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Mireille Elbaum
                  Économie politique de la protection sociale
                                 2008, Paris, PUF, collection Quadriges, 496 pages.



                                                                   minimum d’insertion, couverture médicale univer-
Présenté comme un manuel, cet ouvrage traite de
                                                                   selle) visant à limiter les effets de la crise.
l’ensemble des volets de la protection sociale :
                                                                   Après un cinquième chapitre qui pose les principes
santé, vieillesse, maternité et famille, emploi, loge-
                                                                   de l’analyse économique de la protection sociale,
ment, pauvreté et exclusion. Loin de la description
                                                                   sont abordés, de façon thématique, les grands défis
pédagogique du système actuel, son propos est la
                                                                   de la protection sociale. Sans pouvoir mentionner
problématisation des grands enjeux contemporains,
                                                                   l’ensemble des nombreux sujets qui y sont traités,
la discussion et la synthèse des débats, notamment
                                                                   on peut signaler deux analyses particulièrement
au travers du prisme de l’économie politique. Ainsi,
                                                                   intéressantes. La première porte sur l’impact, pour
seuls les trois premiers chapitres décrivent la
                                                                   la protection sociale, du vieillissement de la popu-
protection sociale. Mireille Elbaum rappelle que la
                                                                   lation. Partant du constat de ce fait inéluctable
protection sociale se caractérise par un poids domi-
                                                                   – il faudrait un taux de natalité doublé, à quatre
nant, et croissant, du risque vieillesse : en 2006,
                                                                   enfants par femme, pour contrebalancer le mouve-
elle représente 29,4 % du PIB, soit 8 325 euros par
                                                                   ment –, sont évoquées les conséquences sur les
habitant. L’auteure évoque l’origine, corporatiste et
                                                                   retraites, les dépenses en matière de santé et en
assurantielle, de la protection sociale et son mouve-
                                                                   matière de dépendance. L’auteure s’attache ici à
ment continu depuis la Seconde Guerre mondiale
                                                                   infirmer certaines idées, comme le fait que les
de généralisation et d’extension des risques couverts.
                                                                   dépenses de santé sont inexorablement croissantes
Ce développement s’assortit d’un brouillage des
                                                                   en raison de la progression en âge de la popula-
catégories entre assurance et assistance, lié notam-
                                                                   tion : l’impact du vieillissement peut varier en
ment à la multiplication des acteurs et aux évolu-
                                                                   fonction non seulement de l’évolution de l’espé-
tions du financement, rendu hybride par l’accrois-
                                                                   rance de vie sans incapacité, mais également des
sement de la part contributive. Ces trois chapitres
                                                                   comportements de soins de la population et, bien
donnent quelques éléments de comparaison des
                                                                   entendu, des stratégies de remboursement. Sur le
grandes catégories, devenues classiques (1), d’État-
                                                                   volet « retraite », au-delà des incitations à la prolon-
providence : régimes libéral, conservateur-corpo-
                                                                   gation de carrière, M. Elbaum rappelle que le
ratiste et social-démocrate, et les défis particuliers
                                                                   premier défi est celui du sous-emploi des plus de
auxquels ils sont confrontés.
                                                                   50 ans. D’une façon générale, elle soutient l’idée
Le positionnement de M. Elbaum par rapport au sujet
                                                                   que de nombreux facteurs, en dehors de la démo-
débute au chapitre 4, qui porte sur la description des
                                                                   graphie, et plus qu’elle, conditionnent l’évolution
réformes en cours depuis le début des années 1980.
                                                                   de la protection sociale française.
En effet, à la suite de la période des Trente
                                                                   La seconde analyse porte sur les liens entre la
Glorieuses, dans un contexte de crise qui n’est plus
                                                                   protection sociale et l’emploi. Ces liens sont si
même larvé, impulsant de très fortes tensions budgé-
                                                                   complexes que deux chapitres y sont consacrés.
taires, le paradigme keynésien, postulant l’efficacité
                                                                   Sont synthétisés en quelques lignes deux débats
économique du soutien de la demande, est remis en
                                                                   sur cette relation qui méritent d’être soulignés. Le
cause, et l’efficacité de la protection sociale avec lui.
