Conférence F. Esposito (20100419)

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Conférence F. Esposito (20100419)

  1. 1. ! ! ! " " " # $ % & ( ) *+ , * ( - $ (. / $ 0 $ 1 $ # & /! ! 1 % ( ! * 0 1 * - $0 - ! 2 ! % 0$ ! ) 0 3 4 & $ 0 )$ ! . ! 54 6 + - 7! QUELLES NOUVELLES VOIES POUR UNE EUROPE DÉMOCRATIQUE ? Intervenant : Frédéric ESPOSITO Chargé de cours à lʼInstitut Institut européen européen de lʼUniversité de Genève Université de Genève Co-directeur du programme en gestion des politiques de sécurité urbaine (Faculté SES et Institut des Sciences de lenvironnement) Jeudi 12 novembre 2009 de 18h30 à 20h00 UNIMAIL, Salle MS130 Un apéritif suivra la manifestation à la Maison des Associations 15, rue des Savoises, Plainpalais, Genève 1. La démocratisation de l’Union européenneLa Chute du mur de Berlin et l’évolution du système international  Le contexte communautaire: les CIG UEM/UP 1) Sommet européen de Strasbourg (8-9 décembre 1989), le Conseil européen précise dans ses conclusions, quune conférence intergouvernementale (CIG) sera chargée de préparer les amendements au traité portant sur la dernière étape de lUEM (création dune monnaie unique et dune Banque centrale européenne). 2) Formellement, la création dune CIG sur lUnion politique émane dune proposition du Conseil européen de Dublin I (28 avril 1990) avant que celle-ci ne soit officialisée lors du Conseil européen de Dublin II (26 juin 1990). Le lancement fut effectif à loccasion du Conseil européen de Rome (14-15 décembre 1990). 1
  2. 2. 1.1 L’Union européenne face à la démocratisation du continent européen (1989) La diffusion démocratique au niveau du continent européenest la conséquence dun double phénomène (Mario Telò 1995): 1) le développement de la démocratie internationale (au niveau transnational) Facteur: globalisation économique et politique Conséquences:a) Création dune société internationale où les relations verticalesseraient remplacées au sein des Etats par des relations horizontalestransnationales (Ex: UE) David Held (1996): création de nouvelles interfaces plutôt qu’un changement dans la nature des relations au sein des Etats. b) Phénomène d’intégration ou de fragmentation de la structure étatique, conduisant au déclin de la souveraineté externe de l’Etat 1.1 L’Union européenne face à la démocratisation du continent européen (1989) 2) La démocratie supranationale (au sein des organisations internationales)  Le développement de la démocratie internationale va profiter du processus de fragmentation et d’intégration (Ex: L’UE va passer de 15 à 27 membres). 2
  3. 3.  Le processus de démocratisation de l’UE ne doit pas êtreenvisagé comme une conséquence du seul développementde la démocratie internationale mais plus directementcomme une nécessité fonctionnelle du systèmecommunautaire." Face au degré dengagement demandé à la Communauté,il nous faut une armature institutionnelle qui résiste à touteépreuve" Jacques Delors, Parlement européen, Strasbourg 17 janvier 1990 Conseil Européen de Laeken, «Conclusions de la Présidence», SN 300/1/01 14 et 15 Décembre 2001.« Simultanément, lEurope est confrontée à un double défi : lunen son sein, lautre en dehors de ses frontières. À lintérieur delUnion, il faut rapprocher les institutions européennes ducitoyen. (…) Hors de ses frontières, lUnion européenne estégalement confrontée à un environnement en mutation rapide,mondialisé. (…) Quel est le rôle de lEurope dans ce mondetransformé? Maintenant quelle est enfin unie, lEurope ne doit-elle pas jouer un rôle de premier plan dans un nouvel ordreplanétaire, celui dune puissance qui est à même de jouer unrôle stabilisateur au plan mondial et dêtre un repère pour ungrand nombre de pays et de peuples? (…) La seule frontièreque trace lUnion européenne est celle de la démocratie et desdroits de lhomme. 3
