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                          Par Pierre-Olivier Hofer
                                    Janvier 2010.
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INTRODUCTION


Le déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crise
financière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit public
depuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesures
de relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt »
national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économique
de 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6
milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet de
loi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140
milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB).
C’est un accroissement sans précédent. Pour 2010, les projections du Gouvernement
conduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB.
Un tel niveau de déficit public porte l’interrogation de sa soutenabilité, notamment du fait
des contraintes extérieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi d’autres. Le
traité de Maastricht tout d’abord, astreint les états signataires à un déficit public proche de
3% du PIB, et donc à la prise de mesures correctives (hausse des impôts ou réduction des
dépenses) en situation de crise économique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la
« planche à billets » pour rétablir ses équilibres. La banque centrale européenne est
indépendante, et a pour objectif la stabilité des prix, et le maintien de l’inflation sous les
2%. Enfin, la crise économique n’est pas encore finie, et afin d’en atténuer les effets, l’État
apporte des aides de soutien à l’activité des entreprises, et des aides aux ménages sous la
forme de prestations sociales. Ces aides ont un coût et sont une quasi-obligation (il ne
serait pas compris que l’État n’intervienne pas en période de crise économique). Ces aides
augmentent les dépenses et contribuent au déficit, tandis que la crise réduit les recettes.
La question de la soutenabilité du déficit public est aussi celle de son origine. On ne peut
corriger de manière durable quelque chose dont on ne connaît pas les causes. Il est
nécessaire de se baser sur des définitions solides et de répondre aux questions
élémentaires : Qu’est-ce que le déficit public ? Quand apparaît-il ? (Partie 1). Ces
préalables posés, nous étudierons alors la situation financière des différents acteurs de la
sphère publique, coresponsables du déficit public, avant d’étudier les conséquences du
déficit public, en France, et par rapport à l’étranger.




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SOMMAIRE


Introduction
Sommaire


1.Le déficit public : une mesure de l’endettement
1.1 La coordination des politiques économiques : le Traité de Maastricht
1.2 Les définitions du déficit public


2.Contraintes budgétaires et situation financière des acteurs publics
2.1 État : un décalage patent entre dépenses et recettes
2.2 Collectivités Territoriales : un budget voté à l’équilibre mais en déficit budgétaire
2.3 Sécurité Sociale : des déficits récurrents du fait d’insuffisance de recettes par rapport
aux dépenses


3. Les conséquences du déficit public
3.1 Pourquoi le déficit public pose-t-il problème ?
3.2 Tous les déficits sont-ils inacceptables ? distinctions entre déficit de fonctionnement et
déficit d’investissement
3.3 Comment couvre-t-on le déficit ?


4.Conclusion : le véritable enjeu : infléchir la courbe de croissance de la dette publique


5.Annexes
5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de l’État issu de la LOLF
5.2 Décomposition des facteurs du solde public 1999-2010
5.3 Compétitivité fiscale des Etats
Bibliographie
Index
Table des matières




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1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENT

Le déficit public est un des critères de surveillance des Etats mis en place par le Traité sur
l’Union Européenne.



1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE
    TRAITE DE MAASTRICHT
Le traité sur l’Union Européenne1 (TUE, ou Traité de Maastricht) a posé les jalons
nécessaires à la mise en place du marché commun, et de l’union économique et
monétaire. La mise en place d’une monnaie unique et d’une banque centrale européenne
a rendu nécessaire les coordinations des politiques économiques européennes. En effet, la
confiance dans la monnaie unique dépend notamment de la confiance dans la capacité
qu’ont les Etats de la zone euro à rembourser leurs encours de dette. Des taux d’intérêts
plus faibles récompensent le faible risque. Afin d’éviter que la politique budgétaire et le
niveau de dette trop élevé d’un pays n’affecte ses partenaires par un renchérissement des
taux d’intérêts servis sur toute la zone, le Traité de Maastricht a mis en place des outils dits
« de coordination », avec pour objectif d’éviter que des pays cumulent des déficits
excessifs, et ne pénalisent in fine les taux d’intérêts servis aux pays de la zone euro ou
décrédibilisent la confiance dans la zone euro.


                          Traité de Maastricht - Article 104 C
1. Les États membres évitent les déficits publics excessifs.
2. La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette
publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine
notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères
ci-après:
a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse
une valeur de référence, à moins que:
- le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau
proche de la valeur de référence;
- ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire
et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence;
b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de
référence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et s'approche de la valeur de
référence à un rythme satisfaisant.
Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant les
déficits excessifs, qui est annexé au présent traité.

1                                                             er
    Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993.


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            Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs2 - Article 1
Les valeurs de référence visées à l'article 104 C paragraphe 2 du traité sont les suivantes:
- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut
aux prix du marché;
- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du
marché.


La discipline budgétaire est réputée respectée si le déficit public est inférieur au seuil de
3% du PIB et/ou une dette publique inférieure à 60% du PIB. Ces mesures sont renforcées
par la procédure contre les déficits excessifs, qui prévoit des sanctions en cas de
manquements. Un déficit excessif résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante
de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation
financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave
récession économique ». Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre «
enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Toutefois, l’État membre concerné peut
justifier ce déficit par « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la
production par rapport à l'évolution constatée dans le passé » (règlement européen
1467/97). Les Etats se sont engagés à ne pas utiliser cette justification lorsque la baisse
annuelle du PIB est inférieure à 0,75 %.
Le non-respect de ces principes est sanctionné par une amende infligée par le Conseil à
l’État membre. Cette amende est égale à un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et un
montant variable, le dixième de la différence entre le déficit public exprimé en points de
PIB et le seuil de référence de 3%. Cette amende ne peut toutefois représenter plus que
0,5% du PIB.
Afin de pouvoir agir de manière préventive, chaque état membre de la zone euro doit
produire un programme de stabilité, indiquant les perspectives d’évolution des finances
publiques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du déficit public au seuil
des 3% du PIB, et le niveau prévisible du ratio dette sur PIB.



1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLIC
Les deux indicateurs choisis dans le Traité sur l’Union Européenne (ou traité de
Maastricht) pour déterminer la « soutenabilité des finances publiques » sont basés sur
trois notions : le produit intérieur brut, la dette publique et le déficit public.




2
 Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure
concernant les déficits excessifs


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1.2.1 L E      P R O D UI T I N T E R I EU R B R UT   (PIB)
Les déficits publics ne peuvent être comparés entre eux, car on ne saurait préjuger de
l’importance du déficit public sans tenir compte de la capacité d’une nation à créer de la
valeur. Le PIB permet de donner une échelle de valeur commune à tous, et calculée à
partir des situations individuelles.


                                                 Définition : le PIB
Le produit intérieur brut aux prix du marché (PIBpm) représente le résultat final de
l’activité de production des unités productrices résidentes.
Il peut être calculé de trois manières:
a) Selon une optique de production : le PIB est égal à la somme des valeurs ajoutées
brutes3 des différents secteurs institutionnels ou des différentes branches d’activité,
augmenté des impôts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectés
aux secteurs et aux branches d’activité). C’est aussi le solde du compte de production de
l’économie totale;
           PIB = ∑ Valeurs ajoutées + Impôts - Subventions


b) Selon une optique de dépenses, le PIB est égal à la somme des emplois finaux de biens
et de services par les unités institutionnelles résidentes, consommation finale effective4
(CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins les
importations de biens et services (M) ;
           PIB = CF + FBCF + X – M
Cette situation est déduit de l’égalité entre les ressources de l’économie et les emplois :
           PIB + M = CF + FBCF + X


c) Selon une optique de revenus, le PIB est égal à la somme des emplois du compte
d’exploitation de l’économie totale : rémunérations des salariés6 (RS), impôts sur la




3 La valeur ajoutée est brute car il n’est pas tenu compte de la dépréciation des actifs au cours de l’année. La valeur
ajoutée correspond à la valeur de la production minorée des consommations intermédiaires (biens et services ayant
concouru à la production).
4
 La consommation finale effective contient les dépenses de consommation finale privée (ménages et organismes sans
buts lucratifs), ainsi que les dépenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produits
par les administrations publiques autres que l’investissement et la vente de biens, et les achats de biens et services
destinés aux transferts sociaux en nature).
5
 La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de
production ou de biens d’équipement).
6
    Rémunérations brutes majorées des cotisations sociales des employeurs.


Janv.2010                                   Pierre-Olivier HOFER
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production et les importations moins les subventions (T), excédent brut d’exploitation7
(EBE) et revenu mixte de l’économie totale8 (RX).
           PIB = RS + T + EBE + RX




Le produit intérieur brut correspond à la valeur de l’ensemble des biens produits sur une
année. Il est égal à la somme des valeurs ajoutées et permet de mesurer la richesse
produite sur une année.
Le PIB de l’Union Européenne à 27 est constitué au ¾ (72,5%) par les pays de la zone euro.
Les quatre économies les plus importantes de l’UE (Allemagne, France, Italie et Royaume-
Uni qui n’est pas membre de la zone euro) représentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB par
habitant de la France (27600€ par habitant en 2007) est supérieur à la moyenne9 des pays
de l’Union Européenne à 27 (24800€ par habitant). Il est par contre très proche du PIB à
l’habitant moyen de la zone euro (27300€ en 2007).




               Graphique 1 : PIB par habitant10 aux prix courants du marché en 2007




                                                                     (Parité des pouvoirs d’achats)




7
  Il s’agit de l’excédent ou du déficit sur les activités de production avant la prise en comptes des charges d’intérêts, du
loyer ou des frais payés ou perçus pour l’utilisation des biens.
8
  Il s’agit de la valeur de la production d’une entreprise non constituée en société (entreprise individuelle). Ces
revenus sont mixtes, car il n’est pas possible de distinguer les revenues de l’exploitant, des bénéfices de l’activité.
9
    Source : Annuaire Eurostat 2009, p.73
10
  Sur le graphique 1, le PIB à l’habitant du Luxembourg apparaît très élevé. Le ratio PIB/hbt mesure la production
nationale par rapport à la population nationale d’un État. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB du
Luxembourg est prise en compte (on ne peut la différencier), la population des travailleurs frontaliers n’est pas prise
en compte (puisqu’ils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB à l’habitant du
Luxembourg.


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Source : Eurostat, Annuaire 2009, p.72


1.2.2 L A   D E T T E P UB L I Q U E

Elle est le second critère introduit par le Traité de Maastricht : la dette publique doit être
inférieure ou proche de 60% du PIB.
                                       Définition : Dette publique
Il s’agit de l’ensemble des emprunts réalisés pour couvrir le besoin de financement des
administrations publiques, minorés des remboursements d’emprunts effectués. Cette
dette est « brute », c’est à dire qu’il n’est pas tenu compte des actifs et des créances entre
acteurs publics.
L’encours de dette publique est généralement présenté en soldes nets. Ainsi, si l’État a un
encours de X milliards d’euros mais qu’il a prêté de l’argent à des administrations
publiques nationales pour Y milliards d’euros, on ne retient que le solde des deux : X-Y.
C’est in fine la dette que devra rembourser l’État, le restant étant payé (aux écarts de taux
d’intérêts prêt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Au
contraire, selon la définition issue du Traité de Maastricht, la dette publique est « brute »,
c’est à dire que l’on ne tient pas compte de ces créances/dettes entre acteurs publics.
Remarquons que ceci n’a pas d’importance : la somme des dettes brutes des acteurs
publics est égale à la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, les
créances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total :
Dette publique nette
                         = dette nette acteur public A + dette nette acteur public B
                         =(dette acteur public A – Créance acteur A sur B) + (dette acteur public
                         B + créance acteur A sur B)
                         = dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique brute
Afin de mesure l’importance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB est
régulièrement utilisé. Il permet de comparer l’encours de la dette à ce qui pourra servir à
payer l’impôt, la valeur ajoutée ou la « richesse » produite une année donnée.




