Hanna-Mari Heinonen ja Markku Laatu: Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili? Oppeja uudistusten parempaan valmisteluun. Esitys Tulevien uudistusten tueksi – mitä vuoden 2017 toimeentulotukiuudistuksesta voidaan oppia? -seminaarissa 30.9.2020.

1. Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?
Oppeja uudistusten parempaan valmisteluun
Ojista allikkoon? –teemakirjan seminaari 30.9.2020
Hanna-Mari Heinonen ja Markku Laatu
Kelan tutkimus

2. 26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?2

3. Tutkimuskysymykset
• Millaiset olivat poliittiseen tavoiteasetantaan ja lainvalmisteluprosessiin
liittyvät yleiset raamit (tavoitteet, aikataulu, resurssit jne.), joiden puitteissa
Kela saattoi valmistautua uudistukseen, ja miten ne vaikuttivat hallinnolliseen
päätöksentekoon?
• Millaisia rajoitteita liittyi (Kelan) hallinnon omaan päätöksentekoon?
• esim. uudistuksen täytäntöönpanon niveltyminen muuhun hallinnolliseen työhön,
valmistelijoiden suhtautuminen uudistukseen sekä päätöksenteon pohjana oleva tieto ja
sen hyödyntäminen?
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?3

4. Tutkimusaineistot
• Hallinnon työntekijöiden teemahaastattelut
• Kela, STM ja Kuntaliitto
• Asiakirja-aineisto:
• Kela-siirtoa koskevat hallituksen esitykset ja päätökset ja valiokuntien mietinnöt,
• Kelan omat valmisteluasiakirjat (mm. hankeryhmän kokousmateriaalit, laskelmat ja
loppuraportti sekä Kelan hanke- ja ohjausryhmän, johdon ja hallituksen kokousten
pöytäkirjat),
• Uudistuksen jälkeen tehdyt selvitykset
– Sisäinen tarkastus, konsulttiyhtiö BDO:n ja VTV:n raportit
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?4

5. Miksi uudistuksen
alkuvaihe epäonnistui?
4 selitystä

6. 1) Poliittinen tavoiteasetanta oli sekava ja muuttui viime
hetkiin saakka
• Uudistus käynnistyi säästötoimena, vaikka säästöjen realistisuudesta ei ollut
varmuutta
• Uusia tavoitteita annettiin vielä pari viikkoa ennen täytäntöönpanoa
StVM 33/2016 vp.
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?6

7. 2) Eri tahojen yhteinen näkemys löytyi liian myöhään.
Kelassa pidettiin (liian kauan) kiinni tuen normittamisesta
Kela-
siirto
STM
Alussa epätietoisuutta
tukeen liittyvien sosiaalihuollollisten
elementtien
siirrettävyydestä Kelaan
Lainsäädäntötyön
kakkosvaiheessa (2016)
kannaksi vahvistuu, että
tuki ei ole etuustyötä
(so. sosiaalihuollolliset
näkökökohdat on
huomioitava sen
toimeenpanossa)
Heikompiosaisten
tilanteeseen liittyvien
riskien huomioon
ottaminen
Kela
Tuki muokattava
mahdollisimman
yhdenmukaiseksi
perusturvaetuuksien
Kanssa
Tukityö ja -työorganisaatio
muokattava muun
etuustyön ja -työorganisaation
kaltaiseksi
Skaalaetujen, verkkopalvelujen,
olemassaolevien
työvoimaresurssien
yms.
hyödyntäminen
Kuntaliitto
Tuen rahoitusvastuu
Kelaan (valtiolle), jolla
myös järjestämisvastuu
Tuen järjestämiseen
tarvittavat työntekijäresurssit
kunnista Kelaan
Kelan käsittelyjärjestelmän
palveltava myös
kuntia
Tuen sosiaalihuollollinen
luonne otettava
huomioon
Heikompiosaisten
tilanteeseen liittyvien
riskien huomioon
ottaminen
7

