Ce diaporama a bien été signalé.
Nous utilisons votre profil LinkedIn et vos données d’activité pour vous proposer des publicités personnalisées et pertinentes. Vous pouvez changer vos préférences de publicités à tout moment.

Nghiên cứu ppp final

5 517 vues

Publié le

Nghiên cứu hình thức đầu tư PP tại Việt Nam

Publié dans : Voyages

Nghiên cứu ppp final

  1. 1. PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP): KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM 1
  2. 2. PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP): KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM Báo cáo nghiên cứu RS - 09 Bản quyền © 2013 thuộc về Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam. Mọi sự sao chép và lưu hành không được sự đồng ý của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP là vi phạm bản quyền. 2
  3. 3. 3 PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP): KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM
  4. 4. 4
  5. 5. 5 LỜI GIỚI THIỆU Gần ba thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có nhiều đổi khác. Góp phần quan trọng vào đó là đường lối chính sách huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế, tăng cường đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng và động lực cho tăng trưởng, nỗ lực xây dựng thể chế, cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công, v.v… Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển tương đối eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động sự tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào các dự án kết cấu hạ tầng là rất cần thiết, mà phương thức đối tác công - tư (Public - Private Partnership, PPP) là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, phương thức hợp tác công - tư với các hình thức như BOT, BTO, v.v… đã sớm được áp dụng triển khai ở nhiều dự án hạ tầng, nhưng phải đến Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP), phương thức này mới được nhìn nhận và xem xét một cách cơ bản. Kể từ đó tới nay, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai. Để trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế PPP như thế nào nhằm thu hút được các nhà đầu tư tiềm năng vào phát triển cơ sở hạn tầng ở Việt Nam trong thời gian tới trong môi trường pháp lý và năng lực cụ thể tại Việt Nam, nghiên cứu này được thực hiện gồm bốn nội
  6. 6. dung chính: giới thiệu bản chất, đặc điểm của mô hình hợp tác công - tư và những yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP; xem xét thực tiễn ứng dụng mô hình PPP ở một số nước (trong các dự án cụ thể) và bài học rút ra cho Việt Nam; đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT, và Quyết định 71 nêu trên; trên cơ sở đó, khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam. 6 Báo cáo nghiên cứu này nằm trong danh mục những nghiên cứu liên quan đến các vấn đề kinh tế vĩ mô đã và đang được triển khai, trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội do UNDP tài trợ. Hy vọng rằng kết quả nghiên cứu sẽ có đóng góp tích cực vào quá trình tái cơ cấu đầu tư công, giảm tỷ trọng đầu tư công, qua đó giúp giảm bội chi ngân sách cũng như có những đề xuất thiết thực để đẩy nhanh thực hiện đột phá về cơ sở hạ tầng. Mọi nhận định, phân tích và đánh giá trong báo cáo thể hiện quan điểm của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Ủy ban Kinh tế, Ban Quản lý Dự án cũng như Chương trình Phát triển Liên hợp quốc. Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc. TS. Nguyễn Văn Giàu Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội
  7. 7. 7 Nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội chủ trì, với sự tài trợ của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam (UNDP). Nhóm tác giả: Mai Thị Thu Nguyễn Văn Phúc Đặng Ngọc Trâm Nguyễn Đoan Trang
  8. 8. 8
  9. 9. 9 MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU 13 PHẦN 1. PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐỐI TÁC CÔNG TƯ BẢN CHẤT VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 21 CÁC PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN PPP 30 NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN PPP 43 PHẦN 2. THỰC TIỄN ỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAM ỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 55 ĐÁNH GIÁ CHUNG VIỆC THỰC HIỆN DỰ ÁN PPP Ở CÁC NƯỚC 115 BÀI HỌC VỀ ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP CHO VIỆT NAM 121 PHẦN 3. MÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ VỀ PPP VÀ VIỆC ÁP DỤNG PPP Ở VIỆT NAM MÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ PPP Ở VIỆT NAM 127 TÌNH HÌNH THỰC HIỆN PPP Ở VIỆT NAM 160 Những khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng PPP ở Việt Nam 200 PHẦN 4. KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ PPP CHO VIỆT NAM Những vấn đề rút ra từ nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng PPP 207 Khuyến nghị hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP ở Việt Nam 212 KẾT LUẬN 217 TÀI LIỆU THAM KHẢO 219
  10. 10. 10
  11. 11. 11 DANH MỤC BẢNG Bảng 1. Đặc điểm chủ yếu của các hình thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến 42 Bảng 2. Các pha của cảng Busan New Port 56 Bảng 3. Ước tính về PCUs và doanh thu của đường hầm qua sông Nanjing Yangtze River Tunnel 91 Bảng 4. Các chỉ số về lợi nhuận của tổng vốn đầu tư vào đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel 92 Bảng 5. Các loại rủi ro và trách nhiệm chia sẻ rủi ro của các bên 98 Bảng 6. Các vấn đề được thảo luận và giải pháp 101 Bảng 7. Tóm lược những nội dung và cách thức quy định/thỏa thuận trong hợp đồng 117 Bảng 8. Phạm vi điều chỉnh và các nội dung liên quan trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 136 Bảng 9. Lựa chọn Nhà Đầu tư và ký kết Hợp đồng dự án trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 138 Bảng 10. Cơ chế tài chính trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 140 Bảng 11. Chủ thể trực tiếp tham gia hợp đồng dự án và trách nhiệm của từng bên 145 DANH MỤC HÌNH Hình 1. Mô hình DBFO 35 Hình 2. Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân 51 Hình 3. Cấu trúc của mô hình F-model của Đức 71 Hình 4. Vị trí của đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel 90 Hình 5. Mô hình đầu tư Nhà máy Điện Central Java Steam Power Plant (IIGF) 105 Hình 6. Chất lượng hạ tầng của một số quốc gia châu Á (2011) 161 Hình 7. Sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng ở một số quốc gia châu Á 161 Hình 8. Đầu tư tư nhân theo ngành vào CSHT tại các nền kinh tế đang phát triển (1990-2010) 162 Hình 9. Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng theo khu vực (1990-2010) 162 Hình 10. Tổng sản phẩm quốc nội ((2011) so với Tổng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng (1990-2011) của một số nước ASEAN 163 Hình 11. Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vực của Việt Nam giai đoạn 1990-2011 163 Hình 12. Tỷ trọng số các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) 165 Hình 13. Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) 166 Hình 14. Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) 167 Hình 15. Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) 167 Hình 16. Bản đồ hướng tuyến của dự án 188
  12. 12. 12
  13. 13. 13 LỜI MỞ ĐẦU Cơ sở hạ tầng yếu kém là một trong những khâu hạn chế sự phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Đây là một trong những điểm nghẽn làm suy giảm lợi thế cạnh tranh tương đối về môi trường đầu tư và kinh doanh của Việt Nam, đồng thời khiến nhiều vùng nông thôn khó tiếp cận và khai thác các cơ hội phát triển, dẫn tới sự phân hóa xã hội khó khắc phục. Trong bối cảnh nguồn vốn nhà nước còn hạn hẹp, vốn ODA sẽ có xu hướng giảm dần, chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu cấp bách trong phát triển cơ sở hạ tầng, việc thu hút các nguồn vốn tư nhân để bổ sung cho các nguồn vốn của Nhà nước và ODA đã được coi là một chính sách quan trọng. Phương thức hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cho cơ sở hạ tầng được coi là một hướng giải pháp thích hợp trong việc thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Ý nghĩa quan trọng của phương thức này còn thể hiện ở chỗ ngoài việc tạo thêm một nguồn tiếp cận cho các nguồn vốn đầu tư phát triển, nó còn thúc đẩy quá trình cải cách kinh tế và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của đất nước. PPP được nhìn nhận như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào những hoạt động từ trước tới nay vẫn được coi là thuộc chức năng của Nhà nước, vừa giúp thúc đẩy quá trình cải cách hoạt động của hệ thống Nhà nước, trong đó có cải cách hành chính, vừa cho phép thu hút vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng cho đất nước hoặc cho từng vùng, vừa cho phép thay đổi phương thức tổ chức và quản lý, cho phép khu vực công tham gia nhiều hơn, tích cực và chủ động hơn vào các chương trình, dự án công. Bên cạnh đó, PPP còn được nhìn nhận từ khía cạnh chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và
