Débat d'orientation budgétaire 2016

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Le premier budget de la nouvelle équipe départementale ambitionne de déterminer la trajectoire de la politique budgétaire pour la mandature et vise à assurer, à long terme, la soutenabilité des finances départementales. Il s’agit d’une exigence absolue au regard de la fragilité de l’économie nationale, des finances publiques et des bouleversements de gouvernance qui s’imposent à chaque échelon territorial.

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Débat d'orientation budgétaire 2016

  1. 1. TABLE DES MATIERES INTRODUCTION ......................................................................................................................................................................1 I – 2016 et 2017 : Des années de réformes.......................................................................................................3 A – Réforme institutionnelle : La Loi NOTRe - Les dispositions applicables au département..................................................3 1 - Suppression de la clause de compétence générale .................................................................................3 2 - Les compétences du département maintenues .......................................................................................4 3 - Les compétences partagées ....................................................................................................................5 4 - L’évolution des autres compétences du département............................................................................5 B – Réformes liées aux ressources locales..................................................................................................................................6 1 – Baisse des dotations...............................................................................................................................6 2 – Réforme de la DGF ?.............................................................................................................................8 3 – Révision des valeurs locatives.............................................................................................................12 3.1 Valeurs locatives cadastrales des locaux professionnels.................................................................12 3.1-1 Les principes de la révision des valeurs locatives........................................................................12 3.1-2 La mise en place d’un système complexe de neutralisation.........................................................13 3.1-3 Le lissage des écarts des montants de cotisation..........................................................................14 3.1-4 La mise à jour des différentes données de cette révision .............................................................14 3.2 La révision des valeurs locatives cadastrales des locaux d'habitation.............................................15 II – Un arsenal de mesures pour dégager à court terme des marges de manœuvre en fonctionnement .15 A – Contenir les dépenses.........................................................................................................................................................16 1 – Dépenses de personnel ........................................................................................................................18 2 – Dépenses sociales................................................................................................................................21 2.1 – Les Allocations Individuelles de Solidarité : des dépenses en constante augmentation...............23 2.2 – Les dépenses d’Insertion : une dépense de plus en plus impactante, avec une progression marquée des allocations de RSA...........................................................................................................24 2.3 – Le logement..................................................................................................................................25 2.4 - Les dépenses en faveur des personnes âgées et handicapées : une part prépondérante des aides à la personne.............................................................................................................................................26 2.4-1 - Sur le secteur du handicap : le poids de l’hébergement.............................................................26 2.4-2 - Sur le secteur des personnes âgées : le poids du vieillissement de la population ......................27 2.5 - Le secteur Enfance-Famille : une augmentation de l’accueil des enfants....................................29 3 – Mutualisation.......................................................................................................................................30 3.1 La logique de la mutualisation ........................................................................................................30 3.2 La mutualisation au sein du département de la Drôme....................................................................31 3.3 Les orientations de la mutualisation................................................................................................32 B – Optimiser les recettes .........................................................................................................................................................33 1 – Une fiscalité indirecte qui devient prédominante sans pouvoir de taux pour le département .............34 1.1 Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO)..............................................................................35 1.2 Des reversements de fiscalité nationale (TICPE et TSCA) atones..................................................37 2 – Foncier bâti..........................................................................................................................................38 3 – CVAE : une ressource difficile à appréhender....................................................................................40 C – Préserver un bon niveau d’autofinancement.......................................................................................................................43 III – Un soutien actif à l’économie locale : priorité du département..........................................................48 A – Nos enjeux..........................................................................................................................................................................48 1 – Nouvelle stratégie de soutien aux territoires .......................................................................................48 2 – De grands projets d’investissement.....................................................................................................50 2.1 Les Autorisations de Programme ....................................................................................................51 2.2 Les Crédits de Paiement..................................................................................................................52 B – Une dette pour investir .......................................................................................................................................................54 1 - Une dette faible et saine.......................................................................................................................54 1.1 Des index sains et une exposition raisonnable ................................................................................54 1.2 Une diversité des prêteurs ...............................................................................................................55 1.3 Des charges d’intérêts minimisées ..................................................................................................56 2 - Une dette mobilisable à partir d’une stratégie efficiente......................................................................56 3 – Une prospective d’endettement mise au service de l’investissement..................................................59 LEXIQUE .................................................................................................................................................................................61
  2. 2. 1 DEBAT D’ORIENTATION BUDGETAIRE INTRODUCTION Le premier budget de la nouvelle équipe départementale ambitionne de déterminer la trajectoire de la politique budgétaire pour la mandature et vise à assurer, à long terme, la soutenabilité des finances départementales. Il s’agit d’une exigence absolue au regard de la fragilité de l’économie nationale, des finances publiques et des bouleversements de gouvernance qui s’imposent à chaque échelon territorial. Cette nouvelle mandature coïncide, en effet, avec l’avènement d’une nouvelle ère pour les collectivités locales. Les récentes dispositions législatives relatives à la nouvelle organisation territoriale et au redressement des finances publiques, font entrer notre collectivité départementale dans une toute autre réalité, plus rude. Nous tirons en effet le rideau d’une période de confort financier et de quasi totale liberté d’intervention, et en abordons une nouvelle, moins prospère, plus contrainte. Elle en sera par conséquent plus raisonnée et plus responsable, mais aussi, je le souhaite pour notre département, plus solidaire et plus audacieuse ! Cette nouvelle mandature, correspond hélas toujours à une réalité économique de plus en plus alarmante et de plus en plus brutale pour nos concitoyens. Il suffit, pour mesurer l’ampleur du phénomène, d’observer la progression du nombre des bénéficiaires des minima sociaux. Les drômoises et les drômois sont durement touchés par le chômage et accablés par la pression fiscale, injuste et improductive. L’emploi demeure la première préoccupation de nos administrés, étant le point de départ de tout projet. Aussi, devons-nous concentrer tous nos efforts pour contribuer par notre action à l’essor économique. Ces deux constats orientent assez naturellement la nouvelle politique budgétaire départementale vers deux exigences : celle d’une collectivité plus efficiente pour une action plus solidaire, et celle de la mise en œuvre de politiques publiques ambitieuses résolument tournées vers l’activité économique et l’emploi. Une collectivité plus efficiente pour une action plus solidaire La nouvelle ère, évoquée ci-dessus, implique la construction d’une matrice inédite pour le fonctionnement de notre collectivité. Asphyxiés par l’Etat, qui nous prive, pour l’exercice à venir, de près de 20 millions d’euros de dotations cumulées et le poids grandissant des dépenses sociales, nous sommes aujourd’hui au seuil du phénomène de l’effet ciseau : nos dépenses obligatoires explosent alors que nos recettes diminuent. Dans ce contexte et dans l’esprit de nos convictions, nous devons impérativement nous montrer plus soucieux du bon emploi des deniers publics. Nous faisons, ainsi, de la gestion rigoureuse et de la baisse de nos dépenses de fonctionnement, notre dogme et de l’évaluation des politiques publiques sa doctrine afin de garantir la pertinence pour les drômois de chaque euro dépensé. J’ai souhaité que toutes les politiques menées par notre collectivité soient dorénavant élaborées et arbitrées selon ce critère. La situation budgétaire et la raison nous incitent également à redéfinir la nature de nos relations partenariales et nos modes de financement pour passer d’une logique de guichet à celle du soutien aux projets.
  3. 3. 2 En parallèle, l’entrée en vigueur de la loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) et singulièrement la disparition de la clause de compétence générale, nous contraint à réinterroger nos modes d’intervention et à recentrer notre action sur le domaine social. Elle légitime, par ailleurs, notre volonté de renforcer notre vocation de solidarité territoriale, qui se concrétise par le réaménagement du dispositif d’aide aux territoires. Une politique ambitieuse favorisant le développement de l’activité économique et de l’emploi Car c’est bien une politique d’investissements soutenus que nous entendons mener. A nouvelle donne, new deal ! Bien que la loi nous prive dorénavant de notre capacité à soutenir directement les entreprises et leurs projets, notre action sera obstinément orientée vers l’emploi et l’activité économique. Le dispositif d’aide aux territoires présenté le 10 septembre dernier, conjugué aux efforts réalisés sur le budget de fonctionnement, permet une politique d’investissement ambitieuse pour continuer à développer notre département en fonction des besoins et atouts de chaque canton. Nous lançons, ainsi, une phase de grands chantiers routiers, primordiaux pour le désenclavement de certaines parties de notre département. Nous accélérons le maillage en infrastructures numériques, essentielles pour l’attractivité économique de nos territoires. Nous appréhendons par le prisme de l’emploi l’accompagnement des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA), pour que les notions de solidarité et contrepartie active prennent enfin tout leur sens. Le plan départemental d’insertion porteur d’enjeux, tant financiers que d’avenir pour les publics concernés, sera désormais essentiellement axé sur l’insertion par l’économie, en complément de l’accompagnement social. Qu’il s’agisse de culture, de sport, de jeunesse, d’environnement, d’habitat… chaque domaine d’intervention départementale doit répondre à l’objectif que nous fixons en ce début de mandat : mobiliser toutes les énergies et encourager toutes les initiatives créatrices d’emploi et d’activité économique sur le territoire drômois.
  4. 4. 3 I – 2016 et 2017 : Des années de réformes A – Réforme institutionnelle : La Loi NOTRe - Les dispositions applicables au département La loi du 7 août 2015, portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), s’inscrit dans la lignée de la loi relative à la délimitation des régions du 16 janvier 2015, de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (loi MAPTAM du 27 janvier 2014) et de la loi de Réforme des Collectivités Territoriales (loi RCT du 16 décembre 2010). Elle fixe de nouvelles règles pour : • un renforcement des régions, • une rationalisation de l’intercommunalité, • un repositionnement des départements, • le fonctionnement des collectivités territoriales. En application de cette loi, le département perd sa clause de compétence générale et voit une partie de ses compétences redéfinies. 1 - Suppression de la clause de compétence générale Le département ne dispose plus de la clause de compétence générale à compter de la promulgation de la loi NOTRe. Il en est de même pour la région. Seule la commune la conserve. Jusqu’à la promulgation de la loi NOTRe, la clause de compétence générale permettait au département d’intervenir dans d’autres domaines que ceux explicitement définis par la loi, quand l’intérêt public local le nécessitait. Les nouvelles dispositions de la loi NOTRe impliquent que, dès lors qu’une compétence est attribuée au département, celle-ci ne peut être exercée par la région, sauf si le département décide de la lui déléguer. Il en est de même lorsqu’il s’agit d’une compétence attribuée à la région, qui ne pourra être exercée par le département, sauf délégation. La clause de compétence générale permettait également au département de participer au financement de projets pilotés par d’autres collectivités, sans avoir à justifier cette intervention par son lien avec des domaines dans lesquelles la loi lui donnait compétence pour agir. La justification de l’intérêt local, seule, pouvait suffire. Les dispositions de la loi NOTRe suppriment cette possibilité : le département ne peut cofinancer que les projets en lien avec les attributions qui sont les siennes, en application de la loi.