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                                         Graphique 2 : Dette publique Française au sens de Maastricht11

                          1 400                                                                                                     70%

                          1 200
                                                                                                                                    60%
                          1 000
   en milliards d'euros




                           800                                                                                                      50%

                           600                                                                                                      40%
                           400
                                                                                                                                    30%
                           200

                             0                                                                                                      20%
                            78


                                   80


                                          82


                                                84


                                                      86


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                                                                  90


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                           19


                                  19


                                         19


                                               19


                                                     19


                                                           19


                                                                 19


                                                                        19


                                                                               19


                                                                                     19


                                                                                           19


                                                                                                  20


                                                                                                         20


                                                                                                                  20


                                                                                                                        20


                                                                                                                              20
                                                            Dette publique      ratio Dette publique / PIB

Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee




                                        Graphique 3 : Dette publique (dette brute consolidée en % du PIB)




  Source : Eurostat



  L’encours de dette publique française est passée de 72,8 milliards d’euros en 1978, soit
  21,1% du PIB, à 1 314,1 milliards d’euros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte hausse
  du ratio dette publique / PIB est constatée entre 1991 et 1997. D’autres données sont plus
  parlantes : fin 2004, l’encours de la dette publique représentait pour chaque ménage une
  dette de 41 000 euros, soit le double de ce qu’un ménage a, en moyenne à titre privé, pour
  l’ensemble de ses crédits.
  La contrepartie d’une dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette,
  remboursement du capital et des intérêts de la dette. A titre d’illustration, la charge des

  11
                Dette brute au 31.12 de chaque année, au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.


  Janv.2010                                                      Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                          9
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intérêts représentait en 2008 le 4e poste budgétaire de l’État, derrière l’éducation, les
affaires économiques, et les charges de vieillesse (pensions des fonctionnaires
notamment). Les sommes versées par l’État au titre des intérêts de la dette représentent
plus que le budget de la Défense ou de l’Ordre (police).


                                                Graphique 4 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat

                               80
                               70
                               60
        en milliards d'euros




                               50
                               40
                               30
                               20
                               10
                                0
                                                                            Intérêts de la




                                                                                                           Maladie et




                                                                                                                                                            Santé (CF7)
                                                                                             Défense




                                                                                                                                                                           Chômage




                                                                                                                                                                                                   Autres
                                                                                                       religion (CF8)


                                                                                                                        aides (CF10.6)


                                                                                                                                          développement


                                                                                                                                         l'environnement




                                                                                                                                                                                      Veuves et
                                    Education




                                                                                                       sûreté publics
                                                économiques




                                                                                                                                                                                      Famille et
                                                               Vieillesse




                                                                                                                          Logement et




                                                                                                                                            Protection de
                                                                                                                                             Logement et
                                                              (CF10.2)




                                                                                                                                            urbain (CF6)




                                                                                                                                                                          (CF10.5)



                                                                                                                                                                                     (CF10.4)

                                                                                                                                                                                     orphelins
                                                                                                                                                                                     (CF10.3)
                                                                                                           (CF10.1)
                                                                                                           invalidité
                                                                                                            Ordre et
                                                   Affaires




                                                                                                                                                                                      enfants
                                                                                                         culture et
                                                                                             (CF2)




                                                                                                             Loisirs,
                                     (CF9)



                                                   (CF4)




                                                                                                            (CF3)
                                                                               dette




     Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000                                                                                             (CF5)




1.2.3 D E F I C I T                                 P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R E
Qu’est-ce que le déficit public ? Le déficit public résulte d’une situation où un acteur public
a moins de recettes que de dépenses. Cette définition basique amène pourtant à des
interrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettes
que de dépenses ? Comment paye-t-il ses dépenses s’il n’a pas assez de recettes ? Il y a
dans cette définition du déficit public, a priori banale, une incohérence. Quelle que soit la
situation, un budget est forcément équilibré par un montant égal de recettes et de
dépenses. Ces recettes peuvent être diverses : recettes propres à l’acteur public, recettes
provenant d’autres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,…


                                                                                                  Définition : Déficit public :
Solde négatif obtenu en soustrayant des recettes publiques hors ventes d’actifs, les
dépenses publiques hors remboursement des emprunts de l’ensemble des administrations
publiques12. Il a été défini dans le Pacte de stabilité et de croissance13 du 17 juin 1997.



12
  Les administrations publiques sont l’administration centrale, les administrations des états fédérés, les
administrations locales et les administrations de sécurité sociale.
13
     Le pacte de stabilité et de croissance est composé des trois textes suivants:


Janv.2010                                                                                          Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                                                                            10
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Le déficit public est donc égal au solde des recettes sur les dépenses, hors dette, de la
Nation. C’est aussi la somme des déficits individuels de chacune des entités
d’administration publique. Ces déficits individuels sont appelés « déficits budgétaires ».


                                       Définition : Déficit budgétaire :
Il correspond au besoin de financement14 d’une administration publique. Il s’agit de la
différence entre les dépenses non financières (dépenses hors remboursement des
emprunts et achat d’actifs financiers) et les recettes non financières (recettes hors
emprunts et vente d’actifs financiers).


                             Graphique 5 : Définition du déficit budgétaire
                                                                                              Amortissement
                                                                     Emprunt                   du capital
                           Amortissement                                                      Déficit public
     Emprunt                du capital

                                                                   Déficit public



     Recettes               Dépenses                                 Recettes                  Dépenses
(hors produits des                                                 (hors produits des
cessions d’actifs)                                                 cessions d’actifs)




                     (1)                                                                (2)




– règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions
budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques; publié dans le Journal
officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 1;
– règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 6;
– résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance du 17 juin 1997, publiée dans le
Journal officiel n° C 236 du 02.08.1997, p. 1.
14
  Calculé en comptabilité nationale. Les comptes de l’État sont présentés en comptabilité budgétaire, et doivent être
convertis en comptabilité nationale pour la présentation du déficit public. Trois modifications doivent en particulier
être apportées à la comptabilité budgétaire pour la convertir en comptabilité nationale :
1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont été
perçues ;
2) les achats d’équipements militaires doivent être enregistrés l’année de livraison, et non l’année de paiement ;
3) annuler les versements budgétaires suites au rééchelonnement de dettes d’États étrangers.
Ces éléments sont généralement positifs, c’est à dire que le déficit en comptabilité nationale est régulièrement
inférieur au déficit en comptabilité budgétaire.


Janv.2010                                  Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                     11
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Prenons un cas simple où l’acteur public n’a pas constaté de produits de cession15 sur
l’exercice. Le déficit budgétaire peut être exprimé par les deux équations suivantes :
                  Recettes16 – dépenses hors amortissement du capital17,
                  Emprunt – amortissement du capital,
Le déficit budgétaire correspond donc à l’augmentation de l’encours de dette majorée des
produits de cession d’actifs.
Déficit budgétaire = ∆ positive de l’encours de dette + produit des ventes du patrimoine18
Le déficit budgétaire est égal à l’augmentation de l’encours de dette19 d’un acteur public.
Par conséquent, tout acteur qui emprunte plus qu’il ne rembourse d’emprunt est en
déficit budgétaire. Un acteur public en bonne santé financière mais qui une année donnée
choisit d’emprunter beaucoup pour réaliser un projet, pourra entrer en déficit budgétaire
si la somme empruntée est supérieure à ce qu’il rembourse cette même année.


Exemple : Une commune rembourse chaque année 100 de capital de dette et 6 d’intérêts,
suite à des emprunts contractés au cours des mandats passés. L’année N, cette commune
décide de construire une piscine d’une valeur de 2000. Elle dispose de trois modes de
financements : les subventions allouées par le Département (200), son épargne (800) et
l’emprunt (1000).
A compter de N+1, supposons qu’elle remboursera chaque année 200 de capital et 11
d’intérêts (emprunts passés plus le nouvel emprunt).
Au cours de l’année N, l’encours de dette de cette commune progressera de Emprunt –
remboursement <=> 1000 – 100 = 900. L’année N, la commune sera donc en déficit
budgétaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont pas
équilibrés. Elle sortira du déficit budgétaire au sens de Maastricht l’année N+1, si elle n’a
pas d’autres projets à réaliser par emprunt. L’année suivante, son épargne (800) lui permet
de payer sans difficulté les échéances d’emprunts (intérêts et capital pour 211).


Cela ne signifie pas pour autant qu’un acteur public en déficit est en mauvaise situation
financière. Un État peut être en déficit parce qu’il réalise de grands travaux. Il ne faut donc
pas prendre le déficit budgétaire pour ce qu’il n’est pas : il ne permet pas d’établir un
bilan de la santé financière d’un acteur public à un instant t. Un État en bonne santé
financière peut avoir un déficit budgétaire. Par contre, si cet État s’endette chaque année,
il augmente son encours de dette chaque année, et devra rembourser au cours des années

15
  Produits de cessions d’immobilisation : produit de la vente d’un actif du patrimoine (bâtiment, voitures, matériels
divers,…) non financier.
16
     Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considérés comme une recette mais comme un financement externe.
17
  Le remboursement de la dette par période (mois, trimestres, années) se compose d’un paiement en intérêts sur le
stock de dette restant, et de l’amortissement d’une quote-part de l’encours de dette.
18
     Non financier.
19
     Aux ventes de patrimoine près, qui viennent augmenter le déficit budgétaire.


Janv.2010                                   Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                        12
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futures des sommes plus importantes (la dette souscrite majorée des intérêts). Il
« hypothèque » donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursement
de sa dette et le financement des intérêts.
Reconnaissons que le terme de déficit budgétaire peut prêter à confusion : la notion de
déficit renvoie à celle de déséquilibres, et à son opposé, l’excédent. Or si un acteur public
en déficit budgétaire (qui s’endette) n’a pas forcément un budget déséquilibré, un acteur
public qui se désendette (il serait donc en « excédent budgétaire », même si le terme est
impropre), n’est pas de par ce seul fait en bonne situation financière (il peut se
désendetter grâce à des recettes exceptionnelles, qui disparaîtront les années suivantes).


                                             Graphique 6 : Déficit et dette publique de la France
                                        0                                                                                             0%
                                      -10                                                                                             -1%
               en milliards d'euros




                                      -20                                                                                             -2%
                                      -30
                                                                                                                                      -3%
                                      -40
                                                                                                                                      -4%
                                      -50
                                      -60                                                                                             -5%
                                      -70                                                                                             -6%
                                      -80                                                                                             -7%
                                       78

                                             80

                                                   82

                                                         84

                                                               86

                                                                     88

                                                                           90

                                                                                 92

                                                                                       94

                                                                                             96

                                                                                                   98

                                                                                                         00

                                                                                                               02

                                                                                                                     04

                                                                                                                           06

                                                                                                                                 08
                                      19

                                            19

                                                  19

                                                        19

                                                              19

                                                                    19

                                                                          19

                                                                                19

                                                                                      19

                                                                                            19

                                                                                                  19

                                                                                                        20

                                                                                                              20

                                                                                                                    20

                                                                                                                          20

                                                                                                                                20
                                                                     Déficit public         Déficit public / PIB


            Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee
            (*) Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d'intérêts liés aux
            opérations de swaps effectuées par les administrations publiques.




Sur les vingt dernières années, le secteur public français n’a pas réussi à avoir un seul
exercice sans déficit public. Remarquons (graphique 6) que les années 1992-1996 sont des
années de très forts déficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et à l’exception de
2006, la France a eu un déficit public supérieur à 3% du PIB.


1.2.4 L E   D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D ’ UN DE S E Q UI L I B R E                                    ?
Si un déficit budgétaire une année donnée ne porte pas en lui-même de signification
particulière, une accumulation de déficit budgétaire témoigne, elle, de contraintes
financières à venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultérieurement, une
somme majorée des intérêts. En empruntant, un État se contraint (devrait se contraindre)
à dégager des marges de manœuvre supplémentaires les années suivantes pour financer
les annuités de dette (amortissement du capital et intérêts).
L’existence de déficits budgétaires même sur des périodes prolongées peut refléter des
situations diamétralement opposées :
      Un État qui a les ressources nécessaires pour financer ses « charges fixes » (les
      charges salariales, les pensions,…) et les intérêts de sa dette, et qui fait le choix de


Janv.2010                                                           Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                            13
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            recourir à l’endettement pour construire des autoroutes, financer le
            développement de lignes à grande vitesse ou d’autres investissements, ou
            l’amélioration du système éducatif20, enrichit son patrimoine. Il crée les conditions
            de la croissance économique future, et donc de la croissance future des impôts.
            Cette situation est très différente de celle d’un État qui s’endetterait pour financer
            ses « charges fixes » ou les intérêts de la dette. Un état dans ce cas-ci se
            retrouverait contraint d’emprunter chaque année afin de pouvoir payer son
            personnel et/ou de financer sa dette existante (intérêts et/ou capital).


