1. 8. MEMASTIKAN MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK
YANG EFEKTIF
8.1 Sistem manajemen pengeluaran yang efektif dan efisien, yang mampu
menyediakan sumber daya bagi pemberian pelayanan dengan tepat waktu dan dengan
cara yang dapat diandalkan, dan pada saat yang sama memastikan kesesuaian dengan
ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran, sangatlah penting untuk menjamin
stabilitas makroekonomi, mencapai nilai yang sesuai dengan uang yang telah dikeluarkan
dalam menggunakan sumber daya yang terbatas dan mewujudkan tujuan-tujuan
pembangunan. Sistem seperti itu membutuhkan suatu kerangka peraturan perundang-
undangan dan peraturan yang kuat, yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi
dan di bawah pengawasan yang baik, di dalam kerangka pemerintahan yang meminta
pertanggungan jawab dari perorangan dan lembaga atas kinerja mereka.
8.2 ETTA telah menyiapkan unsur-unsur utama dari sistem manajemen pengeluaran
publik yang transparan dan berorientasi pada kinerja yang menerapkan praktek
internasional terbaik. Otoritas Fiskal Pusat didirikan pada bulan Januari tahun 2000, yang
bertanggungjawab atas perumusan anggaran, pelaksanaan anggaran, melaksanakan
manajemen akunting dan kebendaharaan. Kerangka peraturan perundang-undangan
berikutnya, yang dilengkapi dengan Instruksi internal, menguraikan prinsip-prinsip dan
prosedur bagi manajemen pengeluaran publik di jajaran Pemerintah. Kantor Pembayaran
Pusat juga didirikan pada bulan Januari tahun 2000, bertindak sebagai banker ETTA dan
menjalankan banyak fungsi dari suatu Bank Sentral.
8.3 Terdapat enam tantangan pada masa yang akan datang:
• pengembangan kerangka jangka menengah bagi manajemen pengeluaran, sesuai
dengan stabilitas makroekonomi, yang bisa mengalokasikan sumber daya menurut
prioritas dan menyalurkan sumber daya dengan cara yang dapat diperkirakan
kepada instansi- instansi;
• memperkuat sistem manajemen yang berorientasi kinerja dan pemberian
pelayanan;
• memelihara kontrol pengeluaran, untuk memastikan agar sumber daya digunakan
sesuai dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran;
• menciptakan struktur pemerintahan yang menjamin transparansi dan meminta
eksekutif untuk mempertanggungjawabkan kinerjanya;
• merumuskan rencana yang realistis dengan sumber daya yang terbatas untuk
membimbing pengambilan keputusan di seluruh pemerintahan; dan
• pengembangan sistem manajemen bantuan luar negeri yang akan mempertemukan
antara sumber daya dari luar dengan prioritas pembangunan Pemerintah dan
memfasilitasi manajemen pengeluaran yang sehat.
8.4 Pada masing- masing bidang ini masalah tentang kapasitas dan pengembangan
kapasitas sangat penting demi keefektifan sistem-sistem tersebut dalam jangka pendek
dan menengah.
103
2. PENGANGGARAN, PENYUSUNAN PROGRAM DAN KINERJA PENGELUARAN
8.5 CFA memulai proses anggaran tahun 2001/02, untuk tahun anggaran bulan Juli
sampai bulan Juni, dengan menyebarluaskan Surat Edaran Anggaran kepada berbagai
Departemen pada pertengahan bulan Maret tahun 2001. Hal ini menyediakan petunjuk
untuk cakupan anggaran, batas-batas pengeluaran untuk tahun mendatang dan
penyampaian proposal. Departemen diwajibkan untuk menyampaikan perkiraan-
perkiraan pengeluaran berdasarkan program dan sumber dana sampai tahun 2004/05,
bersama dengan profil susunan staf untuk personil nasional dan internasional, sebuah
perincian pengeluaran mengikuti sebuah ringkasan klasifikasi ekonomi GFS dan target
pemberian pelayanan untuk tahun anggaran tersebut. Program-program sesuai dengan
struktur instansi: pada kebanyakan departemen, anggaran disusun oleh para pimpinan
instansi dan kemudian dikonsolidasikan pada tingkat departemen. Proposal departemen
diserahkan pada pertengahan bulan April, dinegosiasikan melalui serangkaian pertemuan-
pertemuan bilateral yang membahas tentang anggaran dengan CFA dan dirampungkan
oleh Kabinet pada bulan Mei tahun 2001. Anggaran Sumber daya Gabungan disampaikan
kepada Konferensi Donor Canberra pada bulan Juni tahun 2001 dan kemudian disetujui
oleh Dewan Nasional (sekarang Dewan Konstituante). Anggaran tersebut ditinjau setiap
pertengahan tahun, pada bulan Nopember, sewaktu berbagai penyimpangan direvisi
sesuai dengan pelaksanaan dan proposal-proposal untuk pengeluaran tambahan yang
telah dinilai.
8.6 Corak-corak penting dari proses anggaran saat ini adalah: pertama, perspektif
jangka menengah secara keseluruhan, penyusunan program pengeluaran departemen dan
instansi, yang didukung dengan suatu proses tinjauan untuk memadukan proposal-
proposal instansi dengan keseluruhan kendala sumber daya yang keras; kedua, orientasi
kinerjanya, di mana alokasi tingkat program dikaitkan dengan target pemberian
pelayanan secara kuantitatif dan kualitatif. Tetapi, hal- hal ini masih dalam tahap awal
pengembangan.
8.7 Pelaksanaan tahun 2001/02 terhambat oleh ketiadaan kerangka kebijakan yang
jelas bagi penentuan prioritas pengeluaran dan alokasi sumber daya yang terarah di
tingkat Departemen. Walaupun Surat Edaran Anggaran merekomendasikan agar berbagai
Departemen membatasi kenaikan total pengeluaran sampai 10% di atas Anggaran Yang
Dikonsolidasi tahun 2000/01 yang telah direvisi—supaya sesuai dengan jumlah
keseluruhan pengeluaran jangka menengah yang disampaikan pada Konferensi Donor
Brussels bulan November 2000—hanya sedikit Departemen yang merespek batas-batas
ini. Proposal departemen untuk CFET total berjumlah $112.6 juta, dua kali lipat dari
perkiraan ke depan yang disepakati, termasuk 34% kenaikan jumlah pegawai pemerintah
menjadi hampir 16.000 orang. Proposal-proposal kemudian dipotong menjadi sebesar
$64.9 juta oleh CFA dan Kabinet. Revisi anggaran tengah tahun telah kembali membuat
proposal untuk menaikkan pengeluaran yang berjumlah sekitar $15 juta, walaupun
kemudian CFA menguranginya kembali ke $2 juta, dan kemungkinan hanya $1 juta yang
akan disetujui Kabinet.
8.8 Sampai saat ini, belum dibuat prosedur resmi bagi tinjauan kinerja. Walaupun
kebanyakan instansi bisa memberikan indikator-indikator dan target-target kinerja utama,
104
3. pemantauan kinerja pada beberapa sektor terhambat oleh kurangnya data dasar dan
berbagai sistem untuk pengumpulan data rutin. Dengan kurangnya informasi untuk
penetapan biaya pelayanan yang memadai, khususnya biaya per unit untuk barang yang
dapat dikirim dan penilaian kapasitas pelaksanaan, hubungan antara indikator
pengeluaran dan indikator kinerja menjadi kurang dipahami, sehingga sulit untuk
menentukan target yang realistis. Lebih jauh, struktur anggaran instansi tidak mendorong
pada orientasi pemberian pelayanan. Berbagai sumber daya dialokasikan di antara
program-program vertikal, yang dikelola oleh instansi- instansi pusat, tanpa adanya
indikasi distribusi pengeluaran di antara tingkat-tingkat administrasi. Jadi, sulit untuk
menentukan apakah proporsi pengeluaran, misalnya, untuk pendidikan dasar, akan benar-
benar membiaya i berbagai pelayanan di sekolah-sekolah, bagaimana sumber daya
didistribusikan secara geografis, atau menelusuri pengeluaran sampai tingkat lapangan
selama pelaksanaan. Tidak dapat dihindari lagi, hal ini menaikkan risiko sumber daya
tertahan di administrasi pusat dengan mengorbankan pemberian pelayanan di lapangan.
Risiko ini dapat diperumit dengan hadirnya sejumlah besar penasihat asing di tingkat
pusat, yang menciptakan harapan-harapan yang tidak realistis sehubungan dengan
lingkungan kerja dan meningkatkan penyebarluasan informasi manajemen dan berbagai
sistem pengambilan keputusan, sehingga menaikkan pengeluaran tambahan administrasi.
