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  1. 1. INTRODUCCIÓN En el marco de la financiación al desarrollo, exis- ten distintos tipos de estrategias para fomentar el desarrollo económico y reducir la pobreza. Algu- nas de las más utilizadas en los últimos años son aquellas que buscan promover el crecimiento económico fomentando el espíritu emprendedor, la innovación y el desarrollo del sector privado, especialmente las Pequeñas y Medianas Empre- sas (PYMEs) y las microempresas, mejorando su acceso a la financiación y proporcionando asis- tencia técnica para la mejora de sus procesos y operaciones2 . Estas estrategias se justifican por la importan- cia de las PYMEs en el crecimiento económico, la creación de empleo y la innovación y por sus mayores dificultades para acceder a la financia- ción respecto a grandes empresas. En general, los problemas específicos de las PYMEs a la hora de obtener créditos del sector bancario se rela- cionan con la falta de colateral disponible, la falta de información o información asimétrica (que puede llevar a problemas de riesgo moral y selec- ción adversa) y los mayores costes administrati- vos que supone para los bancos analizar un gran número de pequeñas empresas (World Bank 2004). Por estas razones, la falta de acceso a financia- ción es una realidad en todos los países, inde- pendientemente de su grado de desarrollo eco- nómico (Berger and Udell, 1998; Galindo and Schantiarelli, 2003) y es la razón por la cual, tanto la Unión Europea, como los países miem- bros, así como EEUU, han diseñado políticas de apoyo al sector. Sin embargo, la situación es mucho más grave en países emergentes y en vías de desarrollo debido a la falta de mercados finan- cieros locales eficientes y a su dependencia de los flujos financieros internacionales que han demostrado ser muy volátiles, especialmente en épocas de crisis. En este contexto, la cooperación financiera a través de las llamadas Instituciones Financieras de Desarrollo (DFI) adquiere una importancia crítica para mejorar el acceso a la financiación de 249 EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS DE PAÍSES EMERGENTES: IMPLICACIONES PARA EL FONPRODE EN ESPAÑA Manuel de la Rocha Vázquez Coordinador de Economía Internacional, Fundación Alternativas Guadalupe de la Mata Economista, Banco Europeo de Inversiones (BEI) 1 1 La visión y opiniones expresadas en este artículo son exclusivas de sus autores y no necesariamente coinciden con las de la Fundación Alternativas o del BEI, tampoco existe ninguna vinculación entre ambas entidades. 2 Existen muchos estudios que prueban el importante papel del crecimiento económico en la lucha contra la pobre- za (Dollar and Kraay 2002; Foster and Székely 2001; Kraay 2006; Ravallion y Chen 1997).
  2. 2. las empresas locales en países emergentes y en vías de desarrollo. A diferencia de la cooperación al desarrollo tradicional, centrada en la asignación de dona- ciones o financiación altamente concesional, los recursos de las DFI tratan no sólo de inyectar liquidez directa en los sistemas financieros y sec- tores empresariales de los países en desarrollo, si no, sobre todo, atraer capital privado mediante sistemas de garantías y apalancamiento y mediante las mejoras del marco regulatorio favo- rable a la inversión. Para ello en lugar de subvenciones y ayudas a fondo perdido, se utilizan instrumentos financie- ros, estructurados y no estructurados, que ayu- dan a mejorar la disciplina financiera en los paí- ses y empresas receptoras y permiten compartir riesgos y beneficios con financiadores privados. En este artículo se presentan brevemente las estrategias y los principios de actuación de las principales DFI para apoyar al sector privado de países emergentes y en vías de desarrollo hacien- do especial hincapié en los nuevos instrumentos utilizados para mejorar el acceso a la financia- ción de las microempresas y PYMES. A continua- ción se describe la situación de este tipo de apoyo desde la cooperación española en un momento muy relevante de su historia, ya que la reciente aprobación de la Ley del Fondo para la Promo- ción del Desarrollo (FONPRODE), abre nuevas e interesantes posibilidades para trabajar en ope- raciones financieras reembolsables en países en desarrollo, de manera similar a como lo vienen haciendo desde hace años las DFI. EL VALOR AÑADIDO DE LAS DFI PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO Las estrategias de financiación oficial al desarro- llo se pueden englobar en tres grandes vías com- plementarias para canalizar recursos a los países en desarrollo: la ayuda oficial (bilateral y multila- teral), la financiación al sector público de los paí- ses en vías de desarrollo canalizada principal- mente a través de los bancos de desarrollo (Banco Mundial y bancos de desarrollo regiona- les) y la financiación al sector privado a través de las instituciones financieras de desarrollo (nacio- nales y regionales). 250 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA CUADRO 1. ESTRATEGIAS COMPLEMENTARIAS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL DE DESARROLLO Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011.
