1. UNIVERSIDAD DEL SALVADOR COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA
Buenos Aires – ARGENTINA Washington D.C. - EEUU
“AS FORÇAS ARMADAS NA MITIGAÇÃO DOS EFEITOS DOS DESASTRES
NATURAIS”
por
CARLOS JORGE JORGE DA COSTA
Tese de Mestrado
para optar ao título de
MESTRE EM SEGURANÇA E DEFESA HEMISFÉRICA
Tutor da Tese Cel Inf Glaucio Lucas Alves
Assessor Acadêmico Prof Gustavo Alberto Trompowsky Heck
Washington, EUA, 05 de outubro de 2008.
2.
3. DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho a minha esposa e filha pelo apoio que me prestaram e pelo
entendimento de minha ausência.
4.
5. AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu amigo e orientador, Cel Inf Glaucio, pela paciência e as
oportunas correções de rumo no decorrer do trabalho.
E aos companheiros da classe XLVIII do Colégio Interamericano de Defesa pelas
informações e fontes que disponibilizaram para a minha pesquisa.
7. Titulo Pag
INTRODUÇÃO 8
a. Contextualização 11
a.1. Questões da Pesquisa 11
a.1.1. Problema de Pesquisa 11
a.2. Delimitação do Estudo 12
a.3. Objetivos 13
a.3.1. Objetivo Geral 13
a.3.2. Objetivos Específicos 13
a.4. Relevância 13
CAPÍTULO 1. DESASTRES NATURAIS 16
1.1. Classificação dos Desastres Quanto a Origem 16
1.2. Tipologia e Características dos Desastres Naturais 17
1.2.1. Furacão 18
1.2.2. Vendaval 19
1.2.3. Granizo 19
1.2.4. Tornado 20
1.2.5. Inundação 20
1.2.6. Estiagem 21
1.2.7. Terremoto 21
1.2.8. Vulcões 22
1.2.9. Escorregamento 23
1.3. Desastres Naturais no Mundo 23
1.4. Desastres Naturais nas Américas 25
1.5. Principais Ameaças Naturais nas Américas 27
1.6. Efeitos dos Desastres Naturais sobre a População 29
1.7. Riscos e Ameaças 29
1.8. Medidas Preventivas 31
1.9. Os Sistemas de Alerta Antecipado 32
1.10. Conclusão Parcial 34
CAPÍTULO 2. INSTRUMENTOS, ACORDOS E ORGANISMOS DE INTEGRA-
ÇÃO REGIONAIS PARA FAZER FACE AOS DESASTRES NATURAIS 38
2.1. Instrumentos e Acordos 38
2.1.1. Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD) 38
2.1.2. Quadro de Ação de Hyogo 39
2.1.3. Cúpula das Américas 39
2.2. Organismos de Integração Regionais 41
2.2.1. Centro Coordenação de Prevenção de Desastres Naturais na América Central.
(CPREDENAC) 41
2.2.2. Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID) 44
2.2.3. Agência Caribenha de Respostas a Emergências e Desastres (CDERA)
3 46
2.2.4. Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres (CAPRADE) 48
2.3. Conclusão Parcial 49
9. INTRODUÇÃO
Os desastres naturais estão diretamente vinculados à história do homem e ao seu
modo de apropriação e uso dos recursos naturais. Logo que o homem começou a se
estabelecer, em virtude da mudança no hábito nômade, deu-se o início da formação das
aldeias. Essa alteração comportamental resultou numa maior produção de alimentos, que
refletiu diretamente no crescimento da população.
Com o passar dos séculos, o adensamento populacional e o comércio se
intensificam dando origem às primeiras cidades que foram consolidadas, geralmente, sobre
as planícies dos grandes rios, no litoral e nas encostas vulcânicas. Assim, neste momento
histórico, se criam as condições para o acontecimento dos grandes desastres, porque na
escolha desses locais nunca se considerou o risco mas sim a existência das terras férteis
para produção de víveres, a possibilidade de transporte, a comunicação e o comércio com
outros locais.
Os desastres naturais, como terremotos, furacões, erupção de vulcões, enchentes e
secas acompanham as civilizações. A capacidade de prevê-los, controlá-los ou de mitigar
seus efeitos fizeram parte do nosso desejo, ao longo da história. Assim, a necessidade de
reduzir de forma sistemática o crescente impacto desses desastres está levando a um maior
grau de reconhecimento e comprometimento entre os governos do mundo, especialmente
depois das últimas grandes catástrofes, em 2004 (Ásia) e 2005 (Caribe e EUA), que
vitimaram milhares de pessoas.
Atualmente, busca-se realizar este sonho através da produção científica em vários
campos do conhecimento dedicados a esse tema. Entretanto, mesmo com as ferramentas
atuais, a redução dos riscos dos desastres naturais e a mitigação dos seus efeitos
representam temas de estudo complexos que demandam, ainda, muito tempo, exigindo que
5
10. todos os segmentos das nações assumam um compromisso político e jurídico para o
atendimento da população que venha a ser atingida.
No presente estudo, o tema a ser investigado versa sobre o emprego das Forças
Armadas na mitigação dos efeitos dos desastres naturais. Para tanto, inicialmente,
caracterizou-se o problema que foi o ponto de partida e o foco da investigação.
A análise realizou-se tendo como base a literatura disponível e o próprio
conhecimento e a experiência profissional do autor que é oficial do Exército e participou do
socorro das vítimas dos furacões Noel e Dean no Haiti, no ano de 2007, como integrante do
Batalhão Brasileiro de Força de Paz, naquele País.
A extensão do estudo realizado foi delimitada pelo seu prazo e pela disponibilidade
limitada de fontes abertas com dados não classificados sobre o emprego dos meios militares
em operações de ajuda humanitária. Assim, os dados dos tipos de recursos humanos e
materiais empregados, o tempo para o emprego e o custo e o financiamento dos recursos
militares desdobrados para a ajuda humanitária somente podem ser obtidos dos governos
dos países ou de organizações multilaterais (por exemplo, a ONU) que empregaram esses
meios. Da mesma forma que as poucas memórias institucionais disponíveis no nível
nacional ou multilateral, sobre tais operações estão incompletas.
Como a maioria das obras sobre o assunto está nos idiomas inglês e espanhol e a
fim de facilitar e enfocar a seleção, a pesquisa e a análise dos dados, utilizou-se como
parâmetro que os dados que fundamentariam a hipótese deveriam ser obtidos em órgãos e
agências com credibilidade e vínculo com organismos internacionais, tais como OEA 1,
ONU2, Cruz Vermelha3 dentre outros.
Com a finalidade de buscar uma solução embasada em causas e efeitos,
inicialmente, apresenta-se um estudo da fenomenologia dos desastres naturais no
hemisfério ocidental e seus efeitos sobre a população dos países atingidos por estas
catástrofes.
1
OEA – Organização dos Estados Americanos
2
ONU – Organização das Nações Unidas
3
Comitê Internacional da Cruz Vermelha
6
11. A seguir apresentam-se as entidades internacionais e sociedades nacionais, que
respondem a essas causas e efeitos por meio de resoluções, protocolos e na constituição de
organismos regionais que visam trabalhar com as atividades de mitigação dos efeitos dos
desastres naturais.
Com o enfoque no sistema interamericano estudou-se a OEA e a JID, suas relações,
a legislação dessas entidades voltadas para os desastres naturais e os principais problemas
legais da participação da JID com um papel operativo na coordenação do emprego das
forças armadas nestes eventos.
Por fim relacionam-se as principais normas da legislação básica internacional que
regulam o emprego dos meios militares na ajuda humanitária. A seguir, por meio de
exemplos de emprego em recentes desastres, apresentam-se as principais capacidades que
demonstram a necessidade do envolvimento das forças armadas nessas catástrofes, com
destaques para o emprego dos meios da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do
Haiti (MINUSTAH) e da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), no socorro
às vítimas dos desastres naturais. Por fim apresenta-se a solução adotada pelos países
centro-americanos com um modelo de unidade de emprego.
A partir dos dados coletados apresentam-se as principais conclusões que respondem
as principais indagações realizadas na formulação do problema. Com estas mesmas
conclusões fundamentou-se e caracterizou-ser o atingimento do objetivo geral previsto e a
apresentação de sugestões e propostas que podem servir de subsídios a mudanças na
legislação da OEA e da JID. A contextualização realizada com relatos de empregos de
forças armadas em desastres naturais recentemente ocorridos permitiu que se estudasse a
comprovação da hipótese. Por fim apresentam-se recomendações de caráter geral.
7
12. a. Contextualização
a.1. Questões da Pesquisa
a.1.1. Problema de Pesquisa
Os desastres naturais podem ser conceituados, de forma simplificada, como o
resultado do impacto de um fenômeno natural extremo ou intenso sobre um sistema
social, causando sérios danos e prejuízos que excedem a capacidade dos afetados em
conviver com o impacto 4 .
Normalmente, tem-se a tendência de entender que as ações de mitigação dos
efeitos dos desastres naturais só ocorrem após a concretização desses eventos.
Entretanto, o estudo detalhado desta matéria vai nos mostrar que a maior parte desse
trabalho inicia, principalmente, antes da sua ocorrência. É nesse contexto que podem
ser inseridas as Forças Armadas na execução de trabalhos que vão desde a
conscientização e educação da população até a realização de obras de infra-estrutura.
Assim, a fim de caracterizar a problematização ou o enfoque central do
estudo, com o foco na segurança hemisférica, as principais indagações que precisam
ser investigadas são:
1. De que forma aumenta a vulnerabilidade da sociedade aos desastres
naturais no nosso hemisfério?
2. Que atividades são necessárias para reduzir a vulnerabilidade das pessoas e
dos locais relativamente aos desastres naturais, e como as Forças Armadas podem
ser utilizadas na redução dessas vulnerabilidades?
4
TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos
Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. 2008. p 10.
8
13. 3. Que medidas podem melhorar a capacidade para monitorar, prever e
mitigar as conseqüências de um desastre e, assim, ajudar as Forças Armadas no
planejamento da proteção da população local e regional?
4. Quais são os obstáculos que impedem os governos de empregarem as
Forças Armadas, sob a bandeira da OEA, na mitigação dos efeitos dos desastres
naturais?
5. Como as Forças Armadas dos países do hemisfério podem ser empregadas,
sob a bandeira da OEA, nas ações de prevenção e na mitigação dos efeitos dos
desastres naturais?
6. Existe um mecanismo hemisférico que permita mobilizar, coordenar e
desencadear o emprego de meios da forças armadas das nações vizinhas, já
previamente preparados, adestrados e equipados, para o socorro aos atingidos por
esses desastres?
7. Existe a possibilidade de emprego desses meios mesmo antes de um pedido
formal do País, particularmente, quando o desastre atingir toda a sua extensão
territorial?