  5. 5. 4 2 - Les compétences du département maintenues Le département garde ses compétences pour : • l’action sociale pour les personnes âgées, les personnes handicapées, l’enfance et la prévention/insertion des personnes en difficultés, • la protection médico-sociale de la famille et de l’enfance, • la construction et le fonctionnement des collèges ; le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges, • la voirie, sachant que la région pourra contribuer au financement des voies et des axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d’intérêt régional et sont identifiés par le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires (SRADDET), • le transport des élèves handicapés, • la culture/patrimoine (bibliothèques, musées, archives, enseignements artistiques…), • l’environnement (ENS, itinéraires de randonnées…), • le sport/nature, • le logement/habitat, • les infrastructures numériques. Sa vocation de solidarité territoriale est confirmée : Ainsi, le département peut contribuer au financement des projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. Il peut également, lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente, contribuer au financement des opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou des EPCI à fiscalité propre, ainsi qu'en faveur de l'entretien et de l'aménagement de l'espace rural réalisés par les associations syndicales autorisées. Il met à la disposition des communes ou des EPCI une assistance technique, dans les domaines de l’assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques, de la voirie, de l’aménagement et de l’habitat. Il peut conserver les participations qu’il détient dans le capital d’établissements de crédit ayant pour objet exclusif de garantir les concours financiers accordés à des entreprises privées, avant la publication de la loi NOTRe. Le département, actionnaire d’une Société d’Economie Mixte locale ou d’une Société Publique Locale d’aménagement dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence que la loi attribue à un autre niveau de collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu’il cède, dans l’année qui suit l’entrée en vigueur de la présente loi, à la collectivité territoriale ou au groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de cette compétence, plus des deux tiers des actions qu’il détenait antérieurement. Il élabore, conjointement avec l’Etat et en associant les EPCI, un schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public. Sa vocation de solidarité sociale est également maintenue : Le département est compétent pour mettre en oeuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l'accueil des jeunes enfants et à l'autonomie des personnes. Il est compétent pour faciliter l'accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge. Il peut, comme les communes et leurs groupements, concourir au service public de l’emploi avec la région.
  6. 6. 5 3 - Les compétences partagées Les compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les régions, les départements, les communes et les collectivités à statut particulier. Les politiques publiques en faveur de la jeunesse conduites par l’État, les régions, les départements, les communes et les collectivités à statut particulier peuvent faire l’objet d’un débat au sein de la Conférence Territoriale de l’Action Publique (CTAP). Ce débat porte notamment sur l’articulation et la coordination de ces politiques entre les différents niveaux de collectivités et l’État. 4 - L’évolution des autres compétences du département Economie : La région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. Elle a la compétence pour définir les régimes d’aides et pour décider de l’octroi des aides aux entreprises dans la région. En conséquence, la plupart des aides économiques accordées par le département pourraient être remises en cause. Seules sont en vigueur les dispositions suivantes : - Le Conseil départemental peut maintenir, jusqu’au 31 décembre 2016, les financements accordés aux organismes qu’il a créés antérieurement ou auxquels il participe pour concourir au développement économique de son territoire. Pendant cette période transitoire, la région organise, en Conférence Territoriale d’Action Publique, un débat sur l’évolution de ces organismes avec les départements, les communes et les EPCI concernés. - Les communes ou les EPCI peuvent, par voie de convention passée avec le département, lui déléguer la compétence d’octroi de tout ou partie des aides en matière d’investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d’immeubles pour la création ou l’extension d’activités économiques. - Le département peut, par convention avec la région et en complément de celle-ci, accorder des subventions à des organisations de producteurs et des entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de la forêt et de la pêche. Transports : A compter du 1er janvier 2017, les transports interurbains et les transports à la demande sont organisés par la région. A compter du 1er septembre 2017, les transports scolaires sont également transférés du département à la région. La région ou l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains, peut toutefois confier, par convention, tout ou partie de l'organisation des transports scolaires au département ou à des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, des établissements d'enseignement, des associations de parents d'élèves ou des associations familiales. Les gares publiques routières de voyageurs, relevant du département, sont transférées à la région. Les délégations de service public portant sur les gares routières faisant l'objet du transfert et venant à échéance avant le transfert ou moins d'un an après le transfert sont, sauf opposition du délégataire, prorogées jusqu'au 31 décembre 2017. Les infrastructures de transports non urbains de personnes et de marchandises ferrés ou guidés d'intérêt local, exploitées par le département à des fins de transport, sont transférées à la région dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi.
  7. 7. 6 Ce texte de loi doit faire l’objet, à présent, d’échanges et de concertation entre les différents niveaux de collectivités, au sein de chaque région, pour une mise en œuvre dans les meilleurs délais. D’autres textes déjà votés ou décidés ont déjà des implications pour les départements, d’autres sont annoncés. B – Réformes liées aux ressources locales Les concours financiers de l’Etat aux collectivités locales représentent en 2015 un montant de 53,5 milliards d’euros et à 49,9 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2016. Ils constituent une ressource importante pour les territoires et financent des services et équipements publics essentiels à la population. Ils ont évolué dans le temps suite à des réformes, fiscales ou plus structurelles telle que la DGF. C’est d’ailleurs à travers celle-ci que l’Etat opère une péréquation verticale c’est-à-dire que par le biais de cette dotation, l’Etat tente de réduire les inégalités de ressources des collectivités. Depuis 2014, les collectivités locales participent à la réduction des déficits publics par un prélèvement sur la DGF. Les dotations de l’Etat, dans le cadre des discussions budgétaires, ont été un sujet abondamment discuté. Une autre réforme est en cours, elle est moins médiatisée mais l’impact financier pour les années à venir n’est pas neutre : il s’agit de la révision des valeurs locatives. Celle des locaux professionnels est en cours et celle des locaux d’habitation est expérimentée dans certains départements 1 – Baisse des dotations Avant d’évaluer le montant des dotations, il convient de voir ce que recouvrent les dotations de l’Etat. Dans le rapport parlementaire de Madame PIRES-BEAUNE et Monsieur GERMAIN1 , les dotations de l’Etat s’élèvent à 53,5 milliards d’euros en 2015, 86 % sont destinés au fonctionnement et 14 % à l’investissement des collectivités. Les principaux objectifs de ces dotations sont de : compenser des charges et péréquer les ressources. Les dotations de compensation : Elles sont majoritaires, il s’agit principalement de : • Contribuer à la compensation des charges générales des collectivités. C’est notamment l’objet de la dotation forfaitaire de la DGF ; • Compenser le coût des transferts de compétences. C’est le cas de la Dotation Générale de Décentralisation (DGD) et de la Dotation Départementale d’Equipement des Collèges (DDEC), créées à l’occasion des Actes I et II de la décentralisation ; • Compenser des allègements d’impôts locaux et les pertes dues à la suppression de la taxe professionnelle (DCRTP). Il ne s’agit pas de redistribuer des fonds mais bien de compenser des charges souvent issues d’une mesure nouvelle (ex : suppression d’un impôt local ou transfert d’une compétence). 1 Rapport de Mme PIRES-BEAUNE et M GERMAIN : « Pour une Dotation Globale de Fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme » 15 juillet 2015
  8. 8. 7 Les dotations de péréquation : Elles se sont accrues depuis une dizaine d’années. Les dotations de péréquation visent explicitement à réduire les inégalités de ressources des collectivités. La plus connue est la part péréquation (DFM ou péréquation urbaine) intégrée à la DGF. Les dotations de l’Etat sont nombreuses ; en fonctionnement il y en a 15, dont la principale est la DGF puisque sur 43,8 milliards d’euros de dotations de fonctionnement, 36,6 milliards sont affectés à la DGF et les autres réparties en 14 dotations. Elles sont listées dans le tableau ci- dessous. Il convient cependant de remarquer que ces montants ne prennent pas en compte d’autres financements de l’Etat qui pourraient être assimilés à des dotations mais qui comptablement sont considérés comme des transferts fiscaux tels que le FNGIR. Le département ne bénéficie pas de toutes ces dotations, une partie étant réservée aux communes ou à des objectifs très spécifiques. Par exemple, on peut noter que 423 M€ sont prévus pour la dotation de garantie de reversements des fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle : la seule mission du Conseil départemental est d’en répartir le montant aux communes. Pour 2016, cette dotation a été maintenue dans la Loi de Finances.