  3. 3. Cada una atiende vías diferentes para apoyar al sector privado. La primera (Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)) que tiene como objetivo proporcionar donaciones y contribuciones no reembolsables así como asistencia técnica a socios públicos y organizaciones de la sociedad civil en países en vías de desarrollo. Los programas de ayuda se centran en la población más pobre y ponen su énfasis en financiar sectores sociales, como la salud, la nutrición, la educación, el medio ambiente y los derechos humanos. Las fuentes de Ayuda al Desarrollo provienen de instituciones bilaterales y multilaterales de desarrollo, como la Comisión Europea o las Naciones Unidas. La segunda línea de actuación promueve la Financiación del Sector Público de países en vías de desarrollo. El objetivo es facilitar el desarrollo económico a través de inversiones en infraestructuras públicas estratégicas, como transporte, energía y salud. Las fuentes de este tipo de financiación son los bancos de desarrollo globales como la Corporación Financiera Inter- nacional (filial del Banco Mundial) y los bancos regionales de desarrollo (como el Banco Inter- americano de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones o el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo). Estos bancos tienen departamentos especializa- dos en el apoyo al sector público y utilizan ins- trumentos con distintos niveles de concesionali- dad en sus actuaciones. La tercera apoya la financiación del Sector Privado, especialmente a las PYMES de los paí- ses en vías de desarrollo, a través de las de las Instituciones Financieras de Desarrollo (DFI) y de los departamentos especializados de algunos Bancos Multilaterales de Desarrollo. Las inver- siones suelen hacerse en sectores y proyectos que no tienen fácil acceso a la financiación por parte de inversores privados. En este sentido, los secto- res más importantes suelen ser las infraestructu- ras (carreteras, energía, telecomunicaciones), el sector financiero, o el tejido productivo. Las tres líneas de actuación se complementan y tienen como objetivo común la promoción del desarrollo económico de los países para lograr la reducción de la pobreza. PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN DE LAS DFI EN EL APOYO AL SECTOR PRIVADO El crecimiento de las DFI en los últimos diez años ha sido espectacular. En el caso de Europa, la cartera de inversiones de las 15 DFI europeas ascendía a fines de 2010 a unos 18.500 millones de Euros, invertidos en países de renta media y baja, siendo África el continente que concentra el grueso de su cartera (28%). Cada año las DFI europeas financian nuevos proyectos por valor de unos 4.000 millones de Euros, lo que correspon- de aproximadamente al 6% de toda la Ayuda Ofi- cial al Desarrollo que proporcionaron los gobier- nos europeos. En términos de resultados por ejemplo, un estudio reciente indica que en 2008 las DFI Europeas juntas sostuvieron cerca de 2000 de empleos directos e indirectos a través de sus inversiones. Además, gracias a sus operacio- nes generaron cerca de 2 mil millones de Euros en ingresos fiscales para los gobiernos de países en desarrollo (Dalberg 2011). La actividad de las DFI de apoyo al sector privado y a las actividades generadoras de cre- cimiento económico compone un elemento clave de la política internacional de desarrollo, ofreciendo una estrategia distinta a la de las dos primeras líneas de actuación y complementán- dolas. La característica más notoria de las DFI es su naturaleza de instituciones financieras, es decir ofrecen productos financieros que deben ser ren- tables y cubrir sus gastos de funcionamiento para permitir el sostenimiento económico de las pro- pias instituciones. Esta es la razón por la que los instrumentos utilizados no son a fondo perdido, como es el caso en las donaciones típicas de las agencias bilaterales, si no que están estructura- dos como productos financieros bancarios que los receptores están obligados a devolver. La ventaja de estos mecanismos es que los fondos son reci- clables y una vez que un proyecto es reembolsa- EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... 251
