Xuất phát từ những vấn đề trên Tôi đã chọn đề tài nghiên cứu:“Quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế” là đề tài luận văn Thạc sỹ chuyên ngành quản lý công.

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
VŨ THỊ LÊ QUY
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI
TRỰC THUỘC BỘ Y TẾ
MÃ TÀI LIỆU: 80486
ZALO: 0917.193.864
Dịch vụ viết bài điểm cao :luanvantrust.com
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI – 2017

2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
VŨ THỊ LÊ QUY
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI
TRỰC THUỘC BỘ Y TẾ
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ CHI MAI
HÀ NỘI – 2017

3. LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan những nội dung nghiên cứu trình bày trong luận văn
Thạc sỹ quản lý Công, đề tài “Quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế” của tác giả là kết quả nghiên cứu
khoa học của bản thân, nếu có sự thiếu trung thực học viên xin chịu hoàn toàn
trách nhiệm trước Hội đồng chấm luận văn và Ban Giám đốc Học viện Hành
chính Quốc gia, Hà Nội.
Tác giả
Vũ Thị Lê Quy

4. LỜI CẢM ƠN
Đề tài này được thực hiện dưới sự hướng dẫn, giúp đỡ tận tình của
PGS.TS Lê Chi Mai, cùng với sự giúp đỡ của các giáo sư, phó giáo sư - tiến sỹ
phản biện và các bạn đồng nghiệp. Xin cảm ơn sự giúp đỡ tận tình và quý báu
đó.
Quá trình nghiên cứu đề tài cũng là quá trình vận dụng giữa lý luận và
thực tiễn trong công tác quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế. Đây là kết quả học tập nghiên cứu, mặc dù
đã cố gắng song bản thân vẫn còn nhiều băn khoăn về nhiều vấn đề trong công
tác quản lý nguồn ODA không hoàn lại chưa đi sâu nghiên cứu được. Do vậy,
trong quá trình thực hiện đề tài không tránh khỏi thiếu sót, rất mong được sự
giúp đỡ của giáo viên hướng dẫn và Hội đồng bảo vệ luận văn để hoàn chỉnh đề
tài được tốt hơn nhằm vận dụng vào thực tiễn công tác quản lý tài chính các dự
án ODA trực thuộc Bộ Y tế.
Xin chân thành cảm ơn!

5. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
1. ADB : Ngân hàng phát triển Châu á
2. ASEAN : Hiệp hội các nước Đông Nam á
3. BQLDA : Ban quản lý dự án
4. DS.KHHGĐ: Dân số kế hoạch hóa gia đình
5. EU : Liên minh Châu Âu
6. IMF : Quỹ tiền tệ Quốc tế
7. MCBGTKS : Mất cân bằng giới tính khi sinh
8. NGO : tổ chức phi chính phủ nước ngoài
9. ODA : Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức
10. OECD : Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển
11. OPEC : Quỹ các nước xuất khẩu dầu mỏ
12. SKSS : Sức khỏe sinh sản
13. SKTD : Sức khỏe toàn dân
14. UBND : Uỷ ban nhân dân
15. UNESCO : Tổ chứcVănhoá, Khoahọc vàGiáo dụccủaliên hiệp quốc
16. UNFPA : Quỹ dân số liên hiệp quốc
17. UNHCR : Cao uỷ liên hiệp quốc về người tị nạn
18. UNICEF : Quỹ Nhi đồng liên hiệp quốc
19. WB : Ngân hàng Thế giới
20. WHO : Tổ chức Y tế Thế giới
21. XNVT : Xác nhận viện trợ

6. MỤC LỤC
MỞ ĐẦU....................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI CHÍNH ĐỐI
VỚI CÁC DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI ...................................... 7
1.1. Tổng quan về viện trợ không hoàn lại........................................................ 7
1.1.1. Khái quát về viện trợ không hoàn lại....................................................... 7
1.1.2. Tổ chức quản lý các dự án viện trợ không hoàn lại.................................15
1.1.3. Các hình thức tài trợ tài chính cho các dự án viện trợ không hoàn lại.......21
1.2. Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại...............................................................................................23
1.2.1. Một số khái niệm..................................................................................23
1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại...............................................................................................27
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không
hoàn lại..........................................................................................................29
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước dối với các dự án viện trợ của một số nước
trên Thế giới..................................................................................................36
1.3.1. Kinh nghiệp một số nước......................................................................36
1.3.2. Bài học kinh nghiệm.............................................................................39
Tiểu kết chương 1..........................................................................................40
Chương 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI
CÁC DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI TRỰC THUỘC BỘ Y TẾ....41
2.1. Thực trạng viện trợ không hoàn lại cho Bộ y tế.........................................41
2.1.1. Khái quát về hệ thống chăm sóc sức khoẻ Việt Nam ..............................41
2.1.2. Viện trợ nước ngoài cho Bộ y tế những năm qua....................................43
2.1.3. Các dự án viện trợ Bộ y tế ....................................................................45
2.1.4. Các kết quả hoạt động các dự án viện trợ không hoàn lại........................49

7. 2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không
hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế quản lý.................................................................50
2.2.1. Thực trạng hệ thống các văn bản pháp luật hướng dẫn công tác quản lý
viện trợ, tài chính viện trợ đốivới các dự án viện trợ không hoàn lại................50
2.2.2. Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự
án viện trợ không hoàn lại ..............................................................................55
2.2.3. Thực trạng quy trình tiếp nhận, điều phối và sử dụng nguồn viện trợ
không hoàn lại...............................................................................................59
2.2.4. Thực trạng công tác theo dõi, kiểm tra, quyết toán các dự án viện trợ
không hoàn lại...............................................................................................69
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế ..................................................................71
2.3.1. Những thành công đã đạt được trong việc quản lý nhà nước về tài chính
đốivới các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế...........................71
2.3.2. Những hạn chế trong quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện
trợ không hoàn lại..........................................................................................74
Tiểu kết chương 2..........................................................................................79
Chương 3. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI
CHÍNH ĐỐI VỚI CSACS DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI TRỰC
THUỘC BỘ Y TẾ.........................................................................................80
3.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y Tế.....................................................80
3.2. Hệ thống các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về tài chính đốivới các
dự án viện trợ không hoàn lại..........................................................................81
3.2.1. Phân công trách nhiệm cụ thể cho các cơ quan nhà nước trong việc quản
lý các chương trình, dự án viện trợ trực thuộc Bộ Y Tế....................................81
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự
án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y Tế................................................82

8. 3.2.3. Hoàn thiện quy trình lập và giao dự toán ngân sách hàng năm cho các
chương trình, dự án viện trợ không hoàn lại....................................................84
3.2.4. Đổi mới phân cấp quản lý viện trợ trong việc thẩm định, phê duyệt các
chương trình, dự án trực thuộc Bộ Y Tế..........................................................85
3.2.5. Đổi mới công tác cán bộ và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ tham gia các
chương trình, dự án........................................................................................87
3.2.6. Đổi mới phân cấp quy trình đấu thầu mua sắm hàng hoá cho các chương
trình, dự án viện trợ .......................................................................................90
3.2.7. Tăng cường công tác quản lý tài sản tại các chương trình, dự án viện trợ
không hoàn lại...............................................................................................92
3.2.8. Tăng cường công tác theo dõi, kiểm tra, giám sát tài chính đối với các
chương trình, dự án viện trợ không hoàn lại.....................................................93
3.2.9. Đổi mới thủ tục giữa các nhà Tài trợ và phía Việt Nam, chuyển dần
phương thức hỗ trợ theo dự án sang hỗ trợ theo ngành, tiến tới hỗ trợ ngân sách96
3.3. Các kiến nghị để thực hiện các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về tài
chính đối với các dự án viện trợ do Bộ Y tế quản lý.........................................98
3.3.1. Kiến nghị với Chính phủ ......................................................................98
3.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính...................................................................99
3.3.3. Kiến nghị đốivới nhà Tài trợ..............................................................100
3.3.4. Kiến nghị từ phía các BQLDA............................................................101
Tiểu kết chương 3........................................................................................102
Kết luận.......................................................................................................103
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................106

9. DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1: Sơ đồ cơ cấu tổ chức Ban QLDA................................................... 16
Bảng 1.2: Sơ đồ quy trình quản lý dự án........................................................ 20
Bảng 2.1 - Thống kê ngân sách cho y tế qua các năm ..................................... 45
Bảng 2.2 - Sơ đồ tổng vốn ODA theo năm - Vốn các dự án cam kết lũy kế hàng
năm.............................................................................................................. 46
Bảng 2.3 - Thống kê dự án phân theo nhà Tài trợ ........................................... 47
Bảng 2.4- Bảng thống kê dự án và thẩm quyền phê duyệt dự án...................... 53
Bảng 2.5: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về tài chính....................... 57
Bảng 2.6 - Bảng thống kê số lượng cán bộ kế toán làm việc tại một số dự án
viện trợ. ....................................................................................................... 58
Bảng 2.7 - Bảng tổng hợp báo cáo ngân sáchnguồn viện trợ Bộ Y tế năm 2012-
2016............................................................................................................. 59
Bảng 2.8: Sơ đồ quản lý tài chính và báo cáo của BQLDA ............................. 61
Bảng 2.9 – Bảng tổng hợp các dự án viện trợ theo lĩnh vực của ngành y tế...... 62
Bảng 2.10 : Bảng tổng hợp kinh phí giải ngân dự án UNFPA.......................... 65
Kinh phí giải ngân dựán 2012-2016 .............................................................. 65

10. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đối với các Quốc gia đang phát triển, vốn có vai trò quan trọng và cần
thiết trong quá trình phát triển kinh tế, cũng như giải quyết các vấn đề văn hóa,
chính trị, xã hôi. Xuất phát từ nhu cầu thực tế đó, viện trợ ODA hay “ hỗ trợ
phát triển chính thức” ra đời nhằm giúp các nước nghèo giải quyết tình trạng
thiếu vốn. Nguồn vốn này chủ yếu được đầu tư vào những lĩnh vực giữ vai trò
đầu tầu của nền kinh tế, từ đó kéo theo sự phát triển của các ngành khác.
Qúa trình hội nhập kinh tế đã tạo ra cho Việt Nam tiếp cận với nhiều cơ
hội hội nhập và phát triển kinh tế cũng như thu hút ngày càng nhiều nguồn
vốn đầu tư từ các quốc gia trên toàn Thế giới, đặc biệt là nguồn vốn Hỗ trợ
phát triển chính thức (ODA). Sau 22 năm (1993-2014), công tác vận động ,
thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả tích cực.
Tổng kết hơn 20 năm hội nhập tổng hiệp định ký kết đạt 70,3 tỷ USD và số
vốn giải ngân đạt 48,4 tỷ USD. Nguồn vốn này được ưu tiên chủ yếu dành
cho phát triển y tế, giáo dục, văn hóa, giao thông và năng lượng…, trong đó
vốn ODA đầu tư cho Y tế chiếm khoảng 10%-20%.
Y tế là ngành nhiều năm liền nhận được sự quan tâm của Đảng và Nhà
nước đầu tư nguồn ODA cho ngành. Để quản lý nguồn ODA không hoàn lại,
ngoài những văn bản quy định của Chính Phủ; Bộ Y Tế là đã ban hành văn
bản riêng về việc hạch toán ngân sách áp dụng cho các khoản viện trợ không
hoàn lại theo Thông tư số 03/2013/TT/BYT nhằm nâng cao về việc quản lý
ngân sách; Tránh thất thoát. Ngoài ra, Bộ luôn quan tâm giám sát hoạt động,
điều chỉnh kế hoạch để các chương trình, dự án thực hiện đúng mục tiêu đề ra
và đảm bảo các khoản chi tiêu được thực hiện theo đúng quy định của Chính
phủ Việt Nam và nhà tài trợ, góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án.
Vấn đề đặt ra là làm sao tăng sức hút vốn đầu tư hằng năm? Một trong những
biện pháp quan trọng là cải tiến tổ chức quản lý, sử dụng vốn sao cho hiệu

11. 2
quả và đúng mục đích, tránh thất thoát nhằm củng cố và nâng cao niềm tin
cho các nhà tài trợ.
Là một cán bộ đang công tác trong ngành Y tế, trực tiếp quản lý tài
chính đối với nguồn viện trợ không hoàn lại nên việc nghiên cứu cơ sở lý
luận, đánh giá thực trạng công tác quản lý và đề xuất một số giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về tài chính đối với nguồn viện trợ
không hoàn lại cũng là một yêu cầu kết hợp học tập với công tác nhằm nâng
cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn của bản thân.
Xuất phát từ những vấn đề trên Tôi đã chọn đề tài nghiên cứu:“Quản lý
nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc
Bộ Y tế” là đề tài luận văn Thạc sỹ chuyên ngành quản lý công. Điều này
không chỉ đáp ứng yêu cầu bức xúc của công việc mà còn tạo điều kiện tốt
cho bản thân Tôi vận dụng các kiến thức đã được trang bị từ nhà trường vào
công tác nghiên cứu khoa học, đề xuất một số giải pháp quản lý nhà nước về
tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại do Bộ Y tế quản lý, nhằm
mục đích sử dụng có hiệu quả nguồn viện trợ không hoàn lại của nước ngoài.
2. Tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn:
Trong quá trình thực hiện tác giả đã tham khảo những công trình nghiên
cứu của những tác giả sau:
Luận văn thạc sỹ: “Hoàn thiện tổ chức công tác kế toán ở các dự án ODA
thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo” của tác giả Lê Hương Giang, năm 2006. Luận
văn đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cũng như thực tiễn những tồn tại
trong tổ chức công tác kế toán tại các dự án ODA thuộc Bộ giáo dục và đào
tạo trước năm 2006. Đồng thời tác giả cũng đã đưa ra những giải pháp để
hoàn thiện tổ chức chứng từ kế toán và hình thức kế toán áp dụng tại các dự
án ODA thuộc Bộ giáo dục và đào tạo. Tuy nhiên, từ năm 2014 chế độ kế
toán áp dụng cho các đơn vị HCSN đã sửa đổi, hàng loạt các văn bản về quy
chế quản lý và sử dụng vốn ODA mới cũng được ban hành. Theo dó các yêu
cầu về quản lý dự án và quản lý tài chính cũng phải có sự thay đổi theo.

12. 3
Luận văn thạc sỹ: “Hoàn thiện tổ chức công tác kế toán các dự án ODA về
HIV/AIDS thuộc Bộ Y tế” của tác giả Trịnh Thị Hằng, năm 2007. Luận văn
đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cũng như thực tiễn tình hình tổ chức
công tác kế toán tại các dự án ODA trong lĩnh vực phòng chống HIV/AIDS
thuộc Bộ Y tế. Các giải pháp hoàn thiện mà tác giả đưa ra chủ yểu tập trung
vào việc mở thêm tài khoản chi tiết, dùng thêm biểu mẫu tạm ứng…Tuy
nhiên, do đặc thù của những dự án đầu tư cho HIV/AIDS là các dự án viện trợ
không hoàn lại và cơ chế quản lý của Chính phủ và nhà tài trợ có phần lỏng
hơn nhiều so với các dự án vay. Do vậy mà luận văn cũng chưa phản ánh
được một cách đầy đủ về tình hình thực tiễn tổ chức công tác kế toán tại các
dự án ODA thuộc Bộ Y tế.
Trên thực tế trong những năm đầu, từ khi có ODA đầu tư cho Việt Nam,
chúng ta chưa nhận thức được hết vai trò và những khó khăn, thách thức phải
đối mặt khi vay vốn. Trước năm 2010, nhà nước cũng chưa thực sự có quy
chế quản lý đủ mạnh với việc sử dụng nguồn vốn này. Đổ vỡ của PMU 18
thuộc Bộ Giao thông vận tải năm 2006 là một hồi chuông thức tỉnh cho các cơ
quan quản lý, các nhà chức trách của Chính phủ về những bất cập của cơ chế
quản lý hiện hành và cần có sự đổi mới để quản lý và sử dụng sao cho tiết
kiệm, hiệu quả cho vốn ODA tại Việt Nam.
Qua đó mà tác giả luận văn muốn nghiên cứu công tác quản lý nhà nước
về tài chính đối với các DA viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế, để
phần nào phản ánh một cách đầy đủ và xác thực nhất về thực trạng tình hình
quản lý, sử dụng vốn của các dự án ODA Y tế hiện nay.
3. Mục đích của đề tài:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng quản lý nhà nước về tài
chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế để tìm ra
các mặt hạn chế và nguyên nhân của chúng. Luận văn đưa ra các giải pháp
nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế trong giai đoạn tới.

13. 4
Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài:
Nghiên cứu cơ sở lý luận quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự
án viện trợ không hoàn lại.
Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về tài chính đối với
nguồn viện trợ không hoàn lại thông qua các dự án viện trợ trực thuộc Bộ Y tế
quản lý, để phân tích các khó khăn và thuận lợi, phát hiện các hạn chế cần
được xử lý.
Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về tài chính
đối với các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế quản lý.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại
trực thuộc Bộ Y Tế quản lý.
4.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài:
Phạm vi nội dung:
Đề tài nghiên cứu các nội dung của quản lý nhà nước về tài chính đối
với các dự án viện trợ không hoàn lại.
Phạm vi không gian:
Đề tài tập trung nghiên cứu quản lý nhà nước về tài chính đối với các
dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế trên phạm vi cả nước.
Phạm vi thời gian:
Thời gian nghiên cứu từ năm 2014- 2016 và định hướng đến năm 2025.
5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài:
Phương pháp luận:
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác-Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; Các quan điểm của Đảng, nhà nước và
ngành Y tế trong việc chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân.
Phương pháp nghiên cứu:

14. 5
Phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp,
phương pháp đối chiếu, so sánh để thu thập hệ thống các bản quy phạm pháp
luật hướng dẫn công tác quản lý viện trợ, tài chính viện trợ; phân tích, đánh
giá thực tiễn công tác quản lý tài chính viện trợ hiện nay và đề xuất các giải
pháp hoà thiện quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không
hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế quản lý.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài:
Đề tài hệ thống hoá lý luận và cơ sở pháp lý về viện trợ nước ngoài, và
quản lý nhà nước về tài chính đối với nguồn viện trợ không hoàn lại.
Đề tài tổng kết thực tiễn công tác quản lý nhà nước về tài chính đối với
các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế.
7. Kết cấu luận văn của đề tài:
Luận văn được kết cấu như sau:
Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự
án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế quản lý.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về tài
chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại trực thuộc Bộ Y tế
quản lý.