  9. 9. 8 Il semble intéressant d‘examiner les montants perçus par le département ainsi que leur évolution. (Source : Département de la Drôme) Le montant des dotations de l’Etat évolue en fonction des différentes réformes fiscales : cela est très visible en 2011 dans le schéma ci-dessus avec la suppression de la taxe professionnelle, et dont une compensation est attribuée avec la DCRTP. La DGF étant la principale dotation, nous nous intéresserons plus particulièrement à celle-ci. 2 – Réforme de la DGF ? La DGF a été créée le 3 janvier 1979. Cette dotation s’est substituée aux ressources fiscales transférées par l’Etat. Son montant total était indexé sur le produit net de TVA et était ensuite réparti aux collectivités. Le comité des Finances locales a alors été créé afin d’en répartir le montant. L’origine de cette dotation est importante car celle-ci a longtemps eu pour fonction de compenser la suppression de certaines ressources fiscales. D’ailleurs, son évolution est souvent liée à des réformes fiscales (cf. graphique ci- dessous). Il est important de souligner ce point ici, car des réflexions d’évolution de répartition de la DGF portent sur une répartition détachée de tout lien fiscal ; C’est d’ailleurs une des propositions du rapport précité : « nous nous trouvons aujourd’hui face à une hiatus entre les diverses finalités compensatrices de la DGF : compenser la perte de ressources fiscales, compenser l’effet de réformes successives et financer les charges qu’elles assument effectivement. Le résoudre implique un choix politique, reposant sur la définition de priorités claires »2 . D’ailleurs, dans le PLF 2016, dans la proposition de réforme de la DGF des communes, toute référence à des compensations fiscales a été gommée puisque le gouvernement a considéré que cela ne correspondrait plus à la réalité financière et physique des collectivités territoriales. 2 p 25 du rapport « Pour une Dotation Globale de Fonctionnement équitable et transparente : Osons la réforme » de Mme Christine PIRES-BEAUNE et M GERMAIN Evolution des dotations de l'Etat au département de la Drôme de 2004 à 2014 0 M€ 20 M€ 40 M€ 60 M€ 80 M€ 100 M€ 120 M€ 140 M€ 160 M€ 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 D.G.F. D.G.D. Alloc. compens. FDMI DCRTP
  10. 10. 9 (Source : Département de la Drôme) La DGF actuelle des départements comporte 4 composantes dans lesquelles sont pris en compte des critères de ressources tels que le potentiel financier/hab, le potentiel superficiaire et des critères de charge tels que la population, la longueur de voirie, le revenu moyen/hab… Il convient de souligner que ces composantes ne sont pas toujours les mêmes suivant les dotations. Par exemple : la population : pour le calcul de la DGF, il ne s’agit pas de la population INSEE comme dans d’autres répartitions mais de la population DGF c’est-à-dire de la population totale INSEE majorée d’un habitant par résidence secondaire et d’un habitant par emplacement de caravane situé sur une aire d’accueil de gens du voyage. Ainsi le calcul de la DGF est très complexe et si une réforme devait intervenir, il serait souhaitable que les critères retenus soient cohérents. La DGF des départements s’élève en 2015 à 10,75 milliards d’euros soit 29 % de l’enveloppe totale de DGF, en baisse de 6,4 % entre 2004 et 2015. Pour le département de la Drôme, cela représente 88,76 M€ en 2015 soit 0,825 % de la DGF des départements et elle est en baisse de 1,85 % entre 2004 et 2015. Cette moindre baisse par rapport au niveau national peut s’expliquer entre autres par un accroissement de la population plus élevé que la moyenne : la population DGF drômoise s’est accrue sur la même période de 11,43 % passant de 459.032 à 511.501 habitants alors que la population nationale évolue pendant la même période d’environ 6 %. EVOLUTION DE LA DGF DE 2000 A 2015 (en millions d'euros) 0 20 40 60 80 100 120 140 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Réforme LF 2004 Réforme LF 2005 Début de la participation des collectivités à la réduction des déficits publics Réforme LF 2006
  11. 11. 10 Les composantes de la DGF : La DGF actuelle qui a été largement restructurée en 2004 et 2005 comprend 4 composantes. Les évolutions de ces composantes pour le département de la Drôme sont retracées dans le graphique ci-dessous. (Source : Département de la Drôme) La dotation forfaitaire : elle représente 60 % de l’enveloppe totale de la DGF ; pour le département de la Drôme elle représente en 2015, 60,75 M€ soit 68,45 % du montant total de DGF. Sur cette dotation est opéré le prélèvement pour la participation à la réduction du déficit public. Cette dotation forfaitaire est composée : • d’une dotation de base : 74,02 € /hab, • d’une dotation garantie : qui fait l’objet depuis 2009, d’une minoration pour financer l’accroissement mécanique des dotations forfaitaires de la DGF du fait de l’augmentation de la population, et l’accroissement des dotations de péréquation. Le plafonnement est limité à 10 % de la dotation de garantie de l’année précédente. La loi de finances initiale pour 2015 supprime la part garantie et consolide en une seule fraction les montants de la dotation forfaitaire perçus en 2014 y compris la minoration de la DGF 2014 au titre du redressement des finances publiques : l’évolution de la population reste prise en compte sur la base de 74,02 €/hab. Cette nouvelle répartition a pour objectif de permettre un prélèvement sur une base plus large, sinon certains départements se seraient retrouvés rapidement avec une part garantie égale à 0. Elle revoit également le plafonnement de l’écrêtement à 5 % de la dotation forfaitaire précédente, contre 10 % de la garantie précédemment. La consolidation en une seule fraction de la dotation forfaitaire permet également d’assurer la prise en compte de la participation au redressement des finances publiques dans le potentiel financier3 . Le département de Paris n’a plus de dotation forfaitaire. La ville de Paris contribue à la place du département à la participation au redressement des finances publiques. 3 la dotation forfaitaire est un des éléments pris en compte dans le calcul du potentiel financier. Evolution des différentes composantes de la DGF du département de la Drôme 0 10 000 000 20 000 000 30 000 000 40 000 000 50 000 000 60 000 000 70 000 000 80 000 000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Dotation de compensation Dotation forfaitaire Dotation de Péréquation
  12. 12. 11 Cependant, la ville de Paris ne participe pas à la place du département du Paris à l’écrêtement de la dotation forfaitaire : seuls les départements ayant un potentiel financier par habitant supérieur à 95 % du potentiel financier par habitant moyen des départements participent à cet écrêtement. Moins de 40 départements participent à cet écrêtement qui rappelons-le finance entre autres l’accroissement de population de l’ensemble des départements. Ainsi le département de la Drôme a été écrêté en 2014 de 397.000 € et de 602.000 € en 2015. L’estimation pour 2016 est de 510.000 €. La dotation de compensation : 17,26 M€ pour le département en 2015 et comprend entre autres la suppression de l’ancienne DGD et celles des contingents communaux d’action sociale 2 dotations de péréquation : dont l’objectif est de rendre le territoire plus égalitaire, conformément à l’article 72-2 de la constitution qui indique qu’il convient de « prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». Ces 2 dotations ont une évolution importante car comme il est indiqué dans le rapport de Mme PIRES-BEAUNE, les dispositifs de péréquation « horizontale » représentaient en 2015 plus de 2 milliards d’euros alors qu’en 2012 ils n’étaient que de 820 millions d’euros. • La dotation de péréquation urbaine : elle est versée aux départements urbains c’est-à-dire aux départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants au km² et dont le taux d’urbanisation est supérieur à 65 %. Le département avec une densité de 75,24 habitants au km² et un taux d’urbanisation de 71,67 % ne remplit aucune des 2 conditions et ne perçoit donc pas cette dotation. • La dotation de fonctionnement minimale : elle est versée aux départements non urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal au double du potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des départements « non urbains ». Elle est répartie en fonction de la longueur de voirie, du potentiel financier par habitant et du potentiel financier superficiaire. Le département de la Drôme perçoit à ce titre : 10,75 M€. D’après le rapport PIRES-BEAUNE, « l’analyse de la répartition de la DGF des départements depuis 10 ans fait apparaître une baisse de la dotation forfaitaire (-12,7 %) notamment liée à la contribution au redressement des finances publiques. La dotation de compensation a suivi la même tendance (-11,4 %) tandis que les dotations de péréquation se sont accrues (+66,5 %) »4 . En ce qui concerne le département, les évolutions sur la même période suivent les mêmes tendances mais l’ampleur est différente : • -7,87 % pour la dotation forfaitaire, • -13,39 % pour la dotation de compensation, • +135,75 % pour la part péréquation. 4 page 56 du rapport
  13. 13. 12 Le rapport relève que la DGF moyenne en 2014 est de 172,89 €/habitant et s’étend de 90,55 €/habitant pour les Yvelines à 581,95 €/habitant pour Saint Pierre et Miquelon et à 472,32 €/hab. pour les départements de métropole ; Celle de la Drôme est légèrement supérieure à cette moyenne : 190,84 €/habitant et cela situe le département au 41ème département (classement décroissant). Cela s’explique par la composante « dotation forfaitaire » qui inclut l’ancienne compensation pour la suppression progressive de la part salaire de la taxe professionnelle. En effet, le département avait une taxe professionnelle (en €/habitant) supérieure à la moyenne nationale, la compensation était alors plus élevée. D’ailleurs, le département de la Drôme a le 13ème plus haut montant du produit dotation forfaire / habitant avec 142,49 € (la fourchette allant de 153,68 € pour les Hauts de Seine à 5,61 € pour Paris). Si la réforme annoncée de la DGF devait avoir de nouvelles bases, cela pourrait avoir des conséquences négatives pour le département. Le rapport parlementaire de Mme PIRES-BEAUNE avait conclu « Toutefois, il ne paraît pas opportun de proposer aujourd’hui une réforme de la DGF des départements. Les principales difficultés financières des départements concernent, en effet, le financement des allocations individuelles de solidarité. Une réforme de la DGF ne devrait donc intervenir que dans un second temps. En revanche, une réflexion sur la rationalisation des nombreux fonds de péréquation « horizontale » départementaux pourrait être engagée dès le projet de loi de finances pour 2016 ». Ce dernier a effectivement proposé une réforme de la DGF, mais uniquement du bloc communal. Les parlementaires ont confirmé ce choix. La réforme de la DGF du bloc communal sera applicable à compter de 2017, cependant, les grands principes ont été posés par la loi. Une autre réforme aux répercussions financières conséquentes déjà votée mais qui fait l’objet de modifications dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 est la révision des valeurs locatives. 3 – Révision des valeurs locatives Les écueils rencontrés lors de la réforme instaurée en 1990 ont conduit à concevoir une réforme progressive, centrée d’abord sur les locaux commerciaux et les locaux professionnels des professions libérales. 3.1 Valeurs locatives cadastrales des locaux professionnels Une révision rendue nécessaire par le caractère obsolète des valeurs locatives : Les valeurs locatives actuelles ont été déterminées lors des évaluations foncières réalisées entre 1970 et 1973. 3,3 millions de locaux professionnels et 33 millions de logements sont concernés à terme par la révision des valeurs locatives cadastrales. Ces valeurs locatives inchangées depuis 1970 le seraient donc d’ici 2018. 3.1-1 Les principes de la révision des valeurs locatives Les dispositions organisant la révision des valeurs locatives de ces locaux sont fixées par l’Article 34 de la loi de finances rectificative n°2010-1658 du 29 décembre 2010 pour 2010, modifié par l’Article 47 de la loi de finances rectificative n°2013-1279 du 29 décembre 2013 pour 2013. Le Gouvernement souhaite que la réforme : • simplifie le mode de calcul des valeurs locatives, • prévoit un dispositif de mise à jour permanent, • et confère un rôle plus central aux collectivités territoriales.
  14. 14. 13 La réforme repose sur le principe suivant : la création de 38 catégories de locaux d’activité dont les valeurs locatives reposeront dorénavant sur les loyers constatés. Chaque local sera rattaché à l’une de ces 38 catégories ainsi qu’à un secteur (le département de la Drôme a 6 secteurs). Ensuite, des tarifs au mètre carré seront déterminés. Ils alimenteront une grille tarifaire contenant 228 tarifs. Dans chaque département, une Commission Départementale des Valeurs Locatives des Locaux Professionnels (CDVLLP) et une Commission Départementale des Impôts Directs Locaux (CDIDL) ont été créées. Elles sont composées d’élus des collectivités territoriales et des contribuables. Elles ont un rôle décisionnel sur les opérations de révision et sur les mises à jour des secteurs locatifs sur la base des propositions de la Direction Départementale des FInances Publiques (DDFIP). Le rôle des commissions spécifiques : La Commission Départementale des Valeurs Locatives des Locaux Professionnels s’est prononcée sur trois points : • La sectorisation, • La grille tarifaire, • Les coefficients de localisation. La CDIDL a finalisé le projet et celui-ci a été arrêté par le préfet en juin 2015. Les commissions départementales de concertation locales nouvellement créées ont eu leur pouvoir d’arbitrage très limité. En effet, si les élus ont participé aux instances, ils se sont prononcés sans connaître l’impact des décisions prises. Un des objectifs de cette révision durant la phase transitoire est de garantir le produit final à chaque collectivité. Pour cela, cette réforme prévoit un mécanisme de neutralisation des valeurs locatives des locaux professionnels. 3.1-2 La mise en place d’un système complexe de neutralisation Si les nouvelles valeurs locatives révisées brutes étaient utilisées directement comme base d’imposition, il en résulterait mécaniquement une augmentation de la part de celles-ci pour les locaux professionnels par rapport à celles des locaux d’habitation. C’est pourquoi l’article 34 prévoit un coefficient de neutralisation de la pression fiscale qui devrait, à la fois, garantir la neutralité budgétaire pour chaque collectivité mais surtout conserver la même pression fiscale globale entre ménages et entreprises. L’évolution des valeurs locatives se fera au sein des locaux professionnels et les écarts se feront sentir au niveau du contribuable. Le coefficient de neutralisation est propre à chaque collectivité et s’applique à la valeur locative révisée brute. C’est sur cette dernière valeur que s’appliquera le taux d’imposition voté par chaque collectivité, elle est appelée valeur locative révisée nette. L’application de ce coefficient sera maintenue tant que la révision des locaux d’habitation ne sera pas effective. Si on applique la révision des valeurs locatives sans la mise en place de coefficient, chaque local subira un maintien ou une augmentation de sa taxe foncière. Dans le département de la Drôme, après l’application du coefficient de neutralisation, 9.034 locaux verraient leur montant décroître, alors que 6.939 subiraient une augmentation. Les magasins de très grandes surfaces, bénéficieraient en moyenne d’une diminution de 21.706 €, soit -39,4 %. Les centres médicaux sociaux, les maisons de repos, les maisons de retraite et les centres de rééducation supporteraient une augmentation en moyenne de 1.394 €, soit +44,7 %. Les 4.990 magasins de rue, augmenteraient en moyenne leur cotisation de 31 € soit 3,5 %. Certains seront gagnants et d’autres perdants. Certains locaux vont connaître des hausses importantes. Les enseignements tirés de l’expérimentation en 2011 auprès de 5 départements (l’Hérault, le Bas Rhin, Le Pas-de Calais, Paris et la Haute-Vienne) ont permis d’apporter au dispositif les adaptations nécessaires dont l’institution d’un lissage des écarts.