                                                                   premier concerne le lien entre l’offre d’emploi et
Sur cette base, des réformes ont été mises en œuvre
                                                                   la protection sociale. Cette dernière remplit un rôle
visant, d’une part, à limiter les coûts et réguler les
                                                                   contracyclique de compensation des revenus dans
dépenses et, d’autre part, à élargir les sources de
                                                                   les périodes de crise. Or, la segmentation accrue des
financement. Ainsi, les logiques de versement des
                                                                   statuts et des emplois rend difficile cette compen-
prestations (assurance maladie, assurance chômage)
                                                                   sation et renforce le dualisme entre les insiders et
ont évolué dans le sens d’une plus grande responsa-
                                                                   les outsiders. Reprenant les débats sur les coûts
bilisation de l’usager, les conditions de contribution
                                                                   comparés du travail dans plusieurs pays, l’auteure
ont été modifiées (allongement de la période de coti-
                                                                   constate que les évaluations de cet effet diver-
sation pour les retraites), tandis que se sont mis en
                                                                   gent selon l’explication apportée au chômage.
place parallèlement des filets de sécurité (revenu



(1) Esping-Andersen G., 1999, Les trois mondes de l’État-providence : essai sur le capitalisme moderne, Paris, PUF.




                           Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                        101    Comptes rendus de lectures
Schématiquement, les théories classiques estiment                 que l’auteure a eu l’occasion (2) de développer dans
que la protection sociale endommage l’équilibre                   d’autres contextes : la responsabilisation de l’usager.
entre l’offre et la demande sur le marché du                      Pâtissant d’un manque d’information et disposant
travail, quand les théories keynésiennes penchent                 de peu de moyens de modifier structurellement le
pour un soutien de la demande, qui contribue à la                 système, la responsabilisation de l’usager ne peut,
bonne santé économique et ainsi au développe-                     selon l’auteure, résoudre la problématique de la
ment de l’emploi. M. Elbaum note toutefois que la                 maîtrise de la dépense en dehors de toute autre
politique – très coûteuse – d’exonérations de charges             action d’accompagnement ; ce thème est ainsi
sociales a des impacts substantiels, quoique non                  développé partant des réformes de l’assurance
dépourvus d’effets pervers.                                       maladie ou du revenu de solidarité active. Sont
Le second débat concerne le sujet, très actuel, de                également interrogées des notions plus globales
l’incitation à l’activité. Critiquant les théories de             concernant les orientations futures de la protection
trappes à inactivité, l’auteure évoque les études                 sociale :
mettant en avant des cas « économiquement irra-                   • la notion d’« investissement social » : M. Elbaum
tionnels » de reprise d’emploi. En effet, l’activité              préconise l’idée d’une stratégie de prévention plutôt
professionnelle n’est pas qu’une source de rémuné-                que de guérison, et tendant à focaliser l’investisse-
ration, mais procure également un statut social, un               ment public sur les plus jeunes et les femmes (3) ;
espoir d’ascension, des contacts… De même, elle                   • la notion de « sécurisation des trajectoires profes-
souligne que le rapport entre le niveau d’indem-                  sionnelles ».
nisation et la recherche d’emploi est faible, battant             Le dernier chapitre porte sur l’évaluation et souligne
en brèche l’effet désincitatif d’une indemnisation                le développement des indicateurs de suivi, pour
trop généreuse. M. Elbaum s’interroge, hormis sur                 déplorer l’absence d’une réelle démarche concertée
la dimension de la réduction de la pauvreté, sur le               d’évaluation. Au final, le terme de « manuel » ne
fondement de dispositifs d’intéressement, alors que               semble pas adapté à cet ouvrage : très touffue,
les freins à l’emploi sont multiples (santé, garde                parfois elliptique et complexe, la description de la
d’enfant, formation…) et que la dimension financière              protection sociale ne semble pas abordable pour
n’est pas première. Par ailleurs, la notion d’« activa-           les parfaits néophytes du sujet. Le chapitre sur le
tion » est faussement consensuelle : selon qu’elle porte          financement de la protection sociale, notamment,
seulement sur des dépenses ou sur un accompagne-                  ne permet pas aisément de dégager les enjeux du
ment, que les obligations réciproques du bénéficiaire             recours à telle ou telle assiette.
et de la collectivité sont définies, l’activation                 En revanche, la démonstration est brillante dans les
recouvre une réalité très différente.                             chapitres problématisés. Très érudit, l’ouvrage se livre
Le dernier chapitre consacré aux problématiques                   à une synthèse de haut vol de travaux de nature
de la protection sociale tente une synthèse des                   disparate (économie, sociologie, rapports parle-
travaux consacrés à l’effet redistributif du système              mentaires, données européennes…), y compris très
d’imposition français et de prestations. Cette                    récents, sur les principaux axes de discussion d’une
synthèse est une gageure, car ces travaux sont abon-              protection sociale dont les orientations traditionnelles
dants et, ainsi que le souligne l’auteure, souvent                sont fortement remises en cause. Les idées reçues
partiels. Certains éléments sont difficiles à appré-              sont bousculées au fil des problématiques envisagées,
hender, tels que les aides locales. Quelques résultats            dans une lecture qui n’est certes pas neutre des
pourtant sortent très clairement de cette analyse,                objectifs que devraient poursuivre les politiques. Si
rappelant, par exemple, que la redistribution suit                l’on devait émettre une réserve, on dirait que la
une courbe en « U », les plus pauvres et les plus                 formalisation des objectifs des politiques sociales,
riches bénéficiant davantage des prestations sociales             leurs fondements et leur pertinence sont trop briève-
et du système fiscal que les catégories moyennes.                 ment évoqués lors d’une discussion sur les critères de
Est également réaffirmé l’impact important des                    l’équité. Ils auraient mérité de plus amples développe-
prestations universelles, l’effet d’une même somme                ments. Malgré la multitude d’inquiétudes qu’il suscite
étant plus important sur les bas revenus. Dans ce                 sur l’avenir de la protection sociale, l’ouvrage
chapitre sont enfin envisagées des problématiques                 démontre avec force (et c’est sans doute sa thèse
très concrètes, comme les questions de l’universalité             centrale) qu’aucune situation n’est inéluctable et que
versus ciblage et l’individualisation versus la familia-          les choix politiques déterminants restent devant nous.
lisation.
Hors ces cas évoqués, apparaît de façon transversale                                                  Delphine Chauffaut
la critique de certaines orientations des politiques                  CNAF – Responsable du Département de l’animation
actuelles. Ainsi est implicitement critiquée une notion                 de la recherche et du réseau des chargés d’études.



(2) Sa leçon inaugurale au CNAM le 15 novembre 2007 portait sur le thème : « L’évolution de la protection sociale, un
enjeu pour la solidarité ».
(3) Orientation défendue par Gösta Esping-Andersen et Bruno Pallier dans Trois leçons sur l’État-providence, Paris, Seuil,
2008.




                             Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                          102    Comptes rendus de lectures

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Mireille Elbaum Économie politique de la protection sociale

  • 1. Mireille Elbaum Économie politique de la protection sociale 2008, Paris, PUF, collection Quadriges, 496 pages. minimum d’insertion, couverture médicale univer- Présenté comme un manuel, cet ouvrage traite de selle) visant à limiter les effets de la crise. l’ensemble des volets de la protection sociale : Après un cinquième chapitre qui pose les principes santé, vieillesse, maternité et famille, emploi, loge- de l’analyse économique de la protection sociale, ment, pauvreté et exclusion. Loin de la description sont abordés, de façon thématique, les grands défis pédagogique du système actuel, son propos est la de la protection sociale. Sans pouvoir mentionner problématisation des grands enjeux contemporains, l’ensemble des nombreux sujets qui y sont traités, la discussion et la synthèse des débats, notamment on peut signaler deux analyses particulièrement au travers du prisme de l’économie politique. Ainsi, intéressantes. La première porte sur l’impact, pour seuls les trois premiers chapitres décrivent la la protection sociale, du vieillissement de la popu- protection sociale. Mireille Elbaum rappelle que la lation. Partant du constat de ce fait inéluctable protection sociale se caractérise par un poids domi- – il faudrait un taux de natalité doublé, à quatre nant, et croissant, du risque vieillesse : en 2006, enfants par femme, pour contrebalancer le mouve- elle représente 29,4 % du PIB, soit 8 325 euros par ment –, sont évoquées les conséquences sur les habitant. L’auteure évoque l’origine, corporatiste et retraites, les dépenses en matière de santé et en assurantielle, de la protection sociale et son mouve- matière de dépendance. L’auteure s’attache ici à ment continu depuis la Seconde Guerre mondiale infirmer certaines idées, comme le fait que les de généralisation et d’extension des risques couverts. dépenses de santé sont inexorablement croissantes Ce développement s’assortit d’un brouillage des en raison de la progression en âge de la popula- catégories entre assurance et assistance, lié notam- tion : l’impact du vieillissement peut varier en ment à la multiplication des acteurs et aux évolu- fonction non seulement de l’évolution de l’espé- tions du financement, rendu hybride par l’accrois- rance de vie sans incapacité, mais également des sement de la part contributive. Ces trois chapitres comportements de soins de la population et, bien donnent quelques éléments de comparaison des entendu, des stratégies de remboursement. Sur le grandes catégories, devenues classiques (1), d’État- volet « retraite », au-delà des incitations à la prolon- providence : régimes libéral, conservateur-corpo- gation de carrière, M. Elbaum rappelle que le ratiste et social-démocrate, et les défis particuliers premier défi est celui du sous-emploi des plus de auxquels ils sont confrontés. 50 ans. D’une façon générale, elle soutient l’idée Le positionnement de M. Elbaum par rapport au sujet que de nombreux facteurs, en dehors de la démo- débute au chapitre 4, qui porte sur la description des graphie, et plus qu’elle, conditionnent l’évolution réformes en cours depuis le début des années 1980. de la protection sociale française. En effet, à la suite de la période des Trente La seconde analyse porte sur les liens entre la Glorieuses, dans un contexte de crise qui n’est plus protection sociale et l’emploi. Ces liens sont si même larvé, impulsant de très fortes tensions budgé- complexes que deux chapitres y sont consacrés. taires, le paradigme keynésien, postulant l’efficacité Sont synthétisés en quelques lignes deux débats économique du soutien de la demande, est remis en sur cette relation qui méritent d’être soulignés. Le cause, et l’efficacité de la protection sociale avec lui. premier concerne le lien entre l’offre d’emploi et Sur cette base, des réformes ont été mises en œuvre la protection sociale. Cette dernière remplit un rôle visant, d’une part, à limiter les coûts et réguler les contracyclique de compensation des revenus dans dépenses et, d’autre part, à élargir les sources de les périodes de crise. Or, la segmentation accrue des financement. Ainsi, les logiques de versement des statuts et des emplois rend difficile cette compen- prestations (assurance maladie, assurance chômage) sation et renforce le dualisme entre les insiders et ont évolué dans le sens d’une plus grande responsa- les outsiders. Reprenant les débats sur les coûts bilisation de l’usager, les conditions de contribution comparés du travail dans plusieurs pays, l’auteure ont été modifiées (allongement de la période de coti- constate que les évaluations de cet effet diver- sation pour les retraites), tandis que se sont mis en gent selon l’explication apportée au chômage. place parallèlement des filets de sécurité (revenu (1) Esping-Andersen G., 1999, Les trois mondes de l’État-providence : essai sur le capitalisme moderne, Paris, PUF. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 101 Comptes rendus de lectures
  • 2. Schématiquement, les théories classiques estiment que l’auteure a eu l’occasion (2) de développer dans que la protection sociale endommage l’équilibre d’autres contextes : la responsabilisation de l’usager. entre l’offre et la demande sur le marché du Pâtissant d’un manque d’information et disposant travail, quand les théories keynésiennes penchent de peu de moyens de modifier structurellement le pour un soutien de la demande, qui contribue à la système, la responsabilisation de l’usager ne peut, bonne santé économique et ainsi au développe- selon l’auteure, résoudre la problématique de la ment de l’emploi. M. Elbaum note toutefois que la maîtrise de la dépense en dehors de toute autre politique – très coûteuse – d’exonérations de charges action d’accompagnement ; ce thème est ainsi sociales a des impacts substantiels, quoique non développé partant des réformes de l’assurance dépourvus d’effets pervers. maladie ou du revenu de solidarité active. Sont Le second débat concerne le sujet, très actuel, de également interrogées des notions plus globales l’incitation à l’activité. Critiquant les théories de concernant les orientations futures de la protection trappes à inactivité, l’auteure évoque les études sociale : mettant en avant des cas « économiquement irra- • la notion d’« investissement social » : M. Elbaum tionnels » de reprise d’emploi. En effet, l’activité préconise l’idée d’une stratégie de prévention plutôt professionnelle n’est pas qu’une source de rémuné- que de guérison, et tendant à focaliser l’investisse- ration, mais procure également un statut social, un ment public sur les plus jeunes et les femmes (3) ; espoir d’ascension, des contacts… De même, elle • la notion de « sécurisation des trajectoires profes- souligne que le rapport entre le niveau d’indem- sionnelles ». nisation et la recherche d’emploi est faible, battant Le dernier chapitre porte sur l’évaluation et souligne en brèche l’effet désincitatif d’une indemnisation le développement des indicateurs de suivi, pour trop généreuse. M. Elbaum s’interroge, hormis sur déplorer l’absence d’une réelle démarche concertée la dimension de la réduction de la pauvreté, sur le d’évaluation. Au final, le terme de « manuel » ne fondement de dispositifs d’intéressement, alors que semble pas adapté à cet ouvrage : très touffue, les freins à l’emploi sont multiples (santé, garde parfois elliptique et complexe, la description de la d’enfant, formation…) et que la dimension financière protection sociale ne semble pas abordable pour n’est pas première. Par ailleurs, la notion d’« activa- les parfaits néophytes du sujet. Le chapitre sur le tion » est faussement consensuelle : selon qu’elle porte financement de la protection sociale, notamment, seulement sur des dépenses ou sur un accompagne- ne permet pas aisément de dégager les enjeux du ment, que les obligations réciproques du bénéficiaire recours à telle ou telle assiette. et de la collectivité sont définies, l’activation En revanche, la démonstration est brillante dans les recouvre une réalité très différente. chapitres problématisés. Très érudit, l’ouvrage se livre Le dernier chapitre consacré aux problématiques à une synthèse de haut vol de travaux de nature de la protection sociale tente une synthèse des disparate (économie, sociologie, rapports parle- travaux consacrés à l’effet redistributif du système mentaires, données européennes…), y compris très d’imposition français et de prestations. Cette récents, sur les principaux axes de discussion d’une synthèse est une gageure, car ces travaux sont abon- protection sociale dont les orientations traditionnelles dants et, ainsi que le souligne l’auteure, souvent sont fortement remises en cause. Les idées reçues partiels. Certains éléments sont difficiles à appré- sont bousculées au fil des problématiques envisagées, hender, tels que les aides locales. Quelques résultats dans une lecture qui n’est certes pas neutre des pourtant sortent très clairement de cette analyse, objectifs que devraient poursuivre les politiques. Si rappelant, par exemple, que la redistribution suit l’on devait émettre une réserve, on dirait que la une courbe en « U », les plus pauvres et les plus formalisation des objectifs des politiques sociales, riches bénéficiant davantage des prestations sociales leurs fondements et leur pertinence sont trop briève- et du système fiscal que les catégories moyennes. ment évoqués lors d’une discussion sur les critères de Est également réaffirmé l’impact important des l’équité. Ils auraient mérité de plus amples développe- prestations universelles, l’effet d’une même somme ments. Malgré la multitude d’inquiétudes qu’il suscite étant plus important sur les bas revenus. Dans ce sur l’avenir de la protection sociale, l’ouvrage chapitre sont enfin envisagées des problématiques démontre avec force (et c’est sans doute sa thèse très concrètes, comme les questions de l’universalité centrale) qu’aucune situation n’est inéluctable et que versus ciblage et l’individualisation versus la familia- les choix politiques déterminants restent devant nous. lisation. Hors ces cas évoqués, apparaît de façon transversale Delphine Chauffaut la critique de certaines orientations des politiques CNAF – Responsable du Département de l’animation actuelles. Ainsi est implicitement critiquée une notion de la recherche et du réseau des chargés d’études. (2) Sa leçon inaugurale au CNAM le 15 novembre 2007 portait sur le thème : « L’évolution de la protection sociale, un enjeu pour la solidarité ». (3) Orientation défendue par Gösta Esping-Andersen et Bruno Pallier dans Trois leçons sur l’État-providence, Paris, Seuil, 2008. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 102 Comptes rendus de lectures