Un État dans cette situation sera confronté à des difficultés budgétaires : il sera contraint
d’emprunter pour financer des charges qu’il ne maîtrise pas ou mal (par exemple, les
intérêts, les charges de pension de retraite,…), et il empruntera chaque année des
montants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissent
nombre de ménages qui ont profité d’offres alléchantes de crédit-revolving, et se
retrouvent « coincés » lorsque les échéances des prêts arrivent. Ils ont alors recours à
l’emprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des états développés
étant proche du nul, les investisseurs continueront à prêter à cet État, à des taux d’intérêts
faibles.
On ne peut donc conclure à l’existence de déséquilibres financiers, sur la seule foi des
déficits publics. Le simple fait de s’endetter ne laisse pas présager de difficultés à
rembourser une dette.


1.2.5 L E       SECTEUR PUBLIC

Le déficit public est la somme des déficits budgétaires de la sphère publique d’une Nation.
Selon la classification issue du Traité sur l’Union Européenne de Maastricht, la sphère
publique est subdivisée en quatre catégories : l’administration centrale (l’État et les
organismes qui lui sont affiliés), les administrations des états fédérés (cas de l’Allemagne
mais pas de la France), les administrations locales et les administrations de sécurité
sociale.
Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de
l’ensemble « administrations publiques » (APU) :
            L’État ;
            Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui composent avec l’État
            l’ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont
            financés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de
            recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d’exercer une

20
     Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra.
21
  Cette affirmation est la déduction de ce qui précède. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partie
des intérêts, c’est qu’il ne peut pas en financer la totalité. Dans ce cas, toutes choses égales par ailleurs, tout nouveau
remboursement de dette devra se faire par emprunt.


Janv.2010                                      Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                              14
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           compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien
           que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations
           publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore
           l’éducation) ;
           Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des
           collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de
           communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL :
           centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux
           d’incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres
           consulaires,…) ;
           Les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers
           d’administration de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux) et
           l’ensemble des régimes d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de
           sécurité sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies
           professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ d’application de la
           loi de financement de la sécurité sociale), régimes de retraite complémentaire
           (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chômage (Unedic).


1.2.6 L E      D E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V E
Le respect des critères issus du Traité de Maastricht s’impose à l’ensemble de la sphère
publique. Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. Michel
Pébereau22 : « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatif
depuis près de 20 ans », et de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiques
ont été supérieures à leurs ressources en moyenne de 7% chaque année ».
Pour autant, si tous sont acteurs du déficit public et de sa résolution, les « contributions »
de chacun au déficit public sont forts différentes.


                                                     Graphique 7 : Dette publique23 par sous-secteur
                                        1 400

                                        1 200
                 en milliards d'euros




                                        1 000

                                         800

                                         600

                                         400

                                         200

                                           0
                                           89

                                           90

                                           91

                                           92

                                           93

                                           94

                                           95

                                           96

                                           97

                                           98

                                           99

                                           00

                                           01

                                           02

                                           03

                                           04

                                           05

                                           06

                                           07

                                           08
                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         19

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20

                                         20




                                        Etat (S13111)                                    Organismes divers d'administration centrale (S13112)
                                        Administrations locales (S1313)                  Administrations de sécurité sociale (S1314)

22            Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee
  « Rompre avec la facilité de la dette publique : Pour des finances publiques au service de notre croissance
économique et de notre cohésion sociale, la documentation française, 14 décembre 2005, page 28.
23
     Dette brute au 31.12 au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.


Janv.2010                                                                 Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                15
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                                         Graphique 8 : Structure de la dette publique23 par sous-secteurs
                                         100%
                  en milliards d'euros




                                         80%




                                         60%
                                              89

                                              90

                                              91

                                              92

                                              93

                                              94

                                              95

                                              96

                                              97

                                              98

                                              99

                                              00

                                              01

                                              02

                                              03

                                              04

                                              05

                                              06

                                              07

                                              08
                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            19

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20

                                            20
                                          Etat (S13111)                                    Organismes divers d'administration centrale (S13112)
                                          Administrations locales (S1313)                  Administrations de sécurité sociale (S1314)

               Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee




En 2008, la dette publique de la France était constituée pour 78,9% par la dette de l’État,
pour 7,3% par la dette des organismes rattachés à l’État, pour 11,2% par la dette des
administrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la sécurité sociale24. La part des
administrations locales a fortement diminué (graphique 8). Ceci n’indique cependant pas
une diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que les
autres acteurs publics se sont fortement endettées sur la même période. L’encours de
dette des administrations locales représentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008,
soit une très faible progression25 en 20 ans.


                                                                Tableau 2 : Dette publique 1978-2008
                                         en % du PIB                                          1978             2008                 Variation
                                         État                                                12,9%            53,1%                  40,2%
                                         Organismes divers d'administration centrale          3,0%             4,9%                   1,9%
                                         Administrations locales                              6,9%             7,5%                   0,6%
                                         Administrations de sécurité sociale                  1,0%             1,8%                   0,8%
                                         Total administrations publiques                     21,1%            67,4%                  46,3%
                                         Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee




A cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements,
départements, régions) sont soumises à des règles d’équilibre de leurs budgets beaucoup
plus strictes que l’État, ce qui limite leur capacité à souscrire de l’emprunt26.
La dette de l’État qui représentait 12,9% du PIB en 1978, en représente 53,1% en 2008. Le
déficit budgétaire de l’État est important et 82,1% du déficit public. La résorption du déficit
public passera donc nécessairement par la réduction du déficit budgétaire de l’État.
24
   La part de la dette relative à la sécurité sociale est biaisée : la CADES qui assume le remboursement de la dette
« sociale » est assimilée aux organismes rattachés à l’État, et représente une part importante de sa dette (cf. 2.3).
25
  Et une très faible variation, car la dette des administrations locales a représenté au maximum 9,4% du PIB (1994) et
au minimum 6,8% du PIB (2002).
26
     Cf. infra point 2.2.1


Janv.2010                                                                   Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                  16
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                                          Tableau 3 : Déficit public 1978-2008
                                      en milliards d'euros                2008    Structure
                     État                                                 -54,1     82,1%
                     Organismes divers d'administration centrale           -2,3     3,5%
                     Administrations locales                               -8,6     13,0%
                     Administrations de sécurité sociale                   -0,9     1,4%
                     Total administrations publiques                      -65,9    100,0%
                     Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee




2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE
   EST LA SITUATION FINANCIERE ?

Parmi les trois grands acteurs du secteur public, État, Sécurité Sociale et Administrations
locales, l’État se distingue par sa capacité à s’émanciper des décisions ou volontés des
deux autres acteurs. L’inverse n’est pas vrai. L’État est un acteur qui est en mesure
d’imposer ses décisions : l’État a pu créer de nouveaux services publics dont les coûts ont
été imputés à d’autres, APUL ou ASSO (Aide Personnalisée d’autonomie, Prestations
Handicap,…). Si l’État finance le coût initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSO
doivent financer la croissance annuelle (le flux), qu’il résulte d’une amélioration des
services ou d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. En outre, dans le cas des
APUL, ce financement par l’État du stock s’est fait par le transfert d’un impôt, TIPP ou
TSCA27, à faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autres
impôts d’État progressent de 2,5% l’an en moyenne (entre 2001 et 2008)28. L’acteur
responsable de la prise de décision est différent de l’acteur responsable de sa gestion.



2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE
    PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES
Un effet de ciseau correspond à une situation où les dépenses progressent plus vite que les
recettes. Le budget de l’État est à ce titre un « cas d’école ».




27
  Taxe intérieure sur les produits pétroliers, et Taxe spéciale sur les conventions d’assurance. L’État a transféré ces
taxes en compensation des charges transférées aux départements et régions.
28
     Cf. supra tableau n°7.


Janv.2010                                         Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                  17
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  2.1.1 U N E                                   FORTE                        PART                  DES     DEPENSES                    SONT          I N C O M PR E S S I B L E S                ET       A UX
                               A U G M EN T A T I ON S S UB I E S

  La problématique du déficit budgétaire de l’État peut être résumée par cette citation du
  rapport Carrez29 sur le projet de Loi de finances pour 2010 : « En moyenne au cours des
  quinze dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures d’environ 15% à ses
  recettes ».
                                                                       Graphique 9 : Dépenses 2008 au budget de l’Etat
                          80
                          70
                          60
   en milliards d'euros




                          50
                          40
                          30
                          20
                          10
                           0
                                                                        Intérêts de la




                                                                                                       Maladie et




                                                                                                                                                          Santé (CF7)
                                                                                         Défense




                                                                                                                                                                         Chômage




                                                                                                                                                                                                 Autres
                                                                                                   religion (CF8)


                                                                                                                      aides (CF10.6)


                                                                                                                                        développement


                                                                                                                                       l'environnement




                                                                                                                                                                                    Veuves et
                               Education




                                                                                                   sûreté publics
                                           économiques




                                                                                                                                                                                    Famille et
                                                          Vieillesse




                                                                                                                        Logement et




                                                                                                                                          Protection de
                                                                                                                                           Logement et
                                                         (CF10.2)




                                                                                                                                          urbain (CF6)




                                                                                                                                                                        (CF10.5)



                                                                                                                                                                                   (CF10.4)

                                                                                                                                                                                   orphelins
                                                                                                                                                                                   (CF10.3)
                                                                                                       (CF10.1)
                                                                                                       invalidité
                                                                                                        Ordre et
                                              Affaires




                                                                                                                                                                                    enfants
                                                                                                     culture et
                                                                                         (CF2)




                                                                                                         Loisirs,
                                (CF9)



                                              (CF4)




                                                                                                        (CF3)
                                                                           dette




                                                                                                                                             (CF5)


Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




  2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses …
  Les principaux postes budgétaires30 de l’État au budget 2008 (montants réalisés) ont été
  les suivants :
                               Missions de service public généraux hors charge de la dette (77 milliards d’euros,
                               20% des dépenses en 2008),
                               Education (76,8 milliards d’euros, 20 % des dépenses 2008),
                               Affaires économiques31 (47,6 milliards d’euros, 12,3% des dépenses 2008),
                               Vieillesse (45,2 milliards d’euros, 11,7% des dépenses 2008),
                               Charge d’intérêts de la dette (45 milliards d’euros, 11,6% des dépenses 2008),
                               Défense (35,5 milliards d’euros, 9% des dépenses 2008).




  29
            Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie.

  30
            Nomenclature fonctionnelle des dépenses de l’État, détail des fonctions en annexe 1.
  31
    Toutes politiques relatives à l’agriculture, à l’énergie, aux transports, aux communications et au soutien à l’activité
  économique.


  Janv.2010                                                                                         Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                                                                                 18
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Ces postes budgétaires représentent un total de 327,1 milliards d’euros, soit 84,5% des
dépenses 2008. Les autres postes budgétaires sont principalement des dépenses de
prestations sociales (famille, chômage, exclusion, aides diverses) et d’ordre et de sûreté
publique.




                        Graphique 10 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat

                                                          Intérêts de la dette                   Défense (CF2) Ordre et sûreté publics
                                                                11,6%                                9%               (CF3)         Maladie et invalidité
                                                                                                                        5%              (CF10.1)
                                                                                                                                           3%
                Vieillesse (CF10.2)                                                                                       Loisirs, culture et
                      11,7%                                                                                                religion (CF8)
                                                                                                                                 2%
                                                                                                                                          Logement et aides
                                                                                                                                              (CF10.6)
                                                                                                                                                 1%

                                                                                                                                                 Logement et
                                                                                                                             Autres         développement urbain
          Affaires économiques                                                                                               3%                    (CF6)
                 (CF4)                                                                                                                              1%
                 12,3%


                                                                                                                     Services publiques
                                                                                                                    généraux (CF1 hors
                                                                                                                          dette)
                                                Education (CF9)                                                            20%
                                                    20%

     Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




Les dépenses de l’État ont représenté 20% du PIB en 2008.