A fim de responder a esses questionamentos, propõe-se a seguinte hipótese :
“O emprego coordenado de equipes das Forças Armadas, adestradas,
equipadas e integradas com recursos e com capacidades técnicas especiais,
reduzirá os efeitos negativos dos desastres naturais.”
a.2. Delimitação do Estudo
A proposta do trabalho é estudar os principais tipos de desastres naturais que
ocorrem no Hemisfério Ocidental, seus efeitos e analisar as possibilidades de
emprego das Forças Armadas dos países do hemisfério, sob a bandeira da OEA, na
mitigação dos efeitos desses eventos nas Américas.
9
14. Visando aprofundar os conhecimentos técnicos e teóricos necessários sobre o
assunto e para apresentar um marco teórico robusto que dê suporte às respostas que
se buscam nesse trabalho, a pesquisa está restrita à leitura da bibliografia disponível,
nos relatos das lições aprendidas das Forças Armadas já empregadas nestas missões
e das diversas agências humanitárias que estudam e socorrem as populações nesses
desastres.
a.3. Objetivos
a.3.1. Objetivo Geral
- Propor as formas de emprego das Forças Armadas dos países do continente,
sob a bandeira da OEA, na mitigação dos efeitos dos desastres naturais.
a.3.2. Objetivos Específicos
Pretende-se atingir o seguinte objetivo no capítulo 3:
- levantar elementos que possam servir de subsídios às mudanças nas
legislações.
E na conclusão, os seguintes:
- indicar uma solução para a reunião dos dados sobre as capacidades e os
meios necessários para o emprego nos diversos tipos de desastres naturais; e
- apresentar formas de mobilizar e de concentrar rapidamente os meios
necessários para o socorro das vítimas.
a.4. Relevância
O autor da tese viveu, como Oficial de Assuntos Civis do Batalhão Brasileiro
no Haiti, a experiência de empregar a tropa para socorro das vítimas dos furacões
10
15. Dean e Noel, no ano de 2007. Assim, mesmo sabendo da existência de equipes das
forças armadas para socorro nos países do continente, julga-se ser interessante para a
Organização dos Estados Americanos (OEA) e para a Junta Interamericana de
Defesa (JID) um estudo que permite extrapolar ou consolidar algumas experiências,
e melhores práticas. A revisão das normas e legislações internacionais que podem
orientar o emprego e servir de base para a aplicação em todo o continente americano.
De igual forma, este estudo proporciona um esclarecimento sobre os
principais desastres naturais que ocorrem no continente americano e apresenta
algumas propostas, à titulo de recomendações no final do trabalho, sobre as
prováveis áreas onde poderão ser mobilizadas forças armadas para emprego antes,
durante e após esses eventos, tomando-se como base os locais onde eles ocorrem
com maior frequência. Também, apresenta as principais atividades que a JID poderá
realizar na coordenação deste emprego, até que possa trabalhar de forma operativa.
11
16. CAPÍTULO 1
DESASTRES NATURAIS
Segundo o Ministério da Integração Nacional do Brasil (MIN)5: “Desastre é o
resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema
vulnerável, causando danos humanos, materiais e ambientais e conseqüentes prejuízos
econômicos e sociais. A intensidade de um desastre depende da interação entre a magnitude
do evento adverso e a vulnerabilidade do sistema e é quantificada em função de danos e
prejuízos.”
Já segundo a Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA)6:
“Os desastres naturais são imprevistos e, muitas vezes, um acontecimento
súbito que causa grandes danos, destruição e sofrimento humano, ultrapassando a
capacidade da sociedade afetada de enfrentar-lhe usando seus próprios recursos.
Embora muitas vezes causados pela natureza, desastres podem ter origens humanas,
tais como: as guerras e os distúrbios civis que podem destruir as nações e deslocar
as pessoas estão incluídas entre as causas de desastres. Outras causas podem ser:
desabamento de construções, nevascas, secas, epidemias, terremotos, explosões,
incêndios, inundações, acidente no transporte materiais perigosos (como um
derrame químico), furacões, incidente nuclear, tornado e erupção de vulcão.”
1.1. Classificação dos Desastres Quanto a Origem
Os desastres, como um todo, são distinguidos principalmente em função de sua
origem, isto é, da natureza do fenômeno que o desencadeou. Assim, segundo as normativas
do MIN7, quanto ao agente causador, os desastres são classificados em:
a. Naturais - São aqueles provocados por fenômenos e desequilíbrios da natureza.
São produzidos por fatores de origem externa que atuam independentemente da ação
humana.
5
MIN. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Defesa Civil. Política Nacional de Defesa Civil.
Brasília: MIN, 2007. p 8.
6
Disponível em: <http://www.cdera.org>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
7
ibidem
12
17. b. Humanos ou antropogênicos - São aqueles provocados pelas ações ou omissões
humanas. Esses desastres podem produzir situações capazes de gerar grandes danos à
natureza, aos habitat humanos e ao próprio homem. Normalmente, os desastres humanos
são conseqüências de:
- ações desajustadas geradoras de desequilíbrios no relacionamento socioeconômico
e político entre os homens; e
- profundas e prejudiciais alterações em seu ambiente ecológico.
c. Mistos.- Ocorrem quando as ações e/ou omissões humanas contribuem para
intensificar, complicar ou agravar os desastres naturais. Além disso, também se
caracterizam quando fenômenos adversos naturais ocorrem e são agravados por condições
ambientais degradadas pelo homem, gerando desastres.
Nessa abordagem, a diferença está basicamente no nível de intervenção humana.
Entretanto, se considerarmos somente este critério, a grande maioria dos desastres
conhecidos como naturais, seriam de fato desastres mistos. Assim, tornar-se-ia mais prático
e menos conflituoso optar por classificar os desastres, quanto a origem, em naturais e
humanos, tendo como referencial o fenômeno que desencadeia o processo. Assim,
simplificando, temos:
Naturais – São aqueles disparados pela intervenção direta de um fenômeno natural
de grande intensidade. Exemplos: fortes chuvas, causando inundações, escorregamentos,
etc; tornados e furacões; terremotos; erupções vulcânicas.
Humanos – São aqueles disparados pelas ações ou omissões humanas. Exemplos:
Acidentes, contaminação de rios, rompimento de barragens, etc. As intervenções atrópicas,
quando mal planejadas, poderão intensificar e/ou agravar um desastre natural.
1.2. Tipologia e Características dos Desastres Naturais
Na literatura especializada, são apresentadas diversas propostas de classificação de
13
18. desastres naturais. Neste trabalho, serão utilizadas duas propostas básicas apresentadas por
8
TOBIN E MONTZ e por SCHEUREN et al9. Os autores comentam que enquanto uma
visa detectar as semelhanças entre os fenômenos, categorizando-os, a outra visa diferenciá-
los dentro de uma mesma categoria. E essas são informações imprescindíveis numa gestão
de risco, o que leva a poupar tempo, dinheiro e vidas. Estes eventos fazem parte da
geodinâmica externa (Meteorológicos e Hidrológicos) e interna (Geológicos) da Terra.
Categoria Tipos de Desastres
Furacões
Vendavais
Granizos
METEREOLÓGICOS
Tornados
Ondas de Frio
Ondas de Calor
Inundações
HIDROLÓGICOS
Secas
Terremotos
Vulcanismos
GEOLÓGICOS
Tsunami
Escorregamento
Tabela 1 – adaptada de TOBIN E MONTZ (1997)
Para conviver com os desastres naturais é fundamental entender cada fenômeno,
conceituando-o. Desta forma, a seguir detalha-se a definição dos principais fenômenos que
ocorrem nas Américas.
1.2.1. Furacão
O furacão é um sistema de baixa-pressão (ciclone) intenso que geralmente forma-se
sobre os oceanos nas regiões tropicais. Os ventos de um furacão giram violentamente ao
redor de um centro relativamente calmo, conhecido como o “olho” da tempestade. Quanto
mais próximo do “olho”, mais intensos ficam os ventos, que podem atingir velocidades
8
TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias:
Conceitos Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. 2008. p 13.
9
SCHEUREN, J-M; et al. Annual Disaster Statistical Review: The Numbers and Trends 2007. Bélgica:
CRED/ Université Catholique de Louvain, 2008. p 4.
14
19. superiores a 250 km/h10.
Mapa Nr 1 – Rota dos Furacões no Hemisfério Ocidental. Fonte: Atlas Nacional de Riscos da
República Mexicana
1.2.2. Vendaval
O vendaval pode ser definido como um deslocamento intenso de ar na superfície
terrestre devido, principalmente, às diferenças no gradiente de pressão atmosférica, aos
movimentos descendentes e ascendentes do ar e á rugosidade do terreno11.
1.2.3. Granizo
O granizo é definido como precipitação de gelo, em forma esférica ou irregular,
apresentando geralmente um diâmetro de 5 mm. As condições que propiciam a formação de
granizo acontecem na parte superior de nuvens do tipo Cumulu Nimbus, que possuem
temperaturas muito baixas. Em função da união de gotas congeladas, o granizo cresce
rapidamente. Além disso, as gotas congeladas movimentam-se com as correntes
subsidentes e ascendentes chocando-se com gotas de água mais frias até alcançarem as
10
COCH, N. K. Geologic effects of hurricanes. Geomorphology. Elsevier: Amsterdam,
1994. p 37 - 38.
11
VIANELLO, R. L; ALVES, A. R., apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais:
conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 72.
15
20. dimensões de queda12.
1.2.4. Tornado
Tornado é um fenômeno que se origina na base de nuvens do tipo Cumulus Nimbus,
estendendo-se até o solo como uma intensa coluna de ar giratória e normalmente visível
como uma nuvem funil13. Para ser caracterizado como tornado, os ventos que formam o
fenômeno devem causar danos na superfície terrestre. Os tornados geralmente estão
associados às tempestades, desenvolvendo-se em ambientes extremamente quentes e
úmidos. Com relação ao local de ocorrência, quando ocorre em uma superfície aquosa
(lago, rios e oceano) é classificado como tromba d’água (water spout); e quando ocorrem
na superfície terrestre são chamados de tornados14. O poder de destruição dos tornados mais
intensos é maior do que o de furacões. A velocidade dos ventos de um tornado, associada à
baixa pressão do seu interior, desencadeia forte sucção (efeito aspirador) podendo causar
explosão de casas (portas, janelas e telhados), e destruição de praticamente todos os tipos
de estruturas existentes15.