  4. 4. 1.2 Le problème de la dimension étatique de l’UELe caractère démocratique de l’Union émane des paysdémocratiques qui la composent, parce que l’UE n’estpas une transposition de l’ordre étatique national -pouvoir judiciaire, exécutif, législatif. Communauté d’Etats: Conseil des ministres et Conseil européen, futur Président de l’UE, Haut représentant pour les relations étrangères Communauté de peuples: Parlement européen, Comité des Régions, Commission européenne (représentant l’intérêt commun) et la Cour de justice. 1. De la légitimité formelle…….. a) Au niveau des Etats  Les Etats membres ratifient chaque nouvelle étape de la construction européenne  Les Parlements nationaux participent à l’œuvre communautaire (ratification/consultation par leur gouvernement) 4
  5. 5. b) Au niveau de l’UE Le PE est élu démocratiquement depuis 1979 (légitimitédirecte) Les représentants des Etats au sein du Conseil/Conseileuropéen sont légitimés démocratiquement (directement ouindirectement):Conseil des ministres, Conseil européen, la Courde justice des Communautés européennes sont "nommés" par lesgouvernements nationaux, alors que le Conseil choisit lesmembres de la Cour des comptes. Canaux de participation citoyens (légitimité indirecte): droitde vote et d’éligibilité aux élections communales eteuropéennes; droit de pétition (art. 194 UE) ; droit de recourir aumédiateur (art. 195 UE) ; initiative citoyenne (art. 8B UE) Tableau 1.1 : Les canaux de participation au sein de l’UE.Source : Frédéric Esposito Bilan no Canaux Type de lien input-output 1 Elections au niveau européen Direct. fort fort 2 Recours devant la CJCE Direct. faible fort Indirect sur le Conseil des Ministres, mais les 3 Elections au niveau national citoyens contribuent à la formation des fort moyen gouvernements nationaux. Direct; toutefois ce droit est limité par so n 4 Pétitions au PE objet. fort moyen Direct si les parlementaires sont é lus sur une fort/faib 5 Contact avec les membres du PE base locale (Royaume-Uni) et indirect dans l e fort/faible le cas dune circonscription unique. Bien que nommés par le Conseil, les membres de ce Comité sont pour la plupart des élus, et de ce fait cela crée un lien direct avec les citoyens. Cependant, les candidats sont au préalable proposés par les Etats membres, 6 Comité des Régions moyen faible selon une pr océdure qui nest pas uniforme. Ainsi, des fonctionnaires sont également nommés. Quant à limpact sur le système communautaire, il est limité de par son st atut dorgane consultatif. Direct, même si leur fréquence nest pas 7 Audition devant la Commission réglementée. fort faible Le lien avec le citoyen est direct, même si la 8 Plainte au Médiateur plainte est non contraignante pour fort faible ladministration concernée. Lien direct avec ladmi nistration 9 Lettre à la Commission communautaire, mais faible impact. fort faible Indirect, même si cela se déroule au niveau 10 Manifestation des Etats. fort faible Direct. indéter 11 Auditions devant le PE fort miné Lien indirect, dont limpact nest pas connu. indéter 12 Eurobaromètre fort miné Indirect. indéter 13 Médias fort miné Direct, mais i l prend de li mportance surtout 14 Réseau internet en tant que réseau dinformation. faible faible 15 Référendum national Direct sur les traités européens moyen fort Participation aux c omités de la Direct, mais cela est réservé aux experts et 16 fort fort Commission officiels, plutôt quaux citoyens. Direct, même si ce sont surtout des ensembles 17 Groupe dintérêts dassociations qui sont représentés au lieu des fort fort individus. Bien que cest à la Commission de déterminer Participation aux livres blancs et les participants à léla boration de ces livres, il indéter 18 verts de la Commission sagit dun lien direct mais dont le résultat est fort- faible miné indéterminé. Indirect, car non seulement les membres sont Comité économique et social nommés par le Conseil de s ministres, mai s 19 (CES) moyen faible surtout leur rôle au sein du pr ocessus de décision est purement consultatif. 5