15. 7
Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN VIỆN TRỢ KHÔNG HOÀN LẠI
1.1. Tổng quan về viện trợ không hoàn lại
1.1.1. Khái quát về viện trợ không hoàn lại
1.1.1.1. Một số khái niệm
Trong phát triển của kinh tế thế giới, khoảng cách giầu nghèo giữa các
nước ngày càng trở lên rất lớn. Các nước chậm phát triển không thể tự phát
triển nền kinh tế của mình mà không có sự hỗ trợ giúp đỡ từ bên ngoài. Xuất
phát từ nhu cầu được hỗ trợ và vay vốn từ các nước này, ngày 14/12/1960 Tổ
chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) được thành lập với số thành viên
ban đầu là 20 thành viên, với mục đích là tạo nguồn vốn để hỗ trợ cho các
nước kém phát triển thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội cho mình.
Từ năm 1970 Liên Hiệp quốc yêu cầu các nước phát triển dành ít nhất
0.7% GDP của nước mình để tạo nguồn vốn viện trợ cho các nước nghèo.
Vốn ODA thể hiện mối quan hệ quốc tế giữa một bên là các nước phát triển
và bên kia là các nước đang phát triển thông qua các khoản viện trợ không
hoàn lại và các khoản vốn vay ưu đãi.
Tại Việt Nam, ODA được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa nhà
nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài
trợ, bao gồm: Chính phủ nước ngoài và các tổ chức liên chính phủ hoặc liên
quốc gia. ODA được cung cấp qua các hình thức sau: ODA không hoàn lại và
ODA vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại chiếm ít nhất 25%.
Dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau nhằm đạt
được một hoặc một số mục tiêu xác định, được thực hiện trong một thời hạn
nhất định, dựa trên những nguồn lực xác định. Dự án bao gồm dự án đầu tư và
dự án hỗ trợ kỹ thuật. Dự án đầu tư là dự án tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo

16. 8
những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng
hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong
khoảng thời gian xác định. Dự án hỗ trợ kỹ thuật là dự án tập trung chủ yếu
vào việc cung cấp các yếu tố kỹ thuật phần mềm, bao gồm các dự án phát
triển năng lực thể chế, phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ hoặc
chuyển giao kiến thức, kinh nghiệm, cung cấp các yếu tố đầu vào về kỹ thuật
để chuẩn bị và thực hiện chương trình, dự án đầu tư.
Chương trình là một tập hợp các hoạt động, các dự án có liên quan đến
nhau và có thể liên quan đến nhiều ngành kinh tế, kỹ thuật, nhiều vùng lãnh
thổ, nhiều chủ thể khác nhau, được thực hiện thông qua phương pháp tiếp cận
liên ngành, có thời hạn thực hiện tương đối dài hoặc theo nhiều giai đoạn và
nguồn lực để thực hiện có thể được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, theo
nhiều phương thức khác nhau.
NGO là các tổ chức phi chính phủ và trợ giúp không vì mục đích lợi
nhuận của các tổ chức phi Chính phủ nước ngoài, các tổ chức khác và cá nhân
người nước ngoài, kể cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài hỗ trợ cho các
Bộ, ngành, địa phương, các tổ chức nhân dân (bao gồm các đoàn thể quần
chúng, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và một
số tổ chức khác) của Việt Nam thực hiện các mục tiêu nhân đạo và phát triển
dành cho Việt Nam.
Viện trợ không hoàn lại là các khoản trợ giúp không phải hoàn trả dưới
hình thức tiền, hiện vật, tri thức, từ các Chính phủ, các tổ chức thuộc Liên
Hợp Quốc, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi
Chính phủ nước ngoài, các tổ chức kinh tế, hoặc cá nhân người nước ngoài
cho Việt Nam nhằm phát triển kinh tế - xã hội, hoặc các mục đích nhân đạo
khác được thực hiện thông qua các văn kiện chính thức ký kết giữa hai bên,
được cấp có thẩm quyền phê duyệt và các khoản trợ giúp nhân đạo, cứu trợ

17. 9
khẩn cấp nhằm khắc phục hậu quả chiến tranh, thiên tai. Viện trợ không hoàn
lại thường cấp dưới các hình thức sau:
Hỗ trợ kỹ thuật: là sự hỗ trợ cho các nước đang phát triển thực hiện các
nghiên cứu phát triển, lập nghiên cứu khả thu, đánh giá tác động môi trường,
hỗ trợ ngành nghề. Các tổ chức tài trợ thực hiện tài trợ thông qua việc thuê
các chuyên gia đào tại cho nước nhận vốn ODA
Viện trợ nhân đạo bằng hiện vật: là hình thức viện trợ cho các nước
nghèo có xẩy ra thiên tai, dịch bệnh. Viện trợ thực hiện dưới dạng hàng hóa
thiết yếu như lương thực, thuốc chữa bệnh, vải.
Đầu tư các dự án bảo vệ môi trường: Nguồn vốn ODA dùng để đầu tư
vào các dự án xử lý chất thái rắn - nước thải đô thị, các khu bảo tồn thiên
nhiên, xử lý chất độc sau chiến tranh, trồng rừng phòng hộ.
Đối tượng cung cấp ODA bao gồm các Chính phủ nước ngoài, các tổ
chức liên Chính phủ hoặc liên Quốc gia như các tổ chức phát triển của Liên
Hợp Quốc: UNICEF, UNFPA, WHO, UNESCO, EU, OECD, ASEAN; Các
tổ chức tài chính Quốc tế: WB, ADB…
Đối tượng cung cấp NGO bao gồm các tổ chức phi Chính phủ nước
ngoài; các tập đoàn, công ty nước ngoài; Các trường đại học, các viện nghiên
cứu, các trung tâm, các quỹ hoặc các cơ quan nước ngoài; Hội đoàn và các
hội hữu nghị được thành lập ở nước ngoài, trong đó có cộng đồng người Việt
Nam định cư ở nước ngoài; Các cá nhân là người nước ngoài, kể cả người
Việt Nam định cư ở nước ngoài.
Viện trợ có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như
viện trợ không hoàn lại, cho vay, trợ giúp kỹ thuật, cung cấp hàng hoá... Đối
với nước ta hiện nay viện trợ nước ngoài có các phương thức sau.
Viện trợ song phương là loại viện trợ của Chính phủ các nước thoả
thuận tay đôi với Việt Nam. Viện trợ này thường thông qua một tổ chức chính
phủ, cơ quan quản lý hoạt động viện trợ, hợp tác phát triển kinh tế với nước

18. 10
ngoài của Chính phủ cung cấp viện trợ. Ví dụ như Chính phủ Thụy Điển là tổ
chức SIDA, Chính phủ Đức là tổ chức KFW...
Viện trợ đa phương là loại viện trợ thường được thực hiện thông qua
một tổ chức quốc tế nào đó, ví dụ như các tổ chức thuộc hệ thống Liên Hợp
Quốc UNICEF, WHO hoặc EC, WB...Viện trợ đa phương hiện nay được coi
là ưu việt hơn các loại hình khác do nó tránh được những vấn đề khó khăn
nảy sinh từ những mối quan hệ tay đôi, đặc biệt các vấn đề liên quan đến
chính trị.
Viện trợ của các tổ chức phi Chính phủ là loại viện trợ do các tổ chức
phi Chính phủ thực hiện. Tuy nhiên cũng có một số trường hợp viện trợ là của
Chính phủ nhưng lại được thực hiện thông qua tổ chức phi Chính phủ nào đó.
1.1.1.2. Vai trò dự án viện trợ không hoàn lại ở Việt Nam
Với nhận thức ODA là một bộ phận của đầu tư công nên phải được
quản lý chặt chẽ và hiệu quả, trong những năm qua Chính phủ không ngừng
hoàn thiện hệ thống tổ chức và quản lý nguồn vốn này. Theo tinh thần đó,
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trong đó có phân công trách
nhiệm và quyền hạn cụ thể cho từng cơ quan với một cơ chế phối hợp nhịp
nhàng. Cụ thể: Chính phủ giao bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối về
điều phối, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; Bộ Tài Chính thực hiện chức
năng quản lý tài chính đối với nguồn vốn này; Bộ Ngoại giao; Bộ Tư Pháp,
Ngân hàng nhà nước, Văn phòng chính phủ,... tham gia quản lý nhà nước về
ODA theo chức năng và nhiệm vụ cụ thể của mình trong chu trình ODA; Các
bộ, nghành và địa phương với vai trò cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm quản
lý và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án ODA thông qua chủ dự án và
Ban quản lý dự án.
Trong quá trình hội nhập với nền kinh tế thế giới, nguồn viện trợ không
hoàn lại có vai trò rất quan trọng, đặc biệt đối với những nước đang phát triển
như Việt Nam. Điều đó được thể hiện qua một số nội dung chủ yếu sau đây:

19. 11
Thứ nhất, các nước nhận vốn ODA thường là các nước nghèo đang
thiếu vốn để phát triển kinh tế xã hội. Các nước đang phát triển thường trong
tình trạng cở sở hạ tầng nhỏ bé, nhân lực chưa được đào tạo đúng mức, khả
năng huy động vốn trong nước thấp... Nên rất khó cho các nước này tự có thể
tạo được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao cũng như trong việc giải quyết các
cấn đề như thiên tai, dịch bệnh...Các nước đang phát triển đang có nhu cầu rất
lớn về vốn cho phát triển kinh tế trong nước, trong khi phần lớn các nước
đang phát triển nguồn lực trong nước huy động không đáp ứng nhu cầu vốn
hiện tại, cũng như không có khả năng vay vốn trên thị trường vốn quốc tế với
lãi suất thương mại. Nên đây là nguồn thu quan trọng của ngân sách nhà nước
hàng năm. Nguồn này có ý nghĩa rất lớn vì là khoản tài trợ ở bên ngoài cho
nhà nước, nhà nước không phải bỏ vốn chi phí đầu tư. Ở nhiều quốc gia và ở
thực tiễn Việt Nam những năm qua cho thấy nguồn viện trợ này đã góp phần
lớn trong việc tạo lập cân đối, giảm bội chi cho ngân sách.
Thứ hai, vốn ODA giúp các nước nghèo phát triển về cơ sở hạ tầng, tạo
điều kiện cho kinh tế phát triển và thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Để thu hút
đầu tư nước ngoài, bên cạnh các chính sách ưu đãi như xoá đói, giảm nghèo,
phòng trừ dịch bệnh, phát triển vùng sâu, vùng xa, xây dựng cơ sở hạ tầng...
Có cơ sở hạ tầng phát triển là một lợi thế để thu hút đầu tư nước ngoài trong
môi trường cạnh tranh gay gắt. Nguồn viện trợ không hoàn lại là cơ sở góp
phần để nhà nước thực hiện các chính sách trên. Việt Nam những năm qua
cho thấy nhờ nguồn tài chính từ viện trợ không hoàn lại đã giải quyết được
nhiều vấn đề xã hội theo chiến lược phát triển chính sách xã hội mà nhà nước
đưa ra như xây dựng giao thông nông thôn các vùng sâu, vùng xa, giúp đỡ các
dân tộc ít người, phòng ngừa và giải quyết một số dịch bệnh. Điều đó đã
mang lại ý nghĩa xã hội rất lớn.
Thứ ba, nguồn viện trợ không hoàn lại thường giải quyết trực tiếp
quyền lợi người dân, đặc biệt là tầng lớp dân nghèo ở vùng sâu, vùng xa. Do