1.2.5. Inundação
A inundação, popularmente tratada como enchente, é o aumento do nível dos rios
além da sua vazão normal, ocorrendo o transbordamento de suas águas sobre as áreas
adjacentes. Estas áreas planas próximas aos rios sobre as quais as águas extravasam são
chamadas de planícies de inundação. Quando não ocorre o transbordamento, apesar do rio
ficar praticamente cheio, tem-se uma enchente e não uma inundação. Por esta razão, no
mundo científico, os termos “inundação” e “enchente” devem ser usados com
diferenciação16.
Por outro lado, popularmente conhecida como enxurrada, a inundação brusca ocorre
12
KULICOV, V. A.; RUDNEV, G. V. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais:
conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 58.
13
GLICKMAN, T. S. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos
básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 67 – 68.
14
Ibidem
15
Ibidem
16
CASTRO, A. Manual de desastres: Desastres Naturais. Brasília: Ministério da Integração Nacional,
2003. p 47.
16
21. devido a chuvas intensas e concentradas, principalmente em regiões de relevo acidentado,
muito comuns na América Central e nos Andes. Ela ocorre em um tempo próximo ao
evento da chuva que a causa. A elevação das águas ocorre repentinamente, causando mais
mortos, apesar da área de impacto ser bem menor do que as inundações graduais17.
1.2.6. Estiagem
Estiagem refere-se a um período prolongado de baixa pluviosidade ou sua ausência,
em que a perda de umidade do solo é superior à sua reposição 18. A forma crônica deste
fenômeno é denominada como seca, considerada atualmente como um dos desastres
naturais de maior ocorrência e impacto no mundo. Isto se deve ao fato de que ela ocorre
durante longos períodos de tempo, afetando grandes extensões territoriais.
1.2.7. Terremoto
Os terremotos são tremores ou abalos causados pela liberação repentina da energia
acumulada durante longos intervalos de tempo em que as placas tectônicas sofreram
esforços para se movimentar19. Estes abalos têm intensidade, duração e freqüência
variáveis, podendo resultar em grandes modificações na superfície, não só pela destruição
que causam, mas por estarem associados aos movimentos das placas tectônicas. Também
existem terremotos que não são devidos aos movimentos das placas, mas a esforços
chamados intra-placas. São menos freqüentes, menos intensos, e relacionados à reativação
de falhas (rupturas) mais antigas na crosta20.
Nos últimos 100 anos têm ocorrido terremotos de grande intensidade e magnitude
em muitos países das Américas. A maioria desses terremotos se origina pela colisão e a
fricção entre as placas tectônicas de Cocos, Nazca e Caribe e a placa continental, é
responsável pela alta sismicidade ao longo da costa do Pacífico na América Central e do
Sul, assim como no Caribe. É famoso o "cinturão de fogo Circumpacífico", sujeito a
freqüentes e intensos terremotos, formando uma faixa muito ativa em volta do Oceano
17
Ibidem. p 48.
18
Ibidem. p 55.
19
TOLEDO, Maria. A Terra: um planeta heterogêneo e dinâmico. Disponível em: http://www.igc. usp.br
/geologia/a_terra.php. Acessado em 10/01/2009.
20
ibidem
17
22. Pacífico. No mapa Nr 2, pode-se observar que a distribuição dos terremotos forma faixas
contínuas ao longo das fossas oceânicas e cadeias continentais e meso-oceânicas21.
Mapa Nr 2 – Geologia mundial. Fonte: Atlas geográfico IBGE, 1986.
1.2.8. Vulcões
O material rochoso em profundidade está submetido a pressões e temperaturas
altíssimas e, quando a placa litosférica rígida sofre uma ruptura, aquele material tende a
escapar por ela, extravasando na superfície (vulcanismo) ou ficando retido em câmaras
magmáticas dentro da crosta, quando não consegue chegar à superfície (plutonismo). O
material que extravasa é constituído por gases, lavas e cinzas. A atividade vulcânica pode
formar ilhas em meio aos oceanos (Havaí, Açores e etc.) que podem ser destruídas em
instantes22.
Durante muito tempo os habitantes das América têm conhecido a ameaça que
21
Organización Panamericana de la Salud. Hacia un Mundo más Seguro Frente a los Desastres Naturales
- La Trayectoria de América Latina y el Caribe. OPS; 1994. p 20.
22
TOLEDO, Maria. A Terra: um planeta heterogêneo e dinâmico. Disponível em: <http://www.igc.
usp.br /geologia/a_terra.php>. Acessado em 10/01/2009.
18
23. representam os vulcões, entretanto, ainda que existam numerosos vulcões ativos na região,
as erupções vulcânicas destrutivas têm sido menos frequentes que outros tipos de desastres
naturais.
1.2.9. Escorregamento
Escorregamento (ou deslizamento) é o movimento coletivo de massa e/ou material
sólido encosta abaixo, como solos, rochas e vegetação, sob a influência direta da
gravidade.23 Estes movimentos podem ocorrer principalmente com elevados volumes de
precipitação e/ou terremotos. Tanto chuvas intensas de curta duração quanto de longa
duração (chuvas contínuas) fornecem condições propícias para a diminuição da resistência
do solo, atuando como um dos principais agentes deflagradores de movimentos de encostas
em ambientes tropicais úmidos.24
1.3. Desastres Naturais no Mundo
Os desastres naturais podem ocorrer em qualquer continente ou país, visto que os
fenômenos naturais que os desencadeiam, como as tempestades, os terremotos e os vulcões
existem em diversas partes do globo. Entretanto, algumas regiões são mais afetadas em
função da magnitude e freqüência dos fenômenos e da vulnerabilidade do sistema social.
Utilizando os dados de desastres do banco global Emergency Events Database (EM-
DAT)25, período 1900-2006, o continente que apresentou o maior número de registros foi o
asiático, com 3.699 registros, seguido pelo americano, com 2.416 registros (EM-DAT,
2007).
23
SELBY, M.J. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos.
Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 52.
24
GUIDICINI, G.; IWASA, O. Y., apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais:
conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 52.
25
Disponível em: <http://www.em-dat.net>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
19
24. Mapa Nr 3 – Distribuição por Continente dos Desastres Naturais ocorridos no Mundo (1900 – 2006).
LEGENDA: IN - Inundação, ES - Escorregamento, TE – Tempestade, SE – Seca, TX – Temperatura
Extrema, IF – Incêndio Florestal, VU – Vulcanismo, TR – Terremoto, RE - Ressaca.26
Destaca-se também que, em todo o mundo, os tipos de desastres que mais ocorreram
foram as inundações (35%) e as tempestades (31%), que é a soma dos eventos associados a
furacões, tornados e vendavais. Portanto, aproximadamente 66% dos desastres naturais
ocorridos no mundo estão vinculados às instabilidades atmosféricas severas (mapa Nr 3).
Segundo o EM-DAT27, em 2007, 414 (quatrocentos e quatorze) desastres naturais
foram relatados, matando cerca de 17.000 (dezessete mil) pessoas, afetando mais de 211
(duzentos e onze) milhões outros habitantes e causando um dano econômico de 74,9
(setenta e quatro vírgula nove) bilhões de dólares americanos.
Nestes últimos anos, ainda segundo essa mesma fonte, o total de desastres
relatados confirmam a tendência mundial de incremento do número desses eventos. Esta
26
ibidem
27
ibidem
20
25. tendência de avanço se dá, principalmente, pelo aumento dos desastres Hidrológicos
(destaque para as enchentes) e Metereológicos (furacões e tornados).
Quadro Nr 1 - Desastres Naturais ocorridos em 2007 e a média 2000-2006.
Fonte: Center for Research on the Epidemiology of Disasters - CRED
1.4. Desastres Naturais nas Américas
Segundo SCHEUREN28, em 2007 ocorreram numerosos de desastres naturais nas
Américas, particularmente no Caribe e na América Central. Estas duas regiões foram
severamente afetadas por desastres de origem Hidrológicos e Meteorológicos. A quantidade
total de desastres metereológicos foi especialmente alta no Caribe, onde o número desses
eventos (16) foi quase o dobro da média apresentada no período entre os anos de 2000 e
2006 (8,4).
Quadro Nr 2 –Desastres Naturais ocorridos na América. (Fonte: CRED)
Apesar de todas as medidas já implementadas para redução dos efeitos dos
desastres, em termos de impacto humano, os números de vítimas relatados, em 2007,
também foram bem acima da média, sendo que as Américas do Sul e Central foram as mais
28
SCHEUREN, J-M; et al. Annual Disaster Statistical Review The Numbers and Trends 2007. Bélgica:
CRED/ Université Catholique de Louvain, 2008. p 30. Tradução livre do autor.
21
26. afetadas, pois juntas apresentam cerca de 85% do total das vítimas no continente. Estas
regiões experimentaram um número excepcional de eventos Hidrológicos e
Metereológicos, onde México, Colômbia e Bolívia sofreram muitas enchentes recordes,
afetando mais de 2,4 milhões de pessoas.
Em termos de mortalidade, o terremoto que atingiu o sul do Peru matou 519
(quinhentas e dezenove) pessoas, sendo o pior desastre das Américas, em 2007. Mais de 1
(um) milhão de pessoas no Brasil foram atingidas por uma seca e cerca de outros 800
(oitocentos) mil habitantes foram atingidos por um longo período de frio no Peru,
Argentina, Chile e Bolívia.
Quadro Nr 3 –Vítimas dos Desastres Naturais ocorridos na América, em 2007.(Fonte: CRED).
Além disso, convém salientar que a grande maioria dos desastres (mais de 70%)29
ocorreu em países em desenvolvimento. Estes dados refletem as próprias condições sócio-
econômicas desses países, como adensamento populacional em áreas de risco, a falta de
planejamento urbano, os baixos investimentos na saúde e na educação, entre outros fatores,
que aumentam a vulnerabilidade das comunidades expostas aos perigos naturais. E são
esses fatores que tem contribuído para elevar o número de vítimas fatais nos países em
desenvolvimento mais pobres.
1.5. Principais Ameaças Naturais nas Américas
29
Ibidem.
22
27. Na América Latina e no Caribe existem ameaças naturais de todo tipo. As mais
comuns são as origem geológicas, como os terremotos, os vulcões e os escorregamentos; e
as de origem hidrometrológicas, como os furacões, tempestades tropicais, inundações e
secas. O quadro Nr 4 mostra os principais desastres naturais ocorridos na América Latina
e no Caribe,no período de 1970-1993.
An País Tipo de desastre Vítimas fatais (Aprox) Pessoas afetadas (Aprox)
o
19 Peru Terremoto 67.000 3.139.000
70
19 Nicarágua Terremoto 10.000 400.000
72
19 Honduras Furacão (Fifí) 7.000 15.000
74
19 Guatemala Terremoto 23.000 1.200.000
76
19 Dominica Furacão (David) 38 81.000
79
19 República Dominicana Furacão (Frederick) 1.400 1.200.000
79
19 Haiti Furacão (Allen) 220 330.000
80
19 México Erupção vulcânica 1.770 60.000
82
19 Chile Terremoto 180 1.000.000
85
19 México Terremoto 10.000 60.000
85
19 Colômbia Erupção vulcanica 23.000 200.000
85
19 El Salvador Terremoto 1.100 500.000
86
19 Equador Terremoto 300 150.000
87
19 República Dominicana Furacão (Emily) 3 50.000
87
19 Brasil Inundação 355 108.000
88
19 Jamaica Furacão (Gilbert) 45 500.000
88
19 México Furacão (Gilbert) 225 200.000
88
23
28. 19 Nicarágua Furacão (Joan) 116 185.000
88
19
Antilhas Furacão (Hugo) 56 220.000
89
19 Peru Terremoto 21 130.000
90
19 Costa Rica Terremoto 51 19.700
91
19 Honduras Tempestade (Gert) 103 11.000
93
Quadro Nr 4 - Desastres naturais na América Latina e no Caribe, 1970-1993. Fonte: México, Atlas Nacional
de Riscos
O Centro para Pesquisa de Ameaças e Riscos da Universidade de Columbia, nos
Estados Unidos, criou um mapa de Análise de Risco Global (mapa Nr 4), onde apresenta as
regiões do continente americano onde o risco de ocorrência de desastres de origem natural é
maior.
Assim, de acordo com esse mapa, ao observar-se com atenção o continente
americano, verifica-se que o risco de desastres do tipo terremotos, vulcões ou
escorregamentos apresentam uma concentração na América Central e na região dos Andes,
na América dos Sul. Quanto aos fenômenos de origem metrológicos, tais como os furacões,
as inundações e os escorregamentos por excesso de chuva, o risco está, novamente, na
América Central e, principalmente, no Caribe. Na maioria dos países da América Central
existe o risco de ocorrência de mais de uma categoria ou tipo de desastres (Belize,
Guatemala, Honduras, Nicarágua, Costa Rica e El Salvador).
24
29. Map
a Nr 4 - Análise de Risco Global. Fonte. The World Bank and Columbia University, 2005.
Se compararmos os dados da série histórica da ocorrência de fenômenos
metrológicos, no hemisfério ocidental, apresentados no quadro Nr 4 e dados fornecidos nos
mapas Nr 1, Nr 3 e Nr 4 ,verifica-se que, normalmente, esses fenômenos são cíclicos e
ocorrem em “temporadas” (furacões, inundações e secas), e também repetitivos, pois,
atingem normalmente as mesmas regiões, variando a sua intensidade.
De igual forma, o histórico de desastres de origem geológica (terremotos e vulcões),
associado ao mapa da estrutura geológica das Américas (mapa Nr 2), permite que se
identifique as prováveis regiões e países com predisposição para ocorrência desses
fenômenos.
1.6. Efeitos dos desastres naturais sobre a população
O efeito de um desastre natural sobre uma área geográfica está relacionado com o
conceito de vulnerabilidade da população que reside neste local. Esse conceito deriva da
distribuição da população no espaço físico e a forma como ocupa a região. Por uma
necessidade natural, as primeiras cidades foram consolidadas, geralmente, sobre as
planícies dos grandes rios, no litoral e nas encostas vulcânicas que são os locais que,
normalmente, apresentam solos mais férteis para o cultivo de alimentos, mas extremamente
25
30. vulneráveis aos efeitos de fenômenos naturais extremos. Desta forma, mesmo diante do
perigo, a produtividade das terras fez com que os moradores dessa cidade absorvessem o
risco de um desastre iminente.
Na natureza ocorrem diversos tipos de fenômenos que fazem parte da própria
dinâmica natural da Terra. Mas, se ocorrerem ou se deslocarem sobre um sistema social,
tem-se uma situação potencial de danos a pessoas e bens. Assim, se um fenômeno natural
ocorre em uma determinada região e o impacto produza danos e prejuízos extensivos e/ou
de difícil superação deverá ser considerado um desastre. Se as conseqüências forem
mínimas ou nulas será considerado somente como um evento natural. A vulnerabilidade de
uma população é conseqüência das suas condições sociais, bem como da infra-estrutura
urbana e das edificações. Quanto maior a vulnerabilidade da população, ou seja, quanto
pior forem essas condições citadas acima, maior será o risco de que um evento natural se
torne um desastre.
1.7. Riscos e Ameaças
Quando se estuda a trágica história dos últimos desastres naturais na América
Central, tais como furacões Mitch (1998) e Fifi (1974), os terremotos em El Salvador
(1986), Guatemala (1976) e Nicarágua (1972) e as típicas inundações que são geradas nas
estações chuvosas, é interessante notar as muitas semelhanças que existem em todos os
países no que se refere a ameaças e vulnerabilidades.
No marco conceitual associado ao tema de desastres, o risco é definido como a
combinação de ameaças e vulnerabilidades sociais. As ameaças são classificadas como
naturais, como os terremotos e os furacões; sócio-naturais, no caso dos deslizamentos
alimentados pela exploração de madeira e do solo sem limites; e antropogênicos, que são os
gerados pelo homem.30
30
DE LEÓN, J. C. V.. Sistemas de Alerta Temprana para Emergencias de Inundaciones en
Centroamérica. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC).Panamá, Rep Panamá. p 8. Tradução livre do autor.
26
31. Isto torna possível separar as razões de impactos que estão relacionados com as
ameaças, tais como terremotos e furacões, das responsabilidades sociais relacionadas com
as técnicas de construção, a utilização dos solos e outros fatores sociais que estão agrupadas
sob a vulnerabilidade.
Com estas noções, é possível conceituar risco como um processo que é gerado pela
construção de ambientes sociais vulneráveis (habitação, infra-estrutura, serviços, energia,
comunicações e telecomunicações, etc), ao longo de muitos anos, em áreas onde as
ameaças têm se manifestados de diferentes tipos. Como é de se esperar, os resultados deste
processo são os desastres, que ocorrem quando a ameaça se torna acontecimento ou
fenômeno natural de tais proporções que causam vários feridos no meio social.31
Sabe-se que para reduzir os desastres é necessário reduzir os riscos, as
vulnerabilidades e minimizar ao máximo a exposição das populações às ameaças. Neste
contexto, define-se prevenção como o conjunto de medidas que se adotam para minimizar a
exposição às ameaças naturais. Em contraste, as medidas de mitigação são aquelas que
visam reduzir a vulnerabilidade.
Embora as medidas de prevenção e mitigação sejam úteis para reduzir os riscos,
existem fenômenos naturais para os quais não existem medidas simples de prevenção.
Nestes casos, é necessário preparar e organizar a população para minimizar os danos
causados por esses fenômenos e para evitar perdas materiais e, especialmente, humanas.
Estas medidas são concebidas no âmbito da preparação.
1.8. Medidas Preventivas
A redução do impacto dos desastres naturais dá- se através da adoção de medidas
preventivas, que envolvem a prevenção, a mitigação e a preparação. No entanto, é
necessário conhecer as causas e conseqüências de cada tipo de desastre, para então definir
as medidas preventivas que serão adotadas em cada fase desse fenômeno.
31
Ibidem
27
32. Toda ocorrência de desastres envolve basicamente três fases distintas: Antes,
Durante e Depois:32
- Antes: Corresponde ao momento que antecede o desastre, sendo constituído pelas
etapas de prevenção e preparação, cujas ações visam diminuir o risco e preparar a sociedade
para o impacto. É a fase mais importante, onde são adotadas medidas para reduzir o
impacto dos desastres, como a execução de projetos de engenharia (diques, pontes, muros
de contensão, etc.), a elaboração de políticas públicas (plano diretor, zoneamentos
ambientais, legislação, etc.), a educação ambiental em escolas e comunidades afetadas, etc.
- Durante: Corresponde ao desastre propriamente dito, envolve a realização de ações
emergenciais de resposta que visam o salvamento (socorro e assistência às vitimas), o
auxilio (evacuação, abrigo, alimentação, atendimento médico, etc.) e a reabilitação do
cenário do desastre, que corresponde ao inicio das atividades de restauração, como limpeza,
segurança, entre outros.
- Depois: correspondem as ações de reconstrução de médio e de longo prazo,
visando o restabelecimento da normalidade. É representado pelas atividades de
reconstrução necessárias para o restabelecimento das funções básicas de uma comunidade
(bem-estar da população) a médio e longo prazo. Neste momento, é feito o
restabelecimento dos serviços essenciais (água, luz, comunicação e transporte), a avaliação
dos danos e, nas áreas mais afetadas, a reconstrução das estruturas danificadas ou
destruídas (casas, pontes, estradas, etc.).
A redução do impacto dos desastres naturais dá- se através da adoção de medidas
preventivas que podem ser classificadas em estruturais e não-estruturais. As medidas
estruturais são aquelas de cunho corretivo, como as obras de engenharia. As medidas não-
estruturais, de caráter educativo e de planejamento, apesar dos resultados a médio e longo
prazo, são de baixo custo, de fácil aplicação e permitem uma correta percepção do risco.
32
TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias:
Conceitos Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. Janeiro 2008. p 26 - 28.
28
33. Como exemplos destacam-se os mapeamentos, as análises de vulnerabilidade, os
zoneamentos das áreas de risco e a educação ambiental. 33
Na execução das medidas preventivas existe espaço para ser inserido o emprego de
meios militares com capacidades específicas para a mitigação dos efeitos desses desastres.
O emprego desses meios dependerá da capacidade de mobilização e do tipo de forças
armadas de cada país.
Como exemplo pode-se empregar os meios militares nacionais em apoio aos órgãos
de defesa civil, na fase da prevenção, realizando medidas não-estruturais, para educar e
preparar as populações em situação de risco na redução de suas vulnerabilidades. Ou até
mesmo, contribuindo com medidas estruturais, utilizando recursos orçamentários do
governo municipal, estadual ou federal, empregar tropas e materiais das unidades de
engenharia de construção, a título de adestramento, na realização de obras que beneficiem a
população pelo melhoramento da infra-estrutura urbana e minimizem os efeitos dos
desastres naturais.
1.9. Os Sistemas de Alerta Antecipado
Os Sistemas de alerta antecipado são aqueles que têm como objetivo permitir aos
indivíduos e populações ameaçadas por desastres naturais ou outros similares, agirem com
suficiente tempo e de forma adequada, de modo a reduzir a possibilidade de danos pessoais,
a perda de vidas, danos materiais ou danos causados ao meio ambiente. Para serem
eficazes, esses sistemas devem incluir a participação ativa das comunidades em risco,
proporcionar educação e conscientização do público sobre tais riscos, disseminar de modo
eficaz as mensagens e alertas e garantir uma preparação constante.34
Para se pensar na implementação de um sistema de alerta antecipado é necessário
um conhecimento profundo e com suficientes detalhes de cada tipo de fenômeno natural ou
33
KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic
Trading , 2006. p 31.