  6. 6. 2….à la légitimité sociale/politique Soutien des citoyens : manifeste (par les eurobaromètres)mais fragile avec une baisse régulière de la participation auxélections européennes (de 65.9% en 1979 à 43% en 2009) Un pouvoir horizontal marqué par la négociationpermanente entre les acteurs Une responsabilité politique diffuse Paradoxe: Le PE dispose de pouvoirs bien plus étendus que ses homologues nationaux pour contrôler l’exécutif (la Commission): pouvoir budgétaire, motion de censure, approbation du Président et du collège de Commissaires, création de commissions denquête temporaires - comme ce fut le cas avec le dossier de la vache folle par exemple, conduisant à la démission Santer Les dimensions démocratiques de lUE 6
  7. 7.  Le problème de la responsabilité politique dans l’UE Les décideurs européens sont théoriquement responsables devant les citoyens européens ce que l’organisation du pouvoir communautaire rend difficile.  La nature du problème: les organes centraux du processus décisionnel – le Parlement, la Commission et le Conseil - ne sont pas dépendants les uns des autres  : ils collaborent, mais aucun ne peut prendre l’ascendant sur les autres. Conséquence : le pouvoir est plutôt de nature horizontale que pyramidale. La quête d’un équilibre global entre ces institutions rend alors difficile l’émergence d’une responsabilité communautaire (pouvoir diffus) Les 4 raisons d’un pouvoir diffus (Paul Magnette, Contrôler l’Europe. Pouvoirs et responsabilité dans l’Union européenne, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2003).1. Les pouvoirs de chaque institution ne sont pas clairement établis2. Les dirigeants ne sont pas directement sanctionnés lors des élections européennes. Exemple: les élections européennes n’affectent pas forcément la composition de la Commission.3. La recherche de consensus empêche la création d’une force d’opposition, en l’absence d’un courant politique affirmé au sein de la Commission et du Conseil.4. Les médias nationaux arrivent difficilement à analyser de façon critique l’action communautaire, car il y a une trop grande diversité culturelle et linguistique et surtout, le pouvoir communautaire n’est pas organisé en un même lieu. 7
  8. 8.  L’ambivalence de la notion de contrôle  : la relation entre la Commission et le PE La Commission n’est pas responsable devant le Parlement, mais sa composition est doublement dépendante de celui-ci. a) les Etats membres doivent désigner le Président (art. 214 CE), avant que cette désignation soit approuvée par le PE. b) Les Etats membres, dun commun accord avec le nouveau Président de la Commission désignent les commissaires, qui sont ensuite soumis à un vote dapprobation par le Parlement européen. Conclusion: il n’y a pas de véritable investiture de la Commission; il sagit dune pratique empruntée aux Etats (en France, sous la IVe République par ex.). Problème: comment transposer certains principes fondamentaux qui caractérisent les démocraties à l’échelle de l’UE comme la protection de lindividu face à larbitraire de lEtat et la souveraineté populaire ? 8