2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne
                                                    Graphique 11 : Dépenses de l’État 1995-2008
                                       400

                                       350

                                       300
                en milliards d'euros




                                       250

                                       200

                                       150

                                       100

                                       50

                                         0
                                         1995   1996      1997     1998       1999     2000      2001      2002      2003     2004       2005   2006   2007   2008

                                                 Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette)           Défense (CF2)
                                                 Affaires économiques (CF4)                                        Charge de la dette
                                                 Education (CF9)                                                   Vieillesse (CF10.2)
                                                 Autres                                                           Total des dépenses

             Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




Janv.2010                                                                 Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                                     19
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Les dépenses de l’État ont progressé de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% au
total sur cette période, ce qui correspond à une moyenne annuelle de 2,5% l’an. Elles ont
diminué en 2006-2007 par rapport à leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la réduction
des dépenses de services publics généraux.


                       Graphique 12 : Structure des dépenses de l’État 1995-2008
         100%
            90%
            80%
            70%
            60%
            50%    12%       12%      11%                                                                10%       10%
                                                12%       11%       11%      11%     11%       11%                          10%    11%    12%
            40%
            30%
            20%
            10%
            0%
                   1995     1996      1997      1998     1999      2000      2001    2002      2003      2004     2005      2006   2007   2008


                                      Services publiques généraux (CF1 hors dette)          Défense (CF2)
                                      Affaires économiques (CF4)                            Charge de la dette (dans CF1)
                                      Education (CF9)                                       Vieillesse (CF10.2)
                                      Autres

       Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




Notons que sur cette période, le poids de la charge d’intérêt de la dette est resté stable.
Ceci ne signifie pas que le montant total des intérêts servis n’a pas évolué (l’État
s’endettant, il n’a pu que progresser), mais la charge de la dette a progressé moins vite que
les autres dépenses. La raison principale est la faiblesse des taux d’intérêts servis sur les
marchés financiers. La période de croissance économique soutenue qu’a connu la France
entre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une détente des taux d’intérêts servis à l’État.
Cette situation a contribué à modérer l’évolution globale des dépenses de l’État.
Toutefois, la crise économique a conduit à une aversion pour le risque accrue et à un
relèvement des taux d’intérêts. La charge de la dette a ainsi progressé de 6,9% en 2007 et
8,6% en 2008, alors même que l’État s’était engagé auprès de la Commission Européenne à
ce que ses dépenses dans leur ensemble, progressent comme l’inflation (stabilisation des
dépenses en volume).


      Graphique 13 : Evolution des dépenses de l’État 1995-2008




Janv.2010                                               Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                 20
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            10%




              5%




              0%




              -5%




            -10%
                      1996      1997       1998     1999     2000    2001    2002     2003      2004      2005      2006       2007      2008

                           Total des dépenses                                         Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette)
                             Défense (CF2)                                            Affaires économiques (CF4)
                             Charge de la dette                                       Education (CF9)
                             Vieillesse (CF10.2)                                      Autres

         Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




Dans un contexte économique devenu difficile, et afin de contenir l’évolution des
dépenses, l’État a dû réduire d’autres postes budgétaires.


    Graphique 14 : Evolutions annuelles moyennes des dépenses de l’État 1995-2008
         8%

         6%
                2,8%     2,5%
         4%
                      0,9%
         2%

         0%

        -2%

        -4%

        -6%

        -8%
                    Total des         Services           Défense       Affaires     Charge de la        Education        Vieillesse             Autres
                    dépenses         publiques           (CF2)      économiques       dette              (CF9)           (CF10.2)
                                  généraux hors                        (CF4)
                                  dette (CF1 hors
                                       dette)
                                                         Moyenne 1995-2006        Moyenne 2005-2008           Moyenne 1995-2008




La faiblesse des taux d’intérêts a permis une croissance faible des charges de l’État. L’État
en a largement profité au travers de sa dette antérieure (faible charges d’intérêts), et de sa
dette nouvelle (emprunts souscrits à des taux plus faibles). Toutefois, la dette de l’État est
principalement une dette de court terme soumise à des taux variables. La charge d’intérêts
est donc très sensible à toute remontée des taux d’intérêts. Or ceux-ci étant à un niveau
historiquement bas, on est vite tenté de dire qu’ils ne peuvent que remonter !
Il faut donc logiquement s’attendre à une situation plus tendue de l’évolution des
dépenses de l’État au moins pour 3 raisons :
       Contexte de crise économique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les
       « amortisseurs sociaux » jouent à plein et augmentent les charges : Revenu de
       solidarité active, aides à la personne,…


Janv.2010                                                    Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                                                         21
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      Tension des taux d’intérêts : l’État est endetté principalement à court terme et n’a
      que peu de taux fixes. Il est donc particulièrement sensible à toute hausse de taux
      d’intérêts futurs.
      L’importance des charges « incompressibles » : les charges de personnel, les
      intérêts de la dette et les prestations sociales représentaient 60% du budget 2008.
      Ces charges ne peuvent pas servir de variables d’ajustement du budget de l’État (du
      moins à court terme, la réduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pas
      du jour au lendemain contrairement au secteur privé), voire sont en forte
      augmentation (taux d’intérêts et prestations sociales).


              Tableau 3 – Charges incompressibles au budget de l’État 2008
                                                                      2008             %
                            Rémunération des salariés                    116,9          30,2%
                            Charges d'intérêts de la dette                45,0          11,6%
                            Prestations sociales (CF10)                   70,0          18,1%
                                         Total                           231,8          59,9%
                            Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000




2.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel
Les dépenses de l’État sont principalement des dépenses de personnel. L’État est en effet
un producteur de services (éducation, sécurité, défense, prestations sociales).
Les charges de personnel représentaient 30,2% des dépenses de l’État en 2008 contre
32,7% en 1980. Ces charges sont pour l’État des dépenses « incompressibles », c’est à dire
sur laquelle il n’a pas directement la capacité à en moduler le montant (contrairement aux
investissements, dont il peut repousser la mise en œuvre, où à d’autres charges sur
lesquelles il peut faire des économies : factures,…). Dans le budget d’un particulier, ces
charges pourraient être assimilées à des charges fixes, tout comme les pensions
alimentaires le sont.
Sur la période 1980-2008, le poids des charges de personnel dans le total des dépenses de
l’État a diminué, ce qui signifie que ces dépenses ont progressé moins rapidement que les
autres dépenses en moyenne. Les charges de personnel ont progressé en moyenne sur
cette période de 4,7% par an, lorsque les dépenses dans leur ensemble ont en moyenne
progressé de 5% par an.


   Tableau 4 : Charges de personnel et autres dépenses au budget de l’État 1980-2008

                        en milliards d'euros                   1980         1990         2000       2008
               Charges de personnel                                32,0         69,2        100,3      116,9
               Autres dépenses de fonctionnement                   10,8         23,8         20,5       22,4
               Prestations sociales                                48,8        110,0        156,9      195,8
               Intérêts                                             3,2         20,2         36,1       45,0
               Divers                                               3,1          8,0          6,6        7,1
               Total des dépenses                                  97,9        231,3        320,3      387,2
               Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee




Janv.2010                                       Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                               22
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                                Structure                 1980        1990        2000       2008
                   Charges de personnel                 32,7%        29,9%       31,3%      30,2%
                   Autres dépenses de fonctionnement     11,1%       10,3%        6,4%       5,8%
                   Prestations sociales                 49,8%        47,6%       49,0%      50,6%
                   Intérêts                               3,3%        8,7%       11,3%      11,6%
                   Divers                                3,2%        3,5%        2,1%        1,8%
                   Total des dépenses                   100,0%      100,0%      100,0%      100,0%

                      Croissance annuelle moyenne      2008/1988   1990/1980   2000/1990   2008/2000
                   Charges de personnel                  4,7%        8,0%         3,8%       1,9%
                   Autres dépenses de fonctionnement     2,6%        8,2%        -1,5%       1,1%
                   Prestations sociales                  5,1%        8,5%         3,6%       2,8%
                   Intérêts                              9,9%        20,2%        5,9%       2,8%
                   Divers                                3,0%        9,9%        -1,9%       1,0%
                   Total des dépenses                    5,0%        9,0%         3,3%       2,4%




         Définition : les pensions versées par l’État à ses fonctionnaires à la retraite
Le système de retraite par répartition utilisé par l’État pour l’ensemble des fonctionnaires
est un système où les cotisations versées par les actifs permettent de financer les pensions
des retraités. Dans ce système, il y a donc une dépense (les pensions versées) et une
recette (les cotisations employeurs et employés) qui sont d’égal montant32. Ainsi, l’État se
verse à lui-même des cotisations pour financer et équilibrer les régimes de pensions. Ces
flux n’apparaissent pas dans le budget de l’État : il s’agit d’une non-dépense. L’État jouant
le rôle de caisse de retraite, il se verserait à lui-même les cotisations retraite qu’il paye
pour ses salariés. Dans la pratique, il n’enregistre ni la dépense, ni la recette dans son
budget.
Le système par capitalisation est fondamentalement différent puisque dans ce cas, les
cotisations employeurs et employés sont effectivement décaissées et sont apportées sur
un fonds qui sera chargé de gérer (et faire fructifier) ces cotisations en attendant que
l’employé parte à la retraite et qu’il soit nécessaire de lui verser une pension.




Débat : les incitations au départ à la retraite pour ne remplacer qu’un fonctionnaire sur
deux génèrent-elles des économies pour l’État ?
Parmi les sources d’économies existantes pour réduire la croissance des dépenses de
l’État, il est souvent cité celle de la réduction de l’effectif des fonctionnaires et du départ à
la retraite. La doctrine est en cours est d’ailleurs celle du « non-remplacement d’un départ
sur deux à la retraite ».
Ce principe se comprend aisément. Dans le cas d’une entreprise, la diminution des effectifs
par les départs à la retraite permet de réduire immédiatement les dépenses car les
retraités sont alors pris en charge par les caisses de retraite. L’employeur économise alors
le salaire « superbrut » (le salaire brut majoré des cotisations patronales). Or il n’existe pas


32
  Le montant total des cotisations, éventuellement majorées de subventions d’équilibre est égal au montant total des
pensions versées. Les recettes sont donc égales aux dépenses. On peut parler de déséquilibre du système de retraite
dans la mesure où l’État doit abonder les cotisations pour financer les pensions versées.


Janv.2010                                    Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                               23
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de caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tant
salariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, l’État ne les
appelle pas35. Il n’y a donc pas de cotisations versées à un organisme extérieur.
Contrairement au secteur privé, par le biais des caisses de retraite, l’État ne provisionne
pas les pensions qu’il aura à verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsqu’un agent de
la fonction publique part à la retraite, les économies sont fortement réduites puisque l’Etat
devra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour le
remplacer. Par conséquent, l’intérêt budgétaire à la mise en retraite des agents de la
fonction publique d’État est bien moindre que pour une entreprise. Là où l’entreprise
économiserait le salaire superbrut (plus d’employé, plus de salaires et de cotisations
retraite à verser), l’État devrait lui payer la même somme. Il n’y aurait qu’un changement
comptable, la somme étant versée au titre des pensions et non des salaires. En outre, il
devrait financer le coût du recrutement d’un nouvel agent.
Les exemples chiffrés suivants montrent l’impact des départs à la retraite et du
remplacement de la totalité des départs en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquons
donc que le départ à la retraite d’un agent constitue d’abord et avant tout une charge
supplémentaire. Cette charge supplémentaire n’est pas financée par des cotisations déjà
versées par les retraités lors de leur activité, celles-ci ayant servi à financer les pensions
des retraités d’alors. Elle sera financée en partie par les cotisations des fonctionnaires
actifs, et par une subvention d’équilibre du budget de l’État.