8.9 Kementerian Keuangan sangat menyadari kelemahan-kelemahan ini, yang
bermaksud untuk mengatasinya melalui strategi jangka menengah bagi pengembangan
sistem anggaran, yang sekarang dalam bentuk draft. Strategi ini berfokus pada sistem dan
lembaga penyusun anggaran inti. Tetapi, juga sama pentingnya untuk
mempertimbangkan bagaimana sumber daya dikelola oleh Kementerian-Kementerian lini
sampai ke tingkat lapangan. Beberapa permasalahan utama yang akan diatasi mencakup:
• Mengatur proses anggaran. Peraturan 2001/13, yang selama ini memberikan
dasar bagi penyusunan anggaran, hanya mengatur penyampaian Anggaran Yang
Dikonsolidasi. Suatu Peraturan Anggaran yang spesifik, atau Pedoman yang
dikeluarkan sebagai Petunjuk, diperlukan untuk menyediakan dasar undang-undang
bagi proses perumusan anggaran, membuat jadwal waktu anggaran, bentuk
penyampaian proposal departemen, dasar bagi penetapan-biaya proposal-proposal
ini, dan proses penilaian. Idealnya, peraturan itu akan juga menggariskan sistem-
sistem manajemen anggaran instansi, termasuk, misalnya, pembentukan Komite
Manajemen Anggaran untuk mengawasi penyusunan proposal anggaran dan
penentuan prioritas pengeluaran-pengeluaran tahun berjalan, sehingga memperbaiki
transparansi dan memastikan partisipasi pimpinan instansi dan wilayah yang
memadai.
• Beralih ke suatu MTFF berdasarkan Rencana Pembangunan Nasional. Secara
prinsip, perkiraan-perkiraan ke depan yang disampaikan dalam Anggaran Yang
Dikonsolidasi tahun 2001/02 harus menyediakan dasar bagi pelaksanaan anggaran
tahun 2002/03. Dalam pelaksanaannya, hasil- hasil pelaksanaan anggaran pertama
ke depan mungkin harus disesuaikan untuk mencerminkan pelaksanaan tahun
2001/02 dan prioritas-prioritas yang disebutkan dalam Rencana Pembangunan
Nasional. Setelah itu, perkiraan yang bergulir ke depan dalam Kerangka Fiskal
Jangka Menengah perlu menyediakan alokasi yang bersifat sebagai petunjuk yang
akan menjadi dasar bagi perkiraan-perkiraan anggaran instansi. Tetapi, jika
105
4. berbagai instansi akan menyiapkan perkiraan-perkiraan ke depan yang realistis,
pekerjaan yang cukup besar akan dibutuhkan pada tingkat instansi dalam
menentukan perhitungan biaya per unit pemberian pelayanan dan faktor- faktor yang
membutuhkan biaya. Hal ini, pada gilirannya, harus mencerminkan keputusan
kebijakan sehubungan dengan standar-standar pelayanan dan keseimbangan yang
sesuai antara cakupan dan mutu pelayanan.
• Mengadakan suatu proses tinjauan kebijakan dan anggaran formal. Strategi
Kementerian Keuangan memperkirakan suatu proses anggaran multi-tahap. Untuk
itu para Menteri perlu menyampaikan proposal kebijakan dan implikasi
anggarannya segera setelah anggaran yang telah direvisi disetujui. Ini akan ditinjau
oleh sub-komisi Dewan Menteri mengingat perkiraan keterbatasan-keterbatasan
sumber daya dan kseimbangan antara penggunaan-penggunaan dana yang bersaing,
sebelum instansi- instansi merumuskan perkiraan-perkiraan anggaran terperinci.
Perkiraan-perkiraan yang menjelaskan ditahannya perkiraan-perkiraan ke depan dan
pengeluaran tambahan kemudian akan ditinjau lagi sebelum penyampaian anggaran
untuk disetujui oleh Dewan Menteri. Idealnya, rutin-rutin tahunan ini akan
dilengkapi dengan suatu program bergulir berupa tinjauan-tinjauan pengeluaran
secara berkala, baik di seluruh jajaran pemerintahan ataupun berfokus pada sektor-
sektor prioritas, barangkali dalam suatu siklus tiga tahunan (seperti Tinjauan
Pengeluaran Mendasar Inggris atau Tinjauan Pengeluaran Publik yang dilakukan di
beberapa negara Afrika). Semua ini akan memfokuskan perhatian pada dasar
anggaran—pengeluaran-pengeluaran yang sedang berjalan—yang menyediakan
kesempatan bagi analisis yang kritis terhadap kebijakan publik, dampaknya dan
implikasi- implikasi pengeluaran, termasuk penilaian atas efisiensi dan keefektifan
kebijakan-kebijakan pengeluaran alternatif maupun penyedia-penyedia pelayanan
alternatif.
• Pemantauan kinerja. Apabila targetnya adalah untuk bertindak sebagai
pendorong untuk peningkatan kinerja, perlu dibuat mekanisme bagi pelaporan rutin
indikator- indikator kinerja utama. Pelaporan perlu memasukkan persyaratan-
persyaratan manajemen instansi dan legislatif. Tetapi, penggunaan data
administratif untuk penilaian kinerja dapat menodai sumber-sumber ini.
Triangulasi data sangatlah penting. Suatu audit kinerja yang independen
menyediakan satu titik triangulasi. Survei-survei pemberian pelayanan yang
berkala dan penilaian partisipasi menyediakan satu hal lagi, yang memungkinkan
para pengambil keputusan untuk menilai tingkat respons dan kecukupan pelayanan
dari sudut pandang klien. Dalam jangka yang lebih panjang, perlu dipertimbangkan
penggabungan penilaian-penilaian kinerja di tingkat instansi dengan penilaian-
penilaian kinerja perorangan untuk pegawai pemerintah senior.
• Memperbaiki orientasi pemberian pelayanan pada pengeluaran sektor. Kajian
penelusuran pengeluaran di Uganda memperlihatkan bahwa anggaran-anggaran
instansi terpusat dan mekanisme- mekanisme pencairan dana memfasilitasi
panahanan oleh administrasi atas sumber daya yang dimaksudkan bagi pemberian
pelayanan. Uganda telah mengatasi masalah ini dengan menggunakan suatu sistem
dana alokasi umum bagi unit- unit pemberian pelayanan individu, yang didukung
oleh komite-komite manajemen partisipasi dan pengungkapan kepada publik
informasi tentang pengeluaran di tingkat pedesaan. Dekonsentrasi tanggungjawab
106
5. manajemen keuangan kepada unit- unit pemberian pelayanan tingkat lapangan
mungkin cocok untuk Timor Lorosae, mengingat keterbatasan sumber daya dan
kapasitas manajemen. Walaupun jelas, hal ini harus ditempatkan di dalam kerangka
pemerintahan di tingkat daerah. Tetapi, sebagai langkah pertengahan, alokasi
Distrik dalam anggaran-anggaran instansi akan memperbaiki transparansi. Lebih
jauh, bila dana-dana ini diserahkan kepada Kantor-Kantor Keuangan Distrik bagi
keperluan pelaksanaan anggaran, akan mungkin untuk menelusuri pelaksanaan
alokasi, mengurangi risiko dana-dana ditahan oleh kantor-kantor pusat instansi.
• Menggunakan pengeluaran publik untuk merespon dan memberdayakan
masyarakat. Pengalaman Proyek Pemberdayaan Masyarakat Timor Lorosae, yang
dibiayai lewat TFET, memperlihatkan bahwa terdapat keuntungan-keuntungan yang
sangat berarti yang didapat dari desentralisasi pengambilan keputusan dan sumber
daya kepada masyarakat. Masyarakat lebih siap mengenali kebutuhan-kebutuhan
dan prioritas-prioritas pembangunan mereka, dan segera merespon di saat
kebutuhan-kebutuhan ini teridentifikasi; masyarakat bisa mengerahkan sumber
daya yang besar, tenaga kerja dan bahan-bahan dasar, yang mengurangi biaya per
unit infrastruktur secara signifikan; masyarakat mempunyai kepentingan tetap
dalam pemeliharaan infrastruktur dan dalam memastikan bahwa standar pemberian
pelayanan dipertahankan; dan struktur masyarakat mampu mengawasi penggunaan
dana sehingga dapat mengurangi risiko korupsi. Peraturan 2000/13 menyediakan
suatu kerangka bagi rencana-rencana pembangunan masyarakat, yang membentuk
418 dewan desa, yang terdiri atas wakil- wakil terpilih dari berbagai dusun. Sejak
bulan Mei tahun 2000 dewan-dewan tersebut telah melaksanakan sekitar 1.400
proyek CEP, bernilai hampir $5 juta. Jelas, ini memberikan dasar yang kuat bagi
pelembagaan pendekatan CEP, dengan menyediakan dukungan lewat suatu struktur
Departemen di dalam Kementerian Administrasi Internal, ketimbang sebuah unit
manajemen proyek, dan menempatkan suatu sistem bantuan masyarakat pada
anggaran. Tetapi, apabila pendekatan yang didorong oleh masyarakat adalah untuk
mewujudkan potensinya secara penuh sejumlah permasalahan harus diatasi.