  4. 4. do, o las acciones se han vendido, los fondos se pueden utilizar para financiar nuevas empresas o proyectos. La estrategia de apoyo al sector privado lleva- da a cabo por las DFI también se diferencia de las actividades de financiación al Sector Público (segunda línea de actuación) implementada por la mayoría de los bancos de desarrollo multilate- rales y regionales. En este caso, no tanto en los instrumentos, como en los receptores de la finan- ciación (entidades y proyectos públicos vs. sector privado). 252 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA CUADRO 2. VALOR DE LAS DFI EN LA PROMOCIÓN DEL SECTOR PRIVADO Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011. Al mismo tiempo, gracias a su naturaleza y capital público o semi-público, las DFI pueden tomar mayores riesgos y ser más innovadoras que los inversores privados. Precisamente esta función pionera tiene el objetivo de detectar y corregir fallos de mercado que a menudo sobre- valora los riesgos en distintos mercados detra- yendo a inversores comerciales de invertir en sectores con alto potencial de desarrollo y en los que se pueden obtener también retornos finan- cieros. En definitiva, las DFI buscan potenciar los siguientes tres elementos en sus actuaciones: adi- cionalidad, efecto catalizador y demostración, y sostenibilidad. En primer lugar las DFI buscan adicionalidad en sus intervenciones, es decir actúan allí donde otros financiadores no entran, mediante inver- siones innovadoras en países, regiones y sectores que son considerados muy arriesgados por los inversores privados. Para lograrlo, centran su actividad en: (i) las zonas geográficas, segmentos y tipos de empre- sas que más dificultades encuentran para obte- ner financiación, como las PYMES, la agroindus- tria, o las zonas post-conflicto; (ii) los sectores con baja capitalización, como los servicios finan- cieros, el sector energético o la infraestructura. En segundo lugar, las DFIs buscan la sosteni- bilidad de sus intervenciones realizando sólidos análisis técnicos, que garantizan su viabilidad, incluyendo estrategias de salida, y proporcionan- do asistencia técnica a los gobiernos para que diseñen o mejores la infraestructura financiera local. Estas dos características suelen generar un efecto catalizador logrando atraer inversores privados al haber demostrar la viabilidad y ren- tabilidad de muchas de sus inversiones. Siendo los primeros en apoyar empresas no servidas por el sector privado y aportando su experien-
  5. 5. cia, sus conocimientos y sus estándares (de gobierno corporativo, laborales, medioambien- tales, etc.) las intervenciones de las DFI suelen movilizar otras fuentes de financiación (efecto catalizador). RAZÓN DE SER Y PRIORIDADES DE LA ACTIVIDAD DE LAS DFI EN EL APOYO AL SECTOR PRIVADO, ESPECIAL ÉNFASIS EN LAS PYMES El apoyo directo a empresas del sector privado en países en vías de desarrollo se justifica por la existencia de problemas de acceso a las fuentes externas de financiación (privadas) por parte de las empresas. La falta de acceso a la financiación depende de varios factores, fundamentalmente del grado de desarrollo del sector financiero local y de su marco regulatorio así como de algu- nas características de las empresas, como su tamaño o el sector en el que actúan. Como hemos mencionado en la introducción, existe amplia evidencia de que las PYMES se enfrentan a mayores problemas para acceder a la financiación que las grandes empresas tanto en los países en vías de desarrollo como en los desarrollados (Demirgüç-Kunt y Maksimovic 1998; Rajan y Zingales 1998; Beck, Levine, y Loayza 2000; Levine 2005). Generalmente, las empresas más grandes, pro- piedad de multinacionales o parte de grandes conglomerados domésticos y las empresas involu- cradas en la exportación, tienden a tener mejor acceso a la financiación. Sin embargo, a menudo, los financiadores comerciales consideran que financiar PYMES es demasiado arriesgado y cos- toso debido en gran medida a los altos costes de transacción, a la información asimétrica y la falta de colateral que les caracteriza. Además, la oferta de crédito disponible de los bancos comerciales a las PYME no responde a menudo a sus necesida- des, ofreciendo, por ejemplo créditos con altos tipos de interés y periodos de repago muy cortos. El resultado es que las necesidades financieras de este tipo de empresas no están cubiertas, cons- triñendo sus posibilidades de crecimiento (Beck, Demirguc-Kunt y Maksimovic (2005)). En su lugar se ven obligadas a recurrir a financiación de fuentes informales, como la familia, presta- mistas de dinero al contado o a crédito quienes cargan altísimos intereses por préstamos dema- siado pequeños. La falta de opciones de financiación a largo plazo es todavía más grave en el caso de las PYMES situadas en países menos avanzados y con sectores financieros y mercados de capitales menos desarrollados. Por sectores, las empresas mineras y petroleras y el sector financiero tienen menos problemas de acceso a la financiación. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... 253 CUADRO 3. ACTUACIÓN DE LAS PRINCIPALES DFI EUROPEAS EN 2009 POR SECTORES Fuente: Kingombe, 2011.