Tableau 5 : Exemple : Ecarts salaires - pensions avec le non-remplacement d’1 départ à la
                                        retraite sur 2
                                                               ACTIFS                     RETRAITE
                                                                                    Effectif
                                                   Effectif salarié     Salaires               Pensions      Total
                                                                                    retraité
                             Fonctionnaire A               1                1 000
                   Année 1




                             Fonctionnaire B               1                1 000
                             Fonctionnaire C                                    0
                                     Total                 2                2 000     0                  0   2 000
                             Fonctionnaire A                                          1                850
                   Année 2




                             Fonctionnaire B                                          1                850
                             Fonctionnaire C               1                1 000
                                     Total                 1                1 000     2            1 700     2 700

                                  Différence
                                                          -1             -1000        2         1700         700
                               Année 2 - Année 1




33
     Hormis une caisse de retraite additionnelle récemment créée.
34
  Soit le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semble
coûter à l’Etat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale de
retraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.269
euros). En fait, l’agent public coûte 1.465 euros (196+1269) de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.785
euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnera
pas 51.000 euros (coût salarial annuel majoré des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12).
35
  L’État pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis récupérer les cotisations
versées, puisque c’est lui qui fait office de caisse de retraite. L’État n’appelle pas ses cotisations, ce qui revient au
même.


Janv.2010                                              Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                             24
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Prenons les hypothèses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun,
soit un total de 2000. Si l’année suivante, ces deux agents partent à la retraite, et que
seulement un de ces deux agents est remplacé par une embauche, alors le coût total sera
de 2700 (pensions des retraités et salaire de l’embauché). Le départ en retraite a donc
représenté un coût supplémentaire malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire sur
deux.
Qu’en conclure ? Inciter les agents au départ à la retraite pour n’en remplacer qu’un sur
deux ne réduit pas les dépenses, mais au contraire augmente le total des dépenses
salariales et de pension, puisqu’il faudra embaucher un nouvel agent. Cela génèrera
cependant moins de nouvelles dépenses que l’embauche de 2 agents (tableau ci-dessous).
C’est dans ce sens que l’État annonce réaliser des économies par cette mesure. Mettre à la
retraite un agent coûte plus cher à l’État, remplacer un départ sur deux coûte moins cher
que remplacer tous les départs.


Tableau 6 : Exemple : Ecarts salaires - pensions sans le non-remplacement d’1 départ à la
                                        retraite sur 2
                                                        ACTIFS                        RETRAITE
                                                                                Effectif
                                            Effectif salarié     Salaires                  Pensions      Total
                                                                                retraité
                      Fonctionnaire A               1                   1 000      0
            Année 1




                      Fonctionnaire B               1                   1 000      0
                      Fonctionnaire C                                       0
                      Fonctionnaire D
                              Total                 2                   2 000     0                  0   2 000
                      Fonctionnaire A               0                             1                850
            Année 2




                      Fonctionnaire B               0                             1                850
                      Fonctionnaire C               1                   1 000
                      Fonctionnaire D               1                   1 000
                              Total                 2                   2 000     2            1 700     3 700

                           Différence
                                                    0               0             2         1700         1700
                        Année 2 - Année 1




Les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciens
agents ont augmenté de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va aller
croissant au cours des années à venir avec le départ à la retraite des agents de la
génération du « baby boom ».
 Graphique 15 – Impact du « baby boom » sur les départs à la retraite au régime général




Janv.2010                                       Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                 25
                                                                            Source : Rapport Courson
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        Graphique 16 : Evolution du besoin de financement du régime de retraite des
              fonctionnaires civils et militaires de l’État (en milliards d’euros)




Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010



2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques
Comme l’explique le député Courson36, « la France court un risque d’isolement progressif
en Europe, car l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis
2003 (celles-ci ont chutées de 3 points et sont désormais inférieures à 50% du PIB) et la
Suède a réduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles représentaient 57,1% du
PIB en 2004). »




                         Tableau 7 : Poids des dépenses dans le PIB des pays de l’UE 1998-2008
                                          en % du PIB           1998         2008      Ecart
                            Union européenne (27 pays) *           47,3         46,8   -0,5
                            Royaume-Uni                            39,5         47,3    7,8
                            Norvège                                49,1         39,9   -9,2
                            Zone euro **                           48,5         46,8   -1,7
                            Allemagne                              48,0         43,7   -4,3
                            Espagne                                41,1         41,1     0
                            France                                 52,7         52,7     0
                            Italie                                 49,2         48,7   -0,5
                            Suède                                  58,8         53,1   -5,7
                            Pologne                                44,3         43,3    -1
                            Finlande                               52,6           49   -3,6
                            Autriche                               54,0         48,9   -5,1
                            Source : Eurostat

  « Rapport sur la proposition de loi pays de l'UEau retour à l’équilibre des finances publiques », Charles de Courson,
                           * Zone euro +
                                          relative non membre de la zone euro
36
                           ** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI)
Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14.