Pertama, tanggungjawab fungsional tingkat-tingkat pemerintah perlu diklarifikasi,
sehingga menjadi jelas, misalnya, bahwa jalan-jalan pendukung merupakan
tanggungjawab masyarakat penerima manfaat, bukan tanggungjawab pemerintah
pusat. Kedua, departemen-departemen fungsional pemerintah perlu didorong untuk
merespon inisiatif masyarakat dengan menyediakan dukungan teknis, khususnya di
bidang-bidang seperti pekerjaan umum dan pertanian. Ketiga, perlu dibentuk
mekanisme yang sesuai, yang didukung dengan berbagai insentif, untuk menjamin
transparansi dan pertanggungjawaban dalam penggunaan dana oleh masyarakat dan
oleh instansi sektroral. Hal ini mungkin membutuhkan pemberdayaan dewan desa
untuk mengawasi manajemen unit-unit pemberian pelayanan seperti sekolah-
sekolah dan pos-pos kesehatan1 . Yang terakhir, suatu sistem perencanaan teritorial
perlu dikembangkan untuk memastikan distribusi unit-unit pemberian pelayanan
secara rasional dan koordinasi yang memadai antara inisiatif masyarakat dan
pemerintah.
1
Dibahas lebih mendalam di Bab 9.
107
6. Pelaksanaan dan Kontrol Anggaran
8.10 ETTA menggunakan suatu sistem pelaksanaan dan kontrol anggaran secara
terpusat untuk CFET, di mana Kementerian Keuangan memberikan otorisasi atas
komitmen dan transaksi dan melakukan pembayaran untuk kepentingan instansi- instansi
dari rekening Dana yang Dikonsolidasikan (Box 8.1). Dalam Kantor Bendahara setiap
tahap pembayaran didaftarkan pada Sistem Informasi Manajemen Keuangan yang telah
Dikomputerisasi. Sistem ini saat ini sedang diperkenalkan kepada instansi- instansi, yang
memungkinkan mereka untuk mengakses ke sistem tersebut. Tidak ada rencana untuk
memperkenalkan pemrosesan pembayaran elektronik tingkat instansi dalam waktu dekat
ini. Walaupun sistem tersebut terpusat, terdapat fleksibilitas di dalamnya. Instansi-
instansi dapat meminta rekening kas kecil untuk pengadaan langsung sampai sejumlah
$1,000, walaupun dana-dana ini biasanya dibatasi sampai $3,000. Instansi- instansi juga
dimungkinkan untuk merealokasikan pengeluaran-pengeluaran antara peruntukan
berulang dan peruntukan utama, sampai 10% dari total peruntukan, walaupun terdapat
pembatasan atas pengalokasian-ulang dana-dana kepada personil.
8.11 Perekrutan pegawai di dalam dinas sipil juga terpusat. Jabatan-jabatan yang
terbentuk disetujui lewat proses anggaran, walaupun proposal-proposal untuk pos baru
harus disahkan oleh Dinas Sipil dan Dinas Lapangan Kerja Publik (CSPES), yang
memverifikasi perincian kerja untuk memastikan bahwa tidak terdapat penggandaan yang
berlebihan atas fungsi- fungsi. CSPES kemudian mengawasi penyeleksian dan perekrutan
para calon. Pembayaran gaji dikelola dari pusat dan instansi- instansi memverifikasi
bahwa staf telah terdaftar sebelum dibuat daftar gaji dan dikeluarkan cek yang final. Gaji
untuk staf wilayah ditarik secara tunai di Dili dan dibayarkan oleh Pejabat Keuangan
Wilayah. Lagi beberapa fleksibilitas dimasukkan ke dalam sistem tersebut dengan
memungkinkan instansi- instansi untuk merekrut staf sementara secara langsung, terutama
untuk staf pendukung, menarik dana untuk alokasi barang-barang dan jasa-jasa mereka.
8.12 Sesuai dengan persyaratan-persyaratan Bank Dunia dan donor bilateral,
manajemen TFET dan proyek-proyek yang dibiayai secara bilateral didelegasikan kepada
unit-unit pelaksanaan proyek instansi. Kantor Bendara memberi otorisasi kepada proyek-
proyek untuk membuka rekening-rekening pada bank umum. Pembayaran-pembayaran
kemudian dilakukan menurut prosedur spesifik donor. Laporan dan tanda pembayaran
tiga bulanan disampaikan kepada Kantor Bendahara. Semua ini didaftarkan pada Dana
Pokok ETTA untuk keperluan-keperluan pelaporan anggaran. Tanpa bisa dihindari,
kurangnya kontrol sebelum pengeluaran pada rekening proyek meningkatkan tekanan
atas penge luaran-pengeluaran akomodasi ini yang tidak bisa ditutup dengan CFET. Hal
ini kemungkinan besar akan meningkatkan beban pengeluaran rutin pada proyek-proyek
modal nominal yang akan mempengaruhi kontrol-kontrol pengeluaran terpusat. Kantor
Bendahara bermaksud untuk menggunakan IFMIS guna memungkinkan pendaftaran
pengeluaran proyek melalui sistem keuangan Pemerintah, sambil pada saat yang sama
menghasilkan laporan-
108
7. laporan keuangan dan laporan- laporan yang diwajibkan oleh Bank Dunia dan—
kemungkinan—donor-donor lainnya. Hal ini seharusnya memperlancar penerapan
kontrol pengeluaran CFET terhadap proyek-proyek yang dilaksanakan oleh instansi-
instansi Pemerintah.
8.13 Peraturan 2001/13 juga telah memperkenalkan prosedur-prosedur spesifik dan
yang didesentralisasikan pada instansi- instansi otonomi—Otoritas Tenaga Listrik,
Otoritas Pelabuhan Udara Dili, dan Otoritas Pelabuhan Laut Dili. Ini mengatur
permodalan instansi- instansi dengan menggunakan dana yang disisihkan dalam anggaran
dan pembiayaan pemberian pelayanan dengan menggunakan pendapatan yang telah
diperuntukkan, sehingga menciptakan insentif bagi peningkatan penagihan pendapatan.
Pemerintah dapat membeli barang dan jasa dari instansi- instansi otonomi dengan harga
pasar. Tidak ada pengaturan dibuat untuk membiayai berbagai subsidi dan kebangkrutan.
Untuk mengatasi permasalahan ini mungkin patut mengeluarkan peraturan perundang-
Box 8.1: Proses Pelaksanaan Anggaran
Setelah persetujuan alokasi, Kantor Bendahara memberikan otorisasi pencairan dana melalui waran
(Pemberitahuan Otorisasi Pengeluaran), biasanya tiga bulan sekali. Instansi-instansi dapat
mengalokasikan dana-dana ini ke unit-unit pembelanjaan bawahan dengan mengeluarkan otorisasi
departemental.
Unit-unit pembelanjaan melakukan pembelian dengan menerbitkan Voucher Komitmen dan
Pembayaran (CPV) yang disahkan oleh kepala Departemen dan Instansi (Pejabat Pemberi Wewenang)
dan kemudian disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Kantor Bendahara, setelah memverifikasi
cakupan anggaran. Komitmen didaftarkan pada instansi dan buku besar Dana yang Dikonsolodasi.
Pejabat Pemberi Wewenang unit pembelanjaan menerbitkan pesanan pembelian untuk komitmen yang
disetujui. Setelah pengiriman, Pejabat Pemberi Sertifikasi Instansi mengkonfirmasikan penerimaan
barang dan jasa dan mensahkan CPV untuk pembayaran. Pejabat Pemberi Wewenang Kantor
Bendahara memverifikasi CPV untuk komitmen yang telah disetujui dan menerbitkan Perintah
Pembayaran Kantor Bendahara untuk pencairan oleh Kantor Pembayaran Pusat (banker ETTA),
dengan menggunakan cek atau transfer bank, dan mendaftarkan persetujuan pembayaran pada buku
besar Dana Yang Dikonsolidasi. CPO menyampaikan laporan harian kepada Kantor Bendahara untuk
pencocokan. Begitu pembayaran telah dicairkan Kantor Bendahara mendaftarkan proses tersebut
sebagai telah selesai.
Pada tingkat distrik, pembayaran gaji dan barang dan jasa biasanya dilakukan secara tunai, yang
ditarik dari CPO di Dili dan disimpan di lemari besi, mengingat kurangnya fasilitas perbankan.
Kementerian Keuangan membayarkan dana kepada Sub-Kantor Bendahara, yang merupakan rekening
imprest, berdasarkan otorisasi pengeluaran departemen untuk barang dan jasa untuk Kantor-Kantor
Distrik. Otorisasi pengeluaran departemen sekitar $2,000 per bulan untuk kesehatan, meningkat
sampai $15,000 untuk pekerjaan umum. Pedoman instansi menunjukkan pengeluaran yang memenuhi
syarat untuk alokasi-alokasi ini. Pembayaran dilakukan oleh Pejabat Keuangan Distrik, setelah
disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Distrik dan Administrator Distrik sebagai Pejabat Pemberi
Otorisasi. Semua pembayaran didaftarkan pada buku besar instansi untuk memastikan bahwa batas
pengeluaran direspek: pembayaran umumnya diotorisasi sebelumnya oleh pejabat Keuangan Distrik
untuk memverifikasi apakah memenuhi syarat serta cakupan anggaran.
109
8. undangan yang spesifik, bersama dengan pasal-pasal pendirian untuk masing- masing
instansi yang mencantumkan cakupan operasi dan struktur pengaturan internalnya.
8.14 Perlu ditekankan bahwa prosedur pelaksanaan anggaran yang diterapkan oleh
ETTA menyediakan dasar bagi kontrol pengeluaran yang saksama dan pelaksanaan
pelaporan yang tepat waktu tentang pengeluaran-pengeluaran inti pemerintah. Laporan
pelaksanaan bulanan instansi dan laporan- laporan keuangan tiga bulanan dibuat dalam
beberapa hari pada akhir periode, yang disebut pertama diedarkan di kalangan
Pemerintah dan yang belakangan tersedia juga bagi para donor. Kementerian Keuangan
telah menyampaikan laporan dan perhitungan-perhitungannya tentang Anggaran Yang
Dikonsolidasi untuk tahun 2000/01 dalam tiga bulan akhir tahun anggaran tersebut.
Sekarang laporan tersebut telah diaudit oleh sebuah perusahaan internasional dan
mendapat sertifikasi tanpa kualifikasi.
8.15 Berbagai sistem untuk pengadaan, pengelolaan aset dan kontrol inventaris kurang
mantap. Sebuah instansi pengadaan pusat telah didirikan, di bawah CFA, yang
seharusnya memproses pengadaan yang diminta oleh instansi- instansi lini dan
memastikan bahwa barang-barang yang diterima telah disertifikasi dan didata pada
registrasi aset pusat. Dalam praktek, banyak proyek melakukan pengadaan sendiri, sering
mengikuti prosedur spesifik donor; tidak terdapat pendaftaran sistematis yang
menghubungkan pengadaan dengan pembayaran; dan registrasi dan inventaris aset tidak
lengkap. Penghapusan pengecualian pajak bagi pengadaan ETTA memberikan peluang
untuk memperketat prosedur-prosedur ini. Tetapi, investasi yang besar juga dibutuhkan
dalam pengembangan sistem—khususnya sehubungan dengan kaitan antara pengadaan
dan pengelolaan aset dan IFMIS Kantor Bendahara—dan pembangunan kapasitas.
8.16 Kesulitan juga timbul dalam pengelolaan likuiditas, sebagai akibat keterlambatan
transfer dana-dana UNTAET oleh PBB pada permulaan tahun anggaran 2001/02. Karena
Kementerian Keuangan sekarang tidak memiliki akses ke fasilitas jalan-dan-cara pada
CPO, dan tidak berwenang melakukan kontrak untuk utang jangka pendek melalui
saluran-saluran komersial, kendala likuiditas harus diatasi dengan pembatasan
pengeluaran dana—hanya waran bulanan yang diterbitkan—dan penundaan otorisasi
komitmen-komitmen instansi. Demi anggaran yang efisien pembatasan-pembatasan ini
perlu dilonggarkan setelah Kemerdekaan. Peraturan Anggaran dan Keuangan (2001/13)
sudah mengatur mengenai pinjaman pemerintah, yang membutuhkan otorisasi badan
legislatif mengenai batas pinjaman melalui sebuah Peraturan Keuangan Pemerintah.
Mungkin bijaksana untuk memperkenalkan pembatasan pada tingkat pinjaman jangka
panjang dan pendek di dalam kerangka peraturan perundang-undangan. Sering
pembatasan-pembatasan atas utang jangka pendek dibuat sebagai bagian dari pendapatan
Dana Yang Dikonsolidasi pada tahun-tahun sebelumnya. Perlu juga dipertimbangkan
perubahan Peraturan CPO (2000/6) dengan demikian memberikan Pemerintah suatu
fasilitas jalan-dan-cara untuk menutupi kesulitan likuiditas dalam jangka pendek dan tak
terduga. Sekali lagi, batas-batas yang bijaksana perlu ditetapkan. Sebelum fasilitas-
fasilitas ini disiapkan, Kementerian Keuangan perlu menyiapkan prosedur dan kapasitas
operasional untuk manajemen utang.
110
9. 8.17 Sistem kontrol pengeluaran terpusat yang sekarang, saat ini dilihat sebagai
praktek internasional terbaik dalam manajemen pengeluaran publik, karena merupakan
jaminan terbaik untuk kepatuhan dalam pelaksanaan anggaran. Tetapi, efisiensi dan
keefektifan sistem—dalam hal otorisasi yang tepat waktu atas komitmen dan kepatuhan
terhadap prosedur dan peruntukan yang telah dibuat—bergantung pada Kantor Bendahara
yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi dengan baik dan diawasi dengan
baik. Apabila keterlambatan otorisasi komitmen menjadi rutin, sehingga mengganggu
pelaksanaan program, godaan untuk mendelegasikan tanggung jawab kontrol
pengeluaran kepada tingkat instansi dapat menjadi semakin besar. Beberapa negara telah
menghapuskan sistem pembayaran terpusat—misalnya, Mozambique, Malawi dan
Jamaika—menggantikannya dengan sistem yang didelegasikan di mana dana-dana
disalurkan ke rekening-rekening bank instansi, dengan instansi- instansi itu sendiri yang
menegakkan komitmen dan kontrol pengeluaran. Pencatatan yang buruk pada sistem ini
dalam hal kelebihan pengeluaran, bertumpuknya tunggakan dan defisit anggaran yang
tidak terprogram didokumentasikan denga n baik. Jelas, sistem kontrol pengeluaran
terpusat yang sekarang lebih cocok dengan kebutuhan-kebutuhan Timor Lorosae. Tetapi,
pemeliharaan sistem yang sekarang akan memerlukan komitmen politik yang kuat
terhadap kontrol pengeluaran dan kehadiran staf yang cocok dan memenuhi syarat di
dalam Kantor Bendahara, walaupun ini berarti bahwa posisi lini utama akan terus
dipegang oleh staf asing dalam jangka menengah.
Lembaga Pengawasan dan Transparansi
8.18 Konstitusi Timor Lorosae—yang sedang dalam penyiapan—perlu
mencantumkan tentang kerangka kelembagaan yang akan menjamin pengawasan dan
pertanggungjawaban eksekutif melalui legislatif. Lembaga utamanya adalah auditor
independen, yang bertanggungjawab kepada badan legislatif, berpedoman pada prinsip –
prinsip yang disusun oleh Organisasi Internasional untuk Lembaga- lembaga Audit
Tertinggi (INTOSAI) dan Aturan Transparansi Fiskal IMF. Independensi auditor perlu
dikukuhkan di dalam konstitusi, yang mengatur pengangkatan oleh badan legislatif atau
oleh badan eksekutif dan legislative secara bersama-sama, masa jabatan yang dibatasi
dengan kriteria dan prosedur yang jelas untuk tindakan pemberhentian bila terjadi konflik
kepentingan atau ketidakmampuan, bersama dengan alokasi anggaran yang
konstitusional, yang ditentukan oleh legislatif. Mengingat kurangnya auditor yang
terampil di Timor Lorosae, fungsi auditor perlu dikembangkan dalam jangka menengah.
Paling tidak, lembaga audit perlu menyampaikan suatu surat pernyataan mengenai
pemenuhan persyaratan. Dalam jangka yang lebih panjang, fungsi- fungsi ini dapat
diperluas sehingga mencakup audit kinerja untuk peruntukan-peruntukan yang dipilih.
8.19 Pemerintah telah menunjukkan bahwa, mengingat kurangnya kemampuan
nasional, mungkin patut untuk melakukan audit dengan menggunakan perusahaan
komersial, dan menyerahkan laporan-laporan keuangan kepada lembaga audit nasional.
Tetapi terdapat bahaya bahwa hal ini dapat menyebabkan pendapat-pendapat audit yang
saling bertentangan, yang mungkin akan mengurangi wewenang lembaga audit nasional.
Untuk menghindari hal ini setiap auditor komersial harus dikontrak oleh dan
bertanggungjawab kepada lembaga audit nasional sebaliknya daripada eksekutif.
111
10. 8.20 Di samping audit independen, Pemerintah membutuhkan fungsi pengawasan
internal. Ini mencakup unit Audit Internal yang ada, yang bertanggungjawab kepada
Menteri Keuangan, terutama bertanggungjawab untuk menemukan kelemahan-
kelemahan pada sistem manajemen keuangan dan usul- usul kemajuan sistemik. Perlu
ditekankan bahwa audit internal terutama menjalankan fungsi manajemen—daripada
fungsi kepatuhan—yang dapat diperluas untuk memasukkan penilaian-penilaian
ekonomi, efisiensi dan keefektifan dalam penggunaan dana-dana publik. ETTA juga
memiliki Inspektur Jenderal, yang bertanggung jawab langsung kepada Ad ministrasi
Transisi, dan agaknya Menteri Utama setelah Kemerdekaan. Kantor Inspektur Jenderal
diberikan kuasa yang besar untuk menyelidiki kasus-kasus korupsi dan memberikan
informasi publik tentang masalah- masalah korupsi. OIG telah melakukan duapuluh
investigasi pada tahun 2001, kebanyakan berkaitan dengan perekrutan dan pengadaan,
yang mengakibatkan perubahan-perubahan prosedur dan pemantapan pengawasan pada
lembaga- lembaga yang bersangkutan.
8.21 Peraturan 2001/13 mewajibkan penyusunan dokumen anggaran dan pelaporan
yang terperinci, yang sesuai dengan standar-standar transparansi internasional. Anggaran
dan laporan tersebut keduanya disampaikan secara tunai, yang mengindikasikan
pendapatan yang diterima dan pengeluaran yang dilakukan selama tahun anggaran
tersebut, termasuk pengeluaran-pengeluaran untuk pajak (penghasilan yang tidak
dipungut dari konsesi pajak), dan suatu dasar akrual, yang menunjukkan perubahan-
perubahan dalam aset dan kewajiban, termasuk kewajiban bersyarat (kewajiban yang
mungkin timbul, misalnya, dari jaminan pinjaman). Untuk memenuhi persyaratan ini
dibutuhkan kemampuan analisis yang signifikan yang akan makan waktu untuk
dikembangkan di Timor Lorosae. Walaupun tidak pantas bagi Timor Lorosae untuk
menggunakan standar-standar yang lebih rendah yang terdapat di negara- negara
berkembang lainnya, perlu dipertimbangkan untuk secara bertahap memperkenalkan
persyaratan-persyaratan pelaporan. Hal ini khususnya penting jika kapasitas berkurang
secara signifikan pada tahun-tahun mendatang karena kepergian personil internasional.
8.22 Peraturan 2001/13 tidak mewajibkan Pemerintah untuk mencantumkan target-
target kinerja di dalam anggaran dan pelaksanaan yang sesungguhnya di dalam laporan-
laporan pada sementara dan akhir tahun. Walaupun, target-target kinerja dicantumkan di
dalam Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02, Pemerintah tidak berkewajiban
secara hukum untuk melakukannya. Karena target-target kinerja dan data pelaksanaan
sesungguhnya kemungkinan besar akan menjadi pedoman yang lebih berguna bagi para
pengambil keputusan dan badan legislatif untuk melihat manfaat- manfaat relatif pada
program-program, terdapat alasan yang kuat untuk memasukkan persyaratan ini ke dalam
peraturan perundang-undangan tentang kerangka anggaran.
Peranan Badan Legislatif
8.23 Peraturan 2001/13 mewajibkan Kementerian Keuangan untuk menyampaikan
kepada Dewan Nasional (pendahulu Dewan Konstituante yang sekarang): anggaran;
laporan- laporan pengeluaran tiga bulanan; perhitungan-perhitungan final; dan laporan
auditor independen. Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02 disampaikan kepada
Dewan Nasional pada bulan Mei tahun 2001. Pengalokasian-pengalokasian tahunan—
112
11. yang hanya meliputi pengeluaran-pengeluaran CFET, dirinci sampai tingkat program,
sehingga membedakan pengalokasian untuk personil, barang dan jasa dan modal—
dianalisis dan diputuskan oleh Dewan dalam masa enam minggu. Perubahan-perubahan
nyata dilakukan atas pengalokasian beberapa sektor. Perintah-perintah tetap Dewan
Konstituante yang sekarang ini mewajibkan anggaran diputuskan pada pleno, walaupun
peraturan perundang undangan lain didelegasikan kepada suatu Komite Legislatif
Khusus.
8.24 Walaupun persetujuan pleno merupakan aturannya, kebanyakan sistem Negara
Persemakmuran, Eropa dan Parlementer juga mengatur tinjauan atas anggaran dalam sub-
Komite, seperti Komite Anggaran dan Keuangan, sebelum debat pleno. Sering, Komite
Anggaran diketuai oleh seorang anggota partai mayoritas. Konstitusi atau perintah-
perintah tetap badan legislatif dapat menyebutkan panjang waktu maksimum
pembahasan-pembahasan seperti itu, yang mewajibkan Komite untuk menyampaikan
rekomendasi-rekomendasi kepada pleno. Juga praktek yang umum bagi badan legislatif
untuk membentuk suatu Komite Pertanggungjawaban Publik tersendiri, yang
mempertimbangkan laporan yang dikonsolidasi dari pemerintah dan instansi, dengan
wewenang untuk meminta pertanggungjawaban pejabat-pejabat publik dan membuat
rekomendasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki kinerja. Sering Komite
Pertanggungjawaban Publik diketuai oleh seorang anggota partai oposisi, dengan
demikian menjamin analisis yang kritis atas laporan-laporan Pemerintah.
8.25 Walaupun konfigurasi prosedur voting pada badan legislatif dan struktur-struktur
komisi akan berbeda-beda bergantung pada kebutuhan di masing- masing negara, perlu
dicatat bahwa terdapat sejumlah teori dan bukti empirik yang menunjukkan bahwa
pengaturan-pengaturan ini dapat berdampak luas pada hasil- hasil anggaran. Pengaturan-
pengaturan ini membutuhkan pertimbangan para ahli dalam soal teknis.
Perencanaan Pembangunan
8.26 Pada bulan Oktober tahun 2001, Pemerintah mulai menyiapkan Rencana
Pembangunan Nasional, yang ingin dirampungkan sebelum Kemerdekaan pada bulan
Mei 2002. Untuk maksud ini, Pemerintah membentuk Komisi Perencanaan, yang terdiri
dari lima menteri, diketuai oleh Menteri Utama, sebuah Sekretariat untuk memberikan
dukungan teknis dan manajerial, dan Komisi Musyawarah Masyarakat Sipil, termasuk
lima wakil dari sektor Ornop. Sebagai langkah pertama dalam proses perencanaan,
masing- masing Kementeria n menyusun suatu Laporan Kemajuan selama bulan
Nopember tahun 2001, yang terdiri dari suatu pandangan umum atas sektor di bawah
pemerintahan Indonesia, suatu daftar yang komprehensif kegiatan-kegiatan pembangunan
kembali dan pembangunan umum, pengenalan kesenjangan pada program sekarang,
kerangka kebijakan sektor dan visi pembangunan. Langkah- langkah berikutnya yang
disebutkan dalam dokumentasi yang mula-mula mencakup konsultasi luas dengan Ornop-
Ornop, masyarakat dan kelompok-kelompok fokus, untuk menciptakan visi
pembangunan yang populer, dan penyiapan analisis bertema yang didasarkan atas laporan
kemajuan, yang berfokus pada masalah- masalah pengurangan kemiskinan.
113
12. 8.27 Masih tidak jelas bentuk akhir Rencana Pembangunan Nasional ini. Pilihan yang
paling realistis adalah membatasi rencana pada pelaksanaan berwawasan jangka
menengah sampai jangka panjang, yang menguraikan prioritas-prioritas yang luas untuk
pembangunan dengan pengenalan awal tentang strategi-strategi pembangunan utama dan
target-target pembangunan untuk jangka menengah sampai jangka panjang. Untuk
mengoperasionalkan visi tersebut, Pemerintah baru paska-Kemerdekaan kemudian harus
menyusun strategi jangka menengah, yang mencakup mandat pemilihannya, rencana dan
anggaran operasional tahunan. Alternatifnya adalah menyusun rencana pembangunan
berorientasi opeasional dengan alokasi dan target sumber daya yang spesifik untuk
jangka pendek sampai jangka menengah. Ini merupakan suatu proses yang
menghabiskan waktu dan kemungkinan besar tidak akan selesai sebelum Mei.
8.28 Maksud Rencana Pembangunan Nasional harus diklarifikasi sebelum
dimungkinkan untuk mengidentifikasi suatu proses perencanaan yang sesuai. Yang tidak
kalah pentingnya adalah disain mekanisme untuk perencanaan dan pemantauan
operasional tindak lanjut. Pilihan yang kritis terletak pada divisi kelembagaan tanggung
jawab untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran . Di luar Asia
Selatan, telah terdapat suatu kecenderungan nyata untuk menggabungkan fungsi- fungsi
ini ke dalam satu lemb aga inti, seperti Kementerian Perencanaan dan Keuangan, dan
dalam departemen-departemen yang sejajar dalam Kementerian-Kementerian lini.
Kecenderungan ini mempermudah penyusunan rencana-rencana jangka menengah dan
tahunan berdasarkan kendala-kendala sumber daya yang realistis, yang mengaitkan
berbagai sumber daya kepada target-target pembangunan, dan penyesuaian dalam tahun
berjalan dari alokasi dan target sumber daya sesuai dengan pelaksanaan. Proses
Kerangka Fiskal dan Anggaran Jangka Menengah yang dikembangkan oleh Kementerian
Keuangan telah memiliki semua corak ini. Apabila Pemerintah memilih pemisahan
kelembagaan untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran—misalnya,
menyertakan perencanaan pada Kementerian Pembangunan Ekonomi—harus
diperhitungkan dengan matang untuk memastikan bahwa rencana-rencana didasarkan
pada suatu cakupan sumber daya yang realistis dan bahwa penyesuaian-penyesuaian
dalam tahun berjalan konsisten di antara berbagai perangkat. Hal ini akan membutuhkan
berbagai peraturan yang spesifik yang mencakup proses perencanaan dan kaitan-
kaitannya dengan anggaran tahunan dan pelaksanaan MTEF.
PENGELOLAAN BANTUAN LUAR
8.29 Konferensi Donor Dua-tahunan telah menyediakan suatu forum bagi
penyebarluasan informasi mengenai persyaratan-persyaratan dan pelaksanaan
pembiayaan, serta konsultasi antara Pemerintah dan para donor tentang langkah- langkah
prioritas dan kebijakan. Pada tingkat sektoral, TFET telah menciptakan suatu sistem
Penilaian Donor Bersama untuk masing- masing proyek. Semua ini memungkinkan para
wakil lembaga pembiayaan, instansi- instansi yang berkolaborasi (seperti Ornop-Ornop)
dan berbagai departemen pemerintah untuk menilai kemajuan dan berpartisipasi di dalam
perumusan rencana-rencana kerja.
8.30 Walaupun terdapat mekanisme- mekanisme ini, baik Pemerintah maupun
komunitas donor mengeluhkan bahwa koordinasi bantuan lemah, bahwa pendaftaran-
114
13. pendaftaran berbagai proyek dan arus keuangan tidak lengkap dan proyek-proyek yang
berdiri sendiri semakin bertambah. Hal ini sebagian merupakan suatu cerminan dari
keanekaragaman mekanisme pemberian bantuan, termasuk yang dikelola PBB, Dana
Perwalian dan berbagai program bilateral, dan sebagian besar bantuan dalam bentuk
barang. Tetapi, manajemen juga terganggu oleh kurangnya kerangka kelembagaan,
kebijakan dan hukum yang mantap untuk pengelolaan bantuan di dalam Pemerintah.
8.31 Saat ini, tanggungjawab untuk koordinasi bantuan terletak pada Unit Koordinasi
Donor Komisi Perencanaan. Unit tersebut menghimpun informasi tentang pembiayaan
luar yang didapatkan dari lembaga- lembaga donor. Unit tersebut juga seharusnya
mencocokkan berbagai donor dengan prioritas-prioritas pembiayaan Pemerintah dengan
membuat suatu “daftar prioritas-prioritas yang belum mendapat pembiayaan”, yang
terdiri dari saluran berbagai proyek pada berbagai tahap perumusan yang diajukan oleh
Menteri-Menteri lini dan disetujui oleh Dewan Menteri. Secara prinsip, Kementerian-
Kementerian hanya dapat mencari pembiayaan luar untuk proyek-proyek dalam daftar
dan persetujuan akhir perjanjian pembiayaan juga harus didapatkan dri Dewan Menteri.
Dalam prakteknya, daftar tersebut kurang memiliki kerangka kebijakan yang terpadu dan
hanya dilihat sebagai “daftar belanjaan” oleh kebanyakan donor. Negosiasi bilateral
antara sektor dan donor berla njut dan kemungkinan besar kebanyakan perjanjian
pembiayaan diawali pada tingkat ini, baik lewat permintaan Kementerian yang khusus
ataupun misi- misi pengidentifikasian proyek donor.
8.32 Peraturan 2001/13 mengatur mengenai penyampaian anggaran dana khusus, yang
terdiri dari bantuan berbentuk barang dan pembiayaan luar yang tidak melewati Dana
Yang Dikonsolidasi. Instansi- instansi diharapkan menyediakan informasi tentang
pembiayaan luar terprogram berdasarkan proyek melalui bentuk-bentuk anggaran.
Cakupan dari sumber ini lebih menyeluruh daripada di kebanyakan negara penerima
bantuan, walaupun masih belum lengkap dan informasi yang tersedia tidak sesuai dengan
klasifikasi-klasifikasi anggaran Pemerintah, sehingga mencegah analisis yang
terkonsolidasi. Lebih jauh, karena perjanjian-perjanjian pembiayaan luar ditandatangani
oleh Administrator Transisi dan ditahan oleh UNTAET, Unit Anggaran tidak mampu
memverifikasi arus bantuan yang dilaporkan oleh instansi- instansi berdasarkan perjanjian
asli. Hal ini menghalangi Kementerian menelusuri pencairan-pencairan berdasarkan
komitmen.
8.33 Mengingat pentingnya pembiayaan luar bagi pengeluaran-pengeluaran berulang
dan pokok pada periode sampai tahun 2004/05, dan pentingnya bantuan teknis yang
dibiayai oleh luar negeri setelahnya, penetapan sistem manajemen bantuan luar negeri
yang efektif perlu mendapat prioritas. Idealnya, sistem ini harus dikelola oleh
Kementerian Keuangan, dengan demikian memastikan bahwa berbagai sumber daya
diprogram bersama pembiayaan dalam negeri. Unsur-unsur utama sistem tersebut
mencakup: strategi bantuan luar negeri; sistem penelusuran bantuan luar negeri terpusat;
dan pengembangan program-program terintegrasi dan kelompok-kelompok kerja di
tingkat sektoral.
8.34 Kesepakatan antara Pemerintah dan para Do nor mengenai dasar-dasar yang luas
tentang manajemen dan prioritas bantuan luar negeri merupakan alat yang lebih
115
14. bermanfaat untuk koordinasi donor daripada suatu saluran proyek. Strategi Bantuan Luar
Negeri Tanzania menyediakan contoh yang bagus. Strategi ini menampilkan berbagai
mekanisme untuk koordinasi donor antar pemerintahan dan di tingkat sektoral, kriteria
bagi penentuan prioritas dan prinsip-prinsip yang luas mengenai mekanisme pemberian
bantuan yang dipakai, termasuk komitmen donor untuk menyalurkan bantuan,
memperbesar bagian pembiayaan terprogram, menyelaraskan prosedur-prosedur
pengadaan dan manajemen keuangan, dan menyediakan informasi tentang komitmen dan
pencairan dalam suatu format yang ramah-anggaran. Di pihak Pemerintah, strategi
tersebut mencakup berbagai komitmen mengenai pengungkapan informasi, mekanisme-
mekanisme untuk konsultasi kebijakan dan partisipasi dalam perencanaan internal dan
proses-proses pemantauan. Dengan demikian, donor-donor dianjurkan untuk
menggunakan sistem perencanaan Pemerintah sebagai basis penyusunan programnya.
8.35 Proses anggaran tersebut bukan merupakan mekanisme yang efektif untuk
mengumpulkan informasi tentang arus bantuan karena Kementerian lini mungkin tidak
terinformasi dengan baik tentang pengeluaran-pengeluaran proyek dan terdorong untuk
kurang melaporkan pembiayaan dan sumbangan-sumbangan dalam bentuk barang dari
luar negeri. Untuk memastikan cakupan yang menyeluruh, Kementerian Keuangan juga
perlu menelusuri pencairan sesuai dengan perjanjian pembiayaan, dengan menggunakan
informasi yang terkumpul langsung dari lembaga luar negeri. Agar sistem seperti ini
berjalan dengan efektif, Peraturan 2001/13 yang sekarang perlu diubah sedemikian rupa
sehingga semua perjanjian pembiayaan dari luar negeri mendapat persetujuan Menteri
Keuangan sehingga membutuhkan pembiayaan pendamping Pemerintah selama
pelaksanaan atau operasi. Untuk menjamin transparansi, pencairan untuk semua
perjanjian pembiayaan yang tertunda akan dimasukkan sebagai sebuah butir
memorandum di dalam anggaran, sehingga membedakan pembiayaan yang disalurkan
melalui sistem Kementerian Keuangan dengan penyamaan nilai dari sumbangan-
sumbangan dalam bentuk barang.
8.36 Manajemen bantuan dan sistem pelaporan yang terpusat hanya mungkin berhasil
bila itu memberikan dorongan kepada pemerintah dan lembaga- lembaga donor untuk
mendaftarkan berbagai perjanjian dan rencana pencairan dana pada Kementerian
Keuangan. Dalam hal ini ada empat perangkat penting: pertama, penghapusan
pengecualian bea masuk impor untuk berbagai impor yang dibiayai para donor atas nama
pemerintah, sehingga biaya-biaya ini ditutupi dengan alokasi dari instansi- instansi,
dengan demikian memastikan bahwa pengeluaran terprogram terdaftar dalam anggaran;
kedua, membatasi pengecualian yang diberikan kepada Ornop-Ornop untuk impor-impor
yang tercantum di dalam program-program yang terdaftar pada Kementerian Keuangan;
ketiga, membatasi ijin bagi personil bantuan teknis untuk proyek-proyek dan program-
program yang terdaftar pada Kementerian Keuangan; dan yang terakhir, keharusan untuk
mendapatkan persetujuan Kantor Bendahara bagi semua rekening bank untuk proyek-
proyek di mana Pemerintah merupakan penerima manfaat. Menggembirakan untuk
dicatat bahwa impor Pemerintah dan pembelian-pembelian dalam negeri yang dilakukan
di bawah CFET dan TFET sekarang dikenai pajak. Tetapi, impor- impor yang dilakukan
lembaga- lembaga bilateral terus mendapat pengecualian menyeluruh. Masalah- masalah
ini harus diatasi melalui Strategi Bantuan Luar Negeri Pemerintah dan prosedur-prosedur
yang cocok yang tertuang di dalam Peraturan Keuangan dan instruksi- instruksi tambahan.
116
15. 8.37 Di tingkat sektoral tercapai koordinasi yang baik antara para donor dan
pemerintah, karena lembaga donor mungkin diharapkan untuk mengkonsentrasikan
bantuan mereka pada bidang-bidang di mana mereka memiliki mandat instansi dan
kemampuan khusus. Koordinasi sektoral yang efektif harus didasarkan pada kebijakan-
kebijakan dan berbagai strategi sektor yang jelas, yang mencerminkan keterbatasan-
keterbatasan sumber daya dalam jangka menengah dan memadukan pembiayaan luar
negeri dengan pembiayaan dalam negeri. Pendekatan TFET, dengan pembiayaan
terkonsolidasi dan penilaian-penilaian donor gabungannya, menyediakan model yang
sangat baik. Tetapi, penting untuk mewadahi sederetan panjang pemberian bantuan dan
mekanisme- meknisme pembiayaan ke dalam suatu program sektor yang terpadu
(pendekatan luas sektor). Sektor kesehatan ternyata yang paling dekat ke harapan ini,
walaupun bahkan di sini terdapat proyek-proyek yang berdiri sendiri yang berada di luar
program sektor. Sekali lagi, mekanisme untuk koordinasi donor paling baik ditetapkan
dalam suatu Strategi Bantuan Luar Negeri, yang menguraikan struktur-struktur bagi
konsultasi dan penyusunan program bersama.
KAPASITAS DALAM PENGELOLAAN PENGELUARAN PUBLIK
8.38 Terdapat kekurangan yang parah akan staf Timor Lorosae yang berpengalaman
dan memenuhi syarat di jajaran dinas sipil: 25% dari pos L5 dan L6 belum terisi sampai
bulan November tahun 2001, dan banyak staf yang dipilih pada tingkat ini tidak memiliki
persyaratan yang dibutuhkan. Akuntan-akuntan dan ahli ekonomi yang bermutu
khususnya kurang. Walaupun CFA memiliki pos-pos yang memenuhi syarat, selain dua
direktur L7, kebanyakan pos-pos manajemen senior masih diduduki orang asing. Hal
yang sama berlaku di tingkat sektoral, di mana banyak Pejabat-Pejabat Pemberi Otorisasi
Dan Sertifikasi adalah orang asing. Pelatihan staf Timor Lorosae terutama difokuskan
pada tugas-tugas rutin dan prosedural, yang terus diawasi oleh personil asing, daripada
fungsi- fungsi manajerial dan pengawasan yang lebih luas. Akibatnya, hanya sedikit dari
posisi yang selama ini diduduki orang asing, khususnya yang di CFA, yang bisa diisi
melalui promosi internal dalam waktu dekat ini.
117
16. Box 8.2. Botswana: Pelajaran Mengelola Pembangunan Yang Dikendalikan Mineral
Bagaimana Botswana, negara yang dikelilingi daratan di Selatan Afrika dengan penduduk yang saat ini
berjumlah 1,6 juta, berhasil mengekspansi arus penghasilan mineralnya, mengkonversikannya ke dalam bidang
pembangunan ekonomi dan sosial yang luas, dapat memberikan pelajaran untuk Timor Lorosae.
Pada waktu ia memperoleh kemerdekaannya dari Inggris pada tahun 1966, ekonomi Botswana ditopang oleh
ternak dan petanian dengan mengolah tanah untuk menyambung hidup. Keluarga-keluarga memiliki penghasilan
yang rentan terhadap musim kering secara berkala dan negara itu menempati peringkat 25 dari negara termiskin
di dunia, dalam hal PDB per kapita. Pendapatan dalam negeri terbatas dan, sangat menyerupai Timor Lorosae
saat ini, ia membutuhkan program bantuan untuk menutupi anggaran defisit yang berulang, dan seluruh anggaran
pembangunan yang terbatas dibiayai donor. Angkatan kerja trampil setempat terbatas, dan pemerintah sangat
bergantung pada orang asing untuk mengisi posisi-posisi profesional, manajerial dan teknis. Tigapuluh lima
tahun kemudian, Botswana merupakan sebuah negara berpenghasilan menengah, dengan perekonomian yang
semakin beragam, cadangan devisanya melebihi tetangganya yang jauh lebih besar, Afrika Selatan, dan memiliki
utang luar negeri yang rendah. Bantuan telah dikurangi secara bertahap (pada pertengahan 1970an Botswana
merupakan salah satu negara yang paling sukses di wilayah tersebut dalam menegosiasikan dan menggunakan
bantuan sambil memelihara kontrol atas kebijakan), dan pemerintah secara progresif (tetapi bukan dengan
drastis) mengurangi ketergantungannya pada tenaga trampil asing. Indikator sosial dan ekonominya yang
walaupun waktu itu di bawah ancaman HIV/AIDS, berada di antara yang terbaik di Afrika. Sejak kemerdekaan,
pertumbuhan PDB per kapitanya yang berkisar di atas 7% per tahun, berada di antara yang tertinggi di dunia.
Pendapatan dari mineral, terutama intan, meningkatkan pertumbuhan ekonominya, tetapi bagaimana penghasilan
itu dikelolala, yaitu melalui kebijakan yang baik dan mantap, itu yang menyediakan kunci kesuksesan bagi
Botswana. Pada saat memperoleh kemerdekaan, dan jauh sebelum awal pendapatan dari intan, Botswana
mengembangkan sistem perencanaan dan penganggaran yang efektif. Masih dipertahankan sampai saat ini,
sistem ini didasarkan pada produksi reguler rencana pembangunan nasional (sekarang rencana enam tahun,
ditinjau pada pertengahan masa, seperti di Malaysia), yang mengisi suatu struktur anggaran ganda tradisional,
yang terdiri atas anggaran rutin dan pembangunan. Rencana Nasional selalu berisi tiga unsur utama: (i) MTEF
yang didas arkan pada proyeksi makro yang realistis, untuk memberikan pedoman pada penyusunan anggaran
tahunan, (ii) kebijakan dan program sektor yang jelas, dan (iii) program investasi publik, yang didukung dengan
rutin-rutin yang teratur untuk pernyiapan proyek. Berbagai rencana disusun dengan cara yang sangat konsultatif,
yang menjamin kepemilikan para menteri dan kredibilitas masyarakat sipil dan sektor swasta. Sistem
perencanaan dan penganggaran pada awalnya dikembangkan untuk secara efektif menarik bantuan, dan
menggunakannya, dan sumber daya lokal secara efektif pada infrastruktur fisik dan sosial. Sewaktu pendapatan
dari mineral mulai mengalir, hal ini memaksudkan bahwa rencana dan program telah siap untuk menyerap
berbagai sumber daya tersebut. Ketika pendapatan melebihi perkiraan, daripada melakukan ekspansi anggaran,
pemerintah berpaut pada target-target fiskal dan menghapuskan selisihnya melalui bank sentral. Di saat
pendapatan dari mineral menyusut (seperti yang terjadi pada awal 1990an ketika intan-intan harus ditumpuk),
pemerintah mampu meredam goncangan dengan menurunkan cadangan. Proyek-proyek gajah putih dihindari,
demikian juga sektor parastatal besar. Pada awal pertumbuhan bisnis mineral dana-dana khusus diciptakan untuk
menyerap pendapatan-pendapatan lebih, tetapi ini terbukti kurang penting dibanding berpaut pada kerangka
fiskal dan program pengeluaran sektor yang dirancang dengan baik. Kebijakan moneter yang hati-hati
dipertahankan, nilai tukar dijaga tetap realistis, dan perekonomian terbuka bagi perdagangan di dalam kawasan
Uni untuk Bea Cukai Afrika Selatan. Sukses dalam mengelola perekonomian dan menarik bantuan donor pada
tahun-tahun sebelum pertumbuhan bisnis mineral menanamkan kepercayaan diri dalam sistem perencanaan dan
anggaran, dan dimaksudkan agar pimpinan politik bisa mendelegasikan disain kebijakan yang sehat dan
pelaksanaannya kepada para teknokrat.
8.39 Untuk menghindari kemerosotan pelayanan inti Pemerintah, ETTA sedang
berupaya membiayai staf asing pada posisi-posisi prioritas setelah Kemerdekaan. UNDP
telah mengidentifikasi sejumlah 96 posisi prioritas 2 , 49 di antaranya dalam fungsi- fungsi
manajemen keuangan dan personil, termasuk: 12 posisi di Kantor Bendahara; 7 pada
2
UNDP, Kebutuhan-Kebutuhan Sumber daya Manusia Yang Mendapat Prioritas Untuk Pemerintah Timor
Lorosae pada Kemerdekaan, Oktober 2001.
118
17. Dinas Pendapatan; 2 pada Unit Anggaran; 9 di Kantor Pembayaran Pusat; 3 pada Bea
Cukai; and 4 di IT; 4 dalam Pengadaan; 2 di Inspektorat Jenderal; 2 pada Manajemen
Pelayanan Publik; dan 4 pada jabatan Pejabat Keuangan/Administratif dalam
Kementerian sektoral. Daftar ini tidak mencakup kebutuhan staf untuk lembaga- lembaga
yang akan diciptakan pada waktu Kemerdekaan, seperti jabatan audit nasional.
8.40 Walaupun PBB telah menyatakan maksudnya untuk membiayai beberapa dari
jabatan-jabatan prioritas, masih belum diketahui berapa banyak pembiayaan yang akan
tersedia. Sebagian pembiayaan telah disediakan dari sumber-sumber lain, termasuk
pendanaan sebagian oleh IMF untuk jabatan-jabatn CPO dan kemungkinan pembiayaan
Australia untuk jabatan-jabatan Anggaran, tetapi kekurangan pembiayaan yang besar
akan tetap ada. Untuk memulai perekrutan, kekurangan ini harus ditutupi pada awal
kwartal pertama tahun 2002. Idealnya, pembiayaan untuk jabatan-jabatan ini harus
disediakan melalui saluran pembiayaan yang dikonsolidasi, karena perekrutan yang
dilakukan satu demi satu melalui perjanjian proyek bilateral akan secara signifikan
menaikkan biaya bagi Pemerintah dan merintangi partisipasi orang Timor Lorosae dalam
proses penyeleksian. Perhatian khusus harus diberikan untuk memastikan bahwa staf
asing yang diseleksi memenuhi syarat dan berpengalaman, walaupun ini mungkin akan
menaikkan biaya perekrutan.
8.41 Pertimbangan perlu diberikan terhadap strategi keluar untuk staf lini asing.
Proposal UNDP hanya memberikan jangka waktu 18 bulan bagi bantuan asing di semua
jabatan. Jika maksudnya adalah untuk menjamin pemeliharaan standar kinerja, hal ini
mungkin tidak realistis. Idealnya, pengangkatan warga setempat ke jabatan-jabatan lini
perlu dilakukan sewaktu staf yang memenuhi syarat dan berpengalaman tersedia. Hal ini
akan membutuhkan investasi yang besar pada pelatihan di tingkat Perguruan Tinggi.
Alternatifnya adalah, model-penasihat tidak begitu sesuai dengan fungsi- fungsi
manajemen keuangan, di mana sistem sudah siap dan keputusan kritis bersifat
operasional. Secara wajar, pejabat-pejabat Timor Lorosae mungkin tidak merasa nyaman
dengan penempatan orang asing yang berkepanjangan pada fungsi- fungsi lini. Tetapi,
sejumlah negara telah berhasil menampung staf asing dalam struktur manajemen selama
bertahun-tahun (Box 8.2 tentang Botswana).
BERBAGAI ANCAMAN DAN PELUANG YANG POTENSIAL
8.42 Salah satu pilihan mendasar pada disain manajemen pengeluaran publik adalah
pada perimbangan yang sesuai antara fleksibilitas dan kontrol. Fleksibilitas
memungkinkan para pimpinan untuk mengelola, dengan mengalokasikan sumber daya
sesuai kebutuhan untuk mencapai target. Mekanisme-mekanisme kontrol memastikan
bahwa para pimpinan memanfaatkan sumber daya sesuai dengan prioritas kebijakan dan
mengurangi risiko korupsi. Sistem sekarang ini berorientasi pada kontrol, khususnya
sehubungan dengan sistem untuk pelaksanaan anggaran, yang memastikan bahwa semua
transaksi besar pada instansi diverifikasi secara independen oleh Kantor Bendahara.
8.43 Selama tahun 1980an dan 1990an, banyak negara OECD mencoba melonggarkan
kontrol pusat, yang memberikan keleluasaan yang lebih besar kepada para pimpinan
dengan mendelegasikan fungsi- fungsi manajemen perekrutan, pengadaan dan
119
18. pengeluaran kepada tingkat instansi. Tetapi perlu ditekankan, bahwa fleksibilitas telah
diterima di dalam lingkungan yang menjamin perpautan yang cermat kepada keseluruhan
pembatasan pengeluaran di tingkat instansi, kepada sistem yang kuat untuk kontrol
internal dan pertanggungjawaban kinerja, dalam hal target-target pemberian pelayanan
dan kepatuhan kepada prosedur.
8.44 Walaupun pendelegasian kontrol pengeluaran ke tingkat instansi mungkin
ternyata menjadi pilihan yang menarik bagi Pemerintah baru, penting untuk
mempertimbangkan apakah pendekatan ini akan cocok dengan Timor Lorosae. Timor
Lorosae kekurangan struktur pemerintahan yang tertanam kuat—seperti gagasan tentang
kepatuhan dan kontrak, lingkungan kelembagaannya lemah, khususnya dalam hal
kapasitas nasional di tingkat teknis dan manajerial, dan kerangka kelembagaan untuk
pertanggungjawaban belum disiapkan. Dalam konteks ini, berbagai upaya untuk
membongkar sistem-sistem tersentralisasi untuk kontrol pengeluaran, perekrutan dan
pengadaan, mengambil risiko hilangnya disiplin. Pengalaman Mozambique, Malawi dan
Jamaika setelah penerapan sistem kontrol pengeluaran yang didelegasikan
menggambarkan bahaya-bahaya potensial.
8.45 Karena itu, segera setelah kemerdekaan, pemeliharaan dan pengoperasian
berbagai mekanisme kontrol pengeluaran publik terpusat yang ada secara efisien perlu
dipandang sebagai prioritas. Hal ini akan membutuhkan komitmen politik dan investasi
yang besar pada personil asing yang berpengalaman dan pada pembangunan kapasitas.
8.46 Perlu ditekankan bahwa kontrol pengeluaran yang terpusat tidak bentrok dengan
dekonsentrasi dan desentralisasi di dalam sektor publik. Koordinasi yang erat antara
perencanaan territorial dan sektoral dapat menjamin bahwa kebutuhan dan prioritas
daerah yang telah diidentifikasi akan dipertimbangkan sewaktu membuat rencana
pengeluaran sektoral. Langkah- langkah sederhana, seperti keterlibatan para pimpinan
distrik dalam penyiapan rencana dan anggaran dan penentuan alokasi distrik dalam
anggaran instansi, bisa secara signifikan memantapkan peran adminstrasi daerah dalam
pengambilan keputusan anggaran. Idealnya, suatu bagian yang semakin besar dari
pembiayaan akan dilaksanakan melalui kantor-kantor distrik, walaupun tanpa jaringan
perbankan distrik hal ini ternyata akan sulit untuk dilaksanakan.
8.47 Sistem dana alokasi umum langsung kepada masyarakat, seperti yang diterapkan
oleh Proyek Pemberdayaan Masyarakat, bisa memberikan saluran-saluran yan penting
untuk membiayai inisiatif- inisiatif daerah, dengan biaya yang relatif rendah. Yang tak
kalah pentingnya adalah, hal ini akan memperkuat posisi masyarakat sewaktu
bernegosiasi dengan administrasi pusat dan daerah mengenai lokasi dan prioritas relatif
intervensi pemerintah. Corak utama pada sistem-sistem ini adalah bahwa kontrol jarak
jauh oleh para pejabat Kantor Bendahara dan Keuangan Distrik dilengkapi dengan
kontrol langsung yang dibentuk oleh masyarakat, untuk memastikan bahwa dana
dimanfaatkan dengan benar untuk mengatasi masalah-masalah prioritas masyarakat.
120