  14. 14. tư nhân trong quá trình thực hiện dự án. Những bài học, kinh nghiệm tốt và thành công trong thực hiện PPP trong lĩnh vực đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng có thể được mở rộng sang các lĩnh vực khác. 14 Chính phủ Việt Nam đã thí điểm thực hiện phương thức PPP trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ vài năm gần đây. Tuy nhiên, một số hình thức của PPP như BOT, BTO, BT đã được áp dụng trước đó khá lâu và trên thực tế đã có một số dự án đầu tư theo hình thức này. Việc đánh giá khuôn khổ pháp lý và thực tiễn thí điểm phương thức PPP, chỉ ra những ưu - nhược điểm nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và mở rộng áp dụng hình thức này là có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay, góp phần tư vấn cho các nhà hoạch định chính sách về vấn đề này. Phương thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới, và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Cũng có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận của các nghiên cứu này: - Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án; - Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP; - Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển; - Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010), Lyer và Mohammed (2010). Các nghiên
  15. 15. cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng. Ở Việt Nam, mặc dù là một trong những hình thức hợp tác và đầu tư hiệu quả để huy động vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, song PPP lại chưa nhận được sự quan tâm và nghiên cứu đầy đủ, đúng mức. Những nghiên cứu về PPP mới chỉ xuất hiện trong thời gian ngắn gần đây, trong đó tiêu biểu có thể kể tới các công trình: Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên cứu đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam. Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc trưng của mối quan hệ hợp tác công tư. Năm 2011, Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thực hiện đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân”. Đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác giữa nhà nước - tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này. Qua việc nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, Đề tài cũng đã nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp tác nhà nước, tư nhân. Bên cạnh đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và 15
  16. 16. yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện quy định về PPP cho Việt Nam. 16 Luận án Tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” là một công trình nghiên cứu khá công phu về PPP. Trong nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ thông qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam. Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này. Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam. Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP. Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam, đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo QĐ 71 tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên. Những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới, song
  17. 17. thiếu sự gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại Việt Nam theo QĐ 71, hoặc đi sâu vào những lĩnh vực quá chuyên biệt (như khung pháp lý, môi trường, đường bộ...) hoặc tại những địa phương cụ thể. Nghiên cứu này đặt mục tiêu khảo sát kinh nghiệm quốc tế về thu hút nguồn vốn tư nhân tham gia phát triển các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, những bài học thành công và thất bại khi áp dụng hình thức này ở các nước phát triển và đang phát triển, phân tích thực trạng khuôn khổ thể chế và hoạt động đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó khuyến nghị những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập khuôn khổ thể chế về PPP phù hợp cho Việt Nam nhất để có thể vận hành hiệu quả. Nghiên cứu này tập trung trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế như thế nào để áp dụng phương thức PPP ở Việt Nam trong thời gian tới trong môi trường pháp lý và năng lực cụ thể tại Việt Nam. Một số câu hỏi nghiên cứu bao gồm: o Những khuyến nghị của các tổ chức quốc tế về khung thể 17 chế cho việc thực hiện PPP tại các nước đang phát triển là gì? o Kinh nghiệm thành công và thất bại của các nước phát triển và đang phát triển trong việc thực hiện PPP? o Việc ứng dụng phương thức PPP hiện đang gặp những khó khăn, trở ngại gì và cần khắc phục chúng như thế nào? o Việc mở rộng PPP nên được thực hiện như thế nào? o Khuôn khổ thể chế cho PPP hiện nay có những điểm gì và cần hoàn thiện như thế nào? • Hiện có những quy định pháp lý nào liên quan tới việc thực hiện PPP trong đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam? • Những hạn chế, bất cập chủ yếu trong các văn bản, quy định pháp lý về PPP ở Việt Nam hiện nay là gì?
  18. 18. 18 • Việc hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP nên được thực hiện như thế nào (bao giờ hoàn thiện nội dung gì, như thế nào, ai chịu trách nhiệm chính…)? • Những cơ quan, tổ chức nào có liên quan tới việc xây dựng, hoàn thiện và thực hiện các quy định về PPP ở Việt Nam và vai trò, lợi ích của họ trong việc mở rộng phương thức PPP, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP là gì, bị tác động như thế nào khi có những thay đổi trong khuôn khổ pháp lý? o Cần làm gì để hoàn thiện khuôn khổ thể chế? Đối tượng nghiên cứu là một số vấn đề chủ yếu trong khuôn khổ thể chế cần được nghiên cứu đề xuất phương án phù hợp, bao gồm: hệ thống chính sách, các quy định của pháp luật liên quan đến phương thức PPP, các tiêu chí lựa chọn dự án và lựa chọn nhà đầu tư tham gia dự án PPP (áp dụng đấu thầu cạnh tranh), cách thức đánh giá khả năng sinh lợi, quản lý rủi ro của dự án PPP và cơ chế ràng buộc trách nhiệm cũng như chia sẻ lợi ích/rủi ro. Về phương pháp nghiên cứu, ngoài phương pháp tổng quan tài liệu thứ cấp và phương pháp chuyên gia, Nhóm nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế một số trường hợp điển hình đã thực hiện đầu tư hoặc đang trong quá trình đàm phán theo PPP để có thông tin bổ sung cho việc thiết kế khung thể chế PPP phù hợp. Bên cạnh đó, Nhóm đã phỏng vấn một số chuyên gia và thực hiện khảo sát một số doanh nghiệp, tổ chức về cảm nhận của họ đối với môi trường pháp lý và khuôn khổ thể chế PPP tại Việt Nam. Đây là kênh thông tin bổ sung hữu ích cho việc kiến nghị sửa đổi khuôn khổ thể chế PPP. Về phạm vi nghiên cứu, kinh nghiệm quốc tế được lựa chọn nghiên cứu theo các nhóm nước phát triển và đang phát triển, một số dự án đặc thù về phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, kể cả các dự án thành công và chưa thành công. Khuôn khổ thể chế về PPP ở Việt Nam được nghiên cứu tập trung vào việc thực hiện Quyết định
  19. 19. 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo phương thức đối tác công – tư, có liên hệ đến các quy định trước đó về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT. Nghiên cứu này gồm bốn phần chính: Phần I giới thiệu bản chất, đặc điểm của phương thức đối tác công - tư và những yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP. Phần II nghiên cứu thực tiễn ứng dụng mô hình PPP ở một số nước (trong các dự án cụ thể) và bài học rút ra cho Việt Nam. Phần III đề cập đến môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Quy chế 71. Phần IV khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam. Các tác giả xin bày tỏ lời cảm ơn đối với các ông/bà Nguyễn Văn Giàu, Nguyễn Văn Phúc, Nguyễn Minh Sơn, Bùi Trường Giang, Lê Văn Tăng, Vũ Quỳnh Lê, Trần Việt Dũng, Vũ Sỹ Cường, Nguyễn Tiên Phong đã nhiệt tình đóng góp ý kiến cho các lần dự thảo để nhóm nghiên cứu hoàn thiện báo cáo này. 19
  20. 20. 20
  21. 21. 21 PHẦN 1 PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐỐI TÁC CÔNG TƯ BẢN CHẤT VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ Khái niệm và bản chất của phương thức đối tác công tư Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới. Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999). Trong khi đó, Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (ADB, 2008). Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng
  22. 22. giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012). 22 Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”. Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục… Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004). Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa: Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án. Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “Tư nhân hóa”.