Janv.2010                                       Pierre-Olivier HOFER
                                                                                                                          26
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  • 1. Cabinet EXFILO – www.exfilo.fr Par Pierre-Olivier Hofer Janvier 2010.
  • 2. EXFILO © - www.exfilo.fr INTRODUCTION Le déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crise financière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit public depuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesures de relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt » national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économique de 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6 milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet de loi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140 milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB). C’est un accroissement sans précédent. Pour 2010, les projections du Gouvernement conduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB. Un tel niveau de déficit public porte l’interrogation de sa soutenabilité, notamment du fait des contraintes extérieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi d’autres. Le traité de Maastricht tout d’abord, astreint les états signataires à un déficit public proche de 3% du PIB, et donc à la prise de mesures correctives (hausse des impôts ou réduction des dépenses) en situation de crise économique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la « planche à billets » pour rétablir ses équilibres. La banque centrale européenne est indépendante, et a pour objectif la stabilité des prix, et le maintien de l’inflation sous les 2%. Enfin, la crise économique n’est pas encore finie, et afin d’en atténuer les effets, l’État apporte des aides de soutien à l’activité des entreprises, et des aides aux ménages sous la forme de prestations sociales. Ces aides ont un coût et sont une quasi-obligation (il ne serait pas compris que l’État n’intervienne pas en période de crise économique). Ces aides augmentent les dépenses et contribuent au déficit, tandis que la crise réduit les recettes. La question de la soutenabilité du déficit public est aussi celle de son origine. On ne peut corriger de manière durable quelque chose dont on ne connaît pas les causes. Il est nécessaire de se baser sur des définitions solides et de répondre aux questions élémentaires : Qu’est-ce que le déficit public ? Quand apparaît-il ? (Partie 1). Ces préalables posés, nous étudierons alors la situation financière des différents acteurs de la sphère publique, coresponsables du déficit public, avant d’étudier les conséquences du déficit public, en France, et par rapport à l’étranger. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 2
  • 3. EXFILO © - www.exfilo.fr SOMMAIRE Introduction Sommaire 1.Le déficit public : une mesure de l’endettement 1.1 La coordination des politiques économiques : le Traité de Maastricht 1.2 Les définitions du déficit public 2.Contraintes budgétaires et situation financière des acteurs publics 2.1 État : un décalage patent entre dépenses et recettes 2.2 Collectivités Territoriales : un budget voté à l’équilibre mais en déficit budgétaire 2.3 Sécurité Sociale : des déficits récurrents du fait d’insuffisance de recettes par rapport aux dépenses 3. Les conséquences du déficit public 3.1 Pourquoi le déficit public pose-t-il problème ? 3.2 Tous les déficits sont-ils inacceptables ? distinctions entre déficit de fonctionnement et déficit d’investissement 3.3 Comment couvre-t-on le déficit ? 4.Conclusion : le véritable enjeu : infléchir la courbe de croissance de la dette publique 5.Annexes 5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de l’État issu de la LOLF 5.2 Décomposition des facteurs du solde public 1999-2010 5.3 Compétitivité fiscale des Etats Bibliographie Index Table des matières Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 3
  • 4. EXFILO © - www.exfilo.fr 1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENT Le déficit public est un des critères de surveillance des Etats mis en place par le Traité sur l’Union Européenne. 1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE TRAITE DE MAASTRICHT Le traité sur l’Union Européenne1 (TUE, ou Traité de Maastricht) a posé les jalons nécessaires à la mise en place du marché commun, et de l’union économique et monétaire. La mise en place d’une monnaie unique et d’une banque centrale européenne a rendu nécessaire les coordinations des politiques économiques européennes. En effet, la confiance dans la monnaie unique dépend notamment de la confiance dans la capacité qu’ont les Etats de la zone euro à rembourser leurs encours de dette. Des taux d’intérêts plus faibles récompensent le faible risque. Afin d’éviter que la politique budgétaire et le niveau de dette trop élevé d’un pays n’affecte ses partenaires par un renchérissement des taux d’intérêts servis sur toute la zone, le Traité de Maastricht a mis en place des outils dits « de coordination », avec pour objectif d’éviter que des pays cumulent des déficits excessifs, et ne pénalisent in fine les taux d’intérêts servis aux pays de la zone euro ou décrédibilisent la confiance dans la zone euro. Traité de Maastricht - Article 104 C 1. Les États membres évitent les déficits publics excessifs. 2. La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères ci-après: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins que: - le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence; - ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence; b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, qui est annexé au présent traité. 1 er Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 4
  • 5. EXFILO © - www.exfilo.fr Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs2 - Article 1 Les valeurs de référence visées à l'article 104 C paragraphe 2 du traité sont les suivantes: - 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché; - 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché. La discipline budgétaire est réputée respectée si le déficit public est inférieur au seuil de 3% du PIB et/ou une dette publique inférieure à 60% du PIB. Ces mesures sont renforcées par la procédure contre les déficits excessifs, qui prévoit des sanctions en cas de manquements. Un déficit excessif résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave récession économique ». Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre « enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Toutefois, l’État membre concerné peut justifier ce déficit par « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé » (règlement européen 1467/97). Les Etats se sont engagés à ne pas utiliser cette justification lorsque la baisse annuelle du PIB est inférieure à 0,75 %. Le non-respect de ces principes est sanctionné par une amende infligée par le Conseil à l’État membre. Cette amende est égale à un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et un montant variable, le dixième de la différence entre le déficit public exprimé en points de PIB et le seuil de référence de 3%. Cette amende ne peut toutefois représenter plus que 0,5% du PIB. Afin de pouvoir agir de manière préventive, chaque état membre de la zone euro doit produire un programme de stabilité, indiquant les perspectives d’évolution des finances publiques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du déficit public au seuil des 3% du PIB, et le niveau prévisible du ratio dette sur PIB. 1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLIC Les deux indicateurs choisis dans le Traité sur l’Union Européenne (ou traité de Maastricht) pour déterminer la « soutenabilité des finances publiques » sont basés sur trois notions : le produit intérieur brut, la dette publique et le déficit public. 2 Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 5
  • 6. EXFILO © - www.exfilo.fr 1.2.1 L E P R O D UI T I N T E R I EU R B R UT (PIB) Les déficits publics ne peuvent être comparés entre eux, car on ne saurait préjuger de l’importance du déficit public sans tenir compte de la capacité d’une nation à créer de la valeur. Le PIB permet de donner une échelle de valeur commune à tous, et calculée à partir des situations individuelles. Définition : le PIB Le produit intérieur brut aux prix du marché (PIBpm) représente le résultat final de l’activité de production des unités productrices résidentes. Il peut être calculé de trois manières: a) Selon une optique de production : le PIB est égal à la somme des valeurs ajoutées brutes3 des différents secteurs institutionnels ou des différentes branches d’activité, augmenté des impôts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectés aux secteurs et aux branches d’activité). C’est aussi le solde du compte de production de l’économie totale; PIB = ∑ Valeurs ajoutées + Impôts - Subventions b) Selon une optique de dépenses, le PIB est égal à la somme des emplois finaux de biens et de services par les unités institutionnelles résidentes, consommation finale effective4 (CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins les importations de biens et services (M) ; PIB = CF + FBCF + X – M Cette situation est déduit de l’égalité entre les ressources de l’économie et les emplois : PIB + M = CF + FBCF + X c) Selon une optique de revenus, le PIB est égal à la somme des emplois du compte d’exploitation de l’économie totale : rémunérations des salariés6 (RS), impôts sur la 3 La valeur ajoutée est brute car il n’est pas tenu compte de la dépréciation des actifs au cours de l’année. La valeur ajoutée correspond à la valeur de la production minorée des consommations intermédiaires (biens et services ayant concouru à la production). 4 La consommation finale effective contient les dépenses de consommation finale privée (ménages et organismes sans buts lucratifs), ainsi que les dépenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produits par les administrations publiques autres que l’investissement et la vente de biens, et les achats de biens et services destinés aux transferts sociaux en nature). 5 La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de production ou de biens d’équipement). 6 Rémunérations brutes majorées des cotisations sociales des employeurs. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 6
  • 7. EXFILO © - www.exfilo.fr production et les importations moins les subventions (T), excédent brut d’exploitation7 (EBE) et revenu mixte de l’économie totale8 (RX). PIB = RS + T + EBE + RX Le produit intérieur brut correspond à la valeur de l’ensemble des biens produits sur une année. Il est égal à la somme des valeurs ajoutées et permet de mesurer la richesse produite sur une année. Le PIB de l’Union Européenne à 27 est constitué au ¾ (72,5%) par les pays de la zone euro. Les quatre économies les plus importantes de l’UE (Allemagne, France, Italie et Royaume- Uni qui n’est pas membre de la zone euro) représentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB par habitant de la France (27600€ par habitant en 2007) est supérieur à la moyenne9 des pays de l’Union Européenne à 27 (24800€ par habitant). Il est par contre très proche du PIB à l’habitant moyen de la zone euro (27300€ en 2007). Graphique 1 : PIB par habitant10 aux prix courants du marché en 2007 (Parité des pouvoirs d’achats) 7 Il s’agit de l’excédent ou du déficit sur les activités de production avant la prise en comptes des charges d’intérêts, du loyer ou des frais payés ou perçus pour l’utilisation des biens. 8 Il s’agit de la valeur de la production d’une entreprise non constituée en société (entreprise individuelle). Ces revenus sont mixtes, car il n’est pas possible de distinguer les revenues de l’exploitant, des bénéfices de l’activité. 9 Source : Annuaire Eurostat 2009, p.73 10 Sur le graphique 1, le PIB à l’habitant du Luxembourg apparaît très élevé. Le ratio PIB/hbt mesure la production nationale par rapport à la population nationale d’un État. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB du Luxembourg est prise en compte (on ne peut la différencier), la population des travailleurs frontaliers n’est pas prise en compte (puisqu’ils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB à l’habitant du Luxembourg. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 7
  • 8. EXFILO © - www.exfilo.fr Source : Eurostat, Annuaire 2009, p.72 1.2.2 L A D E T T E P UB L I Q U E Elle est le second critère introduit par le Traité de Maastricht : la dette publique doit être inférieure ou proche de 60% du PIB. Définition : Dette publique Il s’agit de l’ensemble des emprunts réalisés pour couvrir le besoin de financement des administrations publiques, minorés des remboursements d’emprunts effectués. Cette dette est « brute », c’est à dire qu’il n’est pas tenu compte des actifs et des créances entre acteurs publics. L’encours de dette publique est généralement présenté en soldes nets. Ainsi, si l’État a un encours de X milliards d’euros mais qu’il a prêté de l’argent à des administrations publiques nationales pour Y milliards d’euros, on ne retient que le solde des deux : X-Y. C’est in fine la dette que devra rembourser l’État, le restant étant payé (aux écarts de taux d’intérêts prêt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Au contraire, selon la définition issue du Traité de Maastricht, la dette publique est « brute », c’est à dire que l’on ne tient pas compte de ces créances/dettes entre acteurs publics. Remarquons que ceci n’a pas d’importance : la somme des dettes brutes des acteurs publics est égale à la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, les créances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total : Dette publique nette = dette nette acteur public A + dette nette acteur public B =(dette acteur public A – Créance acteur A sur B) + (dette acteur public B + créance acteur A sur B) = dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique brute Afin de mesure l’importance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB est régulièrement utilisé. Il permet de comparer l’encours de la dette à ce qui pourra servir à payer l’impôt, la valeur ajoutée ou la « richesse » produite une année donnée. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 8
  • 9. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 2 : Dette publique Française au sens de Maastricht11 1 400 70% 1 200 60% 1 000 en milliards d'euros 800 50% 600 40% 400 30% 200 0 20% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Dette publique ratio Dette publique / PIB Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Graphique 3 : Dette publique (dette brute consolidée en % du PIB) Source : Eurostat L’encours de dette publique française est passée de 72,8 milliards d’euros en 1978, soit 21,1% du PIB, à 1 314,1 milliards d’euros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte hausse du ratio dette publique / PIB est constatée entre 1991 et 1997. D’autres données sont plus parlantes : fin 2004, l’encours de la dette publique représentait pour chaque ménage une dette de 41 000 euros, soit le double de ce qu’un ménage a, en moyenne à titre privé, pour l’ensemble de ses crédits. La contrepartie d’une dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette, remboursement du capital et des intérêts de la dette. A titre d’illustration, la charge des 11 Dette brute au 31.12 de chaque année, au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 9
  • 10. EXFILO © - www.exfilo.fr intérêts représentait en 2008 le 4e poste budgétaire de l’État, derrière l’éducation, les affaires économiques, et les charges de vieillesse (pensions des fonctionnaires notamment). Les sommes versées par l’État au titre des intérêts de la dette représentent plus que le budget de la Défense ou de l’Ordre (police). Graphique 4 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat 80 70 60 en milliards d'euros 50 40 30 20 10 0 Intérêts de la Maladie et Santé (CF7) Défense Chômage Autres religion (CF8) aides (CF10.6) développement l'environnement Veuves et Education sûreté publics économiques Famille et Vieillesse Logement et Protection de Logement et (CF10.2) urbain (CF6) (CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invalidité Ordre et Affaires enfants culture et (CF2) Loisirs, (CF9) (CF4) (CF3) dette Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 (CF5) 1.2.3 D E F I C I T P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R E Qu’est-ce que le déficit public ? Le déficit public résulte d’une situation où un acteur public a moins de recettes que de dépenses. Cette définition basique amène pourtant à des interrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettes que de dépenses ? Comment paye-t-il ses dépenses s’il n’a pas assez de recettes ? Il y a dans cette définition du déficit public, a priori banale, une incohérence. Quelle que soit la situation, un budget est forcément équilibré par un montant égal de recettes et de dépenses. Ces recettes peuvent être diverses : recettes propres à l’acteur public, recettes provenant d’autres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,… Définition : Déficit public : Solde négatif obtenu en soustrayant des recettes publiques hors ventes d’actifs, les dépenses publiques hors remboursement des emprunts de l’ensemble des administrations publiques12. Il a été défini dans le Pacte de stabilité et de croissance13 du 17 juin 1997. 12 Les administrations publiques sont l’administration centrale, les administrations des états fédérés, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale. 13 Le pacte de stabilité et de croissance est composé des trois textes suivants: Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 10