8. 3) Itsevarman Kelan intressinä uudistuksen läpivienti
riskeistä huolimatta ja niitä osin tunnistamatta
”Ja se usko oli teillä niinkun tosi vahva.
Se niinkun johtajatason usko. Että kyllä
me tää homma niinkun hoidetaan.
Niin täytyyhän siihen sitten uskoa.”
(Haastateltava Kuntaliitosta)
”Siis enhän mä tienny tietenkään yhtään
mitään tota toimeentulotuesta, mitä nyt
yleissivistyksen tasolla – –.”
(Haastateltava Kelan hankeryhmästä)
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?8

9. Alkuperäinen arvio henkilöstöresurssitarpeesta liian
pieni, myöhempi liian tulenarka
400 htv
arvio
maalis-
kuussa
2014
645 htv
arvio
syys-
kuussa
2015
1600 htv
tarkistus-
laskelmien
tod.näköisin
skenaario
vuoden 2016
alussa
750 htv
arvio
maalis-
kuussa 2016
620
henkilöä
resurssi-
varaus
vuoden
2016
lopussa
1377 htv
toteutuma
31.12.2017
sisältää
ratkaisutyön,
asiakaspalvelun
toimistoissa ja
puhelinpalvelun
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?9

10. 4) Valmistelutyön resursointi riittämätöntä ja tiedollinen
perusta heikko
• Sekä STM, Kela että Kuntaliitto säästökuurilla ja kuormitettuja muusta
uudistamisesta
– Kelassa myös iso samanaikainen organisaatiouudistus
• Ei edeltävää kokeilua, eikä näin luotettavaa tietoa
• Yhteys asian tutkijoihin muutoinkin heikko (ei näy esim. hankeryhmän
kokoonpanossa)
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?10

11. Miten parantaa uudistusten valmistelua?

12. 1) Poliittisen tavoiteasetannan oltava realistista ja mietittyä
ja valmistelulle annettava aikaa
• Tavoitteet pitää
• Päättää ajoissa
• Asettaa ja priorisoida selkeästi
• Suhteuttaa annettuihin resursseihin ja aikatauluun
”Tää osoittaa vaan sen, että kun tällaisia isoja päätöksiä tehdään,
niin pitää antaa aikaa tälle niinkun toimeenpanolle.”
(Haastateltava ministeriöstä)
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?12

13. 2) Poliittisen ohjauksen ja virkavalmistelun rajanvetoa
kirkastettava
• Kaikkien valmisteluun osallistuvien pitää olla selvillä
• mitkä ovat toimijoiden tehtävät ja niiden väliset käskyvaltasuhteet
• mikä hallinnonala on vastuussa mistäkin
• Lainvalmistelu ja täytäntöönpanon valmistelu eriytettävä ja vaiheistettava:
Lainsäädäntö-
työ
Hallinnon
harjoittama
toimeenpanon
valmistelutyö
Toimeenpano
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?13

14. 3) Tieto-ohjautuvuutta, käytännön kenttäkokemusta ja
riskienhallinnan osaamista vahvistettava
• Käytännön asiantuntijat otettava laajasti mukaan uudistustyöhön
• Myös valmisteluorganisaatiossa on oltava riittävästi substanssiosaamista ja
varsinkin ”arjen” asiantuntijoita
• Hankkeisiin mukaan henkilöitä, jotka vastaavat erikseen
• Tieto-ohjautuvuudesta (tiedon laadusta, määrästä ja tiedon hallinnasta)
• Riskienhallinnasta
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?14

15. 4) Malttia ja yhteistyötä uudistamiseen
• Uudistuksiin tulee varata riittävästi aikaa
• Onnistuminen edellyttää laajaa sitoutumista,
yhteistyötä ja vuorovaikutusta
• Yhteinen tavoite oltava kirkas
• Siirtymävaiheet hoidettava kitkattomasti ¨saattaen vaihtaen¨
• Toteutettava kunnollinen kokeilu (kenttäkoe) ennen varsinaisten uudistusten
toteuttamista
26.10.2020 Tutkimusyksikkö/Heinonen&Laatu | Miksi toimeentulotukiuudistuksen alkuvaihe takkuili?15

16. Hyvätkään uudistukset tulevat
harvoin hetkessä ja kerralla valmiiksi
Hanna-Mari Heinonen
tutkija
Kela, tutkimusyksikkö
Markku Laatu
erikoistutkija
Kela, tutkimusyksikkö