20. 12
vậy nó mang lại hiệu quả kinh tế-xã hội to lớn, làm cho người dân cải thiện
đời sống về các mặt; Qua đó tăng cường sự đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau trong
việc giải quyết các khó khăn.
Thứ tư, thông qua bên cung cấp vốn ODA, nước nhận vốn ODA có
thêm cơ hội để tham gia vào các tổ chức tài chính quốc tế, có cơ hội để nhận
được sự hỗ trợ từ các tổ chức này. Nước cung cấp vốn ODA thường là các
nước phát triển, đã tham gia vào nhiều tổ chức quốc tế. Nước này có thể giới
thiệu nước họ đang viện trợ cho các tổ chức này trong quá trình tham gia xây
dựng kế hoạch chọn quốc gia viện trợ. Các nguồn viện trợ không hoàn lại
phản ánh quan hệ kinh tế, có sự giúp đỡ lẫn nhau giữa các quốc gia, giữa các
tổ chức trên trường quốc tế. Vì vậy viện trợ không hoàn lại là cơ sở để thiết
lập và củng cố quan hệ hoà bình, hợp tác, hữu nghị giữa các nước, các dân
tộc. Đây là xu thế của nền văn minh nhân loại trong thời đại ngày nay.
Thứ năm, nguồn viện trợ không hoàn lại đóng vai trò rất quan trọng
trong chương trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, thể hiện viện trợ
cho các lĩnh vực đời sống xã hội và viện trợ cho đầu tư phát triển. Chính sách
của Đảng, nhà nước ta là luôn ưu tiên sử dụng nguồn viện trợ không hoàn lại
cho các lĩnh vực: Xoá đói giảm nghèo, trước hết tại các vùng nông thôn, vùng
sâu, vùng xa; Y tế, dân số và phát triển; Giáo dục, phát triển nguồn nhân lực;
Các vấn đề xã hội, tạo việc làm, cấp nước sinh hoạt, phòng chống dịch bệnh,
phòng chống các tệ nạn xã hội; Bảo vệ môi trường, bảo vệ và phát triển các
nguồn tài nguyên thiên nhiên. Trong điều kiện đất nước còn nghèo, ngân sách
nhà nước chi cho các hoạt động sự nghiệp hạn hẹp thì nguồn viện trợ nước
ngoài lại càng có ý nghĩa, góp phần giúp nhà nước giải quyết những bức xúc
của cuộc sống như Y tế, giáo dục, các vấn đề xã hội.
1.1.1.3. Quy trình hình thành các dự án viện trợ không hoàn lại
Dự án viện trợ không hoàn lại là dự án sử dụng nguồn viện trợ không
hoàn lại từ các Chính phủ, các tổ chức thuộc Liên Hợp Quốc, các tổ chức liên

21. 13
Chính phủ, các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi Chính phủ nước ngoài, các tổ
chức kinh tế, hoặc cá nhân ngườinước ngoàicho Việt Nam nhằm phát triển kinh
tế - xã hội, hoặc các mục đíchnhân đạo khác được thực hiện thông qua các văn
kiện chính thức ký kết giữa hai bên, được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước, quy
hoạch và kế hoạch phát triển của các ngành, các đơn vị có tính chất chỉ đạo
tuyến, ngành dọc, xây dựng đề cương sơ bộ để xác định nhu cầu tiếp nhận
nguồn viện trợ nước ngoài; Trong đó nêu rõ sự cần thiết, tính phù hợp với quy
hoạch, mục tiêu phát triển ngành, kết quả dự kiến đạt được, các hoạt động chủ
yếu, địa bàn các tỉnh sẽ can thiệp, dự kiến thời hạn thực hiện, dự kiến mức
vốn nước ngoài và vốn đối ứng, dự báo tác động của chương trình, dự án về
các mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Các Bộ, Ngành tổng hợp danh mục các
ưu tiên vận động viện trợ của ngành, gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài
chính là cơ quan đầu mối cùng các Bộ có liên quan tổng hợp thành danh mục
chương trình, dự án ưu tiên đưa vào báo cáo của Chính phủ để vận động tài
trợ tại Hội nghị thường niên Nhóm tư vấn các nhà tài trợ và các diễn đàn quốc
tế về viện trợ cho Việt Nam. Ở cấp thấp hơn, các Bộ, Ngành cũng tổ chức hội
nghị điều phối viện trợ theo ngành với sự phối hợp và đồng chủ trì của Bộ Kế
hoạch và Đầu tư.
Kết thúc quá trình vận động và đàm phán với các nhà Tài trợ, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư sẽ chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Văn
phòng Chính phủ và các Bộ, Ngành có nhu cầu tiếp nhận nguồn vốn nước
ngoài chuẩn bị nội dung ký kết với nhà Tài trợ các điều ước quốc tế khung.
Việc ký kết điều ước quốc tế khung thực hiện theo quy định của pháp lệnh về
ký kết và thực hiện điều ước quốc tế hiện hành. Sau khi điều ước quốc tế
khung đã được ký kết, Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo bằng văn bản cho
Bộ chủ quản về chương trình, dự án được nhà tài trợ đồng ý xem xét tài trợ để
tiến hành các bước chuẩn bị chương trình, dự án.

22. 14
Các Ban chuẩn bị chương trình, dự án được các Bộ chủ quản thành lập
để xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, xây dựng báo cáo nghiên cứu
khả thi (đối với các chương trình, dự án đầu tư) hoặc xây dựng văn kiện
chương trình, dự án (đối với chương trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật). Trong báo
cáo phải nêu được bối cảnh, sự cần thiết của chương trình, dự án trong khuôn
khổ quy hoạch, kế hoạch dài hạn phát triển ngành; Mục tiêu, nội dung các
hoạt động, các yếu tố đầu vào, đầu ra cụ thể; Xác định rõ địa bàn triển khai dự
án, cụ thể những địa phương nào, sự cần thiết, lý do cam thiệp; Kết quả mong
đợi về định tính, định lượng của từng tỉnh can thiệp cũng như kết quả chung
của toàn bộ chương trình, dự án. Báo cáo cũng phải làm rõ tổng giá trị tài trợ,
phần đóng góp của Chính phủ Việt Nam, kế hoạch sử dụng vốn; Xác định rõ
phương thức tổ chức thực hiện dự án và xác định tính bền vững của chương
trình, dự án sau khi kết thúc.
Quy trình thẩm định các chương trình, dự án theo đúng quy định hiện
hành. Đối với các chương trình, dự án viện trợ thuộc thẩm quyền phê duyệt
của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối thẩm
định dự án. Đối với các chương trình, dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của
Bộ, ngành sẽ do chính Bộ, ngành đó thẩm định trên cơ sở ý kiến hiệp y của
các Bộ, ngành có liên quan.
Đối với các chương trình, dự án viện trợ sử dụng nguồn vốn ODA thì
sau khi văn kiện dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, Bộ
Kế hoạch và Đầu tư thông báo nhà Tài trợ xem xét. Sau khi được nhà Tài trợ
có văn bản chấp thuận, Bộ Kế hoạch thông báo cho Bộ Chủ quản để phối hợp
chuẩn bị nội dung đàm phán điều ước cụ thể về ODA với nhà Tài trợ. Việc ký
kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA thực hiện theo quy định của pháp lệnh về
ký kết và thực hiện điều ước quốc tế. Đối với các chương trình, dự án do Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt, sau khi có ý kiến của các cơ quan liên quan, Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt kết quả đàm phán và quyết định người được ủy

23. 15
quyền thay mặt Chính phủ ký điều ước quốc tế cụ thể về ODA với nhà tài trợ.
Đối với những chương trình, dự án sử dụng nguồn ODA không hoàn lại do
Bộ chủ quản phê duyệt, sau khi có ý kiến của các cơ quan liên quan, Chính
phủ ủy quyền cho Bộ chủ quản ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA với
nhà Tài trợ. Trường hợp điều ước quốc tế cụ thể về ODA phải được ký kết
với danh nghĩa nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Thủ tướng
Chính phủ trình Chủ tịch nước xem xét, quyết định.
Sau khi chương trình, dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt, Chủ
Dự án sẽ trình Bộ chủ quản thành lập ban quản lý dự án hoặc tự tổ chức triển
khai thực hiện các hoạt động đã được nhà Tài trợ chấp thuận và cơ quan nhà
nước có thẩm quyền phê duyệt.
1.1.2. Tổ chức quản lý các dự án viện trợ không hoàn lại
1.1.2.1. Mô hình tổ chức của các dự án viện trợ
Mô hình tổ chức của các dự án viện trợ được thực hiện theo đúng quy
định hiện hành; Theo đó Chủ dự án có thể là cơ quan cấp Bộ, Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh và các cơ quan hành chính sự nghiệp trực thuộc và phải được xác
định trong quyết định phê duyệt chương trình, dự án. Chủ dự án có thể tự
triển khai thực hiện chương trình, dự án trong trường hợp các dự án viện trợ
nhỏ, lẻ, thời gian thực hiện dự án trên dưới một năm quy mô và địa bàn thực
hiện dự án hẹp hoặc Chủ dự án đề nghị thành lập ban quản lý để triển khai
thực hiện dự án.
Ban quản lý chương trình, dự án là cơ quan đại diện cho Chủ dự án,
được toàn quyền thay mặt Chủ dự án thực hiện các quyền hạn, nhiệm vụ được
giao từ khi bắt đầu thực hiện cho đến khi kết thúc dự án, kể cả việc quyết
toán, nghiệm thu, bàn giao đưa dự án vào khai thác, sử dụng. Ban quản lý dự
án hoạt động độc lập có bộ máy nhân sự, có quy chế tổ chức hoạt động, có
con dấu và được mở tài khoản tại ngân hàng, kho bạc.