  9. 9. 1. Est-ce que le renforcement/développement de la démocratie participative pourrait résoudre partiellement la crise de légitimité de l’Union européenne ?»2. Comment promouvoir la participation citoyenne dans lUE? une double approche  Les institutions de démocratie directe  La e-democracy (ICTs) 2. LEurope, la démocratie et les citoyens 8 février 2009: votations en Suisse Les Suisses acceptent par 59.6% la reconductionet lextension de la libre circulation des personnes.  5ème vote suisse sur les bilatérales  9ème vote suisse sur un objet européen depuis 1972 sur un total de 49 scrutins répartis entre 22 Etats: Irlande (8); Danemark (6); France et Liechtenstein (3); Hongrie, Norvège, Suède (2) notamment. Les Genevois acceptent le principe dintroduire levote électronique par 70.2% des voix. 9
  10. 10. 2.1 Les perspectives d’un futur référendum européen "Moi je pense que lorganisation de lEurope doit procéder de lEurope elle-même. Jestime que cest un vaste référendum de tous les Européens libres qui doit lui donner le départ. Je considère que la France doit en prendre linitiative (...). La réunion d’une Assemblée ayant mandat de jeter les premières bases et de les soumettre à la ratification de tous, voilà sur quoi les citoyens de l’Europe devraient avoir à décider" . De Gaulle, Charles (1970). Discours et messages. Dans lattente. Février 1946 - Avril 1958. Paris: Plon, Vol. II., p.309. "La dernière erreur de l’Europe serait d’envisager de construire le référendum européen. Quelle serait en effet, je vous le demande, la signification d’une décision prise par 90 millions d’électeurs contre 70 millions?» (Jean-François Aubert, 1995: 47) Légitimité et pratiques référendaires en Europe Les institutions de démocratie directe en Europe lOuest . Source: c2d et Frédéric Esposito Référendum Référendum Référendum Référendum de Initiative Référendum Pays constitutionnel constitutionnel législatif souveraineté populaire consultatif obligatoire facultatif facultatif Allemagne Autriche Oui Parl Parl Leg Parl Belgique Chypre Danemark Parl Oui Parl Gouv Espagne Roi Oui Parl Finlande Parl France Oui Pdt, Gouv Pdt, Gouv Grèce Pdt Pdt Irlande Oui Pdt Islande Oui Pdt Italie Rég, Parl, Pop Rég, Parl, Pop Leg Parl Liechtenstein Parl, Pop Land, Pop Land, Parl, Pop Cst, Leg Luxembourg Parl Malte Norvège Parl Pays-Bas Parl Portugal Pdt Pdt Leg Royaume-Uni Parl Suède Parl Parl Suisse Oblig, Parl, Oui Cant, Pop Cst Pop TOTAL 6/21 7/21 5/21 12/21 5/21 8/21 10
  11. 11. Légitimité et pratiques référendaires en Europe Les institutions de démocratie directe en Europe de lEst. Source : c2d et Frédéric Esposito Référendum Référendum Référendum Référendum de Initiative Référendum Pays constitutionnel constitutionnel législatif Souveraineté populaire consultatif obligatoire facultatif facultatifBulgarie ParlEstonie Oblig/Parl Oui Parl ParlHongrie Parl, Pdt Parl, Pop Parl, Pop Cst, Leg ParlLettonie Oblig Oui Pop Cst, LegLituanie Oblig/Parl Oui Parl, Pop Cst, LegPologne Pdt, Parl Pdt, Parl LegRépubliquetchèqueRoumanie Pdt Oui Cst, LegSlovaquie Oblig Parl, Pop Parl, PopSlovénie Parl Parl Parl, Pop Cst, LegTOTAL 8/10 4/10 5/10 7/10 6/10 2/10 Légitimité et pratiques référendaires en Europe Genève, le 22 juin 2004 La démocratie directe en Europe: synthèse Institutions de démocratie directe en Europe de l’Est et de l’Ouest. Résumé par institutions (%Etat). Source : F. Esposito Référendum Référendum Référendum Initiative Référendum de Total Pays constitutionnel législatif populaire consultatif souveraineté Est 9 (10) 8 (80%) 8 (80%) 7 (70%) 6 (60%) 1 (10%) (90%) Ouest 16 (21) 6 (29%) 9 (42%) 11 (52%) 5 (24%) 7 (33%) (76%) Total 25 (31) 14 (45%) 17 (55%) 18 (58%) 11 (35%) 8 (26%) (80%) 11