  • 11. EXFILO © - www.exfilo.fr Le déficit public est donc égal au solde des recettes sur les dépenses, hors dette, de la Nation. C’est aussi la somme des déficits individuels de chacune des entités d’administration publique. Ces déficits individuels sont appelés « déficits budgétaires ». Définition : Déficit budgétaire : Il correspond au besoin de financement14 d’une administration publique. Il s’agit de la différence entre les dépenses non financières (dépenses hors remboursement des emprunts et achat d’actifs financiers) et les recettes non financières (recettes hors emprunts et vente d’actifs financiers). Graphique 5 : Définition du déficit budgétaire Amortissement Emprunt du capital Amortissement Déficit public Emprunt du capital Déficit public Recettes Dépenses Recettes Dépenses (hors produits des (hors produits des cessions d’actifs) cessions d’actifs) (1) (2) – règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 1; – règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 6; – résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance du 17 juin 1997, publiée dans le Journal officiel n° C 236 du 02.08.1997, p. 1. 14 Calculé en comptabilité nationale. Les comptes de l’État sont présentés en comptabilité budgétaire, et doivent être convertis en comptabilité nationale pour la présentation du déficit public. Trois modifications doivent en particulier être apportées à la comptabilité budgétaire pour la convertir en comptabilité nationale : 1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont été perçues ; 2) les achats d’équipements militaires doivent être enregistrés l’année de livraison, et non l’année de paiement ; 3) annuler les versements budgétaires suites au rééchelonnement de dettes d’États étrangers. Ces éléments sont généralement positifs, c’est à dire que le déficit en comptabilité nationale est régulièrement inférieur au déficit en comptabilité budgétaire. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 11
  • 12. EXFILO © - www.exfilo.fr Prenons un cas simple où l’acteur public n’a pas constaté de produits de cession15 sur l’exercice. Le déficit budgétaire peut être exprimé par les deux équations suivantes : Recettes16 – dépenses hors amortissement du capital17, Emprunt – amortissement du capital, Le déficit budgétaire correspond donc à l’augmentation de l’encours de dette majorée des produits de cession d’actifs. Déficit budgétaire = ∆ positive de l’encours de dette + produit des ventes du patrimoine18 Le déficit budgétaire est égal à l’augmentation de l’encours de dette19 d’un acteur public. Par conséquent, tout acteur qui emprunte plus qu’il ne rembourse d’emprunt est en déficit budgétaire. Un acteur public en bonne santé financière mais qui une année donnée choisit d’emprunter beaucoup pour réaliser un projet, pourra entrer en déficit budgétaire si la somme empruntée est supérieure à ce qu’il rembourse cette même année. Exemple : Une commune rembourse chaque année 100 de capital de dette et 6 d’intérêts, suite à des emprunts contractés au cours des mandats passés. L’année N, cette commune décide de construire une piscine d’une valeur de 2000. Elle dispose de trois modes de financements : les subventions allouées par le Département (200), son épargne (800) et l’emprunt (1000). A compter de N+1, supposons qu’elle remboursera chaque année 200 de capital et 11 d’intérêts (emprunts passés plus le nouvel emprunt). Au cours de l’année N, l’encours de dette de cette commune progressera de Emprunt – remboursement <=> 1000 – 100 = 900. L’année N, la commune sera donc en déficit budgétaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont pas équilibrés. Elle sortira du déficit budgétaire au sens de Maastricht l’année N+1, si elle n’a pas d’autres projets à réaliser par emprunt. L’année suivante, son épargne (800) lui permet de payer sans difficulté les échéances d’emprunts (intérêts et capital pour 211). Cela ne signifie pas pour autant qu’un acteur public en déficit est en mauvaise situation financière. Un État peut être en déficit parce qu’il réalise de grands travaux. Il ne faut donc pas prendre le déficit budgétaire pour ce qu’il n’est pas : il ne permet pas d’établir un bilan de la santé financière d’un acteur public à un instant t. Un État en bonne santé financière peut avoir un déficit budgétaire. Par contre, si cet État s’endette chaque année, il augmente son encours de dette chaque année, et devra rembourser au cours des années 15 Produits de cessions d’immobilisation : produit de la vente d’un actif du patrimoine (bâtiment, voitures, matériels divers,…) non financier. 16 Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considérés comme une recette mais comme un financement externe. 17 Le remboursement de la dette par période (mois, trimestres, années) se compose d’un paiement en intérêts sur le stock de dette restant, et de l’amortissement d’une quote-part de l’encours de dette. 18 Non financier. 19 Aux ventes de patrimoine près, qui viennent augmenter le déficit budgétaire. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 12
  • 13. EXFILO © - www.exfilo.fr futures des sommes plus importantes (la dette souscrite majorée des intérêts). Il « hypothèque » donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursement de sa dette et le financement des intérêts. Reconnaissons que le terme de déficit budgétaire peut prêter à confusion : la notion de déficit renvoie à celle de déséquilibres, et à son opposé, l’excédent. Or si un acteur public en déficit budgétaire (qui s’endette) n’a pas forcément un budget déséquilibré, un acteur public qui se désendette (il serait donc en « excédent budgétaire », même si le terme est impropre), n’est pas de par ce seul fait en bonne situation financière (il peut se désendetter grâce à des recettes exceptionnelles, qui disparaîtront les années suivantes). Graphique 6 : Déficit et dette publique de la France 0 0% -10 -1% en milliards d'euros -20 -2% -30 -3% -40 -4% -50 -60 -5% -70 -6% -80 -7% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Déficit public Déficit public / PIB Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee (*) Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d'intérêts liés aux opérations de swaps effectuées par les administrations publiques. Sur les vingt dernières années, le secteur public français n’a pas réussi à avoir un seul exercice sans déficit public. Remarquons (graphique 6) que les années 1992-1996 sont des années de très forts déficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et à l’exception de 2006, la France a eu un déficit public supérieur à 3% du PIB. 1.2.4 L E D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D ’ UN DE S E Q UI L I B R E ? Si un déficit budgétaire une année donnée ne porte pas en lui-même de signification particulière, une accumulation de déficit budgétaire témoigne, elle, de contraintes financières à venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultérieurement, une somme majorée des intérêts. En empruntant, un État se contraint (devrait se contraindre) à dégager des marges de manœuvre supplémentaires les années suivantes pour financer les annuités de dette (amortissement du capital et intérêts). L’existence de déficits budgétaires même sur des périodes prolongées peut refléter des situations diamétralement opposées : Un État qui a les ressources nécessaires pour financer ses « charges fixes » (les charges salariales, les pensions,…) et les intérêts de sa dette, et qui fait le choix de Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 13
  • 14. EXFILO © - www.exfilo.fr recourir à l’endettement pour construire des autoroutes, financer le développement de lignes à grande vitesse ou d’autres investissements, ou l’amélioration du système éducatif20, enrichit son patrimoine. Il crée les conditions de la croissance économique future, et donc de la croissance future des impôts. Cette situation est très différente de celle d’un État qui s’endetterait pour financer ses « charges fixes » ou les intérêts de la dette. Un état dans ce cas-ci se retrouverait contraint d’emprunter chaque année afin de pouvoir payer son personnel et/ou de financer sa dette existante (intérêts et/ou capital). Un État dans cette situation sera confronté à des difficultés budgétaires : il sera contraint d’emprunter pour financer des charges qu’il ne maîtrise pas ou mal (par exemple, les intérêts, les charges de pension de retraite,…), et il empruntera chaque année des montants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissent nombre de ménages qui ont profité d’offres alléchantes de crédit-revolving, et se retrouvent « coincés » lorsque les échéances des prêts arrivent. Ils ont alors recours à l’emprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des états développés étant proche du nul, les investisseurs continueront à prêter à cet État, à des taux d’intérêts faibles. On ne peut donc conclure à l’existence de déséquilibres financiers, sur la seule foi des déficits publics. Le simple fait de s’endetter ne laisse pas présager de difficultés à rembourser une dette. 1.2.5 L E SECTEUR PUBLIC Le déficit public est la somme des déficits budgétaires de la sphère publique d’une Nation. Selon la classification issue du Traité sur l’Union Européenne de Maastricht, la sphère publique est subdivisée en quatre catégories : l’administration centrale (l’État et les organismes qui lui sont affiliés), les administrations des états fédérés (cas de l’Allemagne mais pas de la France), les administrations locales et les administrations de sécurité sociale. Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de l’ensemble « administrations publiques » (APU) : L’État ; Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui composent avec l’État l’ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d’exercer une 20 Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra. 21 Cette affirmation est la déduction de ce qui précède. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partie des intérêts, c’est qu’il ne peut pas en financer la totalité. Dans ce cas, toutes choses égales par ailleurs, tout nouveau remboursement de dette devra se faire par emprunt. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 14
  • 15. EXFILO © - www.exfilo.fr compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l’éducation) ; Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres consulaires,…) ; Les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers d’administration de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux) et l’ensemble des régimes d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de sécurité sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ d’application de la loi de financement de la sécurité sociale), régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chômage (Unedic). 1.2.6 L E D E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V E Le respect des critères issus du Traité de Maastricht s’impose à l’ensemble de la sphère publique. Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. Michel Pébereau22 : « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatif depuis près de 20 ans », et de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiques ont été supérieures à leurs ressources en moyenne de 7% chaque année ». Pour autant, si tous sont acteurs du déficit public et de sa résolution, les « contributions » de chacun au déficit public sont forts différentes. Graphique 7 : Dette publique23 par sous-secteur 1 400 1 200 en milliards d'euros 1 000 800 600 400 200 0 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Etat (S13111) Organismes divers d'administration centrale (S13112) Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314) 22 Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee « Rompre avec la facilité de la dette publique : Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale, la documentation française, 14 décembre 2005, page 28. 23 Dette brute au 31.12 au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 15
  • 16. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 8 : Structure de la dette publique23 par sous-secteurs 100% en milliards d'euros 80% 60% 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Etat (S13111) Organismes divers d'administration centrale (S13112) Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314) Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee En 2008, la dette publique de la France était constituée pour 78,9% par la dette de l’État, pour 7,3% par la dette des organismes rattachés à l’État, pour 11,2% par la dette des administrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la sécurité sociale24. La part des administrations locales a fortement diminué (graphique 8). Ceci n’indique cependant pas une diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que les autres acteurs publics se sont fortement endettées sur la même période. L’encours de dette des administrations locales représentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008, soit une très faible progression25 en 20 ans. Tableau 2 : Dette publique 1978-2008 en % du PIB 1978 2008 Variation État 12,9% 53,1% 40,2% Organismes divers d'administration centrale 3,0% 4,9% 1,9% Administrations locales 6,9% 7,5% 0,6% Administrations de sécurité sociale 1,0% 1,8% 0,8% Total administrations publiques 21,1% 67,4% 46,3% Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee A cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements, départements, régions) sont soumises à des règles d’équilibre de leurs budgets beaucoup plus strictes que l’État, ce qui limite leur capacité à souscrire de l’emprunt26. La dette de l’État qui représentait 12,9% du PIB en 1978, en représente 53,1% en 2008. Le déficit budgétaire de l’État est important et 82,1% du déficit public. La résorption du déficit public passera donc nécessairement par la réduction du déficit budgétaire de l’État. 24 La part de la dette relative à la sécurité sociale est biaisée : la CADES qui assume le remboursement de la dette « sociale » est assimilée aux organismes rattachés à l’État, et représente une part importante de sa dette (cf. 2.3). 25 Et une très faible variation, car la dette des administrations locales a représenté au maximum 9,4% du PIB (1994) et au minimum 6,8% du PIB (2002). 26 Cf. infra point 2.2.1 Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 16
  • 17. EXFILO © - www.exfilo.fr Tableau 3 : Déficit public 1978-2008 en milliards d'euros 2008 Structure État -54,1 82,1% Organismes divers d'administration centrale -2,3 3,5% Administrations locales -8,6 13,0% Administrations de sécurité sociale -0,9 1,4% Total administrations publiques -65,9 100,0% Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee 2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ? Parmi les trois grands acteurs du secteur public, État, Sécurité Sociale et Administrations locales, l’État se distingue par sa capacité à s’émanciper des décisions ou volontés des deux autres acteurs. L’inverse n’est pas vrai. L’État est un acteur qui est en mesure d’imposer ses décisions : l’État a pu créer de nouveaux services publics dont les coûts ont été imputés à d’autres, APUL ou ASSO (Aide Personnalisée d’autonomie, Prestations Handicap,…). Si l’État finance le coût initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSO doivent financer la croissance annuelle (le flux), qu’il résulte d’une amélioration des services ou d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. En outre, dans le cas des APUL, ce financement par l’État du stock s’est fait par le transfert d’un impôt, TIPP ou TSCA27, à faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autres impôts d’État progressent de 2,5% l’an en moyenne (entre 2001 et 2008)28. L’acteur responsable de la prise de décision est différent de l’acteur responsable de sa gestion. 2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES Un effet de ciseau correspond à une situation où les dépenses progressent plus vite que les recettes. Le budget de l’État est à ce titre un « cas d’école ». 27 Taxe intérieure sur les produits pétroliers, et Taxe spéciale sur les conventions d’assurance. L’État a transféré ces taxes en compensation des charges transférées aux départements et régions. 28 Cf. supra tableau n°7. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 17