24. 16
BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN
GIÁM ĐỐC DỰ ÁN
PHÓ GIÁM ĐỐC
CÁC ỦY VIÊN
CHỦ DỰ ÁN
VỤ KẾ HOẠCH-TÀI CHÍNH
CƠ QUAN CHỦ QUẢN
TỔ KẾ HOẠCH
GIÁM SÁT
TỔ TÀI CHÍNH
KẾ TOÁN
TỔ HÀNH CHÍNH
Bảng 1.1: Sơ đồ cơ cấu tổ chức Ban QLDA
Trích: Theo văn kiện dự án WHO
Việc thành lập ban quản lý chương trình, dự án do Bộ chủ quản quyết
định theo đề nghị của chủ dự án. Về tổ chức của Ban quản lý dự án gồm
Trưởng ban quản lý dự án hoặc Giám đốc dự án hoặc Tổng giám đốc dự án;
Phó ban quản lý dự án và Kế toán trưởng dự án. Chức năng nhiệm vụ và
quyền hạn của ban quản lý dự án thể hiện trong quyết định thành lập đơn vị
dự án. Số lượng cán bộ và nhiệm vụ của mỗi cán bộ tham gia quản lý dự án
thường cũng được ghi trong quyết định của các đơn vị này. Về nhân sự và
biên chế ban quản lý dự án có người là biên chế chính thức nhà nước, có
người là biên chế nhà nước đang giữ trọng trách khác tham gia kiêm nhiệm
trong ban quản lý dự án và các cán bộ hợp đồng khác. Cán bộ, nhân viên của
Ban quản lý dự án được lựa chọn theo những tiêu chuẩn về lĩnh vực chuyên
môn, trình độ, kinh nghiệm và phẩm chất cá nhân được xác định cụ thể trong

25. 17
bản mô tả công việc hoặc trong bản điều khoản giao việc do Trưởng ban quản
lý dự án đưa ra và công khai trước khi tuyển chọn.
Quy chế tổ chức hoạt động của ban quản lý dự án do cơ quan chủ quản
hoặc uỷ quyền cho chủ dự án ban hành. Như vậy, mô hình tổ chức quản lý
chương trình, dự án có thể có sự gắn kết phần nào với công tác quản lý hành
chính nhà nước như trong trường hợp Chủ dự án tự chịu trách nhiệm triển
khai thực hiện các hoạt động của chương trình, dự án và cũng có thể độc lập
trong trường hợp chủ dự án đề nghị Bộ chủ quản thành lập ban quản lý dự án
để triển khai thực hiện dự án.
Vai trò của các cơ quản quản lý nhà nước từ các Bộ tổng hợp, Bộ chủ
quản là đôn đốc, kiểm tra, giám sát các hoạt động của các chương trình, dự
án. Giám đốc các chương trình, dự án, thủ trưởng các đơn vị trực tiếp quản lý
các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ chịu trách nhiệm trước pháp
luật về việc thực hiện đúng các mục tiêu, đối tượng và các cam kết đã ghi
trong từng chương trình, dự án được nhà Tài trợ chấp thuận và được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
1.1.2.2. Nội dung và quy trình quản lý các dự án viện trợ không hoàn lại
Quản lý các dự án viện trợ không hoàn lại gồm các khâu như sau:
Thứ nhất, quản lý các mục tiêu của dự án. Quản lý theo mục tiêu là
phương pháp quản lý trong đó nhà quản lý và những thuộc cấp cùng nhau
thiết lập mục tiêu rõ ràng. Những mục tiêu này được các thành viên tự cam
kết thực hiện và kiểm soát. Đây là một quá trình thực tế liên quan cả đến các
nhà quản lý và các thành viên của tổ chức ở mỗi cấp độ khác nhau và giữa các
cấp độ với nhau. Mỗi thành viên trong chức trách được giao phải chỉ ra được
những kết quả cụ thể. Đó chính là mục tiêu cần đạt được, là cái đích cần đi tới
đã được xác định từ ban đầu. Trên cơ sở đó mỗi một đơn vị ở từng cấp xây
dựng kế hoạch thực hiện, chuẩn bị các điều kiện về nhân lực, vật lực, tài lực
và thể hiện các phương pháp quản lý để thực hiện dự án. Đồng thời quản lý

26. 18
nguồn tài chính phục vụ cho các hoạt động dự án được tiến hành một cách
nhịp nhàng để đạt được mục tiêu dự án. Công tác giám sát theo dõi để có thể
điều chỉnh hoạt động dự án phù hợp theo yêu cầu khách quan trong khi thực
hiện. Công tác đánh giá dự án cũng cần được quan tâm, đó chính là căn cứ
cho sự khẳng định chính xác các mục tiêu dự án đã đạt được ở mức nào.
Thứ hai, quản lý nhân lực thực hiện dự án bao gồm quản lý các tổ chức
hình thành trong dự án như: Tổ kế hoạch tổng hợp, tổ mua sắm, tổ xây dựng
cơ bản, tổ tài chính- kế toán, tổ hành chính quản trị, tổ thư ký...Đồng thời
quản lý các cá nhân cụ thể như trưởng ban quản lý dự án, phó trưởng ban, thư
ký, kế toán trưởng và các cá nhân giữ các chức danh khác. Ngoài ra còn quản
lý việc đào tạo và đào tạo lại nguồn nhân lực dự án.
Thứ ba, quản lý kế hoạch thực hiện chương trình dự án bao gồm việc
xây dựng, triển khai kế hoạch tổng thể, kế hoạch hàng năm và kế hoạch quý.
Kế hoạch tổng thể là kế hoạch các hoạt động trong suốt giai đoạn thực hiện
chương trình, dự án. Kế hoạch hàng năm là các hoạt động của dự án được tiến
hành trong một năm và kế hoạch quý là các hoạt động phải tiến hành trong
mỗi quý. Trong bản kế hoạch nêu rõ được những điều cần phải làm với các
hoạt động rất cụ thể, thời gian thực hiện và hoàn thành, phương thức thực
hiện nhằm đạt được các mục tiêu của chương trình, dự án.
Thứ tư, quản lý tài chính chương trình, dự án viện trợ bằng cách phải
xây dựng kế hoạch tài chính cho toàn bộ dự án. Nguồn kinh phí cho dự án có
thể đơn thuần từ nguồn vốn của nhà tài trợ và cũng có thể là hỗn hợp với
nguồn vốn đối ứng trong nước. Kế hoạch tài chính phải được thực hiện song
song với quá trình xây dựng dự án và các nội dung chuyên môn bắt đầu từ
khâu đặt mục tiêu cho dự án. Đồng thời cũng phải tính đến năng lực giải ngân
hàng năm, tính đến kế hoạch tài chính điều chỉnh trong quá trình thực hiện.
Quản lý tài chính chương trình, dự án viện trợ mà nguồn kinh phí chỉ đơn
thuần từ nhà Tài trợ thì nguyên tắc chi tiêu chủ yếu theo quy định của nhà Tài

27. 19
trợ. Đối với các dự án mà nguồn kinh phí hỗn hợp cả của nhà Tài trợ và cả
vốn đối ứng trong nước thì việc chi tiêu theo nguyên tắc hỗn hợp theo nhà Tài
trợ và theo quy định của Chính phủ Việt Nam. Mọi quy định về chi tiêu tài
chính của Chính phủ Việt Nam luôn luôn được đặt lên hàng đầu khi thực hiện
công tác quản lý tài chính viện trợ.
Thứ năm, quản lý mua sắm, đấu thầu là một trong các nội dung của
quản lý chương trình, dự án. Quản lý mua sắm đấu thầu là quản lý các nguyên
tắc, các trình tự thủ tục, các quy trình, kế hoạch đã duyệt để tuyển chọn tư
vấn, đấu thầu mua sắm hàng hoá, các công trình xây lắp cho chương trình dự
án. Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu của bên mời
thầu, kết quả của sự lựa chọn là có một hợp đồng được ký kết với các điều
khoản được quy định chi tiết trách nhiệm của cả hai bên. Mục tiêu của công
tác mua sắm, đấu thầu là nhằm thực hiện tính cạnh tranh công bằng và minh
bạch trong quá trình đấu thầu nhằm chọn được nhà thầu phù hợp để thực thi
công việc đảm bảo hiệu quả kinh tế tối đa trong quá trình thực hiện dự án.
Thứ sáu, quản lý công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án là một
quá trình thu thập thông tin liên tục, phân tích thông tin để đưa ra những quyết
định, những giải pháp hợp lý để giải quyết vấn đề. Giám sát bao gồm giám sát
thường xuyên, định kỳ và giám sát đột xuất. Việc thực hiện tốt công tác giám
sát theo dõi góp phần giải quyết kịp thời nhiều hoạt động mới phát sinh hoặc
nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình thực hiện chương trình dự án, tránh các sai
sót bảo đảm về tiến độ, số lượng, chất lượng các hoạt động dự án đạt kết quả
cao hơn. Đánh giá dự án cũng là một trong các nội dung quản lý các chương
trình, dự án. Đánh giá cả về định tính và định lượng, đánh giá định kỳ và đánh
giá kết thúc dự án để khẳng định những việc đã làm đạt được mục tiêu dự án
chưa và nếu đạt thì mức độ đến đâu và cần đưa ra các khuyến cáo rút kinh
nghiệm như thế nào.