  12. 12. Légitimité et pratiques référendaires en Europe Histogramme des votations dans les pays d’Europe de l’Ouest.Comparaison avec la Suisse (1945-2005) Source : c2d et Frédéric Esposito Légitimité et pratiques référendaires en Europe Répartition des votes par pays (1945-2005) P A YS N vo te s %Suisse 394 65.4Liechtenstein 65 10.8Italie 62 10.3Irlande 28 4.7Danemark 16 2.7 Périodes Votes Votes (sans Vote totalFrance 14 2.3 suisses la Suisse)Suède 5 0.8 1945-1959 57 20 77Espagne 4 0.7 1960-1974 56 38 94Autriche 2 0.3 1975-1989 118 50 168Grèce 2 0.3 1990-2005 163 99 263Malte 2 0.3 1945-2005 394 208 602Norvège 2 0.3Portugal 2 0.3Belgique 1 0.2Finlande 1 0.2Pays-Bas 1 0.2Royaume-Uni 1 0.2Total 602 100Total / C H 208 34.6 12
  13. 13. L’expérience référendaire en Europe de l’Ouest Classification thématique des votes: 1945-2000 Source : F. Esposito Thèmes 1945-58 1959-72 1973-86 1987-00 1945-00 N % N % N % N % N % Economie 18 24.3 10 12.7 22 14.2 14 6.3 64 12.1 Finances 11 14.9 11 13.9 24 15.5 13 5.9 59 11.1 Questions sociales 13 17.6 14 17.7 19 12.3 39 17.6 85 16.1 Espace, environnement, 9 12.2 10 12.7 22 14.2 43 19.5 84 15.9 énergie Institutions 15 20.2 19 24 41 26.4 64 29 139 26.2 Culture 2 2.7 4 5.1 20 12.9 15 6.8 41 7.8 Politique étrangère et 6 8.1 11 13.9 7 4.5 33 14.9 57 10.8 de sécurité TOTAL 74 79 155 221 529 Genève, le 22 juin 2004 Comparaison des votes de souveraineté!dans les pays d’Europe de l’Ouest (1945-1988/1989-2000). 1945-1988 1989-2000 Armée et Traités Armée et armement internationaux armement Union 14.3% 7.1% 28% européenne 32% Institutions 14.3% Union européenne Traités 64.3%internationaux 16% Institutions 24% N=25 N=28 13
  14. 14. Légitimité et pratiques référendaires en Europe Genève, le 21 mai 2008Les votes européens UE (35): Adhésion(15), Traités(13), Euro(2), Autres(5)a) 1957-2009: 49 votes UE (14): EEE(3), Bilatérales(5), Adhésion(2), Autres(4) b) L’UE: «challenger» de légitimité nationale  Votes majoritairement facultatifs: décision des autorités (exception irlandaise et suisse)  Double légitimation: interne/externe (Ex: Maastricht)c) Les limites de l’exercice référendaire sur des objets européens  Détournement de l’objet: de l’Europe au national  Risque de blocage du processus d’intégration européenne (Ex: Traités) Comment concilier la logique du vote majoritaire avec l’exigence de l’unanimité en matière de révision de traité? Légitimité et pratiques référendaires en Europe Problème:  Comment institutionnaliser le "non"?  Comment combiner lunanimité décisionnelle au niveau européen en matière de révision des traités avec la logique majoritaire des procédures de ratification (parlementaire ou référendaire) nationale? Source: AEIEUG, Bruxelles, 19 juin 2008, Sommet européen 14
  15. 15. Légitimité et pratiques référendaires en Europe 1. UE: catalyseur d’une légitimité « référendaire » • Le référendum constitutionnel (obligatoire) • Le référendum de souveraineté (consultatif) 2. Le référendum européen: revitalisation et redéfinition de la démocratie européenne? Légitimité et pratiques référendaires en Europe Questions pour un référendum consultatif européen Etes-vous favorable à lʼélection au suffrage universel duPrésident de la Commission européenne ? Faut-il élire les eurodéputés le même jour dans tous les Etatsmembres de lʼUnion européenne ? LʼUnion européenne doit-elle nommer un Présidentpermanent de lʼEurogroupe ? Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune éducation citoyennesur lʼEurope dans les programmes scolaires ?Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune “carte bleueeuropéenne” pour mieux contrôler les migrations économiques?Faut-il créer une carte européenne de la mobilité afin defavoriser lʼutilisation des transports publics dans toute lʼEurope(train et bus) ? 15
