Adm. geral e pública estado unit e federat....

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ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA
ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU
PROFESSOR EDUARDO FÁVERO

AULA 2
Olá pessoal!
Hoje iremos abordar assuntos de extrema importância para a prova da CGU,
principalmente para a parte discursiva. O tema federalismo caiu na última prova do TCU e é
bastante provável que a ESAF o aborde de uma forma diferente, cobrando principalmente
conhecimentos dos candidatos relacionados às relações inter-esferas, ou seja, à problemática
existente envolvendo a divisão de competências e à competição por recursos entre as diversas
pessoas políticas.
Além disso, iremos tratar das formas e sistemas de governo. São os assuntos dos
tópicos 4, 5 e 8 do Edital. Relembrando:
? Estado unitário e Estado federativo.
? Relações entre esferas de governo e regime federativo.
? Sistemas de governo.
Antes de começar, vamos resolver duas questões para aquecermos os motores. São
questões originais do CESPE, adaptadas para uma prova do estilo ESAF.
Questão 1 – Analise as frases abaixo:
I) No que concerne ao pensamento de Max Weber, o patrimonialismo normal inibe a
economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua
administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com
qualificação profissional formal. (TCU/2007)
II) Nas organizações burocráticas, as regras e as ações estão condicionadas a
comunicações formais, escritas. Nas instituições estatais, em particular, quando não houver
autorização para determinada iniciativa, é imprescindível a pertinência e adequação da respectiva
documentação para efeito comprobatório e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer
responsabilidade. (TCU/2007)
III) Tendo como foco a transição do Estado provedor para o regulador, a contrapartida
da esperada redução dos dispêndios públicos resultante das privatizações é o aumento dos
custos sociais decorrentes da regulação, mediante transferência para o setor privado de custos
até então suportados pelo governo, o que exigirá maior rigor na aferição de seus benefícios.
(TCU/ 2007)
IV) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado pré-capitalista era
do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia fez emergir uma
administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a administração pública
gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados.
(EPPGG/ES/2007) São corretas as
sentenças:
a) I e II d) I, III e IV b)
I, II e III e) I, II, III e IV
c) II, III e IV

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Resolução: A alternativa correta está na letra “d”. O único erro está inserido na
questão II, em “ ...e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer responsabilidade” tendo em
,
vista que, por ter executado a ordem, mesmo estando tudo documentado, não há como o servidor
se eximir de sua parte de responsabilidade. É claro que se o chefe transmitiu a ordem e o servidor
a cumpriu, a maior parte da responsabilidade cai sobre aquele, mas não isenta totalmente de
culpa o servidor.

Questão 2 (ESAF-CGU2006) Após a II Guerra Mundial até o final da década de 70,
o Estado acumula diferentes funções com atuação em três dimensões: econômica, social e
administrativa.
Assinale a opção que identifica corretamente a dimensão administrativa.
a) A dimensão administrativa do Estado se baseia na impessoalidade, neutralidade e
racionalidade do aparelho governamental.
b) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de políticas públicas
nas áreas de educação, saúde, habitação.
c) A dimensão administrativa do Estado se baseia no modelo burocrático de geração
de emprego e renda.
d) A dimensão administrativa do Estado se baseia em políticas que subsidiem o
crescimento econômico.
e) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de bens e eqüidade
para a população.
Resolução: A alternativa correta está na letra “a”. A função administrativa baseia-
se na implementação das políticas e diretrizes definidas pelo núcleo estratégico do Estado, ou
seja, pelo governo, o qual exerce a função política ou de governo. A função administrativa é
exercida pela Administração Pública stricto sensu, conforme definido por Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Desta forma, a produção das políticas públicas nas áreas social e econômica pertencem à
função de governo, o que elimina as alternativas “ ,” ,” e “ . A impessoalidade, a neutralidade
b” c” d” e”
e a racionalidade são características positivas da administração pública burocrática, que são
mantidas pela reforma gerencial e fundamentais para um exercício eficiente da função
administrativa.
Passemos agora ao assunto da aula de hoje.