34
UN/ISDR – United Nations Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction. Development
of Early Warning Systems: Checklist. Third International Conference about Early Warning, 27 – 29.
Mar 2006, Bonn, Germany. Disponível em: <http://www.unisdr.org>. Acessado em: 23 Mar 2009. Tradução
livre do autor.
29
34. antropogênico que possam ocorrer, permitindo, assim, que sejam entendidos e interpretados
os sinais ou indícios que se apresentam antes que um determinado desastre ocorra.
Normalmente, este tipo de conhecimento é adquirido no seio da população na sua cultura
popular.
Nos sistemas de alerta antecipado a entidade nacional de metereologia realiza o
monitoramento da evolução do fenômeno e recomenda a entidade nacional de
gerenciamento de desastres naturais a emissão de alertas para as regiões do País mais
prováveis de serem atingidas. Esta comunicação será feita por meio de uma nota urgente
aos meios de comunicação de massa.
Hoje em dia, pelo avanço tecnológico, os prognósticos sobre as condições
meteorológicas são muito mais precisos do ponto de vista técnico e permitem predizer, com
certo grau de certeza, os locais que serão afetados ou impactados por tempestades tropicais
ou furacões. As ordens de evacuação baseadas em prognósticos imprecisos podem provocar
problemas políticos e afetar a credibilidade da instituição que emitiu a ordem.
Na Região tem-se feito notáveis avanços no desenvolvimento de sistemas de
monitoração e de alerta antecipado, tanto para fenômenos de origem geológica como para
de origem hidrometeorológica. Contudo, o estabelecimento de sistemas de alerta antecipado
só terá efeito se contar com a capacidade para difundir o alerta para toda a população.
1.10. Conclusão Parcial
Ao longo da história, as Américas têm convivido com os desastres naturais,
entretanto no século passado, o número de registro de desastres naturais vem aumentando
consideravelmente. Conforme dados do EM-DAT35, o continente americano, nesse período,
apresentou o segundo maior número desses eventos, sendo que a maioria deles de origem
metrológica ou hidrológica, caracterizando que esses estão vinculados a instabilidades
atmosféricas severas. Em toda a região, os desastres naturais têm sido responsáveis pela
trágica perda de vidas e por danos substanciais à infra-estrutura econômica e social. Assim,
estes flagelos impactam negativamente os objetivos de desenvolvimento dos países e os
35
Disponível em: <http://www.em-dat.net>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
30
35. esforços de erradicação da pobreza, pois levam aos governos a utilizarem recursos
financeiros que seriam empregados para o desenvolvimento em ações de resposta às
emergências.
Os prejuízos em vidas humanas e os danos materiais às pessoas e a infra-estrutura
dos países causados por esses desastres são potencializados pelo desequilíbrio ambiental e,
principalmente, pelo aumento da população, a ocupação desordenada e ao intenso processo
de urbanização e industrialização. Os desastres naturais, especialmente os climáticos, são
inevitáveis e também são freqüentes em nossas sociedades. As sociedades precisam
identificar as melhores formas de convivência com eles. Para conviver com os desastres
naturais é fundamental entender cada fenômeno, verificando quais as medidas preventivas
que devem ser realizadas antes, durante e depois de sua ocorrência para reduzir os riscos e
mitigar seus efeitos.
O risco pode ser reduzido realizando-se medidas para preparar a população para que
responda adequadamente a eventualidade de um desastre natural. O alerta antecipado é um
dos principais elementos de redução do risco de desastres, pois, impede a perda de vidas e
reduz o impacto econômico e material. Para serem eficazes, os sistemas de alerta
antecipado devem incluir ativamente as comunidades em risco, de fácil entendimento e
permitirem a conscientização do público sobre esses riscos, divulgando mensagens e avisos
eficazes e assegurando uma constante preparação.
Seja por interferência humana ou pela própria adequação natural dos componentes
do planeta, as conseqüentes catástrofes naturais tem exigido nos últimos tempos dos
governantes e sociedades de vários países, políticas de prevenção e ação de socorro às
vítimas de regiões atingidas.
Como não é impossível frear a ação da natureza, os ciclones, furacões, inundações,
secas, erupções vulcânicas, avalanches e terremotos continuarão a representar graves
ameaças à segurança humana, nacional e regional. Desta forma, os Estados do nosso
Hemisfério com menos capacidade de resposta aos desastres naturais continuarão a ser os
mais afetados.
31
36. Assim, é importante que se continue melhorando a coordenação e o intercâmbio de
informação sobre como prevenir e mitigar os desastres naturais e a eles responder. Um
desafio central para a região é o fortalecimento da capacidade de todos os Estados de
desenvolver estratégias eficazes e internamente sustentáveis de preparação e resposta aos
desastres naturais, utilizando todas as suas expressões do Poder Nacional.
Neste contexto insere-se a expressão militar pela sua rápida capacidade de
mobilização e vocação para cumprimento de missões, relacionadas às medidas preventivas,
que aliviem os efeitos danosos desses fenômenos sobre a população, em todas as suas fases,
proporcionando, também, se for o caso, a ajuda humanitária a outros países do continente.
É importante que se saliente que as forças armadas por sua ocupação territorial e
capilaridade, sistema integrados de logística e comunicações dentro dos países, são os
instrumentos mais aptos, nos curto e médio prazo, a desenvolverem os esforços de
mitigação dos efeitos dos desastres naturais, tanto no próprio país como, de forma solidária,
em socorro a nações vizinhas que atravessem dificuldades de atender as demandas de sua
população.
A possibilidade de se levantar as prováveis regiões ou países que têm maior risco de
ser impactados por um desastre natural, bem como o conhecimento da sazonalidade desses
fenômenos, associados ou uso ferramentas de alerta antecipado, permitem que se possam
manter elementos das forças armadas, tanto do(s) país(es) mais provável(is) de ocorrência
de desastres quanto de países vizinhos, próximos a esses locais, em situação de alerta e em
condições de atender em um curto prazo as populações que possam ser atingidas pelos
desastres.
A identificação da região e o tipo do desastre mais provável de acontecer permitem,
também, que as forças armadas planejem e preparem seus recursos humanos e materiais de
acordo com as missões específicas que venham a ser exigidas no atendimento da
população, permitindo que se tenha uma constituição mínima de atuação tanto na fase
antes, durante e depois desses desastres.
32
37. São relevantes os esforços para identificar a vulnerabilidade dos territórios e das
populações quando enfrentam perigos naturais. As medidas preponderantes em caso de
desastres referem-se à administração do risco, que possui um elemento crescente de
participação local e comunitária e utiliza, de forma não centralizada, as organizações
governamentais, não governamentais e os grupos de cidadãos. Dentro dessa estrutura, surge
uma nova possibilidade: reduzir o risco, empregando as forças armadas em ações de
prevenção, realizando medidas não-estruturais e estruturais para a diminuição da
vulnerabilidade social, econômica e ambiental das populações e dos territórios.
Da mesma forma, a ocorrência sistemática de desastres naturais de mesmas
características em determinados países de uma mesma região do hemisfério levou esses
Estados a associarem-se em entidades regionais especialmente vocacionadas à prevenção,
redução e mitigação desses flagelos. Essas entidades e os instrumentos e acordos dos
organismos regionais serão objeto de estudo no capítulo seguinte.
33
38. CAPÍTULO 2
INSTRUMENTOS, ACORDOS E ORGANISMOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAIS
PARA FAZER FACE AOS DESASTRES NATURAIS
2.1. Instrumentos e Acordos
2.1.1. Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD)
As Nações Unidas passaram a considerar os anos 1990-2000 como a Década
Internacional para a Redução dos Desastres Naturais (IDNDR), isto ocorreu devido a
enorme carga econômica, social e ambiental dos desastres, sendo então atribuída uma
atenção considerável à preparação para casos de desastre, sua avaliação e mitigação.
A Secretaria da Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações
Unidas (EIRD-ONU), que responde a Subsecretaria Geral de Assuntos Humanitários, é o
ponto focal do Sistema das Nações Unidas para a Redução de Desastres. Seu propósito é a
promoção de vínculos e sinergias para a coordenação de atividades de redução de risco de
perigos, como também o apoio à integração da redução de risco a perigos naturais no âmbito
de políticas e planejamento do desenvolvimento sustentável. Com o objetivo de alcançar seu
propósito, a EIRD promove os seguintes quatro objetivos como ferramentas destinadas a
conseguir uma redução integral de riscos36:
- aumentar o conhecimento público no tocante ao risco, vulnerabilidade e redução
global de desastres;
- comprometer as autoridades públicas a implementarem políticas e ações para a
redução de risco em caso de desastres;
36
Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD-ONU). Disponível em:
<http://www.unisdr.org/africa/af-informs/issue5/Issue5-2005-portuguese-ISDR-informs-part4.pdf>. Acessado
em 23/01/2009.
34
39. - criar acordos intersetoriais e interdisciplinares, incluindo a expansão de redes de
redução de riscos; e
- melhorar o conhecimento científico sobre redução de riscos aos desastres.
2.1.2. Quadro de Ação de Hyogo
O Quadro de Ação de Hyogo atua como uma rota a ser seguida na próxima década
no mapa mundial para a redução de riscos em caso de desastres. Seu objetivo é reduzir
perdas de vidas humanas e propriedades causadas por desastres, bem como também de
recursos sociais, econômicos e ambientais nas comunidades e nações. Assinado em janeiro
de 2005 na Conferência Mundial sobre a Redução de Desastres, realizada em Kobe, Hyogo,
Japão, 168 (cento e sessenta e oito) governos adotaram um plano de 10 (dez) anos para
reduzir a vulnerabilidade de comunidades e infra-estrutura econômica e social aos perigos
naturais. O Quadro de Ação está sendo implementado por meio da Plataforma Mundial com
a participação de governos, órgãos das Nações Unidas e organizações regionais e da
sociedade civil37.
2.1.3. Cúpula das Américas38
A Cúpula das Américas, em Miami, em 1994, prevê mandatos específicos na
mitigação de desastres naturais. Desde as primeiras cúpulas, os Estados-Membros da OEA
destacam a necessidade de promover a redução da vulnerabilidade, a gestão de riscos e a
prevenção da diferença de resposta de emergência e assistência. O destaque foi feito para
criar capacitações locais, apoiar a estimativa do risco, desenvolver conhecimento sobre o
risco e criar comunidades locais mais fortes, pela construção de infra-estrutura mais
resistente. Considerar o risco dos desastres naturais no planejamento do uso da terra,
especialmente relacionadas com a perda de emprego e diminuição das receitas e da
produção.