  16. 16. Légitimité et pratiques référendaires en Europe2.2 La démocratie électronique Hypothèse: Le développement de la e-democracy marque-t-il un nouveau cadre normatif ou complète-t-il le concept de démocratie moderne (impact neutre vs effet ambivalent)? Va-t-on passer de la démocratie libérale à la démocratie électronique (Schmitter and al., 2003)? Corrolaire: Lémergence des TIC modifie la pratique démocratique dans les Etats membres de lUE: droits politiques, participation multi-modale, campagnes électorales, attitudes des élites politiques. Légitimité et pratiques référendaires en EuropeDéfinition (Schmitter and all, 2003:3)"e-Democracy consists of all electronic means ofcommunication that enable/empower citizens in their efforts tohold rulers/politicians accountable for their actions in thepublic realm. Depending on the aspect of democracy beingpromoted, e-democracy can employ different techniques: (1)for increasing the transparency of the political process; (2) forenhancing the direct involvement and participation of citizens;and, (3) improving the quality of opinion formation by openingnew spaces of information and deliberation" 16
  17. 17. Légitimité et pratiques référendaires en Europe (Cyber- (E-government) (E-participation Adminstration) E-voting) Source: OECD (2003) Engaging Citizens Online for Better Policy-making, 2003, pp. 17. Légitimité et pratiques référendaires en Europe Le cas du vote électronique Les premières manifestations du vote électronique sont en réalité des votes "parlementaires", cest-à-dire des scrutins organisés au sein du Parlement sur des projets de loi. On est ainsi passé du vote à main levée, au vote par scrutin public ordinaire (passage dune urne dans les travées de lAssemblée), puis au vote par scrutin public électronique (bouton actionné directement depuis le pupitre du député). 17
  18. 18.  En sortant de larène parlementaire, le vote électronique revêt différents habits: Le vote par internet (Ex. le cas de Genève) Le vote par des bornes publiques/dans un local de vote (Elections présidentielle française de 2007, une cinquantaine de communes françaises dont Issy-les-Moulineaux, Saint-Malo, le Havre, Brest, ont déployé près de 1200 machine électroniques dans 800 bureaux de vote) Le vote par téléphone mobile (SMS) Le vote par courriel Accès des ménages à lInternet (2003-06), OCDE % 100 90 80 2003 2004 2005 2006 70 60 50 40 30 20 10 0 Korea (5) Iceland Netherlands Denmark Sweden Switzerland (6) Luxembourg Norway Germany Finland New Zealand (3) Canada (7) United Kingdom Japan Australia United States Belgium Austria EU25 Ireland France Italy Spain Poland Portugal Hungary Czech Republic Slovak Republic Greece Mexico Turkey Source : OECD and Eurostat, Community Survey on ICT usage in households and by individuals, April 2007 see OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2007 [www.oecd.org/sti/scoreboard] 18
  19. 19. Usage de lInternet dans lUE (2007) Source: Internet World Stats [http://www.internetworldstats.com/]Conclusions principales de létude1. Forte variation dans lutilisation des TIC au niveau des Parlements (E-L index) et des partis (E-P index)2. Les Etats membres ont des E-index plus important que les pays candidats, mais létude date de 2003.3. La qualité des sites parlementaires est "supérieure" à celle des partis politiques 19
  20. 20. Légitimité et pratiques référendaires en Europe4. Limpact des ICT sur la démocratie libérale est limité (confirmation de lhypothèse "neutre")5. Cependant, et malgré labsence de corrélation entre le niveau de développement des sites internet et les caractéristiques du processus politique, quelques résultats révèlent mais de façon non significative, un pas en direction de lhypothèse dite "ambivalente" Joseph Nye (Schmitter and all, 2003:43): "One can imagine both a better and a worse political world resulting from the impact of the third information revolution" 20

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