  15. 15. 14 3.1-3 Le lissage des écarts des montants de cotisation L’institution d’un lissage des écarts est applicable à la hausse comme à la baisse, sur les cotisations d’impôts résultant de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Etant entendu que les baisses de cotisations devraient être contrebalancées par les hausses individuelles équivalentes en volume, la révision devrait s’effectuer, au global, à produit quasi- constant pour les collectivités territoriales. Si la révision de la valeur locative d’un local fait apparaître un écart de cotisation (baisse ou hausse), il est envisagé un lissage linéaire sur une durée de dix années applicable au premier euro. Ce lissage est identique sur l’ensemble du territoire et quel que soit le montant des écarts, il s’applique à toutes les catégories de locaux. Les conséquences du lissage n’ont pas été anticipées. Le législateur a été saisi de cette question par le biais des commissaires, il y travaillera à l’automne quand les bases seront stabilisées. Si les différences sont très faibles, aucune compensation ne sera proposée, par contre, s’il y a de gros écart, un dispositif de compensation devrait être proposé et paraître dans la loi de finances après acceptation des parlementaires. La réforme prévoit le maintien pour les collectivités des montants perçus avant lissage. 3.1-4 La mise à jour des différentes données de cette révision • Chaque année, la DDFIP actualisera les valeurs locatives à partir des déclarations des exploitants. La grille tarifaire sera automatiquement actualisée à partir de l’évolution des loyers pour chaque catégorie et chaque secteur en respectant le principe de progressivité. • Le coefficient de localisation pourra être modifié chaque année par la CDVLLP. • La détermination des secteurs pourra être revue après chaque renouvellement général des conseillers municipaux (en 2020). Les points à surveiller : La révision des valeurs locatives, qui date de 1970 est une nécessité, nul ne le conteste. Mais, les projections réalisées par la Confédération Générale du Patronat des Petites et Moyennes Entreprises (CGPME) sur plus d'un million de locaux concernés dans plus de 30 départements, montrent une réforme réalisée à produits constants pour les Collectivités. Toutefois, les transferts prévus entre les gagnants et les perdants interrogent. Ainsi, par exemple, l'adoption de la réforme en l'état se traduirait par une baisse de plus de 28 % pour la grande distribution (magasins de plus de 2500 m²) tandis que les commerces de centre-ville (magasins de moins de 400 m²), eux, devraient subir une hausse de près de 80 %. Les commerçants de proximité déjà fragilisés se verraient lourdement pénalisés accélérant ainsi leur départ des cœurs de villes. De même, les maisons de retraite et les crèches feraient partie des grands perdants. Dès lors, et pour éviter que des pans entiers de l'économie soient pénalisés et que certaines entreprises ne subissent de plein fouet les effets d'une réforme, la CGPME a réclamé un report de la réforme. Les élus locaux ainsi que les représentants des contribuables présents dans les différentes commissions ne souhaitaient pas la réforme en l’état. Le secrétaire d’Etat au budget a en outre insisté sur la nécessaire poursuite des travaux des commissions locales des impôts pour permettre, comme le souhaite l’ensemble des acteurs, une simulation la plus détaillée possible des effets de la réforme avant sa mise en oeuvre et que les Commissions Départementales de Révision des Valeurs Locatives soient systématiquement saisies avant toute décision de mise en œuvre. L’article 20 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 confirme la volonté du Gouvernement de mener à bien la réforme mais en reportant d‘une année son application et en lissant ses effets. Du côté de Bercy dès la première annonce de report pour 2017, on affirmait que « ce délai permettrait d’équilibrer la réforme » pour redonner du souffle aux petits commerces de proximité. Le lissage sur 10 ans des cotisations, sans doute nécessaire pour les contribuables, aura un impact sur les finances des collectivités puisque le produit perçu sera stable pendant cette période, d’où l’inquiétude des collectivités (environ 20 % de la taxe foncière pour la Drôme).
  16. 16. 15 3.2 La révision des valeurs locatives cadastrales des locaux d'habitation L’Article 74 de la Loi de Finances Rectificative n°2013-1279 du 29 décembre 2013 pour 2013 a pour objet de permettre d’engager une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation. Cette expérimentation est actuellement en cours dans cinq départements pilotes (La Charente- Maritime, le Nord, l’Orne, Paris et le Val-de-Marne). La Direction Générale des Finances Publiques va pouvoir ainsi évaluer quel impact aurait la révision des valeurs locatives pour les contribuables et pour les collectivités locales, et de réajuster, si nécessaire, les modalités de la réforme en conséquence. Elle rendra un rapport à l'automne 2015 sur ce sujet, grâce auquel il sera décidé ou pas, de généraliser la révision à l'ensemble des locaux d'habitation. Les premiers travaux pourraient ainsi intervenir en 2016. L’année 2017 serait consacrée à la fixation des secteurs d’évaluation, des grilles tarifaires. Les résultats de ces travaux pourraient alors être intégrés dans les bases des impôts directs locaux à l’automne 2018. Les modalités actuelles d’évaluation des locaux d’habitation et d’établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties ne seront pas modifiées pendant la durée de l’expérimentation. La réforme des valeurs locatives est souhaitable pour corriger l’inégalité fiscale résultant de l’ancienneté des évaluations. Par contre, la redistribution des cartes ne saurait apporter la première année des ressources fiscales supplémentaires car la réforme se ferait à produit fiscal global constant. Il faudra donc envisager d’autres stratégies pour trouver des marges de manœuvre budgétaires. II – Un arsenal de mesures pour dégager à court terme des marges de manœuvre en fonctionnement Les allocations individuelles de solidarité sont financées par les départements. En parallèle, ces derniers participent au redressement des comptes publics et subissent une baisse de leurs recettes. Ainsi, certains départements se sont trouvés dès 2014 dans une situation très délicate, puisque 6 départements avaient un autofinancement net négatif 5 . Comme le montre le graphique ci-dessous, pour le département de la Drôme, l’évolution des recettes serait nulle voire négative dès 2015. L’évolution des dépenses de fonctionnement certes ralentie, est toutefois plus forte que celle des recettes. Ainsi l’autofinancement brut, bien qu’en baisse de 20 % en 2015, représenterait toutefois 13 % des recettes de fonctionnement (10 % pour le net). (Source : Département de la Drôme)6 5 Sources DGFIP 6 Les évolutions de dépenses et recettes doivent être atténuées par la création des budgets annexes : on ne retrouve dans le budget principal que la subvention d’équilibre lorsqu’elle existe. Evolution en % des recettes et des dépenses de fonctionnement de 2004 à 2014 -2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Pré ca 2015 % évol recettes fonct. % évol dépenses fonct.
  17. 17. 16 Si ces évolutions restent constantes, le département n’aura plus d’autofinancement en 2019. Il est donc contraint à prendre des mesures. En matière de recettes, comme cela sera vu plus loin, la marge de manœuvre est faible. Le département ne peut agir que sur certaines dépenses de fonctionnement. Cependant, l’objectif fixé par la majorité est un investissement fort pour 2016 et les années à venir. Il est donc nécessaire que dès 2016 des actions soient entreprises aussi bien en dépenses, qu’en recettes, ceci afin de préserver un autofinancement qui permette d’investir. A – Contenir les dépenses La Loi de Programmation Pluriannuelle des Finances Publiques (LPPFP) 2014-2019, confirmée par la loi de programmation 2018 - 2020, décline le pacte de responsabilité et de croissance en incluant la poursuite du redressement des comptes publics engagés par la précédente loi de programmation (2012-2017) par une réduction de 50 milliards d’euros. Comme le montre le graphique ci-dessous, la trajectoire est d’atteindre en 2019 l’objectif de moyen terme, au sens du Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire : un déficit structurel inférieur à 0,4 point de PIB. Pour atteindre ces objectifs, il est prévu plusieurs mesures dans le cadre de la loi de programmation : Un renforcement de la gouvernance de la dépense : l’article 6 instaure une conférence des finances publiques associant les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques. • Elle est réunie au moins une fois par an, et en cas de constatation d’un écart important sur la trajectoire globale de la dépense (soit 0,5 % de PIB sur une année ou 0,25 % en moyenne sur deux années consécutives). • Elle élabore un diagnostic sur la situation des finances publiques, apprécie les conditions requises pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques et peut formuler toute recommandation permettant d’atteindre l’objectif de moyenne. En 2009 : création du budget annexe de la Maison départementale des enfants ; En 2011 création des budgets annexes Routes laboratoire et Routes Matériel et signalisation. En 2013, création du budget annexe : transports départemental de voyageurs
  18. 18. 17 en m illiards d'euros 2014 2015 2016 2017 Evolution 2017/2014 D épenses hors dette, pensions, dotations aux collectivités et prélèvem ents exceptionnels 230,64 229,1 230,89 229,39 -1,25 T ransferts aux collectivités 56,87 53,45 49,79 46,12 -10,75 autres dépenses (charges de la dette, pensions… ) 91,62 90,13 93,54 97,92 6,3 T O T AL 379,13 372,68 374,22 373,43 -5,7 Un programme de 50 milliards d’économies d’où la réduction des dotations des collectivités territoriales de 10,7 milliards d’euros sur 3 ans. Le gouvernement devra joindre chaque année au Projet Loi de Finances une annexe permettant une revue des dépenses. Elle précisera les objectifs d’économies attendues pour chacune des dépenses et dressera un bilan des précédentes revues de dépenses, précisant le montant des économies réalisées au regard des objectifs initiaux ainsi que celles induites par les mesures correctrices mises en oeuvre. Dans le tableau ci-dessous, on peut noter que l’évolution 2017/2014 est sensiblement à la baisse pour le poste « transferts aux collectivités locales », mais qu’elle est toute autre sur les autres postes de dépenses. (Source : Département de la Drôme) Une grande nouveauté de la loi de programmation est l’instauration d’un objectif d’évolution de la dépense publique locale (art 11 LPFP 2014-2019) qui ressort à 1,5 %/an pour les 3 exercices 2015- 2017 avec une déclinaison de l’évolution des dépenses de fonctionnement (+2 %/an). Les hypothèses devront être présentées par le Gouvernement devant les commissions chargées des finances de l’Assemblée Nationale et du Sénat, en préalable à l’examen du PLF de l’année. Cet objectif de dépenses est pour l’instant indicatif. Un 1er changement était attendu pour 2016, puisqu’à compter de cette date cet objectif devait être décliné par catégories de collectivités locales, après avis du CFL accompagné d’un bilan d’exécution. Cet objectif pourrait devenir obligatoire dans les années à venir si la trajectoire de réduction du déficit public n’était pas atteint. L’objectif fixé pour 2016 pour les collectivités locales dans leur ensemble est de 1,9 % dont une évolution des dépenses de fonctionnement de 2,2 %. Le PLF 2016, dans son exposé des motifs, indique que pour tenir compte du dynamisme des dépenses liées aux allocations sociales à la charge des départements, les taux sont différenciés selon la catégorie de collectivités. En effet, l’évolution pour les départements est de 1,9% dont 2,7% pour les dépenses de fonctionnement. En ce qui concerne le département de la Drôme, l’objectif fixé dans le cadre du budget primitif 2016 est une évolution globale des dépenses de fonctionnement bien inférieure aux 2,2 % préconisés. Un zoom sur les plus gros postes que sont les dépenses de personnel et du social va être apporté ci-après ainsi que les pistes qui pourraient être travaillées en matière de mutualisation.