37
Hyogo Framework for Action 2005 – 2015: Building the Resilience of Nations and Communities to
Disasters. UN ISDR. Kobe, Hyogo, Japan. Disponível em: <http://www.unisdr.org/eng/ hfa/docs/Hyogo-
framework-for-action-english.pdf>. Acessado em 19/01/09. Tradução livre do autor.
38
Cúpula das Américas. Disponível em: <http://www.oas.org/dsd/Spanish/Desastresnaturales/Cumbredelas
americas.htm>. Acessado em 24/01/09. Tradução livre do autor.
35
40. Na primeira cúpula, em 1994, a OEA apoiou a iniciativa dos "Capacetes Brancos",
um grupo voluntário de ajuda humanitária que assiste com mitigação e assistência os
desastres. O Departamento de Desenvolvimento Sustentável (DDS-PRRDN) apóia a
implementação da iniciativa, não só dando assistência técnica e administrativa, mas
também para facilitar a colaboração de organizações internacionais como o Programa do
Fundo Mundial, das Nações Unidas. Além disso, pretende complementar os esforços
através de programas e projetos de organização comunitária e de gestão dos riscos.
O plano de ação que surgiu, a partir da Segunda Cúpula, em Santiago do Chile, em
1998, incluiu mandatos que tiveram como objetivo o desenvolvimento de gerências
estratégicas e compartilhadas para desastres e programas para reduzir a vulnerabilidade da
população e da economia ante essa catástrofe natural. Entre outras prioridades, o plano de
ação apelou à criação de redes de informação para o intercâmbio de experiências e de
conhecimentos científicos e tecnológicos, o uso de sistemas de detecção antecipado (SDA),
a aplicação do sensoriamento remoto e Sistemas de Informação Geográfica (SIG), os dados
para a identificação de riscos, prevenção, plano de emergência e evitar catástrofes. Os
resultados do fórum demonstraram a necessidade de mais investigação sobre o clima para
evitar desastres naturais. Os Estados-Membros se comprometeram a aplicar ciência e
tecnologia para mitigar os danos causados pelos efeitos do El Niño e outros fenômenos
climáticos.
Três anos mais tarde, em Quebec, na Terceira Cúpula, as discussões do meio
ambiente e desastres naturais incluíram uma avaliação da vulnerabilidade dos Estados
Insulares em Pequeno Desenvolvimento (EIPD).
Plano de Ação de Quebec enfatizou a necessidade de capacitar recursos para prever,
preparar e mitigar os impactos potenciais dos desastres naturais, promover a redução das
vulnerabilidades, adotar e reforçar a construção dos códigos e normas para aumentar a
resistência das estruturas físicas, utilizar o planejamento do uso da terra e práticas que
levam em conta os riscos e vulnerabilidades e estabelecer mecanismos cooperativos para ter
acesso e compartilhar avanços na ciência e na tecnologia para aplicação em sistemas de
alarme de emergência, preparação e mitigação de desastres naturais.
36
41. O plano de ação também reconhece a necessidade de estimar as mudanças
climáticas e a variação do clima e seus impactos, incluindo o aumento do nível do mar.
Em 2004, na cúpula extraordinária de Monterrey, os delegados dos Estados-
Membros concluíram em aumentar a cooperação para coordenar e implementar medidas
para reduzir o impacto dos desastres naturais sobre as pessoas e os seus efeitos sobre o
desenvolvimento de planos nacionais, enfatizando a gestão, prevenção, mitigação e risco
em todos os níveis
A Quarta Cúpula em Mar del Plata, em 2005, resultou em um plano de ação que
promove as idéias e princípios de gestão de risco e prevenção de desastres naturais.
Introduz a necessidade de explorar o desenvolvimento, em colaboração com as
organizações regionais e internacionais, de um sistema de seguro e eficaz para os riscos
catastróficos público e privados. Sob o tema geral da cúpula, "Criando Empregos para
Enfrentar a Pobreza e Fortalecer a Governabilidade Democrática", os Estados-Membros
apelaram para o desenvolvimento e fortalecimento das políticas destinadas a aumentar as
oportunidades de emprego com os princípios de igualdade entre sexos e gerações,
eliminando a discriminação contra as mulheres, as formas de trabalho infantil e outras
formas de trabalho forçado e desigualdades
2.2. Organismos de Integração Regionais
2.2.1. Centro Coordenação de Prevenção de Desastres Naturais na América Central.
(CPREDENAC)
O CEPREDENAC foi formado para atender a elevada vulnerabilidade da região da
América Latina aos desastres naturais e visa reforçar as capacidades nacionais de gestão de
risco dos desastres na região. É um órgão intergovernamental regional, pertencente ao
Sistema de Integração Centro-Americana (SICA), como secretariado especializado39.
O CEPREDENAC foi criado através de leis nacionais dos países da América
Central, com vista à realização de atividades que visam reduzir riscos e catástrofes causadas
39
Disponível em: <HTTP://www.cepredenac.org> . Acessado em:12/11/2008.Tradução livre do autor.
37
42. por fatores naturais e sociais que afetam a região. Também, promove a cooperação
internacional, bem como a circulação e a sistematização da informação, e pareceres
técnicos e científicos para prevenir, mitigar e responder a catástrofes naturais.
Entre os princípios, políticas, planos, estratégias e projetos que norteiam o
CEPREDENAC destacam-se:
- promover a redução da vulnerabilidade através de uma abordagem sistêmica em
instituições nacionais, promoção setorial, regional e nacional e adequação da
regulamentação e normas;
- expandir a participação a outros setores institucionais e da sociedade em geral; e
- fortalecer as capacidades locais para a redução do risco e as capacidades de
resposta aos desastres a nível local, regional e nacional.
O CEPREDENAC iniciou suas atividades em 1987 como um fórum para a
promoção da cooperação regional na prevenção das catástrofes naturais. Sua liderança é
composta por dois representantes por país. Desde o início houve um equilíbrio na
participação de duas vertentes: a de instituições técnico-científicas e as agências de pronta
resposta.
Como resultado da Reunião de Presidentes Centro-americanos, ocorrida na
Guatemala, em 1993, assinou-se a Resolução Nr 26, para executar um Plano Regional para
a Redução de Desastres, no qual o Centro de Coordenação para a Prevenção de Desastres
Naturais na América Central consta como um organismo regional54. Esse primeiro acordo
que criou a agência foi assinado pela Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicarágua e Panamá. Hoje estão em processo de incorporação Belize e República
Dominicana.
O CEPREDENAC foi transformado em uma instituição intergovernamental e
desenvolveu um Plano Regional para a Redução de Desastres, o que levou ao
desenvolvimento de estratégias setoriais. Os presidentes centro-americanos reconheceram a
38
43. necessidade de elaborar um planejamento de desenvolvimento, da gestão ambiental e de
uso da água como uma maneira de descobrir as causas de muitas catástrofes realmente
previsíveis.
Com o furacão MITCH (1998) tornou-se evidente a elevada vulnerabilidade das
sociedades da América Central para enfrentar as ameaças naturais e a importância de
reforçar as capacidades de prevenção das administrações locais.
As medidas do CEPREDENAC têm como horizonte reduzir as vulnerabilidades
físicas, sociais, econômicas e ambientais, a fim de minimizar o impacto dos desastres na
América Central, como parte do processo de transformação da região para o milênio. Da
mesma forma, buscam a prevenção e a proposta de políticas de contenção de emergências,
visando a participação ativa de todos os setores da sociedade civil, nas tarefas de redução
das vulnerabilidades, que implicam em dar especial atenção aos grupos mais vulneráveis da
população.
“O CEPREDENAC se propõe a facilitar e influenciar ações e processos nacionais e
regionais que visem reduzir a vulnerabilidade e o impacto dos desastres, por meio de
consultas com os principais intervenientes nos vários setores, e, ao mesmo tempo, reforçar
40
a coordenação multisetorial” . Entre as tarefas que tem realizado, destacam-se as
seguintes:
-A comunicação entre os diversos setores nacionais e regionais.
- Sinergias institucionais para unirem esforços em missões importantes, tais como:
estratégias para a redução da pobreza; redução de vulnerabilidades; segurança alimentar;
gestão integrada de bacias hidrográficas; descentralização; e a identificação dos governos
locais mais importantes, para garantir a incidência de esforços regionais e nacionais no
cumprimento das estratégias propostas.
2.2.2. Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID)
40
Ibidem
39
44. Em 1990 a Organização Panamericana da Saúde criou o Centro de Documentação
de Desastres (CDD), em San José, Costa Rica, com o objetivo de brindar aos profissionais
da América Latina e do Caribe com um fácil acesso a documentação técnica sobre
desastres41.
O Centro dirige suas atividades na busca dos seus objetivos principais: recopilar e
analisar a informação existente, e distribuir, sem custo algum, materiais bibliográficos e
audiovisuais a profissionais, instituições públicas e privadas, investigadores, organizações
que trabalham no campo dos desastres e outras agências na América Latina e no Caribe.
Em fevereiro de 1997, na reunião regional "Estratégia Regional de Informação
sobre Desastres", realizada na Comissão Nacional de Prevenção de Riscos e atenção de
Emergências, várias agências e organizações se comprometeram a ampliar o CDD, criando
o Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID) como uma plataforma de
coordenação e colaboração intersetorial para a área de informações sobre desastres.
O CRID é uma iniciativa patrocinada por seis organizações que decidiram somar
esforços para assegurar a recompilação e disseminação de informação disponível sobre o
tema de desastres na América Latina e no Caribe.
Estas organizações são42:
- Organização Panamericana da Saúde – Escritório Regional da Organização
Mundial da Saúde (OPS/OMS);
- Organização das Nações Unidas, Secretaria da Estratégia Internacional para a
Redução de Desastres. (ONU/EIRD);
- Comissão Nacional de Prevenção de Riscos e Atenção de Emergências da Costa
Rica (CNE);
41
Disponível em: <http://www.crid.org.cr>. Acessado em 7/11/2008. Tradução livre do autor.
42
Ibidem
40
45. - Federação Internacional de Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e Lua
Crescente Vermelha (FICR);
- Centro de Coordenação para a Prevenção dos Desastres Naturais na América
Central (CEPREDENAC); e
- Escritório Regional de Emergências dos Médicos sem Fronteiras (MSF).
Os objetivos do CRID são43:
- melhorar e ampliar a recopilação, processamento e disseminação de informações
sobre desastres, oferecendo serviços de informação de qualidade a uma ampla gama de
usuários da Região;
- fortalecer a capacidade sub-regional (América Central, América do Sul e Caribe),
nacional e local de criar e manter centros de informação e documentação sobre desastres;
- promover a comunicação por Internet e desenvolver os serviços de informação
eletrônicos; e
- contribuir para o desenvolvimento do Sistema Regional de Informações sobre
Desastres.
Serviços e produtos do CRID44:
- assistência a uma grande variedade de usuários na busca e na localização de
informações sobre desastres, através de meios físicos e eletrônicos;
- publicação e distribuição de bibliografias especializadas em temas relacionados
com desastres;
43
Ibidem
44
Ibidem.
41
46. - acesso eletrônico a uma ampla coleção de documentos e outras fontes de
informação;
- assessoria técnica e capacitação em gestão de informações sobre desastres para
centros de informação;
- elaboração, edição e distribuição de material de capacitação;
- distribuição massiva de informação pública e informação técnica (boletins,
bibliografias, etc.);
- organização de postos de informação (stands) e participação em atividades
específicas;
- coordenação com outras instituições interessadas nas áreas de gestão de
informações sobre desastres;
- formulação e gestão de projetos para a implementação, fortalecimento e manejo
de informações sobre desastres; e
- elaboração de CDROMs especializados em temas relacionados com desastres,
contendo diferentes tipos de informação (informação bibliográfica, textos completos,
fontes de informação existentes na Internet, contatos em instituições, entre outros).
2.2.3. Agência Caribenha de Resposta Emergencial aos Desastres
A Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA) é composta,
principalmente, de países do Caribe que falam a lingua inglesa e é aberta a todos os
membros da Comunidade do Caribe e demais países da área. As principais funções da
CDERA são dar respostas imediatas e coordenadas a qualquer acontecimento desastroso
que afete os Estados-Membros, uma vez que a assistência seja solicitada por eles.
42
47. E também45:
- assegurar, coletar e disseminar informações precisas e confiáveis às organizações
governamentais e não-governamentais interessadas sobre as catástrofes que afetam a
região;
- mitigar ou eliminar, tanto quanto possível, as conseqüências das catástrofes que
afetam os Estados-Membros, estabelecendo e mantendo uma base de sustentação com
capacidade de resposta adequada; e
- mobilizar e coordenar a ajuda às organizações governamentais e não-
governamentais de países membros afetados durante os desastres naturais.
O CDERA é uma organização regional intergovernamental criada pela Conferência
de Chefes de Governo da Comunidade do Caribe, em setembro de 1991, formada pelo
Conselho (chefes dos governos dos Estados-Membros), o Conselho de Administração
(diretores das agências responsáveis por catástrofes naturais de cada País associado), e a
Unidade Coordenadora46.
Com o apoio do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) e da
Organização para Assistência aos Desastres das Nações Unidas (United Nations Desasters
Relief Organization - UNDRO), da Organização Panamericana da Saúde (OPAS), da
Organização Mundial da Saúde (OMS) e da Federação Internacional da Cruz Vermelha,
entre outras agências internacionais, esta agência faz importantes contribuições na gestão
de desastres na região.
O objetivo do CDERA, em longo prazo, é aumentar a conscientização e preparação
da população para enfrentar os desastres na região por meio de um programa regional
sustentável destinado às escolas aos meios de comunicação, através da preparação de
professores e funcionários das instituições de ensino superior que atuem na preparação para
os desastres nas escolas. O objetivo é disseminar, entre outros, manuais preparados para
45
Disponível em: <http://www.cedera.org>. Acessado em: 12/11/2008. Tradução livre do autor.
46
Ibidem.
43
48. responder às catástrofes e vídeos sobre os preparativos para as catástrofes, nas escolas do
Caribe e em especial nos estudos sociais e geográficos47.
CDERA está trabalhando em estreita cooperação com a Comunicação de Massa do
Caribe (Caribbean Mass Communication - CARIMAC), com a Agência de Notícias do
Caribe (Caribbean News Agency - CANA) e com a União Caribenha de Rádio-difusão
(Caribbean Broadcasting Union - CBU) para divulgar os temas relativos às emergências
naturais.
2.2.4. Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres
Outro organismo para a integração regional para fazer frente aos desastres naturais,
em fase de consolidação, é o Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres
(CAPRADE) que foi criado, em 2002, pelo Conselho Andino de Ministros dos Negócios
Estrangeiros.
“O CAPRADE tem por objetivo e responsabilidade contribuir para a redução do
risco e do impacto dos desastres naturais e antrópicos que podem ocorrer na região andina,
através da coordenação e promoção de políticas, estratégias e planos e pela promoção de
atividades no âmbito da prevenção, mitigação, preparação, atenção aos desastres,
reabilitação e reconstrução, bem como através da cooperação e assistência mútua e o
intercâmbio de experiências na área.”48
“Os países membros do CAPRADE são: Venezuela, Colômbia, Equador, Peru e
Bolívia. O comitê é composto por um representante titular e um suplente dos ministérios da
Defesa Civil e do Planejamento.”49
Além disso, as principais funções do CAPRADE são: “emitir parecer... sobre os
programas ou atividades do processo de integração andino que se relacionem com os seus
objetivos, competência e funções; integrar e coordenar os esforços para incorporar o
conceito de Assistência e Prevenção de Desastres no planejamento para o desenvolvimento;
47
Ibidem.
48
Disponível em: <http://www.caprade.org>. Acessado em 14/11/2008. Tradução livre do autor.
49
Ibidem.
44
49. desenvolver, propor e/ou avaliar as políticas, estratégias, planos, programas, projetos e
pesquisas para a sub-região em matéria de prevenção de desastres e respostas; promover
aos países membros a criação de capacidades e o fortalecimento institucional; e promover
a participação das populações dos países membros.”50
2.3. Conclusão Parcial
A década de 1990 foi declarada a Década Internacional para a Redução dos
Desastres Naturais (IDNDR), e uma de suas principais metas foi incutir uma cultura de
prevenção de desastres, por meio da aplicação mais ampla de mecanismos conhecidos de
natureza científica e tecnológica por parte de uma população mais bem informada. Como
disse o ex-secretário- geral das Nações Unidas Kofi Annan:
“[...] devemos, acima de tudo, mudar de uma cultura de reação para uma cultura de
prevenção. A comunidade humanitária faz um trabalho formidável de reação a desastres.
Mas a tarefa mais importante a médio e a longo prazo é fortalecer e ampliar programas que
reduzam o número e o custo de desastres em primeiro lugar. A prevenção não é apenas
mais humana do que a cura, é também muito menos dispendiosa” 51.
Em âmbito regional, sua ordem de promover a cooperação internacional nessa área
teve o apoio da Conferência Interamericana sobre Redução de Desastres Naturais, realizada
em Cartagena, em março de 1994.
Também, de acordo com essa orientação diversos países da região criaram
instituições nacionais ou fortaleceram as regionais já existentes na área de administração de
desastres. Tais instituições incluem o Centro para a Coordenação para a Prevenção dos
Desastres Naturais na América Central, estabelecido em 1988, e a Agência Caribenha de
Resposta de Emergência em Caso de Desastre, estabelecida em 1991. Sob os auspícios da
Organização dos Estados Americanos, a Convenção Interamericana para Facilitar a
Assistência em Caso de Desastre foi adotada em 1991 e entrou em vigor em 1996.
50
Ibidem
51
IBAMA; UMA; PNUMA. Perspectivas do Meio Ambiente Mundial-2002 GEO-3. Londres: Earthscan
Publications Ltd, 2004. p 295.
45
50. A experiência tem mostrado os efeitos positivos do planejamento e da criação
dessas competências institucionais. Um item fundamental é fortalecer e padronizar métodos
de produção de dados em âmbito regional, não apenas para evitar inconsistências durante
casos de emergência, mas também para avaliar as perdas e facilitar o compartilhamento.
Certamente cada uma das diversas agências apresentadas, estão em diferentes
contextos e cenários de desenvolvimento social, econômico e político. Na sua origem cada
uma dessas organizações teve como objetivo, o tratamento e a prevenção dos desastres
naturais, entretanto nenhuma delas tem o engajamento político e econômico. Talvez por
isso não apresentem um relacionamento institucionalizado com as Forças Armadas, pois
estas como executoras de medidas nos casos de desastres estão submissas às decisões
políticas dos governos dos países membros e parceiros que integram estas entidades.
Como se vê as organizações de integração regional que foram criadas para enfrentar
os desastres e possuem estrutura e experiência acumulada no atendimento das pessoas
atingidas. De igual forma, estão presentes e seus integrantes conhecem todas as áreas mais
impactadas por esses fenômenos, mas não têm força política para a efetividade nas suas
ações de redução da vulnerabilidade das populações em situação de risco. Isto ocorre
porque esse trabalho é de longo prazo, custa caro e depende da vontade política dos
governos para o desembolso de recursos.
É nesse contexto que se vislumbra uma oportunidade para que estes organismos
regionais sejam representados politicamente perante os Estados-Membros, buscando
atender as necessidades e interesses que estas organizações têm para o cumprimento das
suas missões. Da mesma forma, servir como elemento de integração e sinergia dessas
organizações, permitindo o compartilhamento de experiências e melhores práticas na
redução dos efeitos dos desastres naturais.
O sistema interamericano será objeto de estudo no capítulo seguinte onde procurar-
se analisar de que forma essa integração pode ser feita e quais os mecanismos que esse
sistema dispõe para reduzir os efeitos dos desastres naturais.
46
51. CAPÍTULO 3.
O SISTEMA INTERAMERICANO
3.1. A OEA
Em 30 de abril de 1948, 21 nações do hemisfério se encontraram em Bogotá,
Colômbia, para adotar a Carta da Organização dos Estados Americanos (OEA)52, que
afirmava o compromisso desses países com os interesses comuns e o respeito pela
soberania de cada nação.
Os princípios que permeiam a OEA surgiram de uma história de cooperação
regional desde o século XIX, quando em 1826, o Libertador Simão Bolívar convocou o
Congresso do Panamá com vistas a criar uma associação dos Estados do Hemisfério. Em
1890, a Primeira Conferência Internacional dos Estados Americanos, realizada em
Washington, D.C., estabeleceu a União Internacional das Repúblicas Americanas e a sua
secretaria: o Escritório Comercial das Repúblicas Americanas – precursora da OEA.
Em 1940, essa organização se tornou a União Panamericana.
Em 1948, durante a Nona Conferência Internacional Americana, os participantes
assinaram a Carta da OEA e a Declaração Americana sobre os Direitos e Deveres do
Homem, a primeira expressão internacional sobre os princípios dos direitos humanos.
A Transição da União Panamericana para a OEA foi realizada sem problemas, com
o Diretor Geral da União Panamericana tornando-se o primeiro Secretário- Geral da OEA.
Os 35 países independentes das Américas ratificaram a Carta da OEA e pertencem à
Organização. Cuba continua sendo membro, entretanto sua participação está suspensa
desde 1962.
52
Carta da OEA. Disponível em: <http://www.oas.org>. Acessado em 23/01/09.
47
52. Inicialmente, 21 países se reuniram em Bogotá, em 1948, para a assinatura da Carta
da OEA: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El
Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haiti, Honduras, México, Nicarágua, Panamá,
Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela.
Posteriormente, tornaram-se membros: Barbados, Trinidad e Tobago (1967),
Jamaica (1969), Granada (1975), Suriname (1977), Dominica, Santa Lúcia (1979), Antigua
e Barbuda, São Vicente e as Granadinas (1981), Bahamas (1982), São Cristovão e Nevis
(1984), Canadá (1990), Belize, Guiana (1991).
Como um dos mais antigos organismos regionais do mundo, a OEA atravessou o
século em busca de soluções para os principais problemas do Continente, mostrando
notável capacidade não só de adaptação à conjuntura histórica como também de inovação.
A partir da década de 90, a ênfase no fortalecimento da democracia marcou os
trabalhos da Organização, ocorrendo, ao mesmo tempo, uma atualização de sua agenda
política, resultante do novo quadro internacional. Assim, a OEA passou a atuar mais
intensamente em áreas de interesse de seus Estados-Membros, tais como o comércio e
integração, controle de entorpecentes, repressão ao terrorismo, corrupção, lavagem de
dinheiro e preservação do meio-ambiente. Encontra-se atualmente em processo de
revitalização, marcado por novas perspectivas de atuação, ao lado de novos desafios.
Na Carta da OEA53, o artigo 1º define a Organização como um organismo regional
dentro das Nações Unidas, criado para conseguir uma ordem de paz e justiça, para
promover a solidariedade de seus integrantes, intensificar a colaboração entre eles e
defender a soberania, a integridade territorial e a independência dos Estados americanos.
A Carta estabeleceu como propósitos essenciais da Organização: garantir a paz e
segurança continentais; prevenir as possíveis causas de dificuldades e assegurar a solução
pacífica de controvérsias entre seus membros; organizar a ação solidária destes em caso de
agressão; procurar a solução dos problemas políticos, jurídicos e econômicos que surgissem
entre os Estados-Membros; e promover, por meio da ação cooperativa, seu
53
Ibidem
48
53. desenvolvimento econômico, social e cultural.
3.1.1. A OEA e os Desastres Naturais
No decorrer dos anos, a OEA tem-se dedicado a promover a aplicação da ciência e
tecnologia na mitigação de desastres naturais e tem ajudado a programar diversas políticas
que apóiam a implementação de mitigação de riscos naturais e dos programas de redução de
riscos.
A OEA possui os seguintes órgãos envolvidos nos assuntos de desastres naturais:
− Assembléia Geral;
− Secretaria Geral;
− Conselho Permanente;
− Comissão de Segurança Hemisférica (CSH);
− Comitê Interamericano para a Redução de Desastres Naturais (CIRDN);
− Secretaria Executiva para o Desenvolvimento Integral (SEDI); e
− Departamento de Desenvolvimento Sustentável (DDS).
Desde a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável, realizada em Santa Cruz de La
Sierra, Bolívia, em 1996, Os Estados-Membros da OEA, no nível regional, comprometeram-
se a incluir em seus planos de desenvolvimento estratégias de planejamento e preparação em
caso de desastres; a estabelecer códigos de construção; e intercambiar informações e
conhecimentos técnicos. A referida cúpula estabeleceu os princípios para cumprir tais
compromissos.
A OEA como organismo internacional hemisférico está inserida no contexto dos
protocolos e declarações, no nível mundial, como é o caso da Estratégia Internacional para a
49
54. Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD-ONU) e o Quadro de Ação de Hyogo.
3.1.2. Assembléia Geral da OEA
A Assembléia Geral da OEA apresentou várias resoluções sobre o tema de redução de
desastres naturais, coordenando os esforços do Departamento de Desenvolvimento Sustentável
– Programa de Redução dos Riscos dos Desastres Naturais (DDS-PRRDN). Assim pode-se
destacar as seguintes resoluções referente ao assunto:
- em 1999, AG / RES 1682 (XXIX-0/99) instituiu o Comissão Interamericana para a
Redução dos Desastres Naturais (CIRDN), uma entidade que atua como o principal fórum
do sistema interamericano para analisar questões relacionadas com desastres, incluindo os
efeitos de prevenção e mitigação em coordenação com os governos dos Estados-Membros,
organizações em nível nacional, regional e internacional e com as Organizações Não
Governamentais;
- as AG/RES. 1755 (XXX-O/00) e AG/RES. 1803 (XXXI-O/01) trataram sobre
mecanismos da OEA para a redução dos desastres naturais;
- as AG/RES. 1885 (XXXII-O/02), AG/RES. 1955 (XXXIII-O/03) e AG/RES. 2024
(XXXIV-O/04) trataram sobre o tema da redução dos desastres naturais;
- a AG / RES 2182 (XXXVI-O/06) é apelativa para aprovar as alterações no estatuto
da CIRDN. Reconhece a importância da CIRDN e declara que esta irá desempenhar as
funções e atribuições da Comissão Interamericana de Situações de Emergência (CISE) por
meio do Fundo de Ajuda Interamericano de Socorro de Emergência (FODEM) e do Comitê
de Ajuda de Emergência da Convenção Interamericana de Facilitar a Assistência de
Desastres; e
- a AG/RES. 2114 (XXXV-O/05) e AG / RES 2184 (XXXVI-O/06) se referem
diretamente sobre a Redução dos Desastres Naturais, gestão de riscos e assistência em
situações de desastres. Reafirmam a importância de reduzir a vulnerabilidade dos Estados-
Membros, através de estratégias e políticas que promovam a assistência mútua e da
50
55. cooperação técnica, no planejamento da utilização dos solos e melhorar a criação de
códigos de conduta. Ainda, a AG / RES 2184 reconhece a necessidade de incluir uma
perspectiva de gênero, para reduzir as desigualdades e tratar vulnerabilidades específicas de
todas as comunidades. Levanta explicitamente preocupações sobre o impacto dos desastres
naturais nos temas relacionados com a governança democrática, a pobreza e as
desigualdades. Esta resolução apela para a utilização de equipamentos técnicos da Rede de
Voluntários Humanitários Regionais como um mecanismo de resposta rápida, e insta aos
Estados-Membros que não ratificaram a Convenção Interamericana para Facilitar a
Assistência a Desastres para fazê-la; e
- a AG/RES. 2314 (XXXVII-0/07) sobre redução de desastres naturais, gestão de
risco e assistência em casos de desastres naturais e outros desastres.
3.1.3. Comissão Interamericana para Redução dos Desastres Naturais (CIRDN)
A CIRDN foi estabelecida pela Assembléia Geral (AG / RES. 1682 XXIX-O/99)54
pela necessidade de reforçar o papel da OEA na redução dos desastres naturais e na
preparação da resposta às emergências. A CIRDN é presidida pelo Secretário-Geral da
OEA e é composta pelos:
- Presidente do Conselho Permanente da OEA;
- Secretário-Geral Adjunto da OEA;
- Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);
- Diretor Geral da Organização Panamericana da Saúde (OPS);
- Secretário-Geral do Instituto Pan-Americano de Geografia e História;
- Diretor Geral do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura
(IICA); e
54
Disponível em: <http://www.oas.org>. Acessado em 05/11/2008. Tradução livre do autor.
51
56. - Secretário Executivo do Conselho de Desenvolvimento Integral (CIDI).
A CIRDN tem como meta propor políticas e estratégias para orientar as decisões
dos Estados-Membros na redução de desastres. Especificamente, as propostas devem ter
como objetivos55: reduzir desastres através da implementação de mecanismos de
desenvolvimento sustentável que, por sua vez, reduzam as vulnerabilidades desses países e
desenhar modos de cooperação na preparação de respostas às emergências, de tal forma que
as assistências nacionais e internacionais sejam mais eficazes e mais rápidas para chegarem
aos necessitados.
A CIRDN criou três grupos de trabalho:
- avaliação e desenvolvimento de indicadores de vulnerabilidade, liderado pela
OEA;
- financiamento para a redução de desastres, liderada pelo BID; e
- preparação e resposta frente às emergências, liderada pela OPS.
O primeiro grupo de trabalho procura aconselhar a CIRDN sobre o desenvolvimento
e aplicação de métodos de avaliação e desenvolvimento de indicadores de vulnerabilidade.
O segundo grupo está pesquisando sobre métodos alternativos de apoio financeiro para
reduzir a vulnerabilidade dos desastres, e o terceiro grupo está revisando e propondo
mecanismos para melhorar a coordenação internacional em situações de emergências.
A CIRDN, em apoio do Conselho Permanente da OEA, pode56:
a) Reforçar o compromisso dos Estados-Membros em termos dos mandatos
aprovados.
b) Priorizar o uso dos recursos disponíveis pela OEA e pelo Sistema Interamericano.
55
Ibidem.
56
Ibidem.
52
57. c) Apoiar as recomendações técnicas que incluem:
– dirigir os níveis de investimentos para a redução da vulnerabilidade sobre
setores específicos da população e / ou de área geográfica.
– priorizar as necessidades de cooperação técnica.
d) Fortalecer o vínculo dos conceitos de desastres e desenvolvimento, uma vez que
incluem os três principais componentes da política hemisférica: fortalecimento da
democracia, do livre comércio e o desenvolvimento sustentável.
e) Identificar as preferências de implementação de avaliações e índices de
vulnerabilidades de desastres mediante a ajuda internacional para o desenvolvimento.
A CIRDN é um espaço para a reflexão, o diálogo e a proposição de políticas e
estratégias para informar e orientar as decisões dos Estados-Membros em termos de
prevenção, mitigação e preparação para enfrentar os desastres naturais. Assim mesmo, a
participação das instituições membros da CIRDN permite avançar e aumentar a capacidade
de identificar, avaliar e estimar a vulnerabilidade das populações e das suas infra-estruturas
econômicas e sociais.
3.1.4. Principais mecanismos para a implementação das medidas da CIRDN
- Plano Estratégico Interamericano (IASP)57
Nos últimos 15 anos, os Estados-Membros da OEA assumiram mais de 30
compromissos, seja como grupos hemisféricos ou regionais, seja individualmente, ao
abordarem os desastres naturais. O Plano Estratégico é uma iniciativa no sentido da
implementação prioritária desses compromissos assumidos com a colaboração de
organizações regionais e internacionais. Merecem atenção especial as ações que possam ser
empreendidas somente pelos próprios países, se necessário com apoio.
57
Disponível em: <http://www.oas.org/documents/por/CIRDN_por.pdf>. Acessado em 25/01/09. Tradução
livre do autor.
53