4 – O ESTADO UNITÁRIO E O ESTADO FEDERAL

4.1 – FORMAS DE ESTADO
Os autores definem os Estados como simples, mais comumente conhecidos como
unitários, ou como compostos. Entre os tipos de Estados compostos estão a União Pessoal, a
União Real, a União Incorporada, a Confederação e a Federação. Analisaremos cada um deles
em seguida.
- ESTADO UNITÁRIO: apresenta organização política única, sem divisões internas,
com apenas um único governo. É marcado pela centralização política, em que um só poder
político central irradia sua competência, de forma exclusiva, por todo o território do Estado, sobre

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toda a população e controla todas as coletividades regionais e locais. Para Dallari, os Estados são
considerados unitários quando têm um poder central que é cúpula e o núcleo do poder político
autônomo. Como exemplo de Estado unitário, citamos o Uruguai, que possui somente um só
poder político central. Em outros casos, há uma pequena descentralização, em que as unidades
locais são responsáveis apenas pela execução de algumas políticas, ficando a formulação de
políticas concentrada totalmente no governo central.
- UNIÃO PESSOAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um
mesmo monarca, mas cada Estado mantém sua soberania própria. É uma forma tipicamente
monárquica, onde os Estados mantém sua personalidade jurídica internacional, havendo completa
diferenciação política e administrativa entre eles. Ligam-se somente pela pessoa física do
monarca. Como exemplo de União Pessoal, citamos o Império Austro-Húngaro, desfeito após a
Primeira Grande Guerra (1914-1918).
- UNIÃO REAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um
mesmo monarca, mas perdem sua soberania própria e fundam uma só pessoa jurídica
internacional, apesar de poderem conservar uma pequena autonomia administrativa. Como
exemplo temos a união entre os Reinos de Castela e o de Aragão, que deram origem à Espanha.
- UNIÃO INCORPORADA: ocorre quando há a unificação definitiva de dois ou mais
estados que deixam de existir, surgindo um novo Estado com características unitárias. As partes
perdem soberania e autonomia. Algumas correntes afirmam que não existe esse tipo de Estado,
pois se confundiria com o Estado Unitário. Como exemplo, podemos citar a formação da
Iugoslávia em 1918, com a união entre Sérvia, Montenegro, Croácia, Eslovênia, Bósnia e
Herzegovina e parte da Macedônia.
- CONFEDERAÇÃO: dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado, em que
cada um deles mantém sua soberania externa e autoridade externa. Sua finalidade tradicional é a
defesa contra a agressão externa. Os Estados possuem direito de secessão (rompimento do
pacto e separação dos Estados Confederados) e de nulificação (discordância das decisões da
liderança da confederação). O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo
do tempo. Como exemplo temos os Estados Unidos, no período da guerra da Independência até
a elaboração de sua Constituição.
Conforme nos ensina Celso Bastos, “ Confederação os Estados que a compõem
na
não perdem sua individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam
plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento, da
Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada
um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação
dependerão sempre das leis internas a cada um dos Estados, para que se tornem efetivas.”
- FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO: união de dois ou mais Estados que
renunciam à soberania externa, originando um só Estado Soberano. Não há hierarquia nem
subordinação entre as partes, que mantém certa autonomia para atuarem nas competências
definidas pela Constituição. No Estado Federado coexistem poderes políticos distintos em um
mesmo território. Portanto, tal forma de Estado caracteriza-se pela descentralização política,
marcada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas,
distribuídas regionalmente. Além disso, os Estados, ao renunciarem a sua soberania, perdem o
direito de secessão, ou seja, não podem decidir sair da Federação, sob pena de intervenção
federal.
Para resumir os principais tipos de Estado, memorize o seguinte quadro:

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4.2 – ORIGENS DO ESTADO FEDERADO
O Estado Federal nasceu com a constituição dos Estados Unidos da América, em
1787. Em 1776, as treze colônias britânicas declararam-se independentes, passando a constituir,
cada uma delas, um novo Estado. Poucos anos depois celebraram um tratado entre si, conhecido
como “ Artigos da Confederação” aliando-se para uma ação conjunta, a fim de se fortalecerem
,
para enfrentar melhor o inimigo comum, o exército inglês. Já na declaração de independência
ficara claro que as colônias passavam a ser “Estados livres e independentes” Sendo um tratado
.
jurídico da aliança, e preservando cada signatário sua soberania, qualquer um deles poderia se
desligar da confederação, mediante simples denúncia do tratado.
Todavia, os acontecimentos demonstraram que os laços estabelecidos pela
confederação eram demasiado frágeis e que a união dela resultante era pouco eficaz. Embora
houvesse um sentimento de solidariedade generalizado, havia também conflitos de interesses,
que prejudicavam a ação conjunta e ameaçavam a própria subsistência da confederação. A fim de
revisarem os “ Artigos da Confederação” e corrigirem tais erros, os Estados reuniram-se em
Convenção na cidade de Filadélfia, em 1787, quando surgiram duas posições antagônicas:
- de um lado estavam os que desejavam tão somente revisar o tratado;
- do outro, havia uma corrente que propôs a aprovação de uma Constituição comum a
todos os Estados, com a conseqüente formação de um governo ao qual todos se submetessem.
Desta forma a Confederação seria convertida numa Federação.
A corrente opositora argumentava que a Federação teria um caráter excessivamente
centralizador, pois representaria a submissão de todos a um governo central, criando na própria
América um substituto para o antigo dominador britânico. Para decidir o ingresso na federação, foi
proposto e aceito que a Constituição só entrasse em vigor depois de ratificada por pelo menos
nove membros da Confederação.
Influenciados pelas idéias de Montesquieu, os constituintes norte-americanos
acreditavam fervorosamente no princípio da separação dos poderes, elaborando o chamado
sistema de freios e contrapesos, não se admitindo que qualquer um dos poderes seja mais
importante que os demais. Foi também preciso conciliar a necessidade de um governo central
com a intransigência dos Estados que não abriam mão de sua autonomia política.
Por considerar a Confederação um arranjo político instável e frágil, visto que as
unidades territoriais poderiam romper o pacto a qualquer momento, as elites políticas norte-
americanas desejaram criar um Estado forte, capaz de defender o país dos ingleses, desenvolver

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a economia e expandir as fronteiras para oeste. Todavia, as elites locais, hegemônicas em cada
uma das treze ex-colônias, que sempre tiveram governos autônomos, rejeitavam totalmente a
criação de um Estado soberano unitário, que significaria uma grande concentração de poder nas
mãos dos governantes. É claro que os dois lados tinham razões de sobra para rejeitar a proposta
um do outro. Todavia, o modelo proposto na Convenção da Filadélfia combinou o princípio da
representação popular com a dupla divisão do poder:
- divisão entre os três poderes independentes (Executivo, Legislativo e Judiciário);
- divisão das responsabilidades de governo entre a União e os estados, de forma que
nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial.
É importante ressaltar que, no caso dos Estados Unidos, a federação resultou de uma
união de Estados, ao contrário do Brasil, que partiu de um estado unitário.

4.3 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERADO
Como características fundamentais de uma Federação, podemos citar:
- A UNIÃO FAZ NASCER UM NOVO ESTADO e, concomitantemente, aqueles que
aderiram à federação perdem a condição de Estados e, conseqüentemente, sua soberania. No
caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome de estado a cada
unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto na verdade não são Estados.
- A BASE JURÍDICA DO ESTADO FEDERAL É UMA CONSTITUIÇÃO, não um
tratado. Como a união baseia-se na Constituição, todas as matérias que possam interessar a
qualquer dos integrantes da federação devem ser conduzidas de acordo com as normas
constitucionais. O tratado é mais limitado, visto que somente regula os assuntos nele previstos
expressamente, além de ser possível sua denúncia por qualquer dos contratantes, o que não
ocorre com a Constituição.
- NA FEDERAÇÃO NÃO EXISTE DIREITO DE SECESSÃO, isto é, nenhum estado
membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto político ou rejeitar uma
lei emitida pelo Congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pelo órgão máximo do Judiciário.
Uma vez efetivada a adesão de um Estado, este não pode mais se retirar por meios legais. Em
algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não o seja, ela é implícita.
- SÓ O ESTADO FEDERAL TEM SOBERANIA. Os Estados que entrarem na
federação perdem sua soberania no momento do ingresso, preservando uma autonomia política
limitada. Devido ao próprio conceito de soberania (poder de mando de última instância), verifica-
se ser impossível a coexistência de mais de uma soberania no mesmo Estado, não tendo,
portanto, qualquer consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham soberania
limitada ou parcial.
- No Estado Federal as ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO E DAS UNIDADES FEDERADAS
SÃO FIXADAS NA CONSTITUIÇÃO, por meio de uma distribuição de competências, a qual pode
evoluir ao longo do tempo. Não existe hierarquia nem subordinação entre entes federados, visto
que a cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas. No caso dos
Estados Unidos, foram outorgadas certas competências à União, que ficaram expressas na
Constituição, reservando os estados para si mesmos todas as competências residuais. Esta regra
tem variado nas Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a
competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo casos de atribuição
de poderes expressos à União e às unidades federadas. Hoje em dia, é comum a atribuição de