28. 20
Xác định
dự án
Quy trình quản lý chương trình, dự án có thể tóm tắt bao gồm các khâu:
Xác định dự án, xây dựng dự án, thẩm định phê duyệt dự án, thực hiện dự án
và đánh giá dự án. Tất cả các khâu đều liên quan, gắn chặt với nhau, kết quả
của khâu trước là tiền đề để thực hiện khâu sau:
Bảng 1.2: Sơ đồ quy trình quản lý dự án
Đánh giá
dự án
Xây dựng dự án
Trích: Theo văn kiện dự án WHO
Xác định dự án là khâu đầu tiên trong quy trình quản lý dự án, căn cứ
vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước, kế hoạch định hướng
phát triển của ngành y tế và một vấn đề hay một tình trạng tồn tại của ngành
cần phải giải quyết để chúng ta định hướng ưu tiên đầu tư hay lựa chọn những
lĩnh vực ưu tiên đầu tư dự án nghĩa là xác định chính xác dự án đầu tư.
Xây dựng dự án, sau khi đã xác định được lĩnh vực dự án sẽ đầu tư,
khâu tiếp theo là tiến hành thiết kế xây dựng một bản kế hoạch dự án theo
trình tự như mẫu nhà tài trợ và Chính phủ quy định. Đây là giai đoạn hết sức
Thẩm định,
phê duyệt dự án
Thực hiện
dự án

29. 21
quan trọng bởi vì bản dự án được thiết kế xây dựng đòi hỏi như một văn kiện
khoa học, thực tiễn và tính khả thi cao.
Thẩm định và phê duyệt dự án là khâu tiếp theo khi dự án chi tiết đã
được hoàn thành và có tính khả thi cao. Đây là quá trình kiểm tra một cách
chính thức, mang tính chất độc lập và có hệ thống của các cơ quan Chính phủ
và nhà Tài trợ nhằm đánh giá chất lượng của toàn bộ văn kiện dự án xem có
khả năng đạt được những mục tiêu đề ra hay không và các vấn đề khác như
thời gian, ngân sách... có phù hợp hay không. Nếu tính nhất trí cao của các cơ
quan tham gia thẩm định thì dự án có thể được phê duyệt bởi cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Sau khi đã phê duyệt, bản dự án là cơ sở pháp lý và như
là một thông báo dự án đã có thể chuyển sang giai đoạn thực hiện.
Giai đoạn thực hiện dự án là giai đoạn liên quan rất nhiều đến tính hiệu
quả của dự án và đích cuối cùng đạt mục tiêu dự án đã được phê duyệt, giải
quyết được một vấn đề bức xúc của ngành y tế hay của xã hội. Đây là giai
đoạn tổ chức điều hành và thực hiện các hoạt động cụ thể của dự án theo từng
thời gian biểu đã ghi trong văn kiện dự án.
Giai đoạn đánh giá kết thúc dự án là nhằm xem xét lại toàn bộ các khía
cạnh của dự án với kết quả và hiệu quả đã đạt được, cung cấp cho các bên liên
quan các thông tin này. Kết quả đánh giá dự án ngoài ra còn nhằm đúc kết
những bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện các khâu quản lý dự án
và cũng như một thông báo kết thúc dự án cũ và tiếp tục phát triển dự án mới
trong tương lai.
1.1.3. Các hình thức tài trợ tài chính cho các dự án viện trợ không
hoàn lại
Hàng năm, căn cứ vào nội dung các hoạt động của dự án và tình hình
thực hiện những năm trước, Chủ dự án phải lập dự toán chi hoạt động cả năm
gửi nhà Tài trợ và trình Bộ chủ quản phê duyệt. Đối với các dự án viện trợ
nhỏ, lẻ, dự toán chi hoạt động đã được nhà Tài trợ chấp thuận và Bộ chủ quản

30. 22
phê duyệt cụ thể trong tài liệu ban đầu của dự án. Bản dự toán chi hoạt động
được phê duyệt là cơ sở để nhà Tài trợ chuyển nguồn vốn về các chương
trình, dự án thực hiện.
Hiện nay có một số hình thức chuyển nguồn vốn cho các chương trình,
dự án.
Thứ nhất, hình thức chuyển nguồn tài chính viện trợ đơn giản và phổ
biến hiện nay là nhà Tài trợ chuyển cho các chương trình, dự án theo hoạt
động hay một số nhóm hoạt động. Đây là hình thức mà các tổ chức như
WHO, UNICEF, UNFPA áp dụng đối với các chương trình, dự án do các tổ
chức này viện trợ. Theo tiến độ hoạt động, các chương trình, dự án lập dự
toán chi từng hoạt động, nhóm hoạt động, nêu rõ thời gian, địa điểm thực
hiện, dự toán kinh phí, gửi nhà Tài trợ xem xét, chấp thuận và chuyển nguồn
vốn về dự án để triển khai thực hiện. Hình thức chuyển vốn này phụ thuộc
vào nhà Tài trợ, dự án không phát huy tính chủ động trong việc triển khai các
hoạt động của mình. Công tác tổng hợp quyết toán của loại hình dự án này
cũng theo từng hoạt động hoặc nhóm hoạt động với nhà Tài trợ. Kết thúc từng
hoạt động, tiền thừa sẽ phải trả lại nhà Tài trợ, không được sử dụng cho hoạt
động khác.
Thứ hai, hình thức nhà Tài trợ cấp vốn cho dự án theo các quý trong
năm. Hình thức này được các nhà Tài trợ là các Chính phủ áp dụng như Thụy
Điển, Hà Lan,…Hàng quý, căn cứ vào tiến độ thực hiện và kế hoạch được
duyệt, nhà Tài trợ chuyển vốn các chương trình, dự án để thực hiện các hoạt
động. Hình thức chuyển vốn này làm cho chương trình, dự án chủ động hơn
trong việc thực hiện các hoạt động, không phải trình nhà Tàitrợ duyệt chi từng
hoạt động như các dự án do WHO, UNICEF, UNFPA tài trợ. Hàng quý, năm
và khi kết thúc, chương trình, dự án có trách nhiệm tổng hợp chứng từ, báo cáo
quyết toán với nhà Tài trợ và các cơ quan nhà nước theo đúng quy định.

31. 23
Thứ ba, hình thức chuyển tiền bổ sung vốn. Đây là mô hình được các
nhà tài trợ WB, ADB áp dụng với các chương trình, dự án của Việt Nam. Nhà
Tài trợ cấp lần đầu một khoản vốn nhất định vào tài khoản đặc biệt hay tài
khoản tạm ứng của dự án. Tất cả các khoản chi tiêu của dự án được sử dụng
trong số vốn ban đầu được nhà Tài trợ cấp. Nhà Tài trợ chỉ chấp nhận cấp tiếp
vốn cho dự án theo nguyên tắc bổ sung vốn cho đúng khoản tiền dự án đã chi
và được xác nhận đủ điều kiện thanh toán.
Thứ tư, hình thức nhà Tài trợ chuyển thẳng tiền trả cho nhà cung cấp.
Dự án tiếp nhận được các dịch vụ, hàng hoá hoặc cả công trình xây dựng từ
nhà cung cấp; Kinh phí nhà Tài trợ quản lý và chuyển trực tiếp thẳng vào tài
khoản của người cung cấp, không qua tài khoản của chương trình, dự án.
Cá biệt một số nhà Tài trợ thuộc viện trợ phi Chính phủ nước ngoài,
nhà Tài trợ mang tiền mặt sang Việt Nam và cho thẳng Dự án để chi cho các
hoạt động. Đối với loại hình các dự án này, các quy định về tài chính của
Chính phủ Việt Nam sẽ được áp dụng và được quản lý một cách chặt chẽ.
Quy trình chuyển vốn, tạo nguồn tài chính từ nhà Tài trợ cho các
chương trình, dự án phụ thuộc nhiều vào nhà Tài trợ; Song ngoài viện phải
tuân thủ các quy định của nhà Tài trợ, các chương trình, dự án phải tuân thủ
các quy định của Chính phủ Việt Nam về việc tiếp nhận, quản lý và sử dụng
nguồn vốn viện trợ.
1.2. Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại
1.2.1. Một số khái niệm
1.2.1.1. Quản lý nhà nước
Quản lý là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể lên đối
tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu dự kiến.
QLNN là sự chỉ huy, điều hành xã hội để thực thi quyền lực nhà nước.
Để quản lý trước hết cần có các thể chế, tổ chức, cán bộ của Bộ máy nhà nước

32. 24
có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan nhà
nước (Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp) có tư cách pháp nhân công pháp (Công
quyền) tiến hành bằng các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà nhà nước giao cho trong việc tổ chức, điều
chỉnh các quan hệ xã hội, hành vi của công dân.
Vậy “QLNN là một dạng quản lý đặc biệt, mang tính quyền lực nhà
nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi, hoạt động của
con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong
bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người,
duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”.
Tuy nhiên, ở đây khái niệm quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp
hơn, và đồng nghĩa với quản lý hành chính nhà nước. Đó là sự thực thi quyền
hành pháp của nhà nước; Là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền
lực pháp luật của nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động
của con người để duy trì và phát triển mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật,
nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, do các cơ quan
trong hệ thống hành chính từ trung ương đến cơ sở tiến hành.
Như vậy, quản lý là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể
lên đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu dự kiến.
1.2.1.2. Quản lý nhà nước nguồn vốn ODA
Quản lý nhà nước về ODA là sự tác động có tổ chức của nhà nước đối
với toàn bộ nguồn vốn ODA bằng quyền lực của nhà nước, thông qua cơ chế
quản lý vốn ODA, nhằm thực hiện được các mục tiêu đặt ra đối với quá trình
thu hút và sử dụng vốn ODA
Hoặc có thể hiểu: Quản lý nhà nước về vốn ODA là quá trình nhà nước
lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA, nhằm
đạt được các mục tiêu của nhà nước đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong
điều kiện phát triển của đất nước.

33. 25
Như vậy, quản lý nguồn vốn ODA là sự quản lý của nhà nước đối với
toàn bộ nguồn vốn ODA bằng quyền lực của nhà nước, thông qua cơ chế
quản lý vốn ODA nhằm thực hiện được các mục tiêu đặt ra đối với quá trình
thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA. Chức năng quản lý nhà nước về ODA
chính là tập hợp công việc, nhiệm vụ mang tính chất cùng loại mà các cơ
quan quản lý nhà nước về ODA phải thực hiện trong quá trình thu hút, sử
dụng ODA nhằm đạt được những mục tiêu đã đặt ra.
Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhà nước về nguồn vốn ODA:
Vốn ODA là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nước được sử dụng để
thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và được phản
ánh trong ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về vốn ODA trên cơ sở bảo
đảm hiệu quả sử dụng vốn và khả năng trả nợ, thực hiện phân cấp gắn với
trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý của Bộ, Ngành, địa phương; Bảo
đảm sự phối hợp quản lý, giám sát và đánh giá của các cơ quan có liên quan
theo quy định hiện hành của pháp luật.
Bảo đảm công khai, minh bạch và đề cao trách nhiệm giải trình về
chính sách, trình tự, thủ tục vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA giữa các
ngành, lĩnh vực và giữa các địa phương, tình hình thực hiện và kết quả sử
dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi.
Phòng chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong quản lý và sử dụng
vốn ODA, ngăn ngừa và xử lý các hành vi này theo quy định của pháp luật.
1.2.1.3. Quản lý nhà nước về tài chính đối với dự án ODA và quản lý
tài chính dự án ODA
Quản lý nhà nước về tài chính đối với dự án ODA
Quản lý nhà nước về tài chính đối với dự án viện trợ không hoàn lại là
sự tác động có tổ chức của nhà nước đối với toàn bộ các dự án viện trợ không
hoàn lại bằng quyền lực của nhà nước, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA,

34. 26
nhằm thực hiện được các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và vận hành
các dự án viện trợ không hoàn lại.
Nói cách khác, quản lý nhà nước về tài chính dự án viện trợ không hoàn
lại là quá trình nhà nước lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và
triển khai dự án viện trợ không hoàn lại, nhằm đạt được các mục tiêu của nhà
nước đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nước.
Quản lý tài chính dự án ODA
Quản lý tài chính dự án là quá trình kết hợp các hoạt động lập kế hoạch
tài chính, kế toán, kiểm toán, chi tiêu, mua sắm… của dự án nhằm quản lý các
nguồn lực của dự án một cách có hiệu quả nhất. Qua đó thực hiện các mục
tiêu phát triển của dự án.
Quản lý tài chính dự án ODA là nhân tố quan trọng đối với sự thành bại
của dự án. Các thông tin tài chính phù hợp và kịp thời về hoạt động của dự án
là cơ sở cho các quyết định đúng đắn, góp phần đảm bảo tiến độ thực hiện dự
án, đảm bảo nguồn vốn dự án đầy đủ, giảm thiểu các yếu tố cản trở sự vận
hành của dự án.
1.2.1.4. Sự cần thiết quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại
Trong nền kinh tế thị trường nói chung và nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta nói riêng, tài chính là điều kiện, là tiền đề
của mọi hoạt động trong đời sống kinh tế xã hội. Nó trực tiếp chi phối đến tất
cả các hoạt động khác trong đời sống xã hội. Để tài chính tác động đến các
hoạt động trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu và bản chất của chế
độ, đòi hỏi nhà nước, trong thực hiện chức năng tổ chức và quản lý mọi hoạt
động của xã hội cần chủ động tác động vào tài chính cũng như sử dụng tài
chính là công cụ để quản lý xã hội. Đó là đòi hỏi khách quan của bất kỳ chế
độ xã hội nào, đặc biệt trong điều kiện đổi mới ở nước ta.

35. 27
Để sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính viện trợ trong các dự án, phát
huy hết sự đầu tư của nhà nước thông qua các dự án viện trợ, đòi hỏi nhà
nước phải tiến hành quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ
không hoàn lại.
Quản lý nhà nước đối với tài chính dự án viện trợ không hoàn lại là
một tất yếu xuất phát từ vai trò tài chính của nhà nước. Điều này được thể
hiện nhà nước phải sử dụng tài chính là công cụ trong quản lý xã hội nói
chung và quản lý nguồn tài chính nói riêng. Nhà nước là người tổ chức và
quản lý mọi hoạt động xã hội của nền kinh tế quốc dân. Một trong các công
cụ quản lý kinh tế vĩ mô quan trọng nhất của nhà nước là tài chính; Do vậy,
quản lý nhà nước về tài chính là một tất yếu khách quan.
Đặc biệt trong điều kiện nước ta, nguồn vốn trong nước hạn hẹp thì
việc quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại
được đặt lên hàng đầu.
Việc nhà nước tiến hành quản lý tài chính đối với nguồn viện trợ, nhằm
giúp nhà nước nắm và điều hành toàn bộ nguồn ngân sách viện trợ, đảm bảo
các hoạt động được triển khai thực hiện theo đúng mục tiêu, mục đích, chống
tuỳ tiện, thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong sử dụng nguồn viện trợ không
hoàn lại.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án
viện trợ không hoàn lại
Nhà nước quản lý tài chính đối với các dự án viện trợ được thể hiện
theo các nguyên tắc chủ yếu sau:
Một là, các khoản viện trợ nước ngoài là nguồn thu của ngân sách nhà
nước, nhà nước thống nhất quản lý tài chính đối với nguồn viện trợ theo đúng
quy định của Luật Ngân sách và các văn văn hướng dẫn dưới Luật. Quản lý
nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại từ khâu tham
gia ý kiến về mặt tài chính trong việc xác định chủ trương sử dụng viện trợ;

36. 28
tham gia thẩm định dự án, phân bổ nguồn vốn cho các dự án; Đến nghiên cứu
ban hành cơ chế quản lý tài chính, thực hiện việc xác nhận viện trợ và hạch
toán các nguồn viện trợ vào ngân sách; Hướng dẫn và kiểm tra việc chấp hành
các chế độ quản lý tài chính, thẩm tra quyết toán, hướng dẫn bàn giao tài sản,
vật tư, tiền vốn của các dự án sau khi kết thúc.
Hai là, luật Ngân sách quy định, viện trợ là nguồn thu của ngân sách
nhà nước; Do vậy, mọi nguồn tài chính trong các dự án viện trợ không hoàn
lại phải được hạch toán đầy đủ, chính xác, kịp thời vào ngân sách nhà nước,
không được bỏ sót hoặc để bất kỳ khoản nào ngoài ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc này đảm bảo tính nghiêm minh của ngân sách nhà nước, giúp nhà
nước nắm và điều hành toàn bộ nguồn ngân sách viện trợ, chống thất thoát,
lãng phí, tham nhũng.
Ba là, các khoản viện trợ không hoàn lạiphảiđược quản lý theo đúng chế
độ của nhà nước. Việc chitiêu trong các dự án viện trợ không hoàn lạigiống như
các khoản chi khác của ngân sách nhà nước, chỉ được thực hiện khi có đủ các
điều kiện sau: Có trong dự toán ngân sách được giao; Chitiêu đúng chế độ, tiêu
chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và được thủ
trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi. Đối với những khoản chi cho
công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của
pháp luật về đấu thầu.
Bốn là, nguyên tắc tự chủ trong các chương trình, dự án, các đơn vịtrong
việc sử dụng ngân sáchviện trợ. Giám đốc các chương trình, dự án, thủ trưởng
các đơn vị trực tiếp sử dụng nguồn viện trợ không hoàn lại chịu trách nhiệm
trước pháp luật về việc thực hiện đúng các mục tiêu, đối tượng và các cam kết
khác đã ghi trong từng chương trình, dự án.
Năm là, các chươngtrình, dựánphảitổ chức quản lý, sử dụng có hiệu quả
nguồn tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại, chi tiêu tiết kiệm,

37. 29
trong phạmvi dựtoánđược duyệt, chống các biểu hiện thất thoát, lãng phí, tham
nhũng.
Sáu là, nguyên tắc tuân thủ theo các quy định của nhà Tài trợ đã được
quy định trong văn kiện, hiệp định tài chính hoặc quy định trong tài liệu của
dự án đã được hai bên ký kết và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem
xét, phê duyệt.
1.2.3. Nội dung quảnlýnhà nước về tài chính đối với các dự án viện
trợ không hoàn lại
1.2.3.1Ban hànhhệthống các văn bản pháp luật quản lý nhà nước về
tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại
Các văn bản pháp luật của nhà nước bao gồm Nghị định của Chính phủ,
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư của các Bộ tổng hợp như
Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các quyết định của Bộ Y tế nhằm đưa
ra các quy định và hướng dẫn cụ thể việc quản lý nguồn vốn viện trợ. Hệ
thống các văn bản tập trung vào các nội dung sau:
Thứ nhất, quy định các nguyên tắc cơ bản trong việc vận động, thu hút,
đàm phán và ký kết điều ước quốc tế khung và cụ thể về ODA; Quá trình
chuẩn bị chương trình, dự án để thẩm định, phê duyệt và tổ chức quản lý triển
khai thực hiện, công tác theo dõi đánh giá dự án; Phân định trách nhiệm giữa
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý về ODA. Đối với
nguồn viện trợ phi Chính phủ nước ngoài, hệ thống văn bản tập trung vào các
nội dung điều chỉnh hoạt động thu hút, vận động, đàm phán, thẩm quyền phê
duyệt và ký kết các khoản viện trợ NGO và quy định trách nhiệm của các cơ
quan nhà nước trong việc quản lý các dự án viện trợ NGO.
Thứ hai, hướng dẫn quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển
chính thức và nguồn viện trợ phi Chính phủ nước ngoài từ quá trình vận động,
đàm phán, ký kết điều ước Quốc tế khung, thẩm định, phê duyệt dự án, ký điều
ước Quốc tế cụ thể đến việc quản lý, thực hiện, theo dõivà đánh giá dự án.

38. 30
Thứ ba, hướng dẫn chế độ quản lý tài chính nhà nước đối với nguồn
viện trợ không hoàn lại, khẳng định các khoản viện trợ không hoàn lại nước
ngoài là nguồn thu của ngân sách nhà nước và phải được hạch toán đầy đủ,
kịp thời vào ngân sách nhà nước, tiếp nhận, quản lý, sử dụng và thanh quyết
toán theo đúng quy định của nhà nước.
Thứ tư, hướng dẫn cụ thể quy trình thu hút, điều phối, quản lý và sử
dụng nguồn viện trợ của các chương trình, dự án; Hướng dẫn quy trình tiếp
nhận nguồn vốn, chi tiêu, thanh quyết toán các chương trình, dự án thuộc Bộ
Y tế quản lý.
1.2.3.2. Tổ chức bộ máyđể quản lý nhà nước về tài chính đối với nguồn
viện trợ không hoàn lại
Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các nhà tài trợ nước ngoài
tổ chức hội nghị và diễn đàn vận động vốn ODA, vốn vay ưu đãi cấp quốc
gia, liên ngành và khu vực.
Bộ Tài chính quản lý nhà nước về tài chính đối với các chương trình,
dự án viện trợ như chủ trì với các cơ quan có liên quan xây dựng quy chế
quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án viện trợ; Quản lý nhà nước
tầm vĩ mô toàn bộ quá trình tiếp nhận và sử dụng viện trợ nước ngoài.
Các Bộ nhận viện trợ căn cứ vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát
triển và nhu cầu vốn ODA chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các
cơ quan có liên quan và các nhà tài trợ nước ngoài chủ động tổ chức hội nghị
nhóm đối tác phát triển y tế (HPG) để kêu gọi, huy động nguồn vốn ODA đầu
tư cho toàn ngành.
Vụ hoặc Ban Tài chính - Kế toán của các Bộ, Ngành, đoàn thể có trách
nhiệm giúp Thủ trưởng Bộ, Ngành, tổ chức đoàn thể quản lý tài chính đối với
toàn bộ các chương trình, dự án, khoản viện trợ không hoàn lại do Bộ, Ngành
Trung ương tiếp nhận và thực hiện. Sở tài chính các tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương; Phòng tài chính quận, huyện; Ban tài chính xã, phường có trách

39. 31
nhiệm giúp UBND các cấp quản lý tài chính đối với toàn bộ các chương trình,
dự án, các khoản viện trợ không hoàn lại do các đơn vị thuộc địa phương tiếp
nhận và thực hiện; Giám sát tình hình thực hiện các chương trình, dự án viện
trợ Trung ương thực hiện trên địa bàn.
Bộ phận tài chính- kế toán tại các chươngtrình, dự án giúp Giám đốc các
chương trình, dự án, thủ trưởng các đơn vị quản lý và sử dụng nguồn viện trợ
theo các quy định hiện hành, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện
đúng các mục tiêu, đối tượng và các cam kết khác đã ghi trong từng chương
trình, dự án đã được thoả thuận với nhà Tài trợ và được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt.
1.2.3.3. Quản lýquytrình tiếp nhận,sử dụngviện trợ không hoàn lại
Thứ nhất: Quản lý khâu lập và tổng hợp dự toán ngân sách
Đầu tháng 7 hàng năm, cùng vớiviệc lập dự toán ngân sách nhà nước cho
năm tiếp theo, các chương trình, dự án mới và đang hoạt động phải căn cứ vào
hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nước của Bộ chủ quản và của Uỷ ban nhân
dân tỉnh, văn kiện dự án được phê duyệt và các văn bản phê duyệt điều chỉnh dự
án (nếu có)đểlập dự toán ngân sách cho dự án viện trợ. Dự toán được gửivề Bộ
chủ quản để tổng hợp chung dự toán ngân sách của Bộ chủ quản gửi Bộ Tài
chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội phê
duyệt. Riêng các chương trình, dựán thuộc địa phương quản lý, dự toán gửi về
Sở quản lý chuyên ngành để tổng hợp, gửiSở Tàichính, Sở Kế hoạch và Đầu tư
trình Uỷ ban nhân dân, Hộiđồng nhân dân phê duyệt.
Các chươngtrình, dựán mới được phê duyệt, khikế hoạch ngân sách năm
đãđược phân bổ, chương trình, dự án phảilập dự toán bổ sung theo trình tự nêu
trên gửi Bộ chủ quản và Sở chủ quản tỉnh tổng hợp trình cấp có thẩm quyền
quyết định.
Thứ hai: Quản lý việc tiếp nhận nguồn viện trợ không hoàn lại

40. 32
Cơ quan chủ quản có chức năng thẩm định, phê duyệt đầu tư dự án. Bộ
chủ quản giao cơ quan thuộc Bộ (Vụ Kế hoạch - Tài chính) là đầu mối tổng
hợp ý kiến các vụ, cục có liên quan và chuẩn bị các điều kiện để tổ chức thẩm
định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án ODA. Sau khi dự án được phê duyệt,
Chủ dự án có trách nhiệm khẩn trương hoàn tất các điều kiện và thủ tục cần
thiết cho việc tiếp nhận vốn viện trợ như quyết định thành lập ban quản lý dự
án, quyết định ban hành quy chế tổ chức, hoạt động của ban quản lý dự án, bổ
nhiệm nhân sự, tổ chức bộ máy kế toán, phân công nhiệm vụ kế toán các phần
hành cho các cán bộ kế toán, mở sổ sách kế toán để phản ánh các nghiệp vụ
phát sinh tại chương trình, dự án…
Căn cứ vào văn kiện dự án được Bộ chủ quản duyệt, các BQLDA sẽ
phân loại các đơn vị thực hiện thành 02 nhóm nhận tiền: Nhóm 1 là các đơn
vị nhận kinh phí viện trợ từ nhà tài trợ thông qua BQLDA; Nhóm 2 là đơn vị
nhận tiền trực tiếp từ nhà tài trợ. Về viện trợ bằng hàng hóa; Đơn vị nhận
hàng trực tiếp từ nhà tài trợ; Khi nhận được tiền, giấy báo có của ngân hàng
về tiền viện trợ. Đối với nhóm1 BQLDA sẽ có trách nhiệm lên Bộ tài chính
để làm thủ tục XNVT; Đối với nhóm 2 đơn vị tự có trách nhiệm đến Bộ Tài
chính để làm thủ tục XNVT. Sau khi nhận được hợp đồng đã ký, trong vòng
10 ngày làm việc nhà tài trợ sẽ phát hành lệnh chuyển tiền. Số tiền tạm ứng sẽ
được nhà tài trợ chuyển vào tài khoản của Ban QLDA đối với đơn vị thuộc
nhóm 1 hoặc chuyển trực tiếp vào tài khoản của đơn vị đối với đơn vị thuộc
nhóm 2. Nhà tài trợ sẽ đồng thời gửi thư thông báo chuyển tiền tới Ban
QLDA và đơn vị thực hiện. Ngoài ra, lệnh thông báo chuyển tiền (Payment
Advance) cũng được nhà tài trợ gửi vào hòm thư điện tử của các Ban QLDA
để theo dõi. Trên cơ sở thông báo chuyển tiền của nhà tài trợ, đơn vị chủ động
phối hợp với Ban QLDA làm thủ tục XNVT và duyệt dự toán trước khi triển
khai hoạt động.

41. 33
Sau khi hoàn tất thủ tục xác nhận viện trợ với Bộ Tài chính và chính
thức nhận được tiền, hàng viện trợ, các chương trình, dự án phải phản ánh đầy
đủ, kịp thời các nguồn tiền, hàng đã nhận và sử dụng trên chứng từ, sổ sách kế
toán theo đúng quy định hiện hành của nhà nước. Bộ Tài chính hạch toán vào
Ngân sách nhà nước toàn bộ các khoản tiền, hàng viện trợ, căn cứ để hạch
toán vào ngân sách nhà nước là giấy xác nhận viện trợ do Bộ Tài chính cấp
cho các đơn vị nhận viện trợ; Đề nghị ghi thu-ghi chi ngân sách của đơn vị
nhận viện trợ; Các chứng từ khác chứng minh việc chuyển giao và sử dụng
viện trợ như hợp đồng giao nhận thầu, hