป็นอยู่ของประชาชนตลอดมาที่สำาคัญคือ ตั้งแต่สมัยอยุธยาเป็นต้น
มานั้น เห็นได้ชัดเจนว่า ค่านิยมของข้าราชการในการปฏิบัติหน้าที่
ราชการเป็นไปในลักษณะที่รับใช้พระมหากษัตริย์หรือพระเจ้าแผ่นดิน
คือ เป็น "ข้าของ แผ่นดิน" ทังนี้ เพราะคำาว่า "ราชการ" เป็นคำาย่อ คำา
้
ศัพท์เต็มเรียกว่า "ราชการของพระผู้เป็นเจ้า" พระผู้เป็นเจ้านั้น หมาย
ถึง พระเจ้าอยู่หัว ซึ่งมีฐานะเป็นเจ้าหลังจากการพิธีพระบรม
ราชาภิเษก ด้วยเหตุนี้ระบบราชการสมัยนั้น จึงเป็นระบบที่มีลักษณะ
พิเศษ จะเรียกว่า เป็นกึ่งศาสนาก็ได้ แต่ไม่ใช่ศาสนาพราหมณ์
ศาสนาพุทธ หรือศาสนาอื่นใด
เมื่อเป็นเช่นนี้ข้าราชการที่ทำาราชการของพระผู้เป็นเจ้านั้นก็
เปรียบได้กับพระในศาสนา เป็นบุคคลที่มหน้าที่พิเศษ มีลักษณะ
ี
พิเศษไม่เหมือนคนธรรมดาทั่วไปแต่คอยรับใช้พระผู้เป็นเจ้า เป็นข้า
ของพระผู้เป็นเจ้า ราชการก็เป็นราชการของพระผู้เป็นเจ้า ฐานะของ
ข้าราชการนั้น จึงเป็นฐานะที่ค่อนข้างจะสูง เป็นฐานะที่มีความขลัง มี
ความศักดิ์สิทธิ์ของศาสนาปนอยู่ด้วย ข้าราชการสมัยก่อนนึกและ
เข้าใจเช่นนั้น ไม่นึกว่าตนเองเป็นคนธรรมดาสามัญ ขณะเดียวกัน
ข้าราชการก็มีระเบียบ มีศีล มีวินัยที่ต้องปฏิบัติตามเช่นเดียวกับพระใน
ศาสนาอื่น ๆ โดยศีลหรือวินัยของข้าราชการนั้นแตกต่างไปจากคน
ธรรมดาสามัญ มีความพิเศษเหนือกว่า มีความยับยั้งชั่งใจมากกว่าคน
ธรรมดา และอยู่ได้ด้วยอำานาจและบารมีของพระผู้เป็นเจ้า คือ
พระเจ้าอยู่หัว ทำาให้เกิดความผูกพันและเป็นความยึดเหนี่ยวระหว่าง
ข้าราชการกับองค์พระประมุขของประเทศต่อเนื่องกันมาช้านาน
ต่อมาในสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้มีการ
เปลี่ยนแปลงที่เกี่ยวข้องกับขุนนางหรือข้าราชการที่เห็นได้อย่าง
ชัดเจน เช่น กำาหนดตำาแหน่งหน้าที่และสิทธิพิเศษต่าง ๆ ของขุนนาง
44

7. ระบบบริหารราชการไทย
ทุกคนไว้ และยังได้แยกขุนนางออกเป็น 4 ประเภทตาม “ศักดิ์” (คำา
ว่าศักดิ์ หมายถึงอำานาจ หรือ เกียรติภูมิ) อันได้แก่ ศักดินา ยศ
ราชทินนาม และตำาแหน่ง เช่นนี้ทำาให้เห็นได้ว่า พระเจ้าแผ่นดินทรง
เห็นความสำาคัญของข้าราชการ พร้อมกับแสดงว่าผลประโยชน์ของ
ทางราชการและตัวข้าราชการมีความสำาคัญเหนือผลประโยชน์และ
เหนือประชาชนธรรมดาสามัญมาโดยตลอด ในเวลาเดียวกัน
ข้าราชการก็ตั้งอกตั้งใจรับใช้พระเจ้าแผ่นดิน มีค่านิยมหรือมีความ
สำานึกอยู่เสมอว่าตนเองเป็นข้าของแผ่นดิน
ในสมัยอยุธยาตอนปลาย พลเมืองในสังคมไทยแบ่งออก
เป็น 4 ชั้น ได้แก่ ชั้นเจ้านาย ชั้นผู้ดี ชั้นไพร่ และชั้นทาส การแบ่ง
เป็นชนชั้นเช่นนี้ เป็นผลมาจากระบบเจ้าขุนมูลนายและระบบ
ศักดินา ซึงเป็นค่านิยมหรือประเพณีที่สืบทอดมาตั้งแต่สังคมสมัย
่
โบราณและมีอิทธิพลต่อระบบราชการรวมทั้งต่อความรู้สึกนึกคิดหรือ
ค่านิยมของข้าราชการในปัจจุบันได้ กล่าวคือ ระบบเจ้าขุนมูลนายเป็น
ระบบที่ให้ขุนนางมีบ่าวไพร่มาอยู่ในสังกัด คอยปรนนิบัติรับใช้และ
ขุนนางก็ต้องให้ความคุ้มครอง แก่บ่าวไพร่นั้นเป็นการตอบแทน
ส่วนระบบศักดินาซึ่งเป็นระบบที่เทียบเกียรติยศกันว่าใครมีศักดินา
เท่าใด เพื่อจะได้จดความสำาคัญและแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบกันได้
ั
สรุปได้ว่า ข้าราชการไทยตั้งแต่สมัยสุโขทัยมาจนถึงสมัย
อยุธยาตอนปลายมีอำานาจกว้างขวางมากครอบคลุมสังคมและ
ประชาชนในสังคม ข้าราชการนิยมยกย่องและนำาแนวคิดของกษัตริย์
ที่ทรงใช้ทศพิธราชธรรมในการบริหารประเทศมาเป็นแนวทางในการ
ปฏิบัติราชการ การปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการมุ่งรับใช้กษัตริย์ ดังนั้น
ค่านิยมหลักของราชการในช่วงสมัยนั้นจึงเป็น "ค่านิยมกษัตริย์" ซึ่งมี
ลักษณะเด่นคือ นิยมยกย่องกษัตริย์ และเน้นไปที่องค์พระมหา
กษัตริย์ โดยมุ่งปฏิบัติหน้าที่รับใช้กษัตริย์ ในช่วงสมัยดังกล่าว
ข้าราชการยังมีค่านิยมที่เป็นนายประชาชน และค่านิยมในอำานาจ
45

8. ระบบบริหารราชการไทย
ปรากฏให้เห็นอีกด้วย ส่วนค่านิยมที่มุ่งรับใช้ประชาชน ยังไม่ปรากฎ
ให้เห็นแม้แต่น้อย
2. ค่านิยมของข้าราชการสมัยรัตนโกสินทร์ถึงก่อนการ
เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475
ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์นั้น ประเทศไทยติดต่อกับต่าง
ประเทศเพิ่มมากขึ้นและในสมัย รัชกาลของพระบาทสมเด็จพระ
จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้มีการปฏิรูประบบบริหาร
ราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแบบของประเทศทางตะวันตก ทรงตัง ้
โรงเรียนมหาดเล็ก สำาหรับเหตุผลของการตั้งโรงเรียนดังกล่าวนั้นสืบ
เนื่องมาจากประเทศชาติต้องการคนดี คนมีปัญญา และมีฝีมือเพื่อ
เป็นกำาลังสำาคัญในการพัฒนาประเทศอย่างมาก พระมหากษัตริย์ยัง
ทรงสนับสนุนให้ประชาชนได้ศึกษาทั้งในประเทศและต่างประเทศ
พร้อมทั้งสนับสนุนให้มีการรับข้าราชการเพิ่มขึ้นอีกด้วย
คำากล่าวที่ว่า “สิบพ่อค้าเลี้ยงไม่เท่าหนึ่งพญาเลี้ยง” จึงได้
เกิดขึ้น โดย
“พญา" หมายถึง เจ้าแผ่นดิน ผูเป็นใหญ่ ผูเป็นหัวหน้า
้ ้
“พญาเลี้ยง” หมายถึง พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ชุบเลี้ยง
อุปถัมภ์คำ้าจุนข้าราชการเพื่อมุ่งหวังให้คนเป็นคนดี เพื่อเป็นกำาลังของ
ประเทศชาติ มิใช่เลี้ยงเพื่อประโยชน์ส่วนตัว แต่เพื่อ
สาธารณประโยชน์ มิใช่เลี้ยงเพื่อให้กินอาหาร กินเงิน กินทอง แต่
หากได้เสพคุณธรรม ความดี มีความรู้เพื่อเป็นพลเมืองดี คือเป็นกำาลัง
อันดีสำาหรับปกป้องประเทศชาติ เป็นการเลี้ยงในลักษณะบุพการี ส่วน
ผู้รับเลี้ยงหรือผู้ถูกเลี้ยงก็ได้เป็นกำาลังงานของผู้บังคับบัญชาและมี
หน้าที่บำารุงรักษาป้องกันประเทศชาติ การเป็นข้าราชการจึงมีเกียรติ
มีความรำ่ารวยในทรัพย์สินเงินทองและข้าทาสบริวาร สังคมยังให้ความ
เชื่อถือและยอมรับสูง มีโอกาสได้รับอิสสริยาภรณ์และเหรียญตราง่าย
กว่าอาชีพอื่น ดังนั้น คำากล่าวที่ว่า "สิบ พ่อค้าไม่เท่าหนึงพญา
่
46

9. ระบบบริหารราชการไทย
เลี้ยง" นั้น ไม่เพียงแต่แสดงให้เห็นถึงค่านิยมของคนไทยในอดีตที่
นิยมมีอาชีพรับราชการเพราะหวังในเกียรติยศชื่อเสียงมากกว่าเงิน
ทองที่ได้จากการมีอาชีพพ่อค้าเท่านั้น แต่ยังแสดงให้เห็นถึงฐานะ
ของข้าราชการในสมัยนั้นด้วยว่าไม่ยากจน
ถึงแม้ว่าอาชีพรับราชการจะได้รับการนิยมยกย่องอย่าง
กว้างขวางสืบต่อกันมา ในเวลาเดียวกัน ก็มีข้าราชการบางส่วน
ประพฤติมิชอบ ใช้อำานาจหน้าที่ทางราชการในทางมิชอบเพื่อ
แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน เหตุผลส่วนหนึ่งเนื่องมาจากในสมัย
โบราณข้าราชการไม่ได้รับเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน ข้าราชการทุก
คนจึงต้องทำามาหากินเอง ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่สามารถใช้ข้าราชการ
ชั้น ผูน้อยในบังคับบัญชาให้ทำากิจการส่วนตัว หรือให้หารายได้จาก
้
ประชาชนผู้มาติดต่อราชการ เช่น ค่าธรรมเนียม ค่าประทับตรา และ
ค่าส่วนลดจากการเก็บส่วยอากร โดยถือว่าเป็นรายได้จากตำาแหน่ง
ต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาล
ที่ 7 ข้าราชการทุกคนรับราชการเป็นอาชีพโดยได้รับเงินเดือนเพียง
พอกับการครองอาชีพเพื่อป้องกันมิให้แสวงหาผลประโยชน์จาก
ตำาแหน่งหน้าที่โดยตรงหรือทางอ้อมเพื่อประโยชน์แก่ตนเองหรือ
ญาติมิตร
ดังนั้น ค่านิยมหลักของข้าราชการในช่วงตั้งแต่สมัย
รัตนโกสินทร์ถึงสมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475
จึงเป็น “ค่านิยมพระยา” อันเป็นค่านิยมที่มีวิวัฒนาการมาจาก "ค่า
นิยมกษัตริย์" ค่านิยมพระยาเป็นค่านิยมหลักที่ปรากฎอย่างชัดเจนใน
สมัยอยุธยาและเด่นชัดมากในช่วงรัชกาลที่ 5 มีลักษณะเด่น คือ
นิยมยกย่องข้าราชการ หรืออาชีพรับราชการ มุงปฏิบัติหน้าที่โดย
่
คำานึงถึงยศฐาบรรดาศักดิ์และเกียรติยศชื่อเสียงเป็นหลักมากกว่า
ทรัพย์สินเงินทอง อันเป็นลักษณะของ "เกียรติสำาคัญกว่าเงิน" พร้อม
กันนั้น ได้มีค่านิยมย่อยเกิดขึ้นด้วย เช่น ค่านิยมของการใช้อำานาจ
หน้าที่ในทางมิชอบ
47

10. ระบบบริหารราชการไทย
3) ค่านิยมของข้าราชการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ.
2500
ผลจากการชุบเลี้ยงข้าราชการและการใช้จ่ายอย่าง
ฟุ่มเฟือยในราชสำานักของรัชกาลที่ 6 ประกอบกับเกิดภาวะเศรษฐกิจ
ตกตำ่าทั่วโลก ได้ส่งผลให้เกิดภาวะเศรษฐกิจตกตำ่าอย่างหนักใน
ประเทศในสมัยรัชกาลที่ 7 และยังส่งผลให้เกิดการฉ้อราษฎร์บัง
หลวงขึ้นในหมู่ข้าราชการฝ่ายต่าง ๆ อย่างกว้างขว้าง สภาพการณ์ดัง
กล่าวเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำาให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แผ่น
ดินในปี พ.ศ. 2475
กล่าวได้ว่า ค่านิยมของข้าราชการช่วงที่เริ่มการ
เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินยังคงเป็น "ค่านิยมพระยา" ที่
ข้าราชการรักในเกียรติยศชื่อเสียงและยังไม่มีความคิดที่แสวงหาผล
ประโยชน์ใส่ตนเองกันมากนัก แต่ต่อมาเมื่อบทบาทของพระเจ้าแผ่น
ดินลดลงหลังจาก พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญได้กลายมาเป็นกฎหมาย
สูงสุดของประเทศแทน ผนวกกับประเทศอยู่ในช่วงที่รัฐบาลยังไม่มี
นโยบายปราบปรามข้าราชการที่ฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างจริงจังและ
ต่อเนื่อง และข้าราชการส่วนใหญ่เป็นผู้ลงมือกระทำาการฉ้อราษฎร์บัง
หลวงเอง อีกทั้งยังเป็นผู้มีส่วนสำาคัญในการกำาหนดนโยบายต่าง ๆ
ด้วย เหตุการณ์เหล่านี้มีส่วนทำาให้ข้าราชการฉ้อราษฎร์บังหลวงกัน
อย่างกว้างขว้าง เมื่อเป็นเช่นนี้ "ค่านิยมพ่อค้า” จึงเริ่มก่อตัวขึ้นและ
เข้ามาผสมผสานกับ "ค่านิยมพระยา" ลักษณะของ ค่านิยมพ่อค้า
4) ค่านิยมของข้าราชการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2501 ถึง ปัจจุบัน
(พ.ศ. 2547)
นับตั้งแต่ พ.ศ. 2501 ถึง พ.ศ. 2506 จอมพลสฤษดิ์ ธนะ
รัชต์ ได้ปกครองและบริหาร ราชการแผ่นดินแบบเผด็จการ และมุ่ง
48

11. ระบบบริหารราชการไทย
พัฒนาด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก ละเลยการพัฒนาด้านการเมือง จอม
พลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้จดตั้งหน่วยงานของทางราชการและเพิ่ม
ั
จำานวนข้าราชการขึ้นอีกมาก ทำาให้รัฐบาลต้องใช้จ่ายงบประมาณแผ่น
ดินประมาณ 30 เปอร์เซ็นต์ ของงบประมาณประจำาปีเป็นเงินเดือน
และค่าตอบแทนข้าราชการ การขยายดังกล่าวนี้ได้ส่งผลให้
อาณาจักรหรือสถาบัน ข้าราชการมั่นคงขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น การเน้นการ
พัฒนาด้านเศรษฐกิจดังที่กล่าวว่า “พัฒนาเศรษฐกิจก่อน พัฒนาการ
เมืองทีหลัง” ตลอดทั้งการไม่มีสถาบันอื่น ๆ ทีเข้มแข็งมาคอยถ่วงดุล
่
และสถาบันทางการเมืองยังคงอยู่ในสภาพที่อ่อนแอ ปัญหาคอร์รัปชั่น
ในวงราชการซึ่งเรื้อรังมานานตั้งแต่อดีตก็ยังไม่ลดลง กลับเพิ่มมาก
ขึ้น สภาพเหล่านี้ ล้วนส่งเสริมให้ข้าราชการที่มี "ค่านิยมพ่อค้า" ยิ่งมี
โอกาสแสวงหาผลประโยชน์ใส่ตน สร้างความรำ่ารวย สุขสบายและมี
อำานาจมากขึ้น ส่วนข้าราชการที่ยึดถือ "ค่านิยมพระยา" มักจะยากจน
และถูกกล่าวหาว่าไม่ฉลาด เพราะได้รับผลประโยชน์ตอบแทนน้อย
กว่าเมื่อเทียบกับข้าราชการที่ประพฤติมิชอบ เข้าทำานอง “ทำาดีได้ดีมี
ที่ไหน ทำาชั่วได้ดีมีถมไป” เหล่านี้คือสาเหตุสำาคัญประการหนึ่งที่มี
ส่วนทำาให้เกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ขึ้น
ดังนั้น นับแต่ปี พ.ศ. 2501 ถึง พ.ศ. 2516 "ค่านิยมพ่อค้า"
ได้ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนและเข้ามาเป็นค่านิยมหลัก ขณะที่ "ค่านิยม
พระยา" ค่อย ๆ ลดความสำาคัญลง "ค่านิยมพ่อค้า" นั้น หมายถึง ค่า
นิยมที่ข้าราชการนิยมยกย่องและนำาแนวคิดของพ่อค้าที่ยึดถือกำาไร
หรือกำาไรสูงสุดมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ โดยคำานึงถึงทรัพย์สินเงิน
ทองมากกว่ายศฐาบรรดาศักดิ์หรือเกียรติยศชื่อเสียง เป็นลักษณะ
ของ "เงินสำาคัญกว่าเกียรติ" ค่านิยมพ่อค้านี้ยังครอบงำาข้าราชการ
อย่างค่อนข้างถาวร โดยข้าราชการไม่เพียงรับราชการเพื่อแสวงหา
ผลประโยชน์ที่เป็นทรัพย์สินเงินทองเพื่อตนเองเท่านั้น แต่ยัง
แสวงหาอำานาจและความยำาเกรงจากประชาชนอีกด้วย ดังนั้น "ค่า
นิยมพ่อค้า" จึงรวมค่านิยมของการใช้อำานาจหน้าที่เพื่อแสวงหาผล
49

12. ระบบบริหารราชการไทย
ประโยชน์ในทางมิชอบ และค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคนไว้
ด้วย
สำาหรับเหตุผลที่จัดแบ่งค่านิยมออกเป็น "ค่านิยมพ่อค้า"
เพราะได้พิจารณาศึกษาจากการเพิ่มขึ้นของการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ
ความเจริญของประเทศ การมุ่งแสวงหากำาไร และการที่ ข้าราชการ
ได้นำาแนวคิดของพ่อค้าที่มุ่งแสวงหากำาไรมาใช้เป็นแนวทางหรือวิธี
การในการปฏิบัติราชการโดยมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ที่เป็นทรัพย์สิน
เงินทองมากขึ้น
ลักษณะเด่นของ "ค่านิยมพ่อค้า" คือ ข้าราชการปฏิบัติ
หน้าที่โดยคำานึงถึงผลประโยชน์ด้านวัตถุ โดยเฉพาะทรัพย์สินเงิน
ทองเป็นหลัก ในขณะที่ "ค่านิยมพระยา" นั้น ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่
โดยคำานึงถึงผลประโยชน์ด้านจิตใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ยศฐา
บรรดาศักดิ์หรือเกียรติยศชื่อเสียงเป็นหลัก
หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
เป็นต้นมา และมีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 6 มกราคม 2544 นักการ
เมืองเป็นจำานวนมากที่เคยมีอาชีพเป็นพ่อค้าหรือนักธุรกิจหรือมีความ
สัมพันธ์กับพ่อค้านักธุรกิจ เช่น เป็นทายาทหรือเครือญาติของนัก
ธุรกิจ หรือกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ ได้เข้ามาอยู่ในวงการเมืองระดับชาติ
และมีอำานาจในการปกครองและการบริหารประเทศเพิ่มมากขึ้น
ประกอบกับอิทธิพลของระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่เปิดกว้างมาก
ได้มีส่วนสำาคัญทำาให้ "ค่านิยมพ่อค้า" เด่นชัดและมั่นคงมากยิ่งขึ้น
และอาจเรียกได้ว่า เป็น "ค่านิยมพ่อค้านักธุรกิจ" อย่างไรก็ดี "ค่านิยม
พระยา" ก็ยังคงมีอยู่บ้างและมีแนวโน้มที่จะมีให้เห็นน้อยลง ๆ
4. ค่านิยมของข้าราชการไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา
ประเทศ และสาเหตุการเกิดค่านิยม
ค่านิยมของข้าราชการไทยในอดีตถึงปัจจุบันที่กล่าวมานี้
ในแต่ละช่วงสมัยมี "ค่านิยมย่อย" เกิดขึ้นด้วย โดยค่านิยมหลักทั้ง 4
50

13. ระบบบริหารราชการไทย
ช่วงสมัยนั้นมีส่วนสำาคัญทำาให้เกิดค่านิยมย่อยที่เป็นอุปสรรคต่อการ
พัฒนาประเทศอย่างน้อย 7 ประการ ได้แก่
1) ค่านิยมของการใช้อำานาจหน้าที่ในทางมิชอบ
2) ค่านิยมที่ยึดถือระบบพวกพ้องในทางมิชอบ
3) ค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคน
4) ค่านิยมในการประจบสอพลอ
5) ค่านิยมที่ชอบความสะดวกสบายและเกียจคร้าน
6) ค่านิยมแบบปัจเจกชนนิยม
7) ค่านิยมในความเป็นอนุรักษ์นิยม
หากพิจารณาถึงสาเหตุของการเกิดค่านิยมที่เป็นอุปสรรค
ต่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7 ประการนี้ พบว่า มีสาเหตุมาจากระบบ
ภายในและระบบภายนอก (เหตุ) ระบบภายในนั้นเกิดจากตัว
ข้าราชการเองหรือธรรมชาติด้านลบของมนุษย์ เช่น ความมีกิเลส
ความโลภ ความหลง หรือการทุจริต ส่วนระบบภายนอกนั้นเกิดจาก
สภาพแวดล้อมต่าง ๆ โดยเฉพาะระบบเศรษฐกิจ เช่น ข้าราชการมี
รายได้น้อย และระบบสังคม เช่น ระบบเจ้าขุนมูลนาย และระบบ
ศักดินาที่เอื้ออำานวยประโยชน์แก่คนส่วนน้อย สาเหตุทั้งจากระบบ
ภายในและระบบภายนอกดังกล่าวนี้ ได้มีส่วนทำาให้ ข้าราชการมีค่า
นิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ 7 ประการ (ผล) และยังได้
ส่งผลกระทบทำาให้การพัฒนาประเทศไม่ประสบความสำาเร็จมากเท่า
ที่ควร ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ขาดประสิทธิภาพ ประเทศชาติเสียหาย
ประชาชนเสียประโยชน์
ภาพประกอบที่ ......
ค่า ระยะ รูปแบบ
นิยม เวลา
ค่านิยมกษัตริย์ นับแต่สมัย นิยม ยกย่องกษัตริย์โดยมุ่งปฏิบัติ
สุโขทัย หน้าที่รับใช้พระมหากษัตริย์
51

14. ระบบบริหารราชการไทย
ค่านิยมพระยา สมัย ข้าราชการมีเกียรติ มีทรัพย์สินเงิน
(ข้าราชการ) รัตนโกสินทร์ ทอง ข้าทาสบริวาร แสดงให้เห็นว่าคน
ถึงก่อน ไทยในอดีต นิยมรับราชการเพราะหวัง
เปลี่ยนแปลงการ ในชื่อเกียรติยศมากกว่าเงินทอง
ปกครอง 2475
ค่านิยมพระยา ตั้งแต่ พ.ศ.2475 ข้าราชการเริ่มมีบทบาทในการ
และ ค่านิยม – 2500 กำาหนดนโยบาย ทำาให้เกิดพฤติกรรม
พ่อค้า ฉ้อราษฎร์บังหลวง
ค่านิยมพ่อค้า ตั้งแต่ พ.ศ.2501 ข้าราชการนิยมยกย่องและนำาแนวคิด
– ปัจจบัน(2550) ยึดถือกำาไรสูงสุดมาใช้ในการปฏิบัติ
หน้าที่ “เงินสำาคัญกว่าเกียรติ”
ตอกยำ้าความเชื่อเกี่ยวกับเรื่องของค่านิยม ที่ ศักรินทร์
สุวรรณโรจน์ (ม.ป.ป., หน้า 33) อธิบายถึงปัญหาของระบบราชการ
และพฤติกรรมของข้าราชการไทยตั้งแต่ในสมัยพระบาทสมเด็จพระ
จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึงเป็นระยะที่ลักษณะการปกครอง
่
ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงไปมาก เพราะจะต้องมีการปรับปรุงการ
บริหารของประเทศให้มีความเจริญก้าวหน้าทัดเทียมนานาประเทศ
การคัดเลือกสรรคนดมีความสามารถเข้ามารับราชการย่อมกระทำาได้
ง่ายโดยพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตังตามพระราชอัธยาศัย หรือโดย
้
บรรดาขุนนางชั้นผู้ใหญ่ การบริหารงานดังกล่าวนี้ หมายถึง การ
บริหารงานบุคคล ขึ้นอยู่กับพระบรมราชูปถัมภ์ หรือ ระบบอุปถัมภ์
(Patronage System) ทำาให้การหาคนดีมีความรู้เข้ามารับราชการ
บางครั้งเป็นคนไม่มีฝีมือ เพราะอาศัยเป็นคนใกล้ชิดจึงได้มาซึง ่
ตำาแหน่งดี ๆ เหล่านี้เป็นต้น ทำาให้ข้าราชการมักจะดิ้นรนเข้าหาผู้มี
ยศฐาบรรดาศักดิ์เพื่อใช้เป็น “บันไดทอง” ก้าวไปสู่ตำาแหน่งหน้าที่
การงานที่สูงขึ้น
นอกจากระบบอุปถัมภ์ซึ่งเป็นปัญหาของระบบราชการแล้ว
ปัญหาที่ส่งผลต่อพฤติกรรมของข้าราชการ ไทยเป็นเรื่องเกี่ยวกับค่า
ตอบแทนโดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่ข้าราชการชั้นผู้น้อยมี ราย
52

15. ระบบบริหารราชการไทย
ได้ไม่พอกับรายจ่ายทำาให้เกิดปัญหาที่เกี่ยวกับสมรรถภาพของ
ข้าราชการและปัญหาแสวงหาประโยชน์ในทางมิชอบของข้าราชการ
ปัญหาเกี่ยวกับสมรรถนะในการทำางาน
ได้แก่ การที่ข้าราชการมักจะไม่อุทิศเวลาให้แก่ราชการ เพราะมัวแต่
กังวลอยู่กับปากท้องของตนเอง พยายามหารายได้ทางอื่น ๆ มา
จุนเจือตนเองและครอบครัว (ศักรินทร์ สุวรรณโรจน์, หน้า 120-121)
ทำาให้การทำางานของข้าราชการไม่มีประสิทธิภาพตามจุดมุ่งหมาย
นโยบายแห่งรัฐฯ คือ การให้บริการแก่ประชาชนและประเทศชาติเป็น
สำาคัญ
จึงเป็นที่มาของการเรียกร้องให้มีการปรับปรุงระบบราชการ
เรื่อยมา ทำาให้ระบบราชการ และข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่มีความ
ประหยัด ทำางานอย่างมีประสิทธิภาพและให้เลิกทำางานแบบ “เช้า
ชามเย็นชาม” หรือทำางานแบบ “นั่งชั่วโมง” เสียทีรวมทั้งการแก้
ปัญหาอื่น ๆ ในการราชการ เช่น การทุจริต คอรัปชั่น การหา
ประโยชน์โดยอาศัยตำาแหน่งหน้าที่ (ศักรินทร์ สุวรรณโรจน์, หน้า
127-128)
ทินพันธุ์ นาคะตะ กล่าวว่า (2544, หน้า 35) “ข้าราชการ
ระดับต่าง ๆ ก็คิดถึงเรื่อง ผลประโยชน์ส่วนตัวมากกว่า
จะคิดทำาเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม เช่น ยศ ตำาแหน่ง...มีการวิ่งเต้น
ติดสินบนกันโดยไม่คำานึงถึงศักดิ์ศรีของตัวเอง...มีการทุจริตและ
ประพฤติมิชอบ... ประชาชนที่มีความทุกข์เดือดร้อนจึงหวังพึ่งได้
ยาก”
ประเวศ วะสี กล่าวถึงระบบราชการไทยว่า ระบบราชการ
ต้องมีระบบประเมินผลที่เป็นอิสระระบบราชการไม่มีระบบประเมินผลที่
เป็นอิสระ ถ้าจะมีอะไรก็แบบที่เขาเรียกว่า“ผลัดกันเกา”การประเมิน
โดยผูที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติของทางราชการมีความสำาคัญ
้
อย่างยิ่งเมื่อขาดระบบประเมินผลที่เป็นอิสระข้าราชการจึงไม่ต้องรับ
กรรมจาก การปฏิบัติของตัวเอง ทำาให้ระบบลดความถูกต้องลงไป
เรื่อย ๆ
53

16. ระบบบริหารราชการไทย
ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี กล่าวว่า “ข้าราชการ...เป็น
คนที่มีความรู้มีประสบการณ์ แต่เคยชินกับระบบการบริหารแบบเดิม ๆ
จึงต้องเปลี่ยนวิธีการบริหารโดยการให้เป็นการบริหารแบบมีกลยุทธ์
แล้วให้แนวคิดไปปรับและให้ทำางานร่วมกัน”
แนวทางการพัฒนาข้าราชการซึ่งนำาไปสู่การปฏิรูประบบ
ราชการว่า “รัฐบาลจำาเป็นต้องเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันกับ
นานาประเทศ อย่างเร่งด่วน โดยเตรียมคนรุ่นใหม่ให้มีความพร้อมที่
จะแข่งขันกับนานาประเทศพร้อมสร้าง หลักฐานความรู้ให้
แก่คนรุ่นใหม่”
ทินพันธุ์ นาคะตะ กล่าวถึงระบบการตรวจสอบการทำางาน
ของข้าราชการว่า “นอกจากการประเมินผลในระบบเปิดซึ่ง ประชาชน
จะมีส่วนร่วมแล้ว การร้องเรียนโดยผ่าน ศูนย์ดำารงธรรม และศูนย์รับ
เรื่องร้องทุกข์ก็ยังเปิดสำาหรับประชาชนอีกมาก…”
ซึ่งนอกจากหน่วยงานที่กล่าวถึงประชาชนสามารถร้องเรียน
ผ่านทางอินเตอร์เน็ท(Internet) ไปยังกระทรวงต้นสังกัด หรือร้อง
เรียนไปยังสื่อมวลชนแขนงต่าง ๆ ได้อีกด้วย
แมกซ์ เวเบอร์ (Max Waber) (มหาวิทยาลัยสุโขทัยธร
รมาธิราช, 2528, หน้า 547 ) การเปลี่ยนแปลงทางสังคมและ
วัฒนธรรมหมายรวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงค่านิยมจารีตประเพณี
และความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกในสังคมในปัจจุบันการเปลี่ยนแปลง
ที่เกิดขึ้นในแต่ละสังคมเป็นไป อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการ
เปลี่ยนแปลงเพื่อก้าวเข้าสู่ภาวะทันสมัย (Modernization) ซึง
่
เป็นปรากฏการณ์ที่เห็นเด่นชัดในบรรดาประเทศด้อยพัฒนา ทังนี้ ้
เพราะประเทศเหล่านี้พยายามติดตามให้ทดเทียมในด้านความเจริญ
ั
กับประเทศพัฒนาแล้วทั้งหลาย การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นโดย ทั่วไป
มักเริ่มหรือเป็นไปอย่างรวดเร็วในสังคมเมือง แต่ในสังคมชนบทก็
เผชิญการเปลี่ยนแปลงด้วยเช่นกัน
ค่านิยมของข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศ
54

17. ระบบบริหารราชการไทย
เพื่อช่วยให้การพัฒนาประเทศประสบผลสำาเร็จเพิ่มมากขึ้น
กว่าเดิม โดยเฉพาะในยุคปฏิรูประบบราชการ จึงได้เสนอค่านิยมของ
ข้าราชการที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศไว้ด้วยซึ่งส่วน
ใหญ่เป็นค่านิยมที่ตรงกันข้ามกับค่านิยมที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา
ประเทศดังกล่าวแล้ว สำาหรับค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการ
พัฒนาประเทศมี 7 ประการ ได้แก่
1) ค่านิยมในความซื่อสัตย์สุจริต
2) ค่านิยมในระบบคุณธรรม
3) ค่านิยมในหลักประชาธิปไตย
4) ค่านิยมที่ยึดถือหลักการมากกว่าตัวบุคคล
5) ค่านิยมในความประหยัดและขยัน
6) ค่านิยมของการรวมกลุ่ม
7) ค่านิยมในระเบียบวินัย
ค่านิยมที่ควรเป็นไปในสังคมเพื่อการพัฒนาประเทศทั้ง 7
ประการนี้ ในที่สุดจะนำาไปสู่ "ค่านิยมหลักที่พึงปรารถนา" นั่นก็คือ "
ค่านิยมประชาชน" หรือ "ค่านิยมที่รับใช้ประชาชน" อันถือว่าเป็นจุด
หมายปลายทางสูงสุด (Ultimate End) ของการพัฒนาค่านิยมของ
ข้าราชการ
ค่านิยมประชาชนนี้ เป็นค่านิยมที่ข้าราชการยกย่อง
ประชาชนและนำาแนวคิดที่รับใช้ ประชาชนมายึดถือปฏิบัติอย่างต่อ
เนื่องติดต่อกัน เป็นที่คาดหวังว่าในอนาคต ค่านิยมประชาชนซึ่งเป็น
ค่านิยมหลักนี้จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนซึ่งเป็นชนชั้นล่างที่มี
จำานวนมากที่สุด พร้อมกับทำาให้ค่านิยมหลักทั้งหลายที่ส่วนใหญ่มุ่ง
ตอบสนองความต้องการของชนชั้นสูงหรือชนชั้นปกครองซึ่งเป็นคน
ส่วนน้อยของประเทศลดความสำาคัญลง และยังทำาให้ค่านิยมย่อยที่
เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ เป็นต้นว่า ค่านิยมของการใช้
อำานาจหน้าที่ในทางมิชอบ และค่านิยมที่ต้องการเป็นเจ้าคนนายคน
ต้องถูกลดความสำาคัญลงอีกด้วย
55

18. ระบบบริหารราชการไทย
จากปัญหาที่กล่าวข้างต้นทำาให้เกิดนโยบายการปฏิรูประบบ
ราชการ พ.ศ. 2545 ได้รับการผลักดันอย่างจริงจังและมีการวางเป้า
หมายการดำาเนินงานอย่างชัดเจนมีผลปฏิบัติตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม
2545 เป็นต้นมา
กิจกรรมท้ายบท
1. ปัจจัยแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินของ
ไทย ประกอบด้วยอะไร เพราะเหตุใด
56