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competências concorrentes, ou seja, outorga tanto à União como às demais unidades federadas a
missão de cuidar do mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União.
Resumindo: a regra é a distribuição de competências sem hierarquia. Desta forma, quando se
tratar de assuntos de competência de uma unidade federada, esta é que pode legislar sobre o
assunto, não a União, e vice-versa.
- A CADA ESFERA DE COMPETÊNCIAS SE ATRIBUI RENDA PRÓPRIA. Visto que
atribuir competências é distribuir encargos e responsabilidades, é fundamental que se assegure a
quem possui tais encargos uma fonte de rendas suficiente e compatível com aqueles. Caso isso
não se verifique, a autonomia política torna-se apenas nominal, pois quem não possui recursos
suficientes para desempenhar suas funções não pode agir, muito menos, agir com independência.
- O PODER POLÍTICO É COMPARTILHADO PELA UNIÃO E PELAS UNIDADES
FEDERADAS. Há na federação um governo central, do qual participam as unidades federadas e o
povo e existem governos estaduais que possuem autonomia política, podendo fixar sua própria
orientação em assuntos de seu interesse, desde que não conflitem com a Constituição Federal. A
fim de garantir a participação dos estados no governo central, foi criado o poder legislativo
bicameral, onde o Senado constitui o órgão de representação dos estados, sendo comum,
embora haja exceções, assegurar a todas unidades federadas igual número de representantes
(no caso brasileiro, cada estado tem o direito de eleger três senadores). Na outra casa do poder
legislativo, é o próprio povo quem se faz representar.
- OS CIDADÃOS DO ESTADO, QUE ADERE À FEDERAÇÃO, ADQUIREM A
CIDADANIA DO ESTADO FEDERAL E PERDEM A ANTERIOR. Não há uma sobreposição de
cidadanias e não há diferenciação de tratamento, em relação aos direitos de cidadania, entre os
que nasceram ou residiam nas diferentes unidades da federação. A Constituição fixa os direitos
básicos, fundamentais dos cidadãos, os quais as unidades federadas podem aumentar, nunca
restringir.
- PRESERVA AS PARTICULARIDADES LOCAIS: o Estado que adere a uma
federação não precisa abrir mão de seus valores, nem modificar suas características.
- OS ÓRGÃOS CENTRAIS DE GOVERNO SÃO COMPOSTOS POR
REPRESENTANTES DOS ESTADOS, eleitos diretamente pela sua população, como os
senadores, ou indicados por governantes estaduais.
- A FEDERAÇÃO CRIA REGRAS PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS entre os
estados membros, estabelecidas na Constituição e estabelece um órgão supremo, normalmente o
órgão de cúpula do poder judiciário, para decidir sobre eventuais impasses. Alain Gagnon afirma
que “ sucesso do sistema federativo não é medido em termos de eliminação dos conflitos sociais,
o
mas em sua capacidade de regular e administrar estes mesmos conflitos” Sob esta perspectiva, o
.
problema básico da questão federativa é encontrar o desenho institucional adequado à resolução
dos conflitos entre os níveis de governo, sem destruir a autonomia de cada ente e a
conflituosidade inerente aos pactos federativos.
- No caso brasileiro, os Estados membros mantém certa autonomia, baseada nas
capacidades de AUTO-ORGANIZAÇÃO (capacidade dos estados de se organizarem e se
regerem pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição
Federal), AUTOGOVERNO (capacidade de organizarem a eleição de seus governantes,
deputados e organizarem sua própria justiça) e AUTO-ADMINISTRAÇÃO (consequência das
competências remanescentes dos Estados).
Fernando Abrucio afirma que toda federação deriva de uma situação caracterizada por
duas condições específicas:

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- as desigualdades que conformam determinada nação, sejam elas étnicas,
lingüísticas, socioeconômicas locais/regionais, culturais, políticas e mesmo a extensão ou
diversidade física do seu território; e
- o que o autor define como “condição federalista” que é a defesa de uma unidade
,
apesar da diversidade, com a convivência entre autonomia, especificidades locais/regionais e
integridade territorial.

4.4 – ARGUMENTOS A FAVOR E CONTRÁRIOS AO ESTADO FEDERADO
Como ARGUMENTOS FAVORÁVEIS ao Estado Federado, podemos citar:
- Assegura maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo
tem acesso mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influencia o poder central.
- Há maior dificuldade para a concentração de poder, o que favorece a democracia,
constituindo-se na forma de Estado que mais favorece a defesa das liberdades individuais.
- Preserva as características regionais e locais, visto que reserva uma esfera de ação
autônoma a cada unidade federada, ao mesmo tempo que promove a integração entre elas,
transformando-as oposições naturais em solidariedade.
- Assegura oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois quem
não obtiver ou não quiser a liderança federal poderá ter acesso aos poderes locais. Desta forma,
a federação é considerada a forma mais avançada de descentralização política.
Agora vamos ver o outro lado. Como ARGUMENTOS DESFAVORÁVEIS ao Estado
Federado, podemos citar:
- Seria inadequado para o mundo atual, onde a grande quantidade de demandas da
sociedade exigiria um governo forte, com um planejamento global que aproveitasse mais
adequada e eficientemente os diversos recursos sociais, econômicos e financeiros disponíveis.
- A Federação dificulta a planificação, pois não é possível obrigar uma unidade
federada a se enquadrar num plano proposto pela União.
- Provoca a dispersão de recursos, visto que há necessidade de se manter múltiplas
estruturas burocráticas, sempre dispendiosas e ávidas de executarem seus próprios planos,
muitas vezes sem nenhuma coerência com o planejamento da União.
- Tende a favorecer a ocorrência de inúmeros conflitos jurídicos e políticos, pela
coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente
fixados.
E aí, pessoal, se cair na redação algo sobre federalismo em sentido amplo, vocês
estariam municiados de argumentos suficientes para defender uma posição favorável ou
desfavorável? É um assunto apaixonante, onde não há resposta certa, mas que vocês devem
manter uma linha de raciocínio coerente com a posição que escolherem. Falem um pouco sobre a
origem, depois escrevam o conceito, passem às vantagens e desvantagens e finalizem com uma
conclusão de vocês, posicionando-se coerentemente, de acordo com os argumentos que vocês
melhor defenderam na parte do desenvolvimento da redação.
Pessoal, agora vamos treinar um pouco:

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Questão 3 (ESAF/EPPGG2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua
estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos:
( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de
coordenação e autonomia.
( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades
federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades federadas.
( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos
Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas.
( ) Articulação entre unidade e pluralidade.
As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são
verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opção correta.
a) V,V,V,V,V d) V,V,F,F,V
b) F,F,F,F,F e) V,F,F,F,V
c) V,F,V,V,V
Resolução: A resposta da questão é a alternativa “c”. Na Federação, há a
chamada repartição de competências, ou seja, são definidas as esferas de atuação de cada nível
de governo. No Brasil, veremos que o critério foi o da “predominância do interesse” Os vínculos
.
de coordenação e autonomia são estabelecidos na Constituição Federal. Por isso a primeira
afirmativa está correta.
Sem sombra de dúvida a Constituição Federal possui supremacia sobre o
ordenamento jurídico das unidades federadas, não podendo este ser contrário àquela. Todavia,
não há necessidade de ratificação pelas unidades federadas a fim de que as emendas à
Constituição passem a valer. Já imaginaram se isso fosse necessário? Cada uma das
Assembléias Legislativas tendo que aprovar cada emenda à Constituição Federal? Seria muito
difícil modificar a Constituição, pois tal emenda teria que agradar todos os interesses possíveis.
Logo, a segunda afirmação está incorreta.
Se não houver limites para a descentralização, as Constituições e Leis Estaduais
tenderão a adotar comandos para atender todos os anseios locais sem considerar a Constituição
Federal. Portanto, esta estabelece as competências de cada esfera de governo e estabelece os
limites da autonomia de cada nível de governo. A terceira sentença está correta.
Na formação da Federação, os Estados-membros transferem ao ente central a
soberania, a fim de que este a exerça perante os demais países e organismos internacionais. No
caso específico do Brasil, a soberania pertence à República Federativa e não à União, sendo esta
um ente autônomo e independente, assim como os estados, municípios e DF. Todavia, a União
tem a competência de representar a República na relações com Estados estrangeiros (CF88, art.
21, inciso I). A quarta afirmativa está correta.
Uma das características do Estado Federado é a dicotomia unidade/pluralidade, em
que há somente um Estado soberano, representado pelo ente central, mas as unidades
subnacionais mantém certa autonomia, procurando defender junto ao governo federal os seus
interesses e influenciar a formulação das políticas, ao mesmo tempo que recebem da Constituição
Federal determinadas competências. A quinta afirmativa está correta.

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5 – RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO
5.1 - INTRODUÇÃO
O arranjo federativo, para ter êxito, precisa compatibilizar a autonomia responsável
(não predatória1) dos níveis de governo com a presença de relações intergovernamentais
cooperativas2. Ao mesmo tempo, tal arranjo deve ser marcado pelo princípio dos CHECKS AND
BALANCES (freios e contrapesos), a partir dos quais os estados fiscalizam o Governo Federal e
vice-versa.” Desta forma, a Constituição Federal deve prever mecanismos que evitem a
concentração excessiva de poder numa esfera de governo, ao mesmo tempo incentivando as
relações governamentais cooperativas em detrimento das competitivas.
Todavia, vários estudos mostram que, na maioria dos países do mundo ocidental,
houve um substancial aumento dos conflitos entre o Governo Central e as unidades subnacionais
em relação à distribuição de recursos, de poder e de competências sobre as políticas públicas.
Diante disto, quais seriam as formas mais adequadas para solucionar os embates
entre os níveis de governo? Como implantar mecanismos democráticos de solução de conflitos?
O federalismo é a forma mais bem sucedida de equacionar democraticamente o conflito entre os
níveis de governo.
A regra por excelência do federalismo é a busca da conciliação entre independência e
interdependência, o que mostra sua natureza intrinsecamente competitiva e conflitiva, tendo em
vista a divisão de poderes de governo entre muitos centros. Desta forma, podemos pensar as
relações intergovernamentais, ou entre esferas de governo, no federalismo, como um problema
de ação coletiva, diante da qual mais de uma resposta é possível. Há duas correntes que
analisam o federalismo:
- uma que privilegia o aspecto competitivo;
- outra que dá mais ênfase à parceria e à cooperação.
Onde se encaixa o caso brasileiro? É isso que vamos começar a analisar a partir de
agora.

5.2 – O FEDERALISMO BRASILEIRO
“Tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes”
(Rui Barbosa)
O federalismo brasileiro apresenta características muito peculiares. Se nós a
compararmos com outras federações, salta aos olhos, em primeiro lugar, dois atributos muito
distintivos do Brasil:
- vastidão territorial, pois o Brasil é um país continental.
- heterogeneidade socioeconômica. E por isso alguns
dizem: é continente, mas é arquipélago!
É continente em termos territoriais, em termos de desenvolvimento econômico, mas é

1 A predação acontece quando determinado ente federativo não assume integralmente os custos de suas decisões,
como por exemplo, quando os estados procuram proteção financeira diante da união.
2 Há 2 tipos de relações governamentais: cooperativas e competitivas. Nestas, os entes federados entram em disputa
por recursos financeiros e investimentos do governo central e de empresas.

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arquipélago em termos das enormes diferenças socioeconômicas. Mais do que a diversidade,
como existe em outros países, nós temos diferenças, nós temos disparidades, temos
heterogeneidades!

5.2.1 – RETROSPECTIVA HISTÓRICA
O sistema de capitanias hereditárias foi a solução encontrada por Portugal para
governar um território do tamanho do brasileiro (mais de 8,5 milhões de km2 ), visto que era
necessário algum tipo de descentralização política e administrativa. Tal sistema influenciou o
padrão de organização territorial brasileiro, até mesmo na delimitação das províncias, durante o
Império (1822-1889), transformadas em estados a partir da República (1889).
Desta forma, a dispersão da população e a dificuldade de estabelecer um controle
político direto sobre o território obrigou o governo central a estabelecer pactos informais com os
poderes regionais. Durante todo o primeiro século de vida independente do Brasil, a lei e a ordem
no interior do país foram administradas efetivamente pelos potentados locais, os chamados
“coronéis” A Constituição do Império (1824) já reconhecia o papel político das províncias, as
.
quais elegiam assembléias que tinham autonomia para legislar sobre assuntos estritamente
locais.
Quando a República foi proclamada, as províncias que mais se haviam desenvolvido
economicamente durante o Segundo Reinado (1841-1889), como São Paulo, Minas Gerais e Rio
Grande do Sul queriam exercer maior influência direta sobre o governo central do novo regime,
advindo naturalmente a opção pelo federalismo. Desta forma, a Constituição de 1891 foi bastante
“generosa” na atribuição de competências aos estados, os quais poderiam legislar sobre qualquer
assunto que não fosse atribuição exclusiva da União e inclusive controlar o imposto sobre
exportações. Como os estados mais importantes economicamente eram os exportadores de café,
como São Paulo e Minas Gerais, foram também esses estados politicamente dominantes.
Nessa época, as eleições eram controladas por elites regionais que estabeleciam
acordos informais para dividir o poder tanto nos estados como na União, que ficaram conhecidos
como a “ Política dos Governadores” O federalismo funcionava como um potencializador das
.
oligarquias estaduais, que limitavam bastante o papel do governo federal como agente do
desenvolvimento econômico e social do país. Por isso, aqueles que desejavam modificar essa
situação viam com maus olhos o federalismo.
A Revolução de 1930 derrubou esse federalismo “ oligárquico” reduzindo
,
drasticamente a autonomia dos estados com a nomeação de “ interventores” no lugar de
governadores. Durante o Estado Novo (1937-1945), o governo central aumentou tanto a
concentração de poder que até as bandeiras estaduais foram queimadas numa cerimônia pública,
como que simbolizando o fim do regime federativo.
Nas Constituições seguintes – de 1934, 1937, 1946 e 1988 – o federalismo do tipo
dualista, no qual as atribuições estão claramente definidas, sofreu alterações no sentido de
ampliação das atribuições da União, sejam as exclusivas, sejam as comuns e concorrentes.
Aconteceu não somente a centralização de poder e recursos fiscais nas mãos do governo federal,
mas uma crescente sobreposição de funções em diversas áreas de atuação do poder público.
Assim, cada vez mais a União, os estados e municípios têm sido responsáveis por áreas comuns,
como educação, saúde, transportes e meio ambiente, com coordenação inexistente ou primária.
Esse processo culminou com a Constituição de 1988, quando ocorreu uma grande
descentralização fiscal e tributária, sem que as competências federativas fossem claramente

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definidas. A Constituição estabelece que o Brasil é uma República Federativa composta pela
União, pelos 26 estados, pelo Distrito Federal e pelos mais de 5.500 municípios. O Brasil é um
dos únicos estados federais a incluir municípios como membros permanentes, até mesmo com
autonomia legislativa e tributária definidas (art. 29 e 30 da CF/88). Além disso, nossa federação
pode sempre se expandir, pois está prevista a possibilidade da criação de novos estados e novos
municípios.
Os estados possuem a chamada “ competência residual” isto é, a possibilidade de
,
legislarem sobre qualquer assunto que não tenha sido reservado exclusivamente à União ou aos
municípios. Em princípio, tal norma favoreceria sobremaneira aos estados, mas os artigos 21 a 24
da CF/88 limitam bastante seu campo de atuação ao definirem detalhadamente as competências
exclusivas da União, as comuns (que todos os membros da Federação podem exercer) e as
concorrentes (sobre as quais tanto União como estados podem legislar).
Em princípio, as competências compartilhadas (comuns e concorrentes) seriam uma
boa oportunidade para desenvolver a cooperação entre União, estados e municípios em áreas
como educação, saúde, assistência social e meio ambiente. Todavia, o parágrafo 4 do artigo 24
praticamente elimina essa possibilidade ao afirmar que “ superveniência de lei federal sobre
A
normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” Tal restrição garantiu
na prática o controle centralizado sobre a legislação concorrente, pois dificilmente o governo
federal renuncia ao direito de legislar sobre um assunto no qual tenha qualquer interesse.
Essa tendência centralizadora do governo central fica clara ao observarmos o
parágrafo único do artigo 23 da CF88, que diz: “ Leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” Entretanto, nenhuma lei
.
complementar foi proposta nem por parlamentares nem pelo governo.

5.2.2 – COMPARAÇÃO COM O FEDERALISMO NORTE-AMERICANO
A Federação brasileira nasceu de uma forma totalmente diferente da Federação
Americana, podendo inclusive se afirmar que se constituiu como avesso do que lá foi
implementado. Isso porque no momento de constituição do federalismo partimos de um estado
centralizado e unitário para um modelo descentralizador de poder. Rui Barbosa, comparando a
nossa realidade com a americana, afirmou que “não somos uma Federação de povos até ontem
separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrário, é da União que partimos. Na União
nascemos” .
Além disso, as motivações que levaram à instalação de um sistema federal são
diversas. Nos Estados Unidos havia a necessidade de se unir para trazer segurança a todos
(motivação hobbesiana), enquanto que o federalismo brasileiro foi motivado apenas pelo
sentimento de autonomia dos estados. João Camilo de Oliveira Torres ressalta que “ palavra
a
federalismo possui no Brasil um sentido diverso do encontrado no vocabulário norte-americano.
Afinal, federalismo entre nós quer dizer apego ao espírito de autonomia; lá, associação de
estados para defesa comum” .
Outro ponto importante é que no Brasil o federalismo teve um sentido oposto também
no que tange ao continuum centralização-descentralização. Quando da criação da Federação
americana, havia treze ex-colônias soberanas, que optaram pelo sistema federativo para criar
uma nova unidade, representado por um Poder central (a União), embora permanecesse a

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individualidade dos estados e se instituíssem controles ao Governo Federal. Houve nos EUA,
portanto, um movimento centralizador. Podemos afirmar que tal movimento também esteve
presente no momento da fundação das mais importantes Federações do mundo como, por
exemplo, a alemã e a canadense.
No Brasil, o movimento foi inverso, conforme analisa Dallari: “Partiu-se da existência
de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder politico entre várias unidades, sem
eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão
administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder político e a afirmação formal de
sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi
descentralizador”.
As diferenças entre o caso americano e o brasileiro acentuam o significado mais
desagregador do que agregador presente no momento da fundação da Federação brasileira. Além
disso, a opção pelo federalismo no Brasil não foi feita pelos estados em uma posição de simetria,
e nem de simetria relativa. O que havia era uma distribuição de poder extremamente desigual
entre os diversos estados. Politicamente, todos eram iguais apenas no que se refere à ordem
interna dos estados, podendo as elites locais decidirem por si sós quem seria o governador.
Todavia, no plano nacional, a situação era diversa, pois eram os estados de São Paulo e Minas
Gerais e, em segundo plano, os estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Bahia, que
definiam os rumos do país. Tal assimetria se repete no plano econômico, piorando ainda mais a
comparação da distribuição de recursos entre os diversos atores.
Ao longo da história federativa brasileira, tal assimetria levou à formação de várias
coalizões de determinados estados contra outros, que atrapalharam, e muito, a cooperação entre
o conjunto de atores. Isto porque essa distribuição desigual de poder oferece as condições para o
estabelecimento de um jogo não cooperativo. Além disso, as relações entre os estados e a União
não têm sido pautadas pela prática democrática, tal qual estabelecem os princípios federativos,
visto que de 1930 a 1985, o Governo Federal se fortaleceu nos planos político, econômico e
administrativo, e este processo quase sempre foi realizado por vias autoritárias, como no Estado
Novo (1937-1945) e no Regime Militar (1964-1985). A reação dos Estados foi adotar, nos
períodos democráticos, uma conduta irresponsável em termos financeiros, alicerçada na proteção
ou mesmo parasitismo em relação ao Governo Federal.

5.2.3 – REPARTIÇÃO DE RECEITAS
Na distribuição de recursos fiscais estabelecida na CF88 podemos perceber a força
dos estados e municípios na Assembléia Constituinte. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços - ICMS, maior imposto da federação (25% do que é arrecadado no Brasil), foi
destinado aos estados, assim como o Imposto de Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.
O Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e o Imposto sobre Serviços – ISS ficaram
a cargo dos municípios. Percebe-se, todavia, que o nível de arrecadação desses impostos é
diretamente proporcional ao nível de atividade econômica do ente federado. Dessa forma, apenas
os estados e municípios mais desenvolvidos sustentam-se exclusivamente com seus impostos,
ficando a maioria a mercê das transferências tributárias da União para realizarem suas funções
básicas.
Os artigos 157 a 159 estabelecem os procedimentos de repartição das receitas
tributárias da União com os Estados e Municípios, por meio do(s):
- Fundo de Participação dos Estados – FPE;

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