  19. 19. 18 1 – Dépenses de personnel Au 31 décembre 2014, le Département comptait un effectif permanent (Budget Principal et Budgets Annexes) de 2.906 agents, titulaires et non titulaires. Ces effectifs depuis 2010 ont varié entre 0,4 et 2,7 %. Ces variations sont essentiellement liées aux budgets annexes (saisonniers des montagnes…). (Source : Département de la Drôme) Ces effectifs ont connu une augmentation début 2015 suite à l'intégration d'agents du parc départemental de l'équipement (fin de l'acte II de décentralisation, loi du 13 août 2004). Effectif ETP % effectif sur total % ETP sur total Titulaires permanents 2016 1931,73 69,4 % 70,0 % Non titulaires permanents 275 248,59 9,5 % 9,0 % Autres 615 580,75 21,2 % 21,0 % Total 2906 2761,07 % ETP sur total de l'effectif 95,0 % (Source : Département de la Drôme) Par ailleurs, depuis le 1ier janvier 2015, 14 assistants familiaux ont été recrutés, portant, au 31 août 2015, le nombre d’assistants familiaux à hauteur de 286. Cette évolution est importante en raison de l’implication de ces agents dans la mise en œuvre de la politique départementale en faveur de la protection de l’enfance. La structure des effectifs est décomposée comme suit : Hommes Femmes Total % Hommes % Femmes Ancienneté Titulaires 718 1298 2016 35,6 % 64,4 % 12,5 Non titulaires 63 212 275 22,9 % 77,1 % 3,5 Total 781 1510 2291 34,1 % 65,9 % (Source : Département de la Drôme) Nombre d'agents au 31 decembre 2010 2011 2012 2013 2014 prévisionnel 2015 Budget principal 2441 2490 2517 2551 2573 2569 Budgets annexes 333 295 289 332 333 357 Total 2774 2785 2806 2883 2906 2926
  20. 20. 19 0 17 28 41 97 135 160 163 127 0 41 70 160 187 231 239 262 230 31 75 - 25 ans 25/29 30/34 35/39 40/44 45/49 50/54 55/59 60/64 La répartition hiérarchique met en évidence un poids important des agents de catégorie C. Cette répartition résulte de l’intégration des personnels techniques des routes et des collèges dans le cadre de la loi du 13 août 2004, dite Acte II de la décentralisation. Historiquement composés majoritairement d’agents de catégorie B, le Département de la Drôme, comme les autres Départements, a vu l’équilibre entre catégories revu. (Source : Département de la Drôme) La collectivité est également marquée par un certain vieillissement des agents départementaux. La pyramide des âges est relativement caractéristique sur ce point. (Source : Département de la Drôme) Ce vieillissement a une incidence sur l’organisation du temps de travail des agents. (Source : Département de la Drôme) 74,95% 3,19% 21,87% Temps complet Temps non complet Temps partiel Catégories 18,9 % 30,0 % 51,1 % Catégorie A Catégorie B Catégorie C
  21. 21. 20 Surtout, l’absentéisme est un enjeu important pour la collectivité, tout comme la politique en faveur de la santé et de la qualité de vie au travail. Ainsi, même si le taux d’absentéisme reste contenu, certains secteurs marqués par une forte pénibilité connaissent des taux ponctuellement plus importants. Il est donc important de mener une politique de prévention active, en particulier dans le contexte d’allongement de la durée de vie professionnelle. (Source : Département de la Drôme) Dans le cadre des orientations budgétaires 2016, il n'est pas prévu d'augmenter les effectifs de la collectivité. Les mesures ou besoins nouveaux s'accompagneront de redéploiements de postes. A cet égard, la collectivité souhaite conserver une stricte maîtrise de la masse salariale. Ainsi, a-t-il été acté de l'optimisation de la politique touristique en mutualisant les moyens de la collectivité avec ceux de l'agence de développement touristique. La question des effectifs doit être reposée avec la mise en œuvre de la loi NOTRe. La Cour des Comptes, dans son rapport publié le 9 septembre 2015, relatif à la masse salariale de l’Etat, enjeux et leviers, propose des pistes de travail : • non remplacement des postes, • redéploiement de postes, • évolution des durées effectives de travail, • révision de la structure de la rémunération, • incitation et accompagnement à la mobilité des agents. Ces axes de travail, pour ceux que la collectivité maîtrise, pourront guider les mesures proposées par l’administration départementale à l’assemblée délibérante afin d’atteindre les objectifs poursuivis en matière de gestion des dépenses. Taux d'absentéisme 3,7% 1,1% 0,3% 0,2% 0,6% 6,0% maladie CLM CLD CGM Accident de travail maladie profess. maternité paternité TOTAL
  22. 22. 21 2 – Dépenses sociales Depuis 2002, les départements ont dû faire face à des dépenses nouvelles, liées à des transferts de compétences ou de nouvelles charges. Il s’agit principalement de compétences en matière sociale, des TOS et des routes. Cependant, celles qui sont les plus évolutives et qui pèsent lourdement dans les budgets départementaux sont les allocations individuelles de solidarité (AIS). Dans le tableau ci-dessous, on peut noter l’impact net pour le Département de la Drôme. En millions d'euros CA 2002 CA 2003 CA 2004 CA 2005 CA 2006 CA 2007 CA 2008 CA 2009 CA 2010 CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 Pré-CA 2015 BP 2016 Nouvelles compétences 6,76 10,70 12,30 13,57 15,29 17,39 21,76 27,15 32,07 36,21 36,16 37,35 36,65 38,38 39,54 APA (50% pris en charge par l'Etat) 6,76 10,70 12,30 13,57 15,06 17,23 19,46 21,05 22,54 22,82 23,56 24,11 24,70 26,11 27,15 PCH 0,23 0,16 2,30 6,10 9,53 13,39 12,60 13,24 11,95 12,27 12,39 Compétences transférées suite loi du 18/12/03 Allocations RMI/RSA 0,00 0,00 0,25 5,68 5,83 5,83 5,00 5,51 8,69 9,84 10,73 16,03 20,67 24,91 29,18 Nouvelles recettes AIS PLF 2014 17,30 21,28 16,60 Charge nette totale pour la collectivité 6,76 10,70 12,55 19,25 21,12 23,22 26,76 32,66 40,76 46,05 46,89 53,38 40,02 42,01 52,12 (Source : Département de la Drôme) Les ressources dégagées par l’Etat pour compenser le transfert des trois allocations individuelles de solidarité le Revenu de Solidarité Active (RSA), l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA), et la Prestation de Compensation du Handicap (PCH) sont nettement insuffisantes. Toutefois, par la loi de Finances 2014, le gouvernement a reconnu le poids croissant de l’action sociale dans le budget des départements en attribuant des recettes supplémentaires pour financer les dépenses de solidarité à compter de 2014. Ainsi la Drôme, après avoir atteint 53 M€ de charge nette en 2013, est redescendue à près de 40 M€ en 2014. Néanmoins, ces recettes restent insuffisantes d’autant que la charge nette repart à la hausse dès 2015. • un fonds de compensation péréquée abondé par le transfert des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), afin de contribuer à garantir un meilleur financement des trois AIS. Comme en 2014, le Département de la Drôme bénéficie ainsi en 2015 d’une recette supplémentaire de 7,9 M€. • relèvement du taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 à 4,5 %. La hausse de ce taux apporte à la Drôme un complément de recette estimé à 9,2 M€ en 2015. • un fonds de solidarité en faveur des départements (tous les départements versent à ce fonds une contribution égale à 0,35 % de leurs bases de DMTO. Les modalités de répartition de ce nouveau fonds favorisent les départements les moins bien compensés financièrement au titre des allocations de solidarité et ceux dont les DMTO par habitant sont les plus faibles). La Drôme a donc perçu en 2015 un montant de 7.855.299 € (contre 7.919.801 € en 2014) pour une contribution au fonds de 3.664.538 € soit un solde de 4.190.761 €.
  23. 23. 22 (Source : Département de la Drôme) Si les recettes exceptionnelles allouées aux Départements leur ont permis d’atténuer leurs charges nettes en 2014, les perspectives pour l’avenir restent toujours préoccupantes face à l’accentuation des besoins sociaux (précarité et vieillissement). Ainsi, sans évolution du mode de financement de leurs compétences obligatoires, les Départements ne pourront plus, dans la grande majorité, équilibrer leur budget dans un proche avenir. Actuellement ont lieu des discussions entre les départements représentés par l'ADF et le gouvernement. En effet, le pacte de stabilité du 16 juillet 2013 prévoyait un dispositif pour les années 2014 et 2015 qui devait faire l'objet d'un bilan fin 2015. La loi de finances pour 2015 a pérennisé le dispositif et le bilan doit être établi. L'accord était basé sur : - le transfert des frais de gestion du foncier bâti perçu initialement par l'Etat aux départements, - la possibilité pour les départements d'augmenter les taux de DMTO, - la mise en place d'un dispositif de compensation péréquée (fonds de solidarité). Or tous les départements n'ont pas augmenté leur taux (96 l'ont fait) et de ce fait le fonds de péréquation ne produit pas son maximum. Cependant, cet accord cadre a eu un impact important les restes à charge des 3 AIS comme le montre le graphique ci-dessus. Par ailleurs on constate, qu’en 2015 il y a eu un accroIssement important du nombre de bénéficiaires du RSA. Ce qui a pour conséquence un impact sur les budgets départementaux. Dans la dernière loi de finances rectificative pour 2015 un fonds de soutien de 50 M€ a été voté. Deux conditions pour en bénéficier : - Un taux d’épargne brute en 2014 inférieur à 7,5 % ; - Une proportion des AIS dans les dépenses de fonctionnement supérieure à la moyenne, soit 28,2 %. Le département de la Drôme avec un taux d’épargne de 15 % et un poids des AIS de 26,7 % en 2014, ne peut pas bénéficier de ce fonds. Evolution de la charge nette des AIS 0 10 20 30 40 50 60 CA 2002 CA 2003 CA 2004 CA 2005 CA 2006 CA 2007 CA 2008 CA 2009 CA 2010 CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 Pré- CA 2015 BP 2016 Enmillionsd'euros PCH APA RMI/RSA
  24. 24. 23 Les 50 M€ ont été affectés à 10 départements : Nord 11,0 M€ Réunion 6,7 M€ Pas de Calais 5,7 M€ Seine Saint Denis 5,5 M€ Gard 4,5 M€ Martinique 4,1 M€ Val d’Oise 3,7 M€ Guyane 3,4 M€ Aisne 3,0 M€ Cher 2,4 M€ Par ailleurs, sera débattue en 2016 la question de l’éventuelle re-centralisation du RSA. En effet, cette question a été évoquée à plusieurs reprises dans le passé. Le Gouvernement a annoncé que s’il y avait re-centralisation, elle aurait lieu sur la base de la charge 2016 et a demandé aux départements le transfert d’une recette évolutive pour le financement du RSA. Les départements souhaitent quant à eux, que la base de la charge soit 2014 (et non 2016) et que la recette compensatrice soit une dotation (et non une recette fiscale). Se pose également la question, quid si les allocations RSA diminuent ? 2.1 – Les Allocations Individuelles de Solidarité : des dépenses en constante augmentation Les dépenses sociales obligatoires sont très fortement influencées par le contexte économique en ce qui concerne le RSA et le secteur enfance famille et par le vieillissement de la population pour ce qui concerne l'Allocation Personnalisée d'Autonomie (APA). Afin de limiter leur impact sur le budget, le Département travaille depuis plusieurs années sur des pistes d'optimisation, c'est-à-dire des moyens à mettre en place pour apporter à la population le soutien dont elle doit bénéficier tout en veillant à la maîtrise du budget. Dans le tableau ci-dessous, la Drôme est comparée avec 16 autres départements de population équivalente. La comparaison porte sur les dépenses obligatoires d’aide sociale en 2013 (dernières données disponibles source DGCL) : Dépenses brutes obligatoires* Famille et enfance Personnes handicapées Personnes âgées RMI (et RSA) Allocation personnalisée d'autonomie en M€ en % en % en % en % en % 01 Ain 239,4 19,7 26,5 9,2 18,2 16,4 14 Calvados 371,2 24,8 19,1 9,4 21,2 17,4 21 Côte-d'Or 278,9 23,6 22,7 10,5 17,9 15,5 24 Dordogne 219,2 17,1 19,6 5,1 22,7 22,3 25 Doubs 275,0 16,8 25,8 6,2 22,6 17,8 26 Drôme 288,8 18,2 23,9 8,0 22,0 16,7 27 Eure 256,4 23,1 20,4 8,3 26,4 13,2 28 Eure-et-Loir 218,2 29,3 24,0 5,8 20,1 15,0 37 Indre-et-Loire 276,2 21,7 25,2 4,1 25,9 15,8 40 Landes 198,9 23,7 19,2 11,0 20,6 22,4 50 Manche 235,0 20,6 26,1 9,8 17,4 20,5 66 Pyrénées-Orientales 302,8 13,2 19,2 5,4 36,5 16,6 71 Saône-et-Loire 294,0 19,6 27,2 3,8 18,4 22,7 73 Savoie 191,1 23,0 26,3 4,6 14,7 19,7 84 Vaucluse 320,0 17,7 17,2 7,3 28,4 14,2 86 Vienne 218,2 18,4 17,9 8,3 29,5 15,7 88 Vosges 167,5 15,9 18,9 5,2 33,3 19,0 Moyenne du panel 255,9 20,4 22,3 7,2 23,3 17,7 239,4 20,7 20,8 7,3 27,8 15,5 Départements (de même strate) Les dépenses obligatoires d'aide sociale - CA 2013 (source DGCL) Moyenne nationale * Dépenses des fonctions 5 (action sociale), 5.4 (RMI), 5.5 (APA) et 5.6 (RSA).
  25. 25. 24 Avec 288.8 M€ de dépenses obligatoires d’aide sociale, la Drôme se situe au-dessus de la moyenne nationale (239.4 M€) et de la moyenne des départements de même strate (255.9 M€). Les postes de dépenses sont par ordre décroissant les dépenses en faveur des personnes âgées+APA (24.7 %), les personnes handicapées (23.9 %), le RSA (22 %) et l’Enfance-Famille (18.2 %). Pour les dépenses en faveur des Personnes Handicapées et Personnes Agées (hors APA ou la tendance est inversée), la Drôme est au-dessus de la moyenne des départements. 2.2 – Les dépenses d’Insertion : une dépense de plus en plus impactante, avec une progression marquée des allocations de RSA En 2013, dernières statistiques connues, les dépenses de RSA (source DGCL) ont représenté 22 % des dépenses obligatoires d’aide sociale de la Drôme, au-dessous du taux national qui est de 27.8 % . C’est le deuxième poste des dépenses, après les dépenses en faveur des personnes âgées et l’Allocation Personnalisée d’Autonomie. La Drôme connaît une situation économique difficile, avec un taux de chômage de 11.20 % au deuxième trimestre 2015. Cela se traduit, par une augmentation du nombre d’allocataires du RSA de 5 % entre octobre 2014 (16.367 allocataires) et octobre 2015 (17.205 allocataires). Cette hausse est conforme à celle constatée par la DRESS dans son étude nationale. Le montant de dépenses d’allocations est en augmentation constante depuis 2012 : • +2.27 % en 2012, • +10.28 % en 2013 (pour 9.8 % au niveau national), • +8.96 % en 2014 (pour 8.5 % au niveau national), • +7.89 % estimé pour 2015. Le budget 2016 est dans cette continuité avec une hausse prévisionnelle d’environ 8 %. Une baisse ne peut provenir que d’une amélioration de la situation économique. Une légère reprise d’activité est prévue en 2016 mais son effet ne devrait être ressenti qu’en 2017. 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000 2012 2013 2014 2015 (estimation) 2016 (estimation) nombredebénéficiaires 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 montantallocationsenM€ bénéficiaIres allocations en M€
  26. 26. 25 % DEPENSES INSERTION DANS LES DEPENSES BRUTES OBLIGATOIRES EN 2013 CD 84 CD 86 CD 50 CD 37 CD 26 CD 27 CD 24 CD 88 CD 40 CD 73 CD 28 CD 25 CD 66 CD 71CD 21 CD 14 CD 01 10 15 20 25 30 35 40 100 150 200 250 300 350 400 dép brutes en M€ %insertion depenses faibles % dépenses insertion fort dépenses fortes % dépenses insertion faible dépenses faibles % dépenses insertion faible dépenses fortes % dépenses insertion fort Le Département s'engage également sur des actions en faveur de l’insertion des bénéficiaires du RSA. A partir de 2015, certaines de ces actions bénéficieront d'un co-financement du Fonds Social Européen (FSE), notamment celles en faveur de l'insertion sociale et les structures d'accueil socioprofessionnel chargées de l'accompagnement des bénéficiaires, Pour la période de 2015 à 2020, cette enveloppe s'élève à 11,6 M€. 2.3 – Le logement Le Département poursuit son action dans le domaine du logement des plus défavorisés à travers ses actions en faveur de l’accès et du maintien dans le logement par le biais du Fonds Unique Logement Habitat (FULH). La crise économique, la hausse du coût de l’énergie, le désengagement d’autres acteurs (fournisseurs d’eau, CCAS…) font que les demandes d’aides sont en augmentation (+46 % depuis 2010). Les aides à l’énergie représentent la majeure partie des aides. Les ménages ayant de plus en plus de difficultés à faire face à leurs dépenses, les actions de lutte contre la précarité énergétique seront une priorité en 2016. Afin de contenir les dépenses et de répondre au mieux aux besoins des usagers, le règlement du FULH sera revu en 2016 avec une harmonisation des plafonds entre tous les volets du FULH, la mise en place de prêts pour les personnes disposant de ressources supérieures au minima sociaux, l’obligation de mensualiser pour les bénéficiaires du FULH énergie et l’obligation de s’engager dans des actions de prévention de la dépense. Parallèlement des actions d’accompagnement sont conduites auprès des ménages en difficulté pour les soutenir dans leur recherche d’un logement ou pour se maintenir dans leur logement (300 logements financés en agence immobilière à vocation sociale, 531 mesures d’accompagnement social lié au logement, actions de prévention des expulsions….). Pour le secteur de l’insertion, les pistes d’optimisation mises en œuvre portent essentiellement sur les mesures de contrôle et de lutte contre la fraude du RSA. Des procédures et des collaborations actives sont mises en œuvre avec nos partenaires, notamment en participant dorénavant à l’élaboration du plan de contrôle de la CAF et en intervenant plus rapidement sur la récupération des indus.
  27. 27. 26 2.4 - Les dépenses en faveur des personnes âgées et handicapées : une part prépondérante des aides à la personne Cumulées, les dépenses des secteurs personnes âgées/personnes handicapées correspondent à près de 49 % des dépenses obligatoires. Le Département recherche des moyens pour limiter l'évolution de ces budgets, notamment par : • la mise en œuvre de la télégestion pour 2016 pour une prise en charge au réel des heures effectuées auprès des personnes âgées et personnes handicapées, • l’adéquation entre les prestations délivrées dans les établissements et le prix de journée facturé. 2.4-1 - Sur le secteur du handicap : le poids de l’hébergement Pour le département, les dépenses du secteur du handicap représentent 23.9 % des dépenses obligatoires d’aide sociale en 2013, taux supérieur à la moyenne des départements de même strate (22.3 %) et de la moyenne nationale (20.8 %) mais en baisse par rapport au taux 2012 qui était de 24.6 % - source DGCL. C’est le deuxième poste le plus important des dépenses obligatoires d’aide sociale après les personnes âgées. % DEPENSES PH DANS LES DEPENSES BRUTES OBLIGATOIRES EN 2013 CD 84 CD 86 CD 50 CD 37 CD 26 CD 27 CD 24 CD 88 CD 40 CD 73 CD 28 CD 25 CD 66 CD 71 CD 21 CD 14 CD 01 16 18 20 22 24 26 28 30 100 150 200 250 300 350 400 dép brutes en M€ %PH depenses faibles % dépenses PH fort dépenses fortes % dépenses PH faible dépenses faibles, % dépenses PH faible dépenses fortes % dépenses PH fort Après une évolution moyenne des dépenses de + 6% entre 2007 et 2013 en raison de la montée en puissance de la PCH, on constate une stagnation depuis 2014. L’hébergement représente 70 % des dépenses. Ces dépenses sont relativement stables depuis 2013, conséquence d’un taux d’évolution des budgets des établissements strictement encadré par le Département. Evolution des dépenses d’hébergement 2012 (en M€) 2013 (en M€) 2014 (en M€) 2015 (en M€) 2016 prévu (en M€) 46.206 46.263 47.429 48.145 48.775 + 0.12 % + 2.5 % + 1.5 % + 0.4 %
  28. 28. 27 %dépenses PA dans les dépenses brutes obligatoires en 2013 (source DGCL) CD 84 CD 86 CD 50 CD 37 CD 26 CD 27 CD 24 CD 88 CD 40 CD 73 CD 28 CD 25 CD 66 CD 71 CD 21 CD 14CD 01 0 2 4 6 8 10 12 100 150 200 250 300 350 400 dép brutes en M€ PA depenses faibles % dépenses PA fort dépenses fortes % dépenses PA faible dépenses faibles % dépenses PA faible dépenses fortes % dépenses PA fort L’aide à domicile : une augmentation qui s’infléchit Après une forte évolution en 2011, le nombre de bénéficiaires de la Prestation de Compensation du Handicap (PCH) marque une pause depuis 2014. Les deux tiers des demandes sont désormais des renouvellements. Evolution du nombre de bénéficiaires de la prestation 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (prévisionnel) Bénéficiaires 1261 1492 1642 1815 1917 1983 + 18 % + 10 % + 10.5 % + 5.6 % + 3.4 % Dépenses en M€ 13.525 17.022 16.900 18.020 16.306 16.550 + 25 % -0.7 % + 6.6 % -9.5 % +1.50 % Le contrôle des dépenses passe par la poursuite de la maîtrise des plans d’aides (834 € en 2011, 769 € en 2014) et l’augmentation limitée des tarifs prestataires à 1.52 % pour la deuxième année consécutive. L ’Allocation Compensatrice Tierce Personne (ACTP) tend à disparaître au profit de la PCH. 2.4-2 - Sur le secteur des personnes âgées : le poids du vieillissement de la population L’effet du vieillissement impacte directement le secteur des aides en faveur des personnes âgées. En effet, les plus de 80 ans, qui représentaient 5 % de la population en 1960, en représenteront 11.5 % en 2060 (source CNSA). Les chiffres de la Drôme confirment cette tendance avec une population qui vieillit, ainsi l’âge moyen passerait de 40.1 ans en 2009 à 43.5 ans en 2030. La frange des plus de 80 ans devrait passer de 5.5 % de la population en 2010 à 7.8 % en 2030 (source INSEE). Au plan national, les dépenses obligatoires d’aide sociale en 2013 en faveur des personnes âgées représentaient 22.8 % de l’ensemble des dépenses (source DCGL). Le Département de la Drôme est légèrement supérieur avec un taux de 24.7 % .
  29. 29. 28 L’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA) En 2013 en Drôme, les dépenses de l’APA représentaient à elles seules 16.7 % des dépenses sociales obligatoires, légèrement au-dessous de la moyenne des départements de même strate (17.7 %) mais au-dessus de la moyenne nationale à 15.5 % (source DGCL). Sur le budget Personnes Agées, la part de l’APA représente une part prépondérante qui progresse chaque année : • 67.60 % en 2013 • 67.06 % en 2014 • 67.45 % en 2015 • 68.40 % (prévision 2016). L’APA à domicile représente quant à elle 62 % des aides. Les plans d’aide sont en baisse depuis 2011 passant de 394.16 € à 369.92 € en 2015 (au 31 août). La hausse budgétaire s’explique par une augmentation de 15.7 % des bénéficiaires depuis 2011. On remarquera une évolution de 10.7 % de 2011 à 2014 des GIR 1, personnes les plus lourdement handicapées qui ont un besoin quasiment permanent d’aide pour rester à leur domicile. Évolution du nombre de bénéficiaires par GIR en DROME 2011 2012 Evol 2013 Evol 2014 Evol Evol 2011/2014 30/09/15 Evol au 30/09/2015 GIR 1 652 597 -8,4 % 756 26,6 % 722 -4,5 % 10,7 % 725 0.4 % GIR 2 2 557 2 647 3,5 % 2 726 3,0 % 2 912 6,8 % 13,9 % 3032 4.1 % GIR 3 1 833 1 836 0,2 % 2 094 14,1 % 2 298 9,7 % 25,4 % 2447 6,5 % GIR 4 5 932 6 318 6,5 % 6 533 3,4 % 6 767 3,6 % 14,1 % 6890 1,8 % TOTAL 10 974 11 398 3,9 % 12 109 6,2 % 12 699 4,9 % 15,7 % 13094 3.1 % Bénéficiaires de l'APA par GIR 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 2011 2012 2013 2014 30/09/2015 GIR 4 GIR 3 GIR 2 GIR 1
  30. 30. 29 La maîtrise du budget de l’APA passe notamment par une vigilance sur l’attribution des plans d’aide qui doivent être évalués au plus près des besoins de la personne, d’autant plus que la loi sur l’adaptation de la société au vieillissement, votée en décembre 2015, prévoit de nouvelles mesures favorisant la reconnaissance du statut du « proche aidant », le relèvement des plafonds de l’allocation, l’allègement du reste à charge pour les bénéficiaires de l’allocation, la modernisation et création de places en établissement. 2.5 - Le secteur Enfance-Famille : une augmentation de l’accueil des enfants Au niveau départemental, les dépenses Enfance-Famille équivalent à 18.2 % des dépenses obligatoires d’aide sociale en 2013 (source DGCL), taux inférieur à la moyenne des départements de même strate (20.4 %) et à la moyenne nationale (20.7 %). Le nombre d’enfants confiés au Département est en constante augmentation (+3 % par an depuis 2011, soit plus de 30 enfants/an) auquel s’ajoute l’impact de l’accueil des mineurs isolés étrangers (10 en 2012 à 76 fin 2015). Au 1er décembre 2015, c’est au total 1.104 enfants qui sont confiés au Département. % de l'APA dans les dépenses brutes obligatoires en 2013 (source DGCL) CD 01 CD 14 CD 37 CD 71 CD 66 CD 25 CD 28 CD 73 CD 40 CD 88 CD 24 CD 27 CD 26 CD 21 CD 50 CD 86 CD 84 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 24,0 26,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 350,0 400,0 dép brutes %APA depenses faibles % APA fort dépenses fortes % APA faible dépenses faibles % APA faible dépenses fortes % APA fort
  31. 31. 30 Des mesures ont été prises pour maîtriser les dépenses mais elles n’ont pas encore atteint leur pleine efficience, la réorganisation de la direction Enfance-Famille, nécessaire à la mise en œuvre, n’étant effective que depuis mai 2015 : • privilégier d’autres solutions de placement moins onéreuses que le placement en établissements (58 000 €/an) par exemple : le placement en famille d’accueil (38 000 €/an) : actuellement 47 % sont placés en famille d’accueil. Le placement en structure souple pour les jeunes de plus de 16 ans : convention avec Drôme Aménagement Habitat et le Diaconat Protestant pour l’accueil en colocation ou en chambre individuelle de jeunes de 16 ans et plus en internat qui peuvent accéder à une certaine autonomie (coût placement en internat : 59.000 €/an/jeune - coût placement en structure souple 20.000 € /an/jeune). • développer les mesures d'accompagnement à domicile pour éviter le placement : 400 mesures ont été réalisées en 2014. L'objectif est d'en faire une centaine de plus. • conclure un Contrat Pluriannuel d’Objectifs et de Moyens (CPOM) avec le foyer Matter et le foyer éducatif Romanais. Après la signature des CPOM avec l'ANEF et la Sauvegarde de l'Enfance ce sont près de 80 % des dépenses d'hébergement qui seront encadrées. Le poids des Allocations Individuelles de Solidarité représente en moyenne 28 % des dépenses réelles de fonctionnement d'un département (source expertises financières locales). Ce sont des dépenses obligatoires, difficilement maîtrisables sauf certaines orientations contractuelles avec des prestataires, c'est tout l'enjeu des pistes d'optimisation du social qui doivent se poursuivre pour rechercher des pistes d'économie, des financements complémentaires et des dispositifs innovants. Pour des économies à plus grande échelle, le recours à la mutualisation des services ou des moyens pourrait ouvrir de nouvelles perspectives. 3 – Mutualisation Dans une période où les ressources financières des collectivités se font plus rares et où la loi NOTRe modifie le paysage des compétences et les organisations, la mutualisation apparaît comme un levier potentiel intéressant pour réaliser des économies supplémentaires pour les Départements. La mutualisation peut prendre des formes multiples, des degrés d’intégration plus ou moins importants : il s’agit d’en mesurer précisément l’intérêt et les conditions de sa mise en œuvre ; avec un objectif défini : comment être plus efficace à meilleur coût ? Comment optimiser et améliorer la qualité du service rendu ? 3.1 La logique de la mutualisation Le Code Général des Collectivités Territoriales ne comporte pas de définition juridique des mutualisations ; De manière plus générique, elle consiste en la mise en commun de moyens entre différentes structures. Elle peut concerner des équipements/locaux (regroupement en un même lieu), des moyens humains, matériels entre collectivités locales ou avec des partenaires, et se déployer sous différentes formes juridiques (conventions, groupements d’employeurs, GIP) Les règles de la commande publique, du droit de la concurrence peuvent constituer des freins potentiels au développement de ces concertations entre collectivités locales. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales comprend néanmoins des dispositions destinées à donner aux conseils départementaux, conseils régionaux et aux regroupements de collectivités locales, les moyens juridiques de faciliter les projets de mutualisation.