  • 18. EXFILO © - www.exfilo.fr 2.1.1 U N E FORTE PART DES DEPENSES SONT I N C O M PR E S S I B L E S ET A UX A U G M EN T A T I ON S S UB I E S La problématique du déficit budgétaire de l’État peut être résumée par cette citation du rapport Carrez29 sur le projet de Loi de finances pour 2010 : « En moyenne au cours des quinze dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures d’environ 15% à ses recettes ». Graphique 9 : Dépenses 2008 au budget de l’Etat 80 70 60 en milliards d'euros 50 40 30 20 10 0 Intérêts de la Maladie et Santé (CF7) Défense Chômage Autres religion (CF8) aides (CF10.6) développement l'environnement Veuves et Education sûreté publics économiques Famille et Vieillesse Logement et Protection de Logement et (CF10.2) urbain (CF6) (CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invalidité Ordre et Affaires enfants culture et (CF2) Loisirs, (CF9) (CF4) (CF3) dette (CF5) Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses … Les principaux postes budgétaires30 de l’État au budget 2008 (montants réalisés) ont été les suivants : Missions de service public généraux hors charge de la dette (77 milliards d’euros, 20% des dépenses en 2008), Education (76,8 milliards d’euros, 20 % des dépenses 2008), Affaires économiques31 (47,6 milliards d’euros, 12,3% des dépenses 2008), Vieillesse (45,2 milliards d’euros, 11,7% des dépenses 2008), Charge d’intérêts de la dette (45 milliards d’euros, 11,6% des dépenses 2008), Défense (35,5 milliards d’euros, 9% des dépenses 2008). 29 Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie. 30 Nomenclature fonctionnelle des dépenses de l’État, détail des fonctions en annexe 1. 31 Toutes politiques relatives à l’agriculture, à l’énergie, aux transports, aux communications et au soutien à l’activité économique. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 18
  • 19. EXFILO © - www.exfilo.fr Ces postes budgétaires représentent un total de 327,1 milliards d’euros, soit 84,5% des dépenses 2008. Les autres postes budgétaires sont principalement des dépenses de prestations sociales (famille, chômage, exclusion, aides diverses) et d’ordre et de sûreté publique. Graphique 10 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat Intérêts de la dette Défense (CF2) Ordre et sûreté publics 11,6% 9% (CF3) Maladie et invalidité 5% (CF10.1) 3% Vieillesse (CF10.2) Loisirs, culture et 11,7% religion (CF8) 2% Logement et aides (CF10.6) 1% Logement et Autres développement urbain Affaires économiques 3% (CF6) (CF4) 1% 12,3% Services publiques généraux (CF1 hors dette) Education (CF9) 20% 20% Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 Les dépenses de l’État ont représenté 20% du PIB en 2008. 2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne Graphique 11 : Dépenses de l’État 1995-2008 400 350 300 en milliards d'euros 250 200 150 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Total des dépenses Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 19
  • 20. EXFILO © - www.exfilo.fr Les dépenses de l’État ont progressé de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% au total sur cette période, ce qui correspond à une moyenne annuelle de 2,5% l’an. Elles ont diminué en 2006-2007 par rapport à leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la réduction des dépenses de services publics généraux. Graphique 12 : Structure des dépenses de l’État 1995-2008 100% 90% 80% 70% 60% 50% 12% 12% 11% 10% 10% 12% 11% 11% 11% 11% 11% 10% 11% 12% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Services publiques généraux (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette (dans CF1) Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 Notons que sur cette période, le poids de la charge d’intérêt de la dette est resté stable. Ceci ne signifie pas que le montant total des intérêts servis n’a pas évolué (l’État s’endettant, il n’a pu que progresser), mais la charge de la dette a progressé moins vite que les autres dépenses. La raison principale est la faiblesse des taux d’intérêts servis sur les marchés financiers. La période de croissance économique soutenue qu’a connu la France entre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une détente des taux d’intérêts servis à l’État. Cette situation a contribué à modérer l’évolution globale des dépenses de l’État. Toutefois, la crise économique a conduit à une aversion pour le risque accrue et à un relèvement des taux d’intérêts. La charge de la dette a ainsi progressé de 6,9% en 2007 et 8,6% en 2008, alors même que l’État s’était engagé auprès de la Commission Européenne à ce que ses dépenses dans leur ensemble, progressent comme l’inflation (stabilisation des dépenses en volume). Graphique 13 : Evolution des dépenses de l’État 1995-2008 Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 20
  • 21. EXFILO © - www.exfilo.fr 10% 5% 0% -5% -10% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total des dépenses Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 Dans un contexte économique devenu difficile, et afin de contenir l’évolution des dépenses, l’État a dû réduire d’autres postes budgétaires. Graphique 14 : Evolutions annuelles moyennes des dépenses de l’État 1995-2008 8% 6% 2,8% 2,5% 4% 0,9% 2% 0% -2% -4% -6% -8% Total des Services Défense Affaires Charge de la Education Vieillesse Autres dépenses publiques (CF2) économiques dette (CF9) (CF10.2) généraux hors (CF4) dette (CF1 hors dette) Moyenne 1995-2006 Moyenne 2005-2008 Moyenne 1995-2008 La faiblesse des taux d’intérêts a permis une croissance faible des charges de l’État. L’État en a largement profité au travers de sa dette antérieure (faible charges d’intérêts), et de sa dette nouvelle (emprunts souscrits à des taux plus faibles). Toutefois, la dette de l’État est principalement une dette de court terme soumise à des taux variables. La charge d’intérêts est donc très sensible à toute remontée des taux d’intérêts. Or ceux-ci étant à un niveau historiquement bas, on est vite tenté de dire qu’ils ne peuvent que remonter ! Il faut donc logiquement s’attendre à une situation plus tendue de l’évolution des dépenses de l’État au moins pour 3 raisons : Contexte de crise économique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les « amortisseurs sociaux » jouent à plein et augmentent les charges : Revenu de solidarité active, aides à la personne,… Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 21
  • 22. EXFILO © - www.exfilo.fr Tension des taux d’intérêts : l’État est endetté principalement à court terme et n’a que peu de taux fixes. Il est donc particulièrement sensible à toute hausse de taux d’intérêts futurs. L’importance des charges « incompressibles » : les charges de personnel, les intérêts de la dette et les prestations sociales représentaient 60% du budget 2008. Ces charges ne peuvent pas servir de variables d’ajustement du budget de l’État (du moins à court terme, la réduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pas du jour au lendemain contrairement au secteur privé), voire sont en forte augmentation (taux d’intérêts et prestations sociales). Tableau 3 – Charges incompressibles au budget de l’État 2008 2008 % Rémunération des salariés 116,9 30,2% Charges d'intérêts de la dette 45,0 11,6% Prestations sociales (CF10) 70,0 18,1% Total 231,8 59,9% Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 2.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel Les dépenses de l’État sont principalement des dépenses de personnel. L’État est en effet un producteur de services (éducation, sécurité, défense, prestations sociales). Les charges de personnel représentaient 30,2% des dépenses de l’État en 2008 contre 32,7% en 1980. Ces charges sont pour l’État des dépenses « incompressibles », c’est à dire sur laquelle il n’a pas directement la capacité à en moduler le montant (contrairement aux investissements, dont il peut repousser la mise en œuvre, où à d’autres charges sur lesquelles il peut faire des économies : factures,…). Dans le budget d’un particulier, ces charges pourraient être assimilées à des charges fixes, tout comme les pensions alimentaires le sont. Sur la période 1980-2008, le poids des charges de personnel dans le total des dépenses de l’État a diminué, ce qui signifie que ces dépenses ont progressé moins rapidement que les autres dépenses en moyenne. Les charges de personnel ont progressé en moyenne sur cette période de 4,7% par an, lorsque les dépenses dans leur ensemble ont en moyenne progressé de 5% par an. Tableau 4 : Charges de personnel et autres dépenses au budget de l’État 1980-2008 en milliards d'euros 1980 1990 2000 2008 Charges de personnel 32,0 69,2 100,3 116,9 Autres dépenses de fonctionnement 10,8 23,8 20,5 22,4 Prestations sociales 48,8 110,0 156,9 195,8 Intérêts 3,2 20,2 36,1 45,0 Divers 3,1 8,0 6,6 7,1 Total des dépenses 97,9 231,3 320,3 387,2 Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 22
  • 23. EXFILO © - www.exfilo.fr Structure 1980 1990 2000 2008 Charges de personnel 32,7% 29,9% 31,3% 30,2% Autres dépenses de fonctionnement 11,1% 10,3% 6,4% 5,8% Prestations sociales 49,8% 47,6% 49,0% 50,6% Intérêts 3,3% 8,7% 11,3% 11,6% Divers 3,2% 3,5% 2,1% 1,8% Total des dépenses 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Croissance annuelle moyenne 2008/1988 1990/1980 2000/1990 2008/2000 Charges de personnel 4,7% 8,0% 3,8% 1,9% Autres dépenses de fonctionnement 2,6% 8,2% -1,5% 1,1% Prestations sociales 5,1% 8,5% 3,6% 2,8% Intérêts 9,9% 20,2% 5,9% 2,8% Divers 3,0% 9,9% -1,9% 1,0% Total des dépenses 5,0% 9,0% 3,3% 2,4% Définition : les pensions versées par l’État à ses fonctionnaires à la retraite Le système de retraite par répartition utilisé par l’État pour l’ensemble des fonctionnaires est un système où les cotisations versées par les actifs permettent de financer les pensions des retraités. Dans ce système, il y a donc une dépense (les pensions versées) et une recette (les cotisations employeurs et employés) qui sont d’égal montant32. Ainsi, l’État se verse à lui-même des cotisations pour financer et équilibrer les régimes de pensions. Ces flux n’apparaissent pas dans le budget de l’État : il s’agit d’une non-dépense. L’État jouant le rôle de caisse de retraite, il se verserait à lui-même les cotisations retraite qu’il paye pour ses salariés. Dans la pratique, il n’enregistre ni la dépense, ni la recette dans son budget. Le système par capitalisation est fondamentalement différent puisque dans ce cas, les cotisations employeurs et employés sont effectivement décaissées et sont apportées sur un fonds qui sera chargé de gérer (et faire fructifier) ces cotisations en attendant que l’employé parte à la retraite et qu’il soit nécessaire de lui verser une pension. Débat : les incitations au départ à la retraite pour ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux génèrent-elles des économies pour l’État ? Parmi les sources d’économies existantes pour réduire la croissance des dépenses de l’État, il est souvent cité celle de la réduction de l’effectif des fonctionnaires et du départ à la retraite. La doctrine est en cours est d’ailleurs celle du « non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite ». Ce principe se comprend aisément. Dans le cas d’une entreprise, la diminution des effectifs par les départs à la retraite permet de réduire immédiatement les dépenses car les retraités sont alors pris en charge par les caisses de retraite. L’employeur économise alors le salaire « superbrut » (le salaire brut majoré des cotisations patronales). Or il n’existe pas 32 Le montant total des cotisations, éventuellement majorées de subventions d’équilibre est égal au montant total des pensions versées. Les recettes sont donc égales aux dépenses. On peut parler de déséquilibre du système de retraite dans la mesure où l’État doit abonder les cotisations pour financer les pensions versées. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 23
  • 24. EXFILO © - www.exfilo.fr de caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tant salariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, l’État ne les appelle pas35. Il n’y a donc pas de cotisations versées à un organisme extérieur. Contrairement au secteur privé, par le biais des caisses de retraite, l’État ne provisionne pas les pensions qu’il aura à verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsqu’un agent de la fonction publique part à la retraite, les économies sont fortement réduites puisque l’Etat devra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour le remplacer. Par conséquent, l’intérêt budgétaire à la mise en retraite des agents de la fonction publique d’État est bien moindre que pour une entreprise. Là où l’entreprise économiserait le salaire superbrut (plus d’employé, plus de salaires et de cotisations retraite à verser), l’État devrait lui payer la même somme. Il n’y aurait qu’un changement comptable, la somme étant versée au titre des pensions et non des salaires. En outre, il devrait financer le coût du recrutement d’un nouvel agent. Les exemples chiffrés suivants montrent l’impact des départs à la retraite et du remplacement de la totalité des départs en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquons donc que le départ à la retraite d’un agent constitue d’abord et avant tout une charge supplémentaire. Cette charge supplémentaire n’est pas financée par des cotisations déjà versées par les retraités lors de leur activité, celles-ci ayant servi à financer les pensions des retraités d’alors. Elle sera financée en partie par les cotisations des fonctionnaires actifs, et par une subvention d’équilibre du budget de l’État. Tableau 5 : Exemple : Ecarts salaires - pensions avec le non-remplacement d’1 départ à la retraite sur 2 ACTIFS RETRAITE Effectif Effectif salarié Salaires Pensions Total retraité Fonctionnaire A 1 1 000 Année 1 Fonctionnaire B 1 1 000 Fonctionnaire C 0 Total 2 2 000 0 0 2 000 Fonctionnaire A 1 850 Année 2 Fonctionnaire B 1 850 Fonctionnaire C 1 1 000 Total 1 1 000 2 1 700 2 700 Différence -1 -1000 2 1700 700 Année 2 - Année 1 33 Hormis une caisse de retraite additionnelle récemment créée. 34 Soit le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semble coûter à l’Etat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale de retraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.269 euros). En fait, l’agent public coûte 1.465 euros (196+1269) de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.785 euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnera pas 51.000 euros (coût salarial annuel majoré des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12). 35 L’État pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis récupérer les cotisations versées, puisque c’est lui qui fait office de caisse de retraite. L’État n’appelle pas ses cotisations, ce qui revient au même. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 24
  • 25. EXFILO © - www.exfilo.fr Prenons les hypothèses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun, soit un total de 2000. Si l’année suivante, ces deux agents partent à la retraite, et que seulement un de ces deux agents est remplacé par une embauche, alors le coût total sera de 2700 (pensions des retraités et salaire de l’embauché). Le départ en retraite a donc représenté un coût supplémentaire malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Qu’en conclure ? Inciter les agents au départ à la retraite pour n’en remplacer qu’un sur deux ne réduit pas les dépenses, mais au contraire augmente le total des dépenses salariales et de pension, puisqu’il faudra embaucher un nouvel agent. Cela génèrera cependant moins de nouvelles dépenses que l’embauche de 2 agents (tableau ci-dessous). C’est dans ce sens que l’État annonce réaliser des économies par cette mesure. Mettre à la retraite un agent coûte plus cher à l’État, remplacer un départ sur deux coûte moins cher que remplacer tous les départs. Tableau 6 : Exemple : Ecarts salaires - pensions sans le non-remplacement d’1 départ à la retraite sur 2 ACTIFS RETRAITE Effectif Effectif salarié Salaires Pensions Total retraité Fonctionnaire A 1 1 000 0 Année 1 Fonctionnaire B 1 1 000 0 Fonctionnaire C 0 Fonctionnaire D Total 2 2 000 0 0 2 000 Fonctionnaire A 0 1 850 Année 2 Fonctionnaire B 0 1 850 Fonctionnaire C 1 1 000 Fonctionnaire D 1 1 000 Total 2 2 000 2 1 700 3 700 Différence 0 0 2 1700 1700 Année 2 - Année 1 Les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciens agents ont augmenté de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va aller croissant au cours des années à venir avec le départ à la retraite des agents de la génération du « baby boom ». Graphique 15 – Impact du « baby boom » sur les départs à la retraite au régime général Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 25 Source : Rapport Courson
  • 26. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 16 : Evolution du besoin de financement du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État (en milliards d’euros) Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010 2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques Comme l’explique le député Courson36, « la France court un risque d’isolement progressif en Europe, car l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis 2003 (celles-ci ont chutées de 3 points et sont désormais inférieures à 50% du PIB) et la Suède a réduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles représentaient 57,1% du PIB en 2004). » Tableau 7 : Poids des dépenses dans le PIB des pays de l’UE 1998-2008 en % du PIB 1998 2008 Ecart Union européenne (27 pays) * 47,3 46,8 -0,5 Royaume-Uni 39,5 47,3 7,8 Norvège 49,1 39,9 -9,2 Zone euro ** 48,5 46,8 -1,7 Allemagne 48,0 43,7 -4,3 Espagne 41,1 41,1 0 France 52,7 52,7 0 Italie 49,2 48,7 -0,5 Suède 58,8 53,1 -5,7 Pologne 44,3 43,3 -1 Finlande 52,6 49 -3,6 Autriche 54,0 48,9 -5,1 Source : Eurostat « Rapport sur la proposition de loi pays de l'UEau retour à l’équilibre des finances publiques », Charles de Courson, * Zone euro + relative non membre de la zone euro 36 ** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI) Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 26