  6. 6. Para mitigar los efectos, las DFIs apoyan financiación de la PYMEs con sus recursos direc- tos o indirectos a través de facilidades financieras con bancos, fondos de inversión o fondos de garantías (Toivanen 2005). LA EMERGENCIA DE NUEVOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA LA FINANCIACIÓN DE PYMES EN PAÍSES EN DESARROLLO No existe una definición internacionalmente acep- tada de los «nuevos instrumentos financieros para el desarrollo» (innovative financing for development), sin embargo, en un informe reciente, el Banco Mundial elaboró una definición basada en el ori- gen de las fuentes de financiación y en el tipo de soluciones financieras propuestas para los proble- mas de desarrollo en el terreno (World Bank 2009). En línea con la propuesta del Banco Mundial, en este artículo utilizamos el término «nuevos instrumentos financieros» para referirnos a aque- llas intervenciones financieras mediante las cua- les los fondos públicos se ponen a disposición de las PYMES de modo que se puedan reciclar, así como a los sistemas que permiten apalancar financiación adicional procedente del sector pri- vado (De la Mata (2004). Los más utilizados por las instituciones de desarrollo son: • Los instrumentos tendentes a mejorar la financiación mediante créditos, como los préstamos bonificados, las garantías y con- tra garantías, la titulización y los microcré- ditos. • Los que tienen como objetivo fomentar la financiación de las PYMES mediante capi- tal social, a través del desarrollo del mer- cado de capital riesgo. En este sentido, los instrumentos preferidos por las DFI son la inversión directa en fondos de capital riesgo, las garantías de capital social, la creación de fondos de capital riesgo especializa- dos y la creación o la participación en fondos de fondos de capital riesgo. Son varios los motivos que hacen que la finan- ciación mediante instrumentos estructurados se esté convirtiendo en la alternativa a las subven- ciones. El primero se basa en el hecho de que, pese a los muchos años de concesión de subven- ciones como medida para mejorar el acceso de las PYMES a la financiación, las disparidades no han disminuido significativamente, por lo que han de considerarse otras opciones. Además, estos instrumentos permiten solucio- nar en parte el problema de la escasez de los recursos financieros públicos al mejorar la renta- bilidad de los fondos disponibles, especialmente en el contexto actual de crisis financiera en la que muchos países desarrollados están recortando o planificando el recorte de sus presupuestos de cooperación internacional. La estructuración financiera permite apalancar el capital privado, aumentando el volumen de financiación puesta a disposición de las PYMES y recuperar los fondos públicos en su totalidad o al menos en parte. Este capital podrá reutilizarse en nuevos proyectos de apoyo al sector empresarial. EL NUEVO FONDO PARA LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO (FONPRODE); UN NUEVO INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA DE APOYO AL SECTOR PRIVADO EN PAÍSES EN DESARROLLO Con la publicación de la Ley 36/2010, de 22 de octubre, que establece el Fondo para la Promo- ción del Desarrollo, se cumple la vieja aspiración de la sociedad civil de dotar al sistema español de cooperación al desarrollo de un instrumento fle- xible de financiación reembolsable, homologable al del resto de nuestros vecinos. El FONPRODE viene a reemplazar al desapa- recido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), creado en 1976 como instrumento de apoyo a la exportación de bienes de equipo producidos por empresas españolas, así como servir de instru- mento de cooperación al desarrollo. Este doble objetivo exportador y de ayuda, ha sido a lo largo 254 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA
  7. 7. de su historia una constante fuente de polémica y cada vez más difícil de compaginar y finalmen- te ha forzado su división en dos instrumentos separados. Desde su creación, el FAD ha sido un impor- tante instrumento de apoyo a la financiación de empresas españolas. Entre 1976 y 2008, el FAD financió créditos blandos para proyectos de exportación de empresas españolas (créditos ligados) a países en desarrollo, por valor de más de 8.800 millones de Euros (ICE 2008). En este tiempo, el FAD evolucionó notablemente desde su diseño original. En concreto, a mediados de los años 80, las nuevas directrices de la Organi- zación para la Cooperación y el Desarrollo Eco- nómico (OCDE) en materia de créditos a la exportación restringían de una manera severa las condiciones y posibilidades para fomentar este tipo de préstamos blandos. El paquete de Hel- sinki, acordado en la OCDE en 1992, fue un paso más lejos, limitando la utilización de la ayuda ligada a la exportación, para ser sólo permitida en aquellos casos en los que se acentúa el carác- ter de ayuda a países menos desarrollados. El FAD fue un instrumento cuestionado desde entonces precisamente por la dificultad de hacer compatibles sus dos objetivos; el de internaciona- lización, por un lado, y como instrumento de cooperación, por otro. Las directrices del CAD a finales de los noventa comienzan a cuestionar de forma creciente la vinculación de la cooperación con los programas de apoyo a la exportación. Además, las prioridades geográficas y sectoriales de la cooperación española, se alejaban cada vez más de algunos de los principales países recepto- res del FAD, como China. Estas demandas del mundo de la cooperación contrastaron con las crecientes demandas de apoyo financiero de empresas españolas en unos mercados cada vez más competitivos. Una y otra realidad exigen del instrumento un mayor esfuerzo de cada objetivo, lo que da lugar a una creciente dificultad del FAD para cumplir con ambas finalidades de forma simultánea. En los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2007 se abrió por primera vez una línea específica del FAD gestionada por la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, en forma de donaciones destinadas a iniciativas y progra- mas en organismos multilaterales de desarrollo. Finalmente, en 2010 el gobierno español aprobó la esperada división del Fondo de Ayuda al Desarrollo en dos fondos separados, por un lado el Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM) y por otro el Fondo para la Pro- moción del Desarrollo (FONPRODE). El FIEM se establece como un fondo gestionado por el minis- terio de comercio e industria con el objetivo exclu- sivo de apoyar los esfuerzos de las empresas espa- ñolas para competir en los mercados internacio- nales, a través de diferentes instrumentos de apoyo como préstamos, créditos, líneas de finan- ciación y también por primera vez inversiones. Para separarlo claramente de la política de ayuda, la financiación del FIEM no computará como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) aunque vaya destinada a países menos avanzados. Por su parte, el Fondo para la Promoción del Desarrollo (en adelante, FONPRODE) tiene como objetivos erradicar la pobreza, reducir las desigualdades e inequidades sociales entre per- sonas y comunidades, así como promover la igualdad de género, la defensa de los derechos humanos y el desarrollo humano y sostenible de los países empobrecidos. El FONPRODE recae dentro de las competencias de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI). Las decisiones de financiación del Fondo serán tomadas por un órgano interministerial, el Comité FONPRODE, dirigido por la SECI y en el que primarán los representantes de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y otros departamentos ministeriales dentro de la política de coopera- ción. Además, su carácter totalmente desligado de intereses comerciales o financieros que no sean los establecidos por la cooperación españo- la, sirven para asegurar su objetivo de desarrollo. El diseño del FONPRODE conlleva además importantes novedades y ventajas que van a per- mitir una gestión más eficaz y coherente de la Ayuda Oficial al Desarrollo por parte de la Admi- nistración General del Estado. Cabe destacar: EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... 255
  8. 8. • La coherencia del FONPRODE con la agenda internacional de desarrollo, teniendo en cuenta las recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE en sus sucesivas evaluaciones de la cooperación española. • La incorporación de nuevas herramientas, como la cooperación bilateral, la ayuda programática o la cooperación financiera, más allá del ámbito de las microfinanzas. • La plena integración del FONPRODE en el ciclo de programación, gestión y eva- luación de la cooperación internacional para el desarrollo española. • La creación de la Oficina del FONPRO- DE, en el marco de la AECID • Los avances en la transparencia y rendi- ción de cuentas, frente a la sociedad civil y a las Cortes Generales. LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS DEL FONPRODE La ley del FONPRODE en su parte inicial define el tipo de intervenciones que podrían ser finan- ciadas con cargo al Fondo. Es interesante señalar que entre las mismas se incluyen todo un elenco de actuaciones muy diferentes entre sí tanto en su naturaleza, objetivos como beneficiarios; Así, por un lado se contemplan la financiación de actividades clásicas de cooperación al desarro- llo tales como: • Proyectos y programas de desarrollo, con carácter de donación de Estado a Estado, en países menos adelantados. • Contribuciones financieras a fondos y pro- gramas de desarrollo en organismos mul- tilaterales de desarrollo, e instituciones financieras internacionales, destinados a la satisfacción de las necesidades sociales básicas. • Asistencias técnicas, estudios de viabili- dad, así como las evaluaciones ex ante y ex post de los programas. Este tipo de actuaciones ya se venían financian- do con cargo al FAD o con los presupuestos de la propia AECID. Lo más novedoso realmente del FONPRODE es la aparición expresa entre las líne- as de actuación de instrumentos financieros reem- bolsables, con carácter no ligado, tales como: «Créditos, préstamos y líneas de financiación en términos concesionales y con carácter no ligado, incluidos aportes a programas de micro- finanzas y de apoyo al tejido social productivo; la adquisición temporal de participaciones directas o indirectas de capital o cuasi capital en instituciones financieras o vehículos de inver- sión financieras (fondos de fondos, fondos de capital riesgo, fondos de capital privado o fon- dos de capital semilla) dirigidas al apoyo a pequeñas y medianas empresas de capital de origen de los países beneficiarios» (BOE 2010). Es decir, el FONPRODE incorpora una gran variedad de productos financieros que colocan a la cooperación española en igualdad de condiciones que sus homólogas de los países de la OCDE3 . Es por ello que el FONPRODE viene a rellenar el hueco de financiación que cubren tradicional- mente las DFI. No obstante, existe una diferencia fundamental entre las DFI tradicionales y el FON- PRODE, y es que este último no es un organismo, agencia o institución de naturaleza financiera. Por el contrario se trata de un fondo sin personalidad jurídica, cuyos recursos tienen naturaleza de acti- vos financieros, que será dotado anualmente a tra- vés de los Presupuestos Generales del Estado. Con la creación del FONPRODE desaparece el Fondo para la Concesión de Microcréditos (FCM), que desde su creación en 1999 ha otorgado finan- ciación a instituciones de microfinanzas por valor 256 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA 3 En realidad, en España ya existe una Institución Finan- ciera de Desarrollo miembro de la Asociación EDFI (Euro- pean Development Financial Institutions), como es la Com- pañía de Financiación al Desarrollo (COFIDES). Sin embar- go, su adscripción al ministerio de comercio e industria y el condicionamiento de que toda su financiación debe servir para avanzar intereses de empresas españolas, le colocan en un lugar aparte dentro de las DFI europeas, y encaja mal con los planteamientos de la cooperación al desarrollo española.
  9. 9. de unos 700 millones de Euros. La cartera del FCM queda incorporada al FONPRODE. LAS SALVAGUARDAS DEL FONPRODE: EL CÓDIGO DE FINANCIACIÓN RESPONSABLE A lo largo del proceso de tramitación de la Ley se han lanzado críticas a la creación del FONPRO- DE desde círculos de la sociedad civil, especial- mente desde determinadas ONGS (Coordinado- ra de ONGD (2008) o Fresnillo (2011). En gene- ral, las mismas tienen que ver con su carácter reembolsable y por lo tanto con su potencial impacto generador de sobreendeudamiento de países pobres. También existe preocupación de que el FONPRODE acabe siendo puesto al servi- cio de intereses empresariales y financieros pri- vados, con objetivos diferentes de los enmarca- dos por la Ley. En general, se puede decir que estos temores son en gran medida infundados. Por un lado muchas de las críticas se asientan en una filoso- fía que considera los créditos, préstamos en inversiones como dañinas, sin considerar el enorme potencial de generación de desarrollo de las mismas. Ya se ha explicado en las líneas de arriba las dificultades enormes que encuen- tran muchas PYME en países en desarrollo para acceder a financiación en condiciones razona- bles. Por lo tanto la financiación pública en tér- minos más o menos concesionales cumple un papel esencial para apoyar el crecimiento eco- nómico y el reforzamiento del tejido productivo en muchos países. Además, el FONPRODE incorpora toda una serie de cautelas y salvaguardas que garantizan su impacto en desarrollo al tiempo que mini- mizan sus posibles efectos secundarios. Así, por un lado el FONPRODE incorpora dos exclu- siones directas: la financiación reembolsable destinada a servicios sociales básicos y la con- cesión de préstamos a los países pobres alta- mente endeudados (países HIPC). En este segundo caso, los países HIPC sólo podrán recibir recursos reembolsables en casos excep- cionales, y previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda sobre el impacto en su nivel de endeudamiento. Junto a lo anterior, en su primera reunión celebrada en junio de 2011, el Comité del FON- PRODE aprobó un Código de Financiación Res- ponsable, que incorpora los estándares interna- cionales más avanzados. Entre otros se asume como propia la lista de sectores excluidos de financiación de la Corporación Financiera Inter- nacional. El Código también estipula que la financiación a través del Fondo debe cumplir con los Principios del Pacto Mundial de Naciones Unidas, los Principios de Inversión Responsable de Naciones Unidas, los Convenios de la Organi- zación Internacional de Trabajo sobre trabajo decente y las Directrices de la OCDE para empresas multinacionales. En cuanto a los estándares para la gestión del desempeño social, medioambiental y de gober- nanza del FONPRODE se adoptan la Política sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y las Normas de Desempeño de la Corporación Finan- ciera Internacional así como las Políticas de Sal- vaguarda del Banco Mundial. También se incor- poran estándares y criterios internacionales para luchar contra la corrupción y el blanqueo de capitales. En el ámbito de las microfinanzas se adoptan también estándares internacionales, en particular los establecidos por el Consultative Group for Advisory Practices (CGAP), la institución más prestigiosa en este ámbito. Para garantizar la aplicación de los principios por parte las entidades intermediarias que reci- ban recursos del FONPRODE, el Código estable- ce una serie de criterios específicos que tienen como objetivo evitar el sobreendeudamiento insostenible, para gestoras de fondos de inver- sión y para entidades microfinancieras, que deberán ser seguidos por la Oficina del FON- PRODE, en su gestión y seguimiento de las apor- taciones. A tal fin, se incorporará dicha obliga- ción a los contratos o convenios que regulen esas aportaciones. Finalmente, es de destacar que se adopta un procedimiento explícito y específico para la tramitación de reclamaciones por parte EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... 257
  10. 10. de personas o colectivos perjudicados por activi- dades financiadas por el FONPRODE PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS PARA EL FONPRODE Sin duda, con la creación del FONPRODE Espa- ña pasa a disponer de un instrumento flexible, con enormes posibilidades y con potencial para atraer capitales domésticos hacia proyectos de inversión de amplio valor económico y gran potencial de desarrollo. En los PGE de 2011, los primeros en los que aparece el FONPRODE la dotación presupuesta- ria total es de 945 millones de Euros, de los que 300 millones serían para operaciones de dona- ción, y el resto, 645 millones destinadas para coo- peración financiera reembolsable. Más allá de cierta confusión respecto a los recursos reales disponibles para cooperación reembolsable por el FONPRODE4 , se trata sin duda de cantidades muy relevantes, sobre todo si se comparan por ejemplo con las carteras de inversión de las principales DFI. Así, por ejem- plo, la española COFIDES mantenía en 2009 una cartera total de 485 millones de Euros, la finlan- desa FinnFund 403 millones, o la noruega Nor- Fund de 635 millones (Dalberg 2011). Es decir, el presupuesto del FONPRODE para operaciones reembolsables solo en 2011 es superior a la car- tera activa de la gran mayoría de DFI europeas. La ejecución de dichas cantidades en operacio- nes de inversión o crédito solventes desde el punto de vista financiero y de desarrollo, consti- tuye sin duda el mayor desafío para el FON- PRODE. Este último es mucho mayor si se tiene en cuenta que la AECID, que será la encargada de gestionar el Fondo, cuenta con escasa expe- riencia, o recursos humanos con conocimientos especializados en este tipo de operaciones. La única experiencia relevante de la AECID en coo- peración reembolsable es la gestión del Fondo de Concesión de Microcréditos, aunque sin duda es mucho más limitada, pues solo contemplaba cré- ditos a instituciones microfinancieras y su lógica era muy diferente. La posibilidad contemplada en el Reglamento del FONPRODE de que la Oficina del FON- PRODE puedan recibir asistencia técnica de empresas públicas de la administración, es sin duda un aspecto positivo que deberá necesaria- mente ayudar a reforzar la gestión del Fondo, pero no parece que pueda ser un completo subs- tituto a contar con los recursos técnicos y huma- nos dentro de la propia Oficina. En vista de las enormes cantidades presupuestadas para el FONPRODE en 2011, y las destinadas a coope- ración reembolsable en 20105 , y la escasa expe- riencia del personal de la AECID en este ámbito, sorprende que no se haya optado por un modelo como el seguido por prácticamente todos los paí- ses europeos, otorgando la responsabilidad de la gestión del FONPRODE a un agencia autónoma especializada (una DFI nueva o una empresa pública existente) que garantizara una gestión eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Fondo, manteniendo la AECID el control políti- co y la dirección estratégica del mismo6 . Pero más allá de estos desafíos importantes, sin duda con la creación del FONPRODE la cooperación española alcanza su madurez como política de estado, desligada de intereses comer- ciales. España ya es el séptimo donante de AOD, y como tal debe contar con todos los instrumen- tos con los que cuentan otros países de su entor- no. La gran variedad de instrumentos a disposi- ción del Fondo de Promoción del Desarrollo abre todo un espectro de posibilidades no solo 258 4 La Ley del FONPRODE establece que los montos de la cooperación reembolsable no podrán superar el 5% de la AOD bruta anual, que equivaldría a unos 213 millones de Euros según el PACI 2011, cantidad bastante inferior a los 645 millones presupuestados en el PGE, que también tiene rango de Ley. 5 Además de los 945 millones de euros presupuestados en el PGE para el FONPRODE, cabe destacar que en el año 2010 se destinaron 555 millones para ayuda reembolsable a cargo del FAD. 6 No existen apenas ejemplos en Europa de Agencias bilaterales de Desarrollo que otorguen cooperación reem- bolsable y aún más raro con las cantidades presupuestadas por el FONPRODE. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA
  11. 11. para apoyar promover el crecimiento económi- co con los propios recursos propios, si no tam- bién para atraer capitales privados nacionales en ese empeño. En concreto, nuestro país podría aprovechar el amplio núcleo de empresas nacionales que operan en países prioritarios para la coopera- ción española, para multiplicar los montos del FONPRODE, atrayendo aportaciones privadas, en la creación de fondos o gestoras de private equity. De entre todas las regiones donde habría mayores posibilidades para ello, destaca sin duda América Latina, no solo por la presencia coincidente y potente tanto de grandes empre- sas nacionales como de oficinas de la coopera- ción española en esta región, sino también por- que se trata de una región en la que las grandes agencias bilaterales y la mayoría de las DFI se están retirando. Entre los sectores en los que España tiene empresas punteras destacan las áreas financieras, de la construcción e ingenie- ría, las áreas energéticas o de servicios de tele- comunicaciones y nuevas tecnologías En estos sectores los recursos del FONPRODE podrían encontrar aliados entre las grandes empresas que en ellos operan para crear fondos y gesto- ras especializadas por temáticas (el agua, la salud, la nutrición, por ejemplo) o por sectores (infraestructuras, energías, telecomunicaciones y nuevas tecnologías, entre otros (Santiso 2010). CONCLUSIONES El crecimiento económico es un elemento funda- mental en la lucha contra la pobreza. Así lo demuestra la experiencia reciente y lo corrobora una extensa bibliografía. En este sentido, la agenda internacional de desarrollo apoya y apli- ca estrategias basadas en el crecimiento econó- mico, centrando su atención en el sector privado local como principal motor de crecimiento y de creación de empleo. Dentro del sector privado, las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs) merecen especial atención ya que representan algo más del 60% del PIB y el 70% del empleo total en los países de bajo ingreso y casi un 70% del PIB y un 95% del empleo total en los países de renta media (Ayya- gari, Beck & Demirgüc-Kunt (2003)). Sin embar- go, a pesar de su importancia, las PYMES tienen problemas de acceso a la financiación, lo que afecta su capacidad de crecimiento y en algunos casos su supervivencia. Por ello la necesidad imperante de mejorar su financiación para maxi- mizar el potencial de creación de riqueza y empleos desaprovechado. El problema de la financiación de las PYMES en países en vías de desarrollo, se ve afectado i) por la falta de acceso a la financia- ción local (mercados financieros domésticos poco eficientes) y ii) por la volatilidad de los flujos financieros internacionales. Por ejemplo, la reciente crisis económica internacional ha tenido un impacto importante sobre los flujos financieros hacia los países en desarrollo. Espe- cialmente notable fue la caída en 2008 y 2009 de los flujos privados (Mold (2010)), especial- mente los créditos bancarios, las inversiones en cartera y la financiación del comercio, que afec- tan de una manera desproporcionada a las PYMES. Al mismo tiempo, las presiones por reducir el gasto público, el costo de oportuni- dad de las empresas privadas y las restricciones a las que se enfrentan los donantes individuales empiezan a afectar a los instrumentos y accio- nes de ayuda que dependen de contribuciones concesionales, que verán disminuir los recursos que canalizan en el futuro inmediato. En este contexto, es importante buscar soluciones inno- vadoras para financiar el desarrollo a través de instrumentos reembolsables que no aumenten el déficit presupuestario. Precisamente, este es el papel de las Institu- ciones Financieras de Desarrollo (DFI): propor- cionar financiación al sector privado, especial- mente a las PYMES de los países en vías de des- arrollo, a través de préstamos e inversiones en sectores y proyectos que no tienen fácil acceso a la financiación por parte de inversores privados, pero con gran importancia estratégica para generar crecimiento económico. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... 259
  12. 12. En sus actuaciones, las DFI buscan potenciar los elementos de adicionalidad, efecto cataliza- dor y demostración, y sostenibilidad. Además, a través de rigurosos sistemas de medición de sus intervenciones, estas instituciones tratan de eva- luar el impacto que estás tienen en términos de resultados de desarrollo. La reciente creación del FONPRODE es muy bienvenida y satisface en parte viejas aspiraciones del sector de la Cooperación en España, que demandaba la reforma del antiguo Fondo de Ayuda al Desarrollo y su substitución por un ins- trumento al servicio de la política de desarrollo desligado de intereses comerciales o económicos nacionales. El fondo incorpora salvaguardas que garanti- zan en principio su impacto en desarrollo al tiempo que minimizan sus posibles efectos secun- darios, como son la exclusión de los servicios sociales básicos o limitaciones para impedir el sobreendeudamiento de los países HIPC. Ade- más, con la aprobación del Código de Financia- ción Responsable, el FONPRODE adopta como propios los estándares internacionales más avan- zados en ámbitos como el medioambiental, social o en relación a la transparencia. El FONPRODE, con todo su abanico de posi- bilidades permitirá a la política de cooperación española contar con instrumentos financieros equivalentes a los de las DFI europeas, en sus esfuerzos por promover la actividad y crecimien- to económico y, finalmente, el desarrollo econó- mico y social inclusivo de los países. El anclaje del fondo dentro de la AECID se separa de los modelos dominantes en Europa, en los que la responsabilidad de la cooperación financiera se otorga a DFI con la experiencia y conocimientos adecuados. Esto último suscita dudas respecto a la capacidad de la AECID para gestionar de manera eficiente y eficaz las enormes sumas con los que ha sido dotado el FONPRODE. En defi- nitiva, los desafíos a los que se enfrenta el fondo para lograr obtener resultados de desarrollo, a la vez que conseguir una buena gestión económica- financiera no son despreciables. Se trata de una empresa de altura que bien vale el intento. REFERENCIAS ACEMOGLU, D., S. Johnson, y J. Robinson. (2001). «The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation.» American Economic Review 91 (5): 1369–1401. ARELLANO, M., y S. R. Bond. (1991). «Some Tests of Specification for Panel Data: Monte Carlo Evidence and an Application to Employment Equations.» Review of Economic Studies 58 (2): 277–97. AVENDAÑO, Rolando y Javier Santiso (2010). «Are sovereign wealth funds’ investments poli- tically biased? A comparison with mutual funds». OCED Development Centre . Working Paper Nº 283, 2010. AYYAGARI, M.; T. Beck & A. Demirgüc-Kunt (2003). «Small and Medium Enterprises Across the Globe», Policy Research Working Paper, 3127. Washington DC: Banco Mundial. BARROS, R., y M. Foguel. (2000). «Focalização dos gastos públicos sociais e erradicação da pobreza no Brasil.» In Desigualdades e Pobreza no Brasil, ed. R. Henrique. Rio de Janeiro: Institute for Applied Economics. BARROS, R. P., R. Mendoça, y R. Henriques. (2000). «Desigualdade e pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitável.» Revis- ta Brasileira de Ciências Sociais. 15 (42): 123-42. BECK, T., Asli Demirguc-Kunt, Luc Laeven, y Ross Levine. 2005. «Finance, Firm Size, and Growth,» World Bank Mimeo. BERGER, A. y Udell. 1998. «The Economics of Small Business Finance: The Roles of Private Equity and Debt Markets in the Financial Growth Cycle.» Journal of Banking and Finan- ce 22, 613-673. BILS, M., y P. Klenow. (2000). «Does Schooling Cause Growth?» American Economic Review 90: 1160–82. Boletín Oficial del Estado (2011a). «Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promo- ción del Desarrollo». Boletín Oficial del Estado (2011b). «Real Decreto 845/2011, de 17 de junio, por el que se aprue- 260 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA
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