  32. 32. 31 Parallèlement, un guide a été mis à disposition par le gouvernement aux communes et intercommunalités dans le cadre de la loi MAPTAM, et classe les formes de mutualisation en cinq catégories : 1. La mise en place d’une action de regroupement entre plusieurs partenaires, à titre d’exemple, les groupements d’achats, sans création de structure dédiée. Elle constitue le mode de mutualisation le plus fréquent. 2. Le développement de prestation de service entre collectivités (mission confiée à un partenaire). 3. La mise à disposition de moyens d’une collectivité au service des autres (mise à disposition de services ou d’équipements par voie de convention). 4. La création d’un service commun au sein d’une structure, mutualisé, pour plusieurs partenaires (exemple des rapprochements métropoles/agglomérations). 5. Création d’une structure dédiée à la gestion d’une compétence mutualisée (GIP de groupement d’achats). 3.2 La mutualisation au sein du département de la Drôme Le Département est déjà engagé sur le chemin de la mutualisation, soit dans un objectif d’économies d’échelles (groupement d’achat), soit de coopération inter-collectivités ou de partage de compétences ou de moyens. La plupart des formes de mutualisation possibles sont exploitées. Il s’agit notamment : • Des groupements de commandes avec le SDIS, pour l’acquisition de papier, consommables informatiques et des fournitures de bureaux sont mis en oeuvre depuis plusieurs années. Un projet d’utilisation par le SDIS du réseau développé par le Service informatique du Département pour alimenter les centres locaux (CTD… ) est à l’étude ; • La mise à disposition de personnel ou de matériel pour des structures partenaires (Aérodrome, prêt de locaux à des associations…) a été mise en œuvre à travers diverses conventions ou dans le cadre de missions bi-départementales (Mission Numérique) ; • Des prestations de service sont également effectuées (gestion administrative pour le SMARD) ; • Le développement de missions dans une logique bi-départementale (mission numérique) se poursuit, ainsi qu’à l’échelon régional (inter-modalité des transports et projet en cours concernant le co-voiturage) ; • La création de la SPL SRADDA illustre un choix de mutualisation par l’externalisation en regroupant les intérêts de la Région, des départements de la Drôme et de l’Ardèche, et d’un acteur local, Valence Romans Déplacements (VRD) au sein d’une même entité juridique, dans l’objectif d’une coopération et vision partagée du transport sur le territoire ;
  33. 33. 32 • De nouvelles initiatives ont émergé, dans le cadre du projet d’administration CAP 26, et ont abouti à la mise en œuvre d’actions génératrices d’économies et d’optimisation dans la gestion des collèges : Dans un objectif de lutte contre le gaspillage et de rationalisation des dépenses, une forme de « bourse aux équipements » a été mise à disposition des collèges, permettrant la récupération de matériel mis de côté par d’autres pouvant en avoir l’usage (cession ou vente selon la valeur résiduelle) (A titre d’exemple, dans le cadre des rénovations de cuisine, certains équipements ne sont plus compatibles tout en étant encore en état d’usage, et peuvent être utiles à d’autres collèges) ; L’achat d’équipements techniques mutualisés entre plusieurs établissements a été mis en œuvre, notamment pour le matériel d’entretien des espaces verts, de même que le principe de prêts d’équipement entre collèges et centre techniques d’équipement (accompagné de fiches de sécurité). Cette action permet d’optimiser l’utilisation des matériels spécifiques utilisés de manière ponctuelle et évite des double-acquisitions d’un matériel onéreux ; La mutualisation d’équipes est également déployée à travers la mise à disposition de différentes compétences entre les collèges. D’autres initiatives favorisant la mutualisation se poursuivent. 3.3 Les orientations de la mutualisation A l’échelle des autres départements, certains ont engagé des actions de mutualisations renforcées par des rapprochements avec d’autres collectivités et en ont fait un axe fort d’optimisation des coûts dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint : • L’association de 3 départements (Loiret, Loir-Et-Cher et Eure & Loir) a généré la mise en œuvre de feuilles de route de coopération interdépartementale, porteuses d’actions fortes : Par un portage commun sur de grands projets structurants (Très Haut Débit, usages numériques, développement des infrastructures ferroviaires) ; Par un partage et optimisation de compétences expertes (gestion du foncier, veille juridique, formations groupées, audits communs, prospective partagée...) ; Par le regroupement de commandes : un GIP dédié à l’animation d’une centrale d’achats a été créé, ouvert aux partenaires et collectivités locales, regroupant 470 membres ; cette massification des commandes aurait généré 10 à 20 % d’économies sur une part des achats (fourniture de gaz, achat de véhicules, fioul, sel de déneigement, fournitures…). • Le développement de partenariats établis entre des collectivités et organismes conjoints avec l’UGAP illustre également une forme d’optimisation des coûts par la massification des commandes à l’échelle de plusieurs collectivités. • Concernant les structures externes principalement financées par les Départements (SDIS, syndicats mixtes, EPA….), la génération d’économies pour ces structures pouvant induire une réduction des frais de fonctionnement pour le Département, certains ont fait le choix de mettre à disposition leurs compétences au service de leurs partenaires. A titre d’exemple, le SDIS de la Manche a confié la gestion de ses bâtiments aux services du Conseil Départemental, de même que l’entretien des véhicules du SDIS du Rhône est réalisé par le Conseil Départemental du Rhône. L’entretien des espaces verts fait également l’objet d’une prise en charge mutualisée.
  34. 34. 33 Notamment, le rapport de la Cour des Comptes d’octobre 2013 sur les finances publiques locales encourage les collectivités à développer la mutualisation des services. Selon la cour, une mutualisation forte est de nature à favoriser la maîtrise des effectifs, notamment par la création des services communs. De manière générale, le développement des mutualisations entre collectivités locales s’est fortement accru, notamment dans le cadre de la loi MAPTAM, adossée à la création des métropoles. Nombre de projets ont été engagés à l’échelle du territoire français, au niveau des EPCI, et entre agglomérations et métropoles. La mutualisation apparaît donc comme un levier majeur pour générer des économies d’échelle et favoriser la réduction des dépenses de fonctionnement, et reste une source d’optimisation présentant de nombreuses possibilités de développement et de réflexion. Cependant, au delà des efforts portés sur la maîtrise de dépenses, la maîtrise budgétaire, dans un contexte de réduction programmée des contributions de l’Etat, induit également une forte mobilisation pour l’optimisation des recettes. B – Optimiser les recettes Les réformes successives rencontrées par les départements, tant les transferts de compétences que les réformes fiscales, ont entraîné une progression de la fiscalité indirecte au détriment de la fiscalité directe (particulièrement lors de la réforme fiscale de 2010). L’autonomie financière réelle des départements s’est ainsi fortement réduite Depuis 2013, la baisse des dotations de l’Etat modifie à nouveau la répartition entre chaque bloc de recettes. (Source : Département de la Drôme) Evolution des recettes de fonctionnement 2011-2015 du département de la Drôme 90 97 99 110 114 60 63 68 73 73 182 175 176 183 190 152 166 165 163 151 39 42 44 39 43 0 100 200 300 400 500 600 CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 CA prév. 2015 M€ Autres recettes Dotations de l'Etat Fiscalité indirecte Fiscalité des entreprises Foncier bâti (y compris frais de gestion)
  35. 35. 34 1 – Une fiscalité indirecte qui devient prédominante sans pouvoir de taux pour le département Pour le département de la Drôme, en 2015, la part fiscalité directe et indirecte sera identique à 33 %, 27 % pour les dotations de l’Etat et 7 % pour les autres recettes. La fiscalité indirecte ne représentait que de 24 % en 2010. En effet, la réforme fiscale de 2010 a pour principale conséquence le remplacement de fiscalité directe locale (taxe professionnelle, taxe d’habitation, foncier non bâti) par de la fiscalité indirecte ou des dotations. Le poids plus important en pourcentage des dotations de l’Etat (27 % Drôme et 25 % moyenne des départements) est inquiétant pour l’avenir du département au regard des réformes menées qui visent à réduire ses dotations. Pour le département, les principales composantes de la fiscalité indirecte sont les droits de mutation (DMTO), 59 M€ attendus en 2015, la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA), 70 M€, et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 42,5 M€. La fiscalité indirecte comprend également d’autres impôts moins rémunérateurs comme la taxe sur l’électricité (5,8 M€) ou encore la taxe d’aménagement (3,2 M€). Contrairement aux autres départements, la part de TSCA est prédominante dans le département de la Drôme. La réforme fiscale de 2010 a remplacé les contributions directes importantes en Drôme, notamment la taxe professionnelle par de la fiscalité indirecte, essentiellement la TSCA. (Sources : Département de la Drôme) Ces impôts présentent un dynamisme très différent, les concours d’Etat (reversement de la TSCA et de la TICPE) sont atones, en revanche, les DMTO ont une base beaucoup plus évolutive et dépendent fortement de la conjoncture économique. Les principales com posantes de la fiscalité indirecte en % et M € - D épartem ent de la Drôm e Pré-C A 2015 39 % - 70 M € 23 % - 42,5 M € 33 % - 59 M € 5 % - 9 M € Droits de m utation (DM TO ) (D MTO)Taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) (TSCA)Taxe intérieure de consom m ation sur les produits énergétiques (TICPE) Autres taxes (am énagem ent/électricité) Poids des principales composantes de la fiscalité indirecte en % et Mds - Moyenne des départements 2014 29 % - 6,7 Mds 28 % - 6,5 Mds 34 % - 7,8 Mds 9 % - 2,2 Mds Droits de mutation (DMTO) Taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) Autres taxes (aménagement/électricité)
  36. 36. 35 1.1 Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) Ils dépendent de l’évolution du nombre de transactions immobilières et des prix de l’immobilier. Ils connaissent une évolution particulièrement volatile qui peut, en période de crise immobilière, fortement réduire les ressources de la collectivité, et en période de croissance, apporter une véritable bouffée d’oxygène. En 2014 les départements pouvaient relever provisoirement le taux plafond des DMTO de 3,8 % à 4,5 % pour financer les aides individuelles du secteur social. Début 2015, 94 départements avaient relevé leur taux à 4,5 %, 1 département à 4,45 % et 6 avaient maintenu leur taux à 3,8 % dont Paris. Cette revalorisation est devenue pérenne à partir de 2015. Le département de la Drôme a relevé son taux à 4,5 % dès 2014. Cette augmentation de taux a permis aux départements d’enregistrer une hausse de leurs recettes DMTO en 2014 (+10,7 %). Comme le montre le graphique ci-dessous, le département de la Drôme connaît toujours un léger retard par rapport aux tendances nationales et malgré la revalorisation, a enregistré une légère baisse (-3,7%) en 2014. Toutefois, l’année 2015 devrait se caractériser par un rebond des DMTO pour le département avec 59 M€ attendus contre 49,5 M€ en 2014. (Source : Département de la Drôme) Le poids des DMTO dans les recettes de fonctionnement du département était plus faible (8,7 %) en 2014 que la moyenne départementale (11,8 %). La forte progression de 2015 lui permettra d’atteindre 10 % tout en restant en deçà de la moyenne départementale. Les perspectives pour fin 2015 et 2016 sur le marché de l’immobilier sont bonnes, les taux sont particulièrement bas et les prix du marché de l’immobilier sont en baisse, sur un an, fin août 2015, -3,3 % en appartements anciens et -2,5 % pour les maisons anciennes, (source : revue des notaires). Cette situation devrait encourager les particuliers à acheter, les taux courts négatifs devraient inciter les banques à prêter pour rémunérer leurs dépôts. Avec une croissance aux alentours de 1,0 % en 2015 et une prévision de la Banque de France à 1,5 % en 2016 et 2017, l’accroissement des droits de mutation pourrait compenser en partie la perte de recettes liée à la baisse des dotations. Avec le même niveau de transactions immobilières qu’en 2013, le relèvement du taux des DMTO génère 9 M€ de produits supplémentaires. Toutefois, il convient de rester prudent pour le Budget Primitif 2016, le rebond constaté en 2015 n’est pas garanti pour 2016. Pourcentage d'évolution par an des DMTO -15 % -10 % -5 % 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 2011 2012 2013 2014 2015 Droits de mutation (DMTO) Drôme Droits de mutation (DMTO) Moyenne dep.
  37. 37. 36 Jusqu’en 2014, la volatilité des droits de mutation se répercutait sur l’épargne brute des départements comme le montre le graphique ci-dessous, mais à partir de 2015, la hausse des droits de mutation ne permettra que de limiter partiellement la baisse de l’épargne brute générée par la baisse de la DGF. (Source : Département de la Drôme) La péréquation verticale (via les dotations de l’Etat) étant peu efficace, faute de moyens, l’Etat a mis en place, depuis 2011, une politique de péréquation horizontale qui manque de lisibilité, chaque département pouvant être à la fois contributeur et bénéficiaire de chaque fonds. Un premier fonds a été instauré en 2011, le fonds de péréquation des DMTO, alimenté par un prélèvement sur stock et un prélèvement sur flux. A ce titre le département est à la fois bénéficiaire pour 2,3 M€ et contributeur pour 1,3 M€, soit un solde positif de 1,0 M€ en 2015. Un deuxième fonds reposant sur les DMTO a étÀ

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