  23. 23. Tuy nhiên, sự thật là PPP và Tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản. Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công. Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước. Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và Tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng. Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và Tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích (Planning Commission, 2004). Những đặc điểm cơ bản của phương thức Hợp tác công tư Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng việc chia sẻ hay phân bổ rủi ro (Risk Allocation) là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô hình PPP. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu đi sâu vào phân tích cụ thể đặc điểm này. Những rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình triển khai dự án 23 được Planning Commission (2004) tổng kết lại bao gồm: - Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu, môi trường bị tàn phá. - Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế sử dụng dịch vụ không thực tế.
  24. 24. 24 - Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát… - Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động. - Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng vỡ nợ của nhà cung cấp dịch vụ… Theo thời gian, việc nhận diện và chuyển giao rủi ro từ đối tác công sang đối tác tư nhân ngày càng phát triển, với độ chính xác ngày càng cao hơn và xu hướng dần dịch chuyển (rủi ro) sang khu vực tư nhân (Forward và Aldis, 2009). Xu hướng dịch chuyển này không có nghĩa là Nhà nước đổ mọi rủi ro lên vai Tư nhân mà nó được phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro sẽ được “phân chia” cho bên nào có khả năng giải quyết tốt, hiệu quả hơn, với chi phí thấp hơn (sẽ phân tích cụ thể trong phần dưới đây). Forward và Aldis (2009) cũng cho rằng trong đa số các dự án PPP, đối tác tư nhân sẽ gánh vác và xử lý các rủi ro về tài chính, xây dựng và vận hành, trong khi đối tác công (Nhà nước) sẽ chịu trách nhiệm với rủi ro chính trị (tham gia cùng với khu vực tư nhân song Nhà nước vẫn phải hoàn thành các nghĩa vụ xã hội đối với cộng đồng). Một số đặc điểm khác của phương thức PPP được Kappeler và Nemoz (2010) mô tả bao gồm mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp… Chủ thể tham gia PPP: Đối tác công ở đây có thể là các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài.
  25. 25. Lợi ích và thách thức của phương thức PPP Thực tế là không phải lĩnh vực nào cũng nên áp dụng PPP bởi bản thân nó chứa đựng cả những lợi ích và thách thức. Trước khi quyết định lựa chọn áp dụng PPP, việc tiến hành Phân tích Chi phí (Thách thức, khó khăn) - Lợi ích (Thuận lợi) của hình thức này là rất quan trọng. Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong việc triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP mang lại được tổng hợp lại như sau: Những lợi ích khi áp dụng PPP Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế/điểm mạnh của Nhà nước và Khu vực tư nhân, và điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm của sự hợp tác công tư. Những lợi ích đáng chú ý nhất là: Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước. Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012). Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện, về lợi nhuận… Ministry of Municipal Affairs (1999), Colverson và Perera (2012) và European Commission (2003) cho rằng một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP là rủi 25
  26. 26. ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn do tiếng nói của Nhà nước “có trọng lượng” hơn đối với các đối tượng đó. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn… 26 Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất, với việc kết hợp hai khâu Thiết kế (design) và Xây dựng (construction) trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Ministry of Municipal Affairs, 1999 và Colverson và Perera, 2012). Thứ hai, hầu hết các dự án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này được giao cho khu vực tư nhân. Do vậy, khu vực tư nhân sẽ có động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công trình. European Commission (2003) cho rằng, Nhà nước khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách. Colverson và Perera (2012) còn tổng quát hóa thành một cách tiếp cận mang tên “Cách tiếp cận suốt vòng đời” (Whole of Life Cycle Approach). Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp: Một trong những lợi ích rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế thực tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp dụng hình thức PPP “thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống” (European Commission, 2003, p.15). Lý giải cho điều này, Colverson và Perera (2012) cho rằng đó là do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên, với Nhà nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân
  27. 27. là “các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”. European Commission (2003) cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn của các dự án PPP là do dịch vụ đó gắn liền với các công trình hỗ trợ, do việc ứng dụng các công nghệ mới trong cung cấp dịch vụ hay do có những quy định rõ ràng về thưởng/phạt dựa theo chất lượng cung cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP. Ngoài ra, PPP còn mang lại một số lợi ích khác như nâng cao khả năng quản lý công (Nhà nước sẽ không phải làm công việc quản lý hàng ngày vì đã giao cho khu vực tư nhân, mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày), Tạo thêm doanh thu (Khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu từ bên thứ ba khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản/thiết bị thừa), uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước (một khi các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn và ít “tham nhũng” hơn…) (Colverson và Perera, 2012, pp5-8; Planning Commission, 2004, p.5; European Commission, 2003, pp15-16). Những vấn đề/thách thức khi áp dụng PPP Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải lưu tâm trong quá trình áp dụng. Nổi bật là những vấn đề sau: Gây ra chi phí cao hơn: Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn với lợi ích tiết kiệm chi phí được trình bày ở trên. Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây. Bên cạnh đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các công ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí của việc áp dụng cơ chế PPP cao hơn (Colverson và Perera, 2012). Trong khi đó, chi phí cao hơn được Ministry of Municipal Affairs (1999) nhìn nhận dưới một góc 27
  28. 28. độ khác: theo đó, khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, một cây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước “quên” không tính toán tới chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó. Trong khi, việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư của đối tác Tư nhân). Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước. 28 Làm giảm tính cạnh tranh: Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được. Colverson và Perera (2012) và Ministry of Municipal Affairs (1999) cho rằng điều này gây ra hai hậu quả: trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đối tác Tư nhân của Nhà nước; thứ hai, do đó tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác Tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ. Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi cả hai bên Nhà nước và Tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực. Ministry of Municipal Affair (1999) cho rằng “sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị (cho chính quyền đó). Colverson và Perera (2012) lại quan ngại về một hiện tượng thiếu năng lực khác, đó là việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài và cả Nhà nước và Tư nhân không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án. Tới khi chuyên gia rời đi, “chữ thầy lại trả cho thầy”.
  29. 29. Thách thức mang tên “quyền kiểm soát”: Bản chất của cơ chế PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên. Đối tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực… cũng có tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn thành). Ministry of Municipal Affairs (1999) quan ngại rằng quá trình hợp tác sẽ nảy sinh vấn đề tranh giành quyền kiểm soát và khuyến cáo vấn đề này nên được làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp: Một trong những vấn đề quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án sẽ không cao như việc chỉ Nhà nước triển khai dự án. Lý do được Colverson và Perera (2012) nêu ra là do tiếp cận với thông tin của đối tác Tư nhân rất khó khăn, đặc biệt là những thông tin tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của các công ty/ tập đoàn. Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương tự, cộng thêm với việc nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công chúng khó có thể kiểm tra được. Ministry of Municipal Affairs (1999) còn quan ngại hơn khi cho rằng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các dự án PPP thấp có thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu cầu Nhà nước phải đảm bảo quyền lợi của cộng đồng. Thời gian dài hơn: Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường kéo dài và phức tạp hơn so với các phương thức truyền thống khác. Mặt khác, do bản chất phức tạp và thời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc một thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều thời gian hơn để giải quyết hoặc đàm phán lại (Colverson và Perera, 2012 và Ministry of Municipal Affairs, 1999). Các lĩnh vực ưu tiên ứng dụng phương thức PPP Hiểu biết đầu tiên của những độc giả lần đầu tiên hoặc ít tiếp cận với PPP là: phương thức này có vẻ như được áp dụng nhiều 29
  30. 30. trong các dự án xây dựng cầu, đường, bệnh viện… Quan điểm này có đúng không và nếu đúng, vì sao như vậy? 30 Hemming (2006) chỉ ra những lý do vì sao PPP phù hợp trong việc ứng dụng đối với các dự án thuộc lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế. Theo đó, “những dự án giải quyết các “nút thắt cổ chai” trong giao thông đường bộ, cảng biển, đường sắt, năng lượng và các dự án cơ sở hạ tầng khác có khả năng đem lại lợi nhuận kinh tế cao và điều đó thu hút khu vực tư nhân”. Ngoài ra, “trong các dự án cơ sở hạ tầng kinh tế, khu vực tư nhân không chỉ chịu trách nhiệm xây dựng cơ sở hạ tầng mà còn gánh vác luôn nhiệm vụ bảo trì, do đó cho phép khu vực tư nhân điều chỉnh thiết kế để phù hợp và thuận tiện cho việc bảo trì sau này”. Bởi vì những lý do liên quan tới lợi nhuận kinh tế, các dự án trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng xã hội ít hấp dẫn được các nhà đầu tư tư nhân để hình thành cơ chế PPP. CÁC PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN PPP PPP có thể được tổ chức thực hiện dưới nhiều phương thức. Dưới đây, Nhóm nghiên cứu đi sâu phân tích một số phương thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến trên thế giới. Cụ thể là: Hợp đồng dịch vụ/quản lý - Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/ đơn vị thuộc khu vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định. Đặc điểm của loại hợp đồng này là: + Khu vực công là bên cung cấp cơ sở hạ tầng, còn phía tư nhân cung cấp dịch vụ cho khu vực công trên cơ sở hạ tầng đã có. Khách hàng là cơ quan nhà nước vẫn giữ tất cả quyền thiết kế, quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng, trong khi đơn vị tư nhân phải thực hiện
  31. 31. dịch vụ phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan nhà nước đặt ra. + Cơ quan nhà nước trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ trên cơ sở phí một lần, hoặc chi phí đơn vị dịch vụ hoặc trên các cơ sở khác. Do đó, lợi nhuận của đối tác tư nhân có thể được gia tăng nếu tiết kiệm chi phí trong khi vẫn đáp ứng được các tiêu chuẩn dịch vụ. Điều này thúc đẩy đối tác tư nhân nâng cao hiệu quả cũng như chất lượng của dịch vụ cung cấp. + Trong phương thức PPP này, Chính phủ thực hiện nhiệm vụ 31 đầu tư để mở rộng và nâng cấp hệ thống. + Các hợp đồng dịch vụ là một lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp trong việc mở rộng vai trò của khu vực tư nhân. - Việc ứng dụng loại hình hợp đồng này thường thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng trong hợp đồng, yêu cầu của cơ quan nhà nước là có thể thực hiện và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng. Loại hợp đồng này thường được áp dụng trong khoảng thời gian từ 1-3 năm, đối với các loại dịch vụ như: dịch vụ internet, dịch vụ nước sạch,... Phương thức này không phù hợp với mục tiêu thu hút vốn đầu tư. - Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khu vực công) với đối tác tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ công. Đặc điểm của phương thức này là: + Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân. + Cơ quan nhà nước vẫn chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ đối với khách hàng sử dụng.
  32. 32. 32 + Đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý, điều hành nhưng không có nhiệm vụ cung cấp vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng. + Đối tác tư nhân được trả một khoản phí theo thoả thuận dựa trên chi phí lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác. + Phương thức này giúp khu vực chính phủ tận dụng được trình độ quản lý của khu vực tư nhân, nhưng vẫn giữ được quyền sở hữu tài sản/cơ sở hạ tầng. Mô hình này thường được sử dụng trong các thoả thuận quản lý từ 3-5 năm. Nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing) - Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng, là một hình thức tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực nhà nước dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu (sau đây gọi là tài sản/cơ sở hạ tầng sẵn có), nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân. Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn sẽ được dành quyền vận hành và duy trì dịch vụ công. Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing). + Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, Cơ quan nhà nước cho đối tác tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công. Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng. Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh. + Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP trong đó, cơ quan nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các
  33. 33. tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước. Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công. Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê. - Đặc điểm của hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise)/ 33 cho thuê (Leasing): + Đối tác tư nhân được nhượng quyền chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, bảo dưỡng, thu phí và quản lý hệ thống, đồng thời đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngược lại, khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và tiêu chuẩn hoạt động, đồng thời đảm bảo lựa chọn đối tác tư nhân được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó. Đặc điểm quan trọng của hình thức này là vai trò của khu vực nhà nước đã chuyển từ người cung cấp dịch vụ sang người điều tiết, quản lý giá (phí) và chất lượng dịch vụ. + Các tài sản/cơ sở hạ tầng vẫn thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước. + Chính phủ chịu trách nhiệm đầu tư để hình thành tài sản và do đó chịu rủi ro đầu tư. Các rủi ro hoạt động được chuyển giao cho các nhà khai thác (đối tác tư nhân). + Hình thức này khác hình thức hợp đồng quản lý ở chỗ: các đối tác tư nhân được nhượng quyền không nhận được khoản phí cố định từ cơ quan quản lý nhà nước mà là các khoản phí thu được từ người sử dụng. Theo đó, lợi nhuận của khu vực tư nhân phụ thuộc vào doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ và chi phí vận hành, bảo trì.
  34. 34. Vì thế, hình thức này sẽ khuyến khích các nhà khai thác nâng cao hiệu quả hoạt động nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ đồng thời giảm chi phí để có lợi nhuận cao hơn. 34 - Hình thức nhượng quyền khai thác/cho thuê thường được sử dụng trong trường hợp sau: + Khi cơ quan quản lý nhà nước muốn kết hợp tài chính công với hiệu quả khai thác của khu vực tư nhân. + Chuyển nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công sang khu vực tư nhân dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng công sẵn có. Đồng thời chuyển các rủi ro tài chính, vận hành sang khu vực tư nhân. + Thời hạn của hợp đồng nhượng quyền khai thác/cho thuê thường là 8-10 năm và có thể được gia hạn kéo dài đến 20 năm. + Trên thế giới, hình thức này thường được sử dụng trong việc cung cấp dịch vụ xe bus đô thị, các dịch vụ đường sắt, khai thác các bến cảng... + Đối tác tư nhân thường được lựa chọn thông qua hình thức đấu thầu. + Trong trường hợp nhượng quyền khai thác (Franchise), có thể sử dụng hình thức nhượng quyền khai thác không xác định thời hạn (nhượng quyền vĩnh viễn - p Franchise). Theo hợp đồng nhượng quyền vĩnh viễn, đối tác tư nhân có thể nắm quyền khai thác không xác định thời hạn, tuy nhiên, Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước vẫn có thể thu hồi nhượng quyền khai thác nếu các điều khoản của hợp đồng nhượng quyền bị vi phạm. Với hợp đồng nhượng quyền khai thác vĩnh viễn, đối tác tư nhân vẫn bị ràng buộc pháp lý về hoạt động và trong một số trường hợp có thể là về giá cả (giá phí). Trong trường hợp này, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm cho tất cả các quyết định kinh doanh, bao gồm cả vốn đầu tư, thủ tục hoạt động, và kiểm soát toàn bộ hoặc phần lớn các chính sách giá cả.
  35. 35. Một ví dụ về nhượng quyền khai thác vĩnh viễn là trường hợp của BAA, plc. - công ty tư nhân được quyền khai thác một cảng ở Anh, mà trước đây quyền này thuộc về nhà nước. Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO: Design - Build - Finance - Operate) - DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn. - Đặc điểm của phương thức DBFO: + Chìa khoá quan trọng nhất trong mô hình DBFO là việc sử dụng tài chính tư nhân. Tuy nhiên, cơ chế tài trợ tài chính trong mô hình DBFO phức tạp hơn so với các hình thức khác. + Trong phương thức DBFO có nhiều hơn một đối tác tư nhân có liên quan, tham gia vào quá trình thực hiện dự án và cung cấp dịch vụ công. Để thực hiện dự án DBFO, một công ty phục vụ mục đích đặc biệt (SPV - Special Purpose Vehicle) được thành lập. Đó thường là sự liên doanh giữa đối tác tư nhân (đơn vị thiết kế - xây dựng - vận hành, đơn vị cung ứng) với các ngân hàng/các nhà đầu tư tài chính (gọi chung là các ngân hàng). 35 Hình 1. Mô hình DBFO Nguồn: Japan External Trade Organization (JETRO).
  36. 36. 36 Các ngân hàng trên cơ sở xem xét dòng tiền trong tương lai của dự án sẽ cam kết cung cấp vốn (vốn nợ) cho SPV (có thể thông qua hợp đồng tín dụng). Sự tài trợ vốn của ngân hàng cho SPV có thể lên đến 90% tổng chi phí của dự án, phần còn lại là vốn chủ sở hữu của SPV và các nhà thầu phụ. + Khu vực nhà nước ký hợp đồng trực tiếp với SPV về việc thực hiện dự án và cung cấp dịch vụ công (sau đây gọi là hợp đồng chính). Về phía mình, để thực hiện dự án và cung cấp các dịch vụ theo hợp đồng chính, SPV có thể ký hợp đồng với các nhà thầu phụ - gọi là các shareholder trong SPV - bao gồm đơn vị xây dựng, đơn vị quản lý và vận hành,... + Trong mô hình DBFO, tài sản/cơ sở hạ tầng hình thành vẫn thuộc sở hữu của khu vực nhà nước. + Hợp đồng DBFO có thể gồm hai loại khác nhau: (i) Hợp đồng DBFO trong đó đối tác tư nhân (cụ thể là SPV) cung cấp dịch vụ trực tiếp cho khu vực nhà nước từ cơ sở hạ tầng được xây dựng. Trong trường hợp này, khu vực nhà nước sử dụng dịch vụ phải trả phí dịch vụ cho khu vực tư nhân trong suốt kỳ hạn hợp đồng. Kết thúc hợp đồng, khu vực nhà nước thanh toán toàn bộ phần còn lại của chi phí dự án cho bên ngân hàng đã tài trợ cho SPV (bao gồm cả lãi vay). (ii) Hợp đồng DBFO dưới dạng một hợp đồng nhượng quyền, tức là sau khi hoàn thành dự án, đối tác tư nhân được phép khai thác dự án, thu phí từ người sử dụng để bù đắp lại vốn đầu tư đã bỏ ra và thu lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, tài sản/cơ sở hạ tầng được chuyển giao lại cho khu vực nhà nước. Mô hình DBFO trong trường hợp này có đặc điểm giống với mô hình BOT. + Hợp đồng DBFO thường là một hợp đồng dài hạn. + Với hợp đồng DBFO, hầu như tất cả rủi ro tài chính được chuyển giao cho khu vực tư nhân. - Mô hình DBFO thường được áp dụng trong trường hợp:
  37. 37. + Dự án đủ hấp dẫn đối với khu vực tư nhân (về lợi nhuận, 37 những ưu đãi cũng như những rủi ro có thể gặp phải). + Thường sử dụng trong các dự án xây dựng công trình như: các toà nhà phục vụ mục đích công (như: trường học, khách sạn, nhà tù,...), và cũng có thể là các công trình hạ tầng giao thông, bến bãi, kho vận,... + Thời hạn của hợp đồng thường từ 25-30 năm. Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer) - BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước. - Đặc điểm chính của BOT là: + Đây là một mô hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp. + Cũng giống như DBFO, việc tài trợ dự án và các rủi ro tài chỉnh, rủi ro hoạt động được chuyển sang khu vực tư nhân. + Đối tác tư nhân thực hiện dự án thường tính toán kỹ lưỡng khả năng thu phí để làm cơ sở thoả thuận thời hạn của hợp đồng, đặc biệt là thời hạn khai thác công trình cơ sở hạ tầng. Giai đoạn khai thác, kinh doanh chủ yếu xác định bằng độ dài thời gian cần thiết để doanh thu từ công trình trả hết được chi phí vốn đầu tư của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
  38. 38. 38 + Để thực hiện dự án BOT, đòi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng BOT là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp BOT và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng BOT là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng. + Hợp đồng BOT vừa được xem xét dưới góc độ là một quá trình (từ giai đoạn xây dựng - kinh doanh - đến chuyển giao), ở khía cạnh này, hợp đồng BOT luôn đi kèm với một dự án BOT và là cơ sở hình thành và phát triển dự án BOT. Chính vì vậy, hợp đồng BOT thường được gọi là hợp đồng dự án. Bên cạnh đó Hợp đồng BOT cũng được coi là một hợp đồng nhượng quyền (concession), ở đó đối tác tư nhân được nhượng quyền thực hiện xây dựng, kinh doanh chứ không phải là bị buộc phải xây dựng, kinh doanh. Ở một số nước, pháp luật quy định nhà nước có trách nhiệm bảo lãnh ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc nhượng quyền này là một nội dung bắt buộc của hợp đồng BOT. + Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn bộ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, song cũng có thể vay vốn từ ngân hàng (tỷ lệ vốn vay theo quy định của nhà nước). Điểm đặc biệt trong việc huy động vốn vay ở mô hình BOT là: việc tài trợ cho dự án BOT bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc vào giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình của bản thân dự án như các hợp đồng tín dụng truyền thống, mà thường phụ thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án. Các bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lại vốn vay thay vì các nguồn tài sản bảo đảm. Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù của hợp đồng BOT. + Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài hạn (khoảng 20-30 năm).
  39. 39. - Thông lệ và điều kiện áp dụng: + Phương thức BOT là phương thức được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới. Rất nhiều dự án BOT đã thành công ở Malaysia, Thái Lan, Mexico và Trung Quốc, Anh, Úc,... Phương thức này thường được sử dụng trong các dự án cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, phạm vi “cơ sở hạ tầng” lại được quy định khác nhau ở mỗi quốc gia. Một số nước như Anh, Ấn Độ không giới hạn phạm vi cơ sở hạ tầng có thể thực hiện theo hợp đồng BOT, theo đó đối tượng của hợp đồng BOT không bị giới hạn ở cơ sở hạ tầng kinh tế (như hệ thống giao thông, nhà máy điện, nhà máy xử lý rác...) mà còn bao gồm cả cơ sở hạ tầng xã hội (như trường học, cơ sở y tế,...). Trong khi đó, một số nước khác lại dè dặt trong việc quy định phạm vi cơ sở hạ tầng có thể thực hiện thông qua hợp đồng BOT chỉ bao gồm cơ sở hạ tầng về mặt kinh tế, kỹ thuật mà không thừa nhận các đối tượng cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện... Điều này ít nhiều hạn chế sự lựa chọn cũng như cơ hội đầu tư của khu vực tư nhân thông qua hợp đồng BOT. + Để các dự án thành công, cả phía nhà nước và phía đối tác tư nhân đều cần nhận thức được những thuận lợi và hạn chế của dự án, tính toán, dự báo được lợi ích từ dự án để có quyết định, thoả thuận phù hợp về vốn đầu tư, thời hạn hợp đồng cũng như các điều khoản ràng buộc khác. Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate) - Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho nhà nước, ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định. 39 - Đặc điểm chính của phương thức BTO là:
  40. 40. 40 + Phương thức BTO bao gồm việc tài trợ của khu vực tư nhân trong tất cả các giai đoạn: thiết kế, xây dựng và khai thác. Khu vực nhà nước có thể khai thác lợi thế của khu vực tư nhân (cả về vốn đầu tư, khả năng xây dựng, và hiệu quả khai thác, kinh doanh,...), trong khi vẫn giữ quyền sở hữu tài sản. + BTO kết hợp quá trình đấu thầu thiết kế - xây dựng và khai thác trong một hợp đồng. Do đó, với hợp đồng BTO, các bên liên quan (nhà nước, tư nhân) sẽ mất ít giao dịch hơn, đồng thời trách nhiệm của nhà thầu cao hơn. + Phương thức BTO có lợi thế quan trọng là khuyến khích khu vực tư nhân hoàn thành kịp thời các dự án, đảm bảo tài chính, hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ. BTO vừa kết hợp được cả sự năng động của đầu tư tư nhân cũng như kinh nghiệm dự án của họ. + Sau khi chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho khu vực công, đối tác tư nhân được quyền khai thác, kinh doanh thông qua một thoả thuận cho thuê/nhượng quyền khai thác dài hạn. Trong trường hợp vốn đầu tư của đối tác tư nhân được thanh toán ngay khi công trình được hoàn thành hoặc sau thời gian bảo đảm (chuyển giao) thì giai đoạn khai thác, kinh doanh có tính chất giống với hợp đồng cho thuê (Leasing)/nhượng quyền khai thác (Franchise) ở trên. Còn trong trường hợp vốn đầu tư được thu hồi thông qua việc thu phí từ sử dụng và các doanh nghiệp thương mại, thì hợp đồng BTO lúc này có tính chất gần giống với hợp đồng BOT trong giai đoạn vận hành (operate). + Việc phân chia lợi ích của mỗi bên trong quá trình khai thác sử dụng công trình là một trong những nội dung chủ yếu, được thoả thuận chi tiết trong hợp đồng. + BTO có mức độ tham gia của tư nhân thấp hơn so với mô hình BOT, DBFO, BOO. - Phương thức BTO cũng được áp dụng khá phổ biến trên thế
  41. 41. giới, trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: đường xá, hệ thống cấp nước, trụ sở của các cơ quan nhà nước, sân bay… Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate). - Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó. - Với định nghĩa trên, phương thức BOO có những đặc điểm 41 quan trọng là: + Đối tác tư nhân bỏ toàn bộ chi phí xây dựng, vận hành và bảo trì tài sản/cơ sở hạ tầng. Tức là khu vực tư nhân đã cung cấp vốn cho tài sản dịch vụ công. + Đối tác tư nhân được quyền vận hành và sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phải chuyển giao cho khu vực nhà nước. + Đối tác tư nhân được quyền quyết định thu lệ phí, tiền thuê và tiền sử dụng dịch vụ, thông qua đó thu lại khoản chi phí đã đầu tư để xây dựng, vận hành. + Mặc dù được quyền sở hữu tài sản/cơ sở hạ tầng, song các quyết định đối với tài sản có thể bị hạn chế khi thi hành bởi những điều khoản ràng buộc đã kí kết trong thỏa thuận với cơ quan nhà nước. + Khi hợp đồng vẫn còn giá trị, đối tác tư nhân phải tiếp tục kinh doanh phù hợp với những cam kết đã được xác định trong thỏa thuận hợp đồng hoặc được quy định bởi cơ quan điều tiết. - Phương thức BOO được sử dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia, và thường trong lĩnh vực năng lượng, môi trường, v.v... + Áp dụng đối với các dự án là các cơ sở độc lập, như: các nhà máy điện độc lập, nhà máy nước độc lập, v.v... Tại Mỹ, lựa chọn này đã được áp dụng với các cơ sở xử lý chất thải.
  42. 42. 42 + Nhà nước có thể áp dụng phương thức này nếu lĩnh vực dịch vụ công có một thị trường hoạt động mạnh và liên tục. + Nhà nước không tài trợ trực tiếp cho khu vực tư nhân, nhưng có thể cung cấp các ưu đãi tài chính khác, như miễn thuế,...  Như vậy, có thể tổng kết lại một số đặc điểm quan trọng của các phương thức tổ chức thực hiện PPP nêu trên như sau: Bảng 1. Đặc điểm chủ yếu của các phương thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến Phương thức Hợp đồng dịch vụ/ hợp đồng quản lý Franchise/ Leasing BTO BOT DBFO BOO Sở hữu tài sản Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân Kỳ hạn hợp đồng 8-15, hoặc 1-3; 3-5 20-30 20-30 25-30 (năm) lâu hơn Không thời hạn Trách nhiệm đầu tư Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Trách nhiệm vận hành Nhà nước/Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Rủi ro thương mại Nhà nước Tư nhân/ chia sẻ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu. Mức độ tham gia của khu vực tư nhân trong các hình thức tổ chức thực hiện PPP được có thể sắp xếp như sau: Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu từ các tài liệu của WB, ADB.
  43. 43. 43 NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN PPP Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP Huy động vốn tư nhân kết hợp với vốn nhà nước cho phát triển nền kinh tế nói chung và cơ sở hạ tầng nói riêng là một xu hướng gần như tất yếu, đặc biệt với các nước đang phát triển. Bởi vì, đối với các nước đang phát triển, thiếu vốn là vấn đề trầm trọng và nếu không có nguồn vốn hỗ trợ cho phát triển, các nước này sẽ dễ rơi vào vòng luẩn quẩn “thiếu vốn –> không phát triển được cơ sở hạ tầng –> chậm phát triển –> thiếu vốn”. Hơn nữa, đứng trước bối cảnh cạnh tranh quốc tế ngày một diễn ra gay gắt, thiếu vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng sẽ giảm năng lực cạnh tranh của một nền kinh tế và sẽ ngày một lún sâu vào sự chậm phát triển. Huy động nguồn vốn tư nhân, trong đó có phần quan trọng là vốn nước ngoài để phát triển cơ sở hạ tầng là một đòi hỏi cấp thiết. Bên cạnh đó, gia nhập WTO đòi hỏi các nước phải ứng xử với các thành phần bình đẳng với nhau và vì thế, việc xây dựng một quy trình PPP theo chuẩn quốc tế là một yêu cầu bắt buộc. Có nghĩa là, xây dựng quy trình PPP cần phải theo tiêu chuẩn quốc tế, từ việc đấu thầu đến việc đánh giá rủi ro, lợi ích, chi phí của dự án. Một quy trình PPP thông thường gồm bốn giai đoạn sau1: Giai đoạn thứ nhất là xác định PPP (PPP identification). Trong giai đoạn này, các công việc cần thực hiện gồm có: lập kế hoạch chiến lược, phân tích tiền khả thi của dự án, phân tích tài chính, kiểm tra tính phù hợp của PPP,… Giai đoạn thứ hai là giai đoạn phát triển. Trong giai đoạn này bao gồm các nhiệm vụ sau: chuẩn bị dự án (bao gồm phân tích tính khả thi về mặt kỹ thuật và mức độ bền vững tài chính), cấu trúc dự án, chuẩn bị các tài liệu, văn bản cho hợp đồng. Giai đoạn thứ ba là giai đoạn đấu thầu. Giai đoạn này bao gồm việc tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cho dự án. Việc đấu 1Department of Economic Affairs, 2011.
  44. 44. thầu cần được diễn ra minh bạch, có trách nhiệm giải trình, không phân biệt, mang tính cạnh tranh nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và gây dựng niềm tin của công chúng về thủ tục đấu thầu. 44 Giai đoạn thứ tư là quản lý và giám sát hợp đồng PPP. Trong giai đoạn này, các công việc gồm có việc quản lý và thực hiện dự án trong suốt thời gian của dự án PPP. Các yêu cầu về thể chế Thứ nhất, yêu cầu xây dựng một quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng khác nhau thuộc PPP. Trong một quốc gia, những quy định khác nhau để điều tiết cho cùng một đối tượng sẽ không hiệu quả và dễ xảy ra hiện tượng chồng chéo.2Biến thể của PPP rất đa dạng nên thường coi PPP khác với các phương thức hợp tác đầu tư khác và dẫn đến việc thiết lập các khuôn khổ điều tiết khác nhau cho cùng một đối tượng. Chẳng hạn, PPP gồm có Hợp đồng dịch vụ/Hợp đồng quản lý, BOO (Build - Own - Operate), BOT (Build - Operate - Transfer), BTO (Build - Transfer - Operate), DBFO (Design - Build - Finance - Operate), v.v... Xây dựng một luật hay quy định thống nhất để quản lý các dự án PPP là một yêu cầu tiên quyết để từ đó hình thành nên các cơ quan quản lý PPP (hoạt động theo khung pháp luật thống nhất) nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư theo hình thức công tư. 2Một ví dụ cụ thể cho trường hợp của Việt Nam: Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về Ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì “Đầu tư theo hình thức Công - Tư là việc nhà nước và các đơn vị tư nhân cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Phía nhà nước có lợi thế về chính sách, cơ chế quản lý, ưu đãi thuế, đất đai của Nhà nước. Còn phía tư nhân có lợi thế về nguồn vốn, kỹ thuật, nhân lực. Vì thế, hợp tác công - tư có nghĩa bên nhà nước và tư nhân cùng bổ sung những điểm mạnh - yếu cho nhau để tạo nên các dự án phục vụ tốt nhất lợi ích của nền kinh tế, của xã hội một cách hiệu quả. Nếu hiểu theo các khía cạnh này, các hình thức đầu tư BTO, BOT, BT theo Nghị định 108/2009/ NĐ-CP nằm trong hình thức hợp tác PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Sự khác biệt về văn bản có thể làm cho các nhà đầu tư hiểu lầm đây là các hình thức hoàn toàn khác nhau. Vì thế, để hình thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân hiệu quả, yêu cầu đầu tiên là phải thống nhất các quy định thành một Luật hay quy định duy nhất. Hiện nay, có thể xem xét để ra một Luật Hợp tác Công - Tư (Luật PPP).
  45. 45. Hơn nữa, xây dựng một luật quản lý PPP thống nhất sẽ tạo nên niềm tin cho các nhà đầu tư tư nhân, tạo cho họ một khuôn khổ pháp lý để họ biết được phạm vi và quyền hạn của mình, giảm thiểu những rủi ro do các quy định pháp lý để từ đó khuyến khích sự tham gia của đầu tư tư nhân cùng với đầu tư công thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công. Khuôn khổ điều tiết hay pháp luật liên quan đến PPP đòi hỏi phải tương đối ổn định, rõ ràng, và có năng lực thực thi bởi vì đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư dựa vào hợp đồng và hợp đồng này thường diễn ra trong khoảng thời gian dài (Farquharson và cộng sự, 2011). Thứ hai, yêu cầu phải xác định rõ ràng hình thức và cấu trúc của các cơ quan quản lý hoạt động PPP phù hợp với đặc điểm của từng nước và trong từng giai đoạn khác nhau. Trong trường hợp một quốc gia có những hình thức đầu tư theo PPP liên quan đến rất nhiều lĩnh vực (giao thông, y tế, giáo dục, điện năng…) và liên quan đến nhiều cơ quan khác nhau (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Công thương, các Bộ chuyên ngành khác), cơ quan quản lý hoạt động PPP cần phải tương đối độc lập. Tuy nhiên, cũng có những trường hợp không nhất thiết cần có một cơ quan quản lý các dự án PPP độc lập. Tuỳ thuộc vào tình hình thực tế mà các Bộ, ban ngành khác nhau có thể có đơn vị quản lý dự án đầu tư theo hình thức PPP cho riêng mình. Chẳng hạn, Bộ Giao thông và Vận tải có một lượng lớn dự án quy mô đáng kể đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư, Bộ có thể thành lập một đơn vị phụ trách về PPP nhằm quản lý các dự án hiệu quả. Điều này cũng xảy ra tương tự với các Bộ khác (như Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế,…). Có nhiều trường hợp, các cơ quan PPP nằm trong Bộ chuyên ngành tỏ ra khá hiệu quả. Ví dụ, Cơ quan Đường cao tốc và Dịch vụ Nhà tù (the Prison Service and the Highways Agency) có một 45
  46. 46. nhóm Sáng kiến Tài chính Tư nhân (Private Finance Initiative) vì Cơ quan này có rất nhiều dự án hợp tác theo hình thức PPP. Hay Pakistan thành lập Ban Cơ sở hạ tầng Năng lượng Tư nhân (the Private Power Infrastructure Board) để thúc đẩy đầu tư tư nhân đối với các dự án năng lượng. Nhưng đối với các cơ quan có ít dự án PPP, việc thành lập một bộ phận riêng để quản lý là không hiệu quả. 46 Các thể chế quản lý “cần được xác định rõ, chậm nhất là khi quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hoàn tất. Tuy nhiên, trong quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, các vai trò thể chế có mức độ không chắc chắn càng cao thì theo nhận thức của các nhà đầu tư tiềm năng, mức độ rủi ro của dự án cũng sẽ càng cao. Đồng thời, cũng cần có một số linh hoạt để sửa đổi và cập nhật các vai trò thể chế khi lĩnh vực liên quan phát triển và hoàn thiện. Khi việc phân quyền đang ngày càng được triển khai sâu rộng, các chính phủ có thêm nhiệm vụ cần phải xác định mỗi vai trò được thực hiện ở cấp độ nào của chính phủ.” (ADB, 2006, 16). Nói chung, có bốn sự lựa chọn để đặt cơ quan quản lý hoạt động của PPP (Dutz và cộng sự, 2006). Lựa chọn thứ nhất là cơ quan này nằm trong một Bộ (chẳng hạn như trường hợp Nam Phi), phổ biến nhất là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính. Hoặc, như đã đề cập ở trên, đối với các Bộ mà có nhiều dự án thực hiện theo hình thức hợp tác công - tư, Bộ có thể thành lập một đơn vị quản lý PPP riêng nhưng có thể tham vấn, học hỏi kinh nghiệm từ các đơn vị PPP của Bộ Tài chính hay Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Lựa chọn thứ hai là thành lập một cơ quan phụ trách PPP độc lập tương đối so với Chính phủ. Cơ quan này quản lý các dự án PPP hoặc đặt các chi nhánh quản lý PPP tại các Bộ, địa phương có nhiều dự án đầu tư theo hình thức PPP (chẳng hạn Philippines hay Pakistan). Lựa chọn thứ ba là đơn vị quản lý PPP như một công ty do Chính phủ làm chủ (chẳng hạn như trường hợp Partnerships British
  47. 47. Comlumbia của Canada), công ty này được điều hành bởi một Uỷ ban kết hợp công - tư và có cơ chế trả lương riêng nhằm thu hút người tài giỏi vào làm việc. Lựa chọn thứ tư là thành lập một công ty liên doanh - liên kết giữa Nhà nước và tư nhân, trong đó tư nhân cũng nắm cổ phần (chẳng hạn như Ấn Độ). Công ty này sinh lời dựa trên kết quả hoạt động. Các nước khác nhau, tuỳ thuộc vào hệ thống luật pháp và trình độ quản lý mà có những hình thức và cấu trúc thể chế quản lý PPP phù hợp. Các nước hầu hết đều có các cơ quan quản lý PPP ở cấp quốc gia hoặc địa phương nhằm tạo thuận tiện cho các dự án đầu tư theo hình thức PPP. Chức năng của các cơ quan PPP gồm có (Istrate và Puentes, 2011): (i) Định hình các chính sách và thực hiện công tác phối hợp các dự án PPP; (ii) Kiểm soát chất lượng các dự án PPP; (iii) Hỗ trợ kỹ thuật cho các dự án PPP; (iv) Chuẩn hoá (ví dụ chuẩn hoá quy trình đấu thầu) và phổ biến thông tin (chẳng hạn phổ biến kinh nghiệm quốc tế); và (v) Đưa ra cơ chế khuyến khích (ví dụ việc hình thành cơ quan quản lý PPP làm gia tăng mức độ tin cậy vào những cam kết của chính phủ đối với các dự án PPP). Các yêu cầu về thương mại, tài chính và kinh tế Yêu cầu về thương mại: trước khi xây dựng mối quan hệ đối tác công - tư, một loạt các yêu cầu về thương mại cần được thực hiện nhằm làm cho mối quan hệ đối tác công - tư đem lại kết quả như mong muốn. Đó là phải cải thiện hoặc thiết lập hệ thống tính hóa đơn, cơ sở dữ liệu khách hàng, tình trạng các khoản phải thu và các thỏa thuận cấp vốn, v.v… Thực hiện yêu cầu về thương mại sẽ làm cho quá trình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân diễn ra suôn sẻ, tránh những trường hợp đổ vỡ vì thiếu sự tìm hiểu kỹ về đối tác. Yêu cầu về tài chính: trong hợp tác công - tư, cả nhà nước và tư nhân đều có những quan tâm nhất định đến yếu tố kinh tế. Nhà nước hợp tác với tư nhân để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng và dịch vụ 47
  48. 48. công vì thiếu vốn, còn tư nhân hợp tác với nhà nước để có thể kiếm được lợi nhuận. Vì thế, trong quá trình hợp tác công - tư, nhà nước và tư nhân cần phải cùng nhau xác định được mức giá dịch vụ một cách hợp lý, đáp ứng cân bằng hai tiêu chí sau. Thứ nhất, mức giá xác định phải không được quá cao để có thể làm giảm cơ hội tiếp cận của người dân đến dịch vụ công. Thứ hai, mức giá đặt ra cũng không được quá thấp để không hấp dẫn những nhà đầu tư tư nhân có năng lực. 48 Cũng cần lưu ý, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công có thời gian thu hồi vốn dài, do đó khi xác định mức giá phải tính đến yếu tố lạm phát cho nhiều năm tới. Bên cạnh đó, trước khi tiến hành hợp tác, phía nhà nước phải thẩm định tất cả các khoản góp vốn đầu tư như hỗ trợ thuế, đất đai, phí giải phóng mặt bằng,… Các khoản góp vốn phải được thẩm định chính xác để tránh việc hợp tác công - tư làm thất thoát tài sản của nhà nước, đồng thời trong nhiều trường hợp, việc định giá sai hoặc hỗ trợ tài chính không đúng mức còn làm cho quá trình hợp tác công tư khó thực hiện. Để có những phân tích chính xác các khía cạnh liên quan đến tài chính, các mô hình tài chính có thể được sử dụng. Và “để xây dựng một mô hình tài chính, người xây dựng phải rà soát các số liệu hiện có, đảm bảo rằng các giả định bất biến phù hợp với tất cả các số liệu đầu vào của mô hình, xác định các điểm nhạy cảm chủ yếu và thường xuyên đánh giá và cập nhật các giả định và kết quả quan trọng thông qua rà soát khi quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân được tiến hành” (ADB, 2006: trang 17). Các mô hình tài chính cần đưa ra những kịch bản khác nhau, chẳng hạn như khi có sự thay đổi về lạm phát, lãi suất,… để cả phía nhà nước và tư nhân có thể nắm được những gì mình mất đi và những gì thu được, nhằm đưa ra quyết định hợp lý. Yêu cầu về kinh tế: cần phải có những phân tích tác động của hợp tác công - tư đến ngân sách, đến lĩnh vực ngành nghề, đến vùng
  49. 49. miền địa lý,… nhằm đưa ra một cái nhìn tổng quát và sâu sắc hơn về mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân. Việc phân tích này không chỉ đòi hỏi ở giai đoạn trước khi mối quan hệ được thiết lập, mà nó là yêu cầu được thực hiện thường xuyên nhằm ứng phó với những biến đổi thất thường trong môi trường kinh tế vĩ mô và của từng ngành nghề, vùng miền,… Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan3 Các dự án PPP nhiều khi rất nhạy cảm về mặt chính trị hoặc xã hội. Chẳng hạn, khi xây dựng một con đường và phải giải phóng mặt bằng, các bên liên quan cần phải có sự trao đổi, bàn bạc với nhau để đi đến thống nhất. Bởi vì nếu các lợi ích không được điều hòa và cân bằng nhau, việc thực hiện dự án không chỉ gặp khó khăn mà lợi ích thu được từ dự án có thể không cao. Theo ADB (2006), yêu cầu tham vấn các bên liên quan cần phải có khi thực hiện dự án theo hình thức PPP là cần thiết vì các lý do sau: Thứ nhất, khi không có sự tham gia trao đổi, thảo luận để tạo nên sự đồng thuận có thể dẫn đến những xung đột lợi ích, mâu thuẫn và làm cản trở quá trình thực hiện dự án. Thứ hai, sự tham gia rộng rãi của các bên, một khi đã đạt được sự thống nhất, sẽ làm cho mối quan hệ đối tác công - tư trở nên bền vững, những khó khăn và rủi ro khác phát sinh trong quá trình thực hiện dự án có thể dễ dàng được xử lý. Thứ ba, sự tham gia của các bên trong quá trình thiết kế và thực hiện dự án làm cho cách tiếp cận và giải quyết vấn đề trở nên đa dạng và sáng tạo. Việc tham gia của các bên, nhất là bên yếu thế (chẳng hạn người dân bị tác động) sẽ tạo cho họ cảm giác được tôn trọng và càng nhận được sự ủng hộ của các bên trong quá trình dự án hoạt động. Thứ tư, sự ủng hộ và hiểu biết rộng rãi của công chúng đối với chương trình cải cách sẽ khuyến khích các chính trị gia giữ vững cam kết của mình. Thứ năm, phổ biến thông tin có thể dẫn đến tăng thêm mức độ tin cậy của các đối tác tham gia dự án. 3Phần này dựa chủ yếu từ ADB (2006), mục 3.6. Tham vấn các bên liên quan (Bản tiếng Việt). 49
  50. 50. 50 Mặc dù tham vấn các bên liên quan trong việc thực hiện dự án PPP có thể đem lại một số lợi ích như vừa đề cập, nhưng nó cũng có những điểm yếu. Thứ nhất, thực hiện tham vấn có thể tốn rất nhiều thời gian, nhất là các dự án giao thông đòi hỏi công tác giải phóng mặt bằng phức tạp. Việc thực hiện đàm phán với các hộ dân để đền bù giải phóng mặt bằng sẽ mất rất nhiều thời gian và do đó sẽ làm chậm việc thực hiện dự án. Thứ hai, các bên tham gia tham vấn có thể có xung đột lợi ích, hoặc có những ưu tiên khác nhau, vì thế nếu các bên không đi đến thống nhất mục tiêu và phương thức thực hiện dự án, dự án sẽ gặp phải rất nhiều khó khăn. Quá trình tham vấn có thể có khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh và đặc điểm của từng nơi, từng dự án, nhưng quy trình của tham vấn đòi hỏi những bước sau: (i) Nghiên cứu ý kiến: thu thập dữ liệu về các bên liên quan, nhận thức của họ và hành vi của họ về các vấn đề liên quan đến một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cụ thể. Nghiên cứu sẽ tác động đến nội dung và trọng tâm của chương trình trao đổi đối thoại cũng như chính các cải cách. Nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở các hình thức tương đối chính thức như thông qua bảng hỏi, bỏ phiếu thăm dò,… (ii) Tham vấn các bên liên quan: Tham vấn là một quy trình ít chính tắc hơn, thông qua đó các chủ đề và chính sách về lợi ích được thảo luận trong một nhóm hoặc giữa các nhóm các bên liên quan. Tham vấn có mục đích thu thập thông tin và xây dựng sự hiểu biết giữa các nhà cải cách về các nhận thức và hiểu biết hiện tại và về cơ sở của những ý kiến đó. Một phần quan trọng của tham vấn các bên liên quan là điều khiển được các kỳ vọng liên quan đến việc các phản hồi sẽ được đưa vào trong quá trình cải cách như thế nào. Điều đó có nghĩa là các phản hồi có thể không dẫn đến sự thay đổi trực tiếp trong quá trình xây dựng và thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân nhưng sẽ là một nhân tố gây ảnh hưởng. Tham vấn có thể được
  51. 51. thực hiện thông qua các nhóm đại biểu hoặc các nhóm thảo luận của các bên liên quan. (iii) Nhận thức của công chúng: Các nỗ lực nâng cao nhận thức của công chúng nhắm tới nhiều bên liên quan khác nhau và được thiết kế để nâng cao nhận thức chung về một vấn đề. Đó là một quá trình phân phối thông tin một cách chủ động, sẽ giúp thông báo phản ứng của công chúng với mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân. Nâng cao nhận thức của công chúng có thể được thực hiện thông qua các chương trình truyền hình, truyền thanh, các cuộc họp ở địa phương và báo chí. (iv) Giáo dục công chúng: Giáo dục công chúng là quá trình cung cấp cho các bên liên quan những công cụ và thông tin cần thiết để nâng cao sự hiểu biết về một vấn đề hoặc để đảm nhận một vai trò mới. Giáo dục công chúng là một chương trình cụ thể và chi tiết hơn so với nâng cao nhận thức của công chúng. Hình 2. Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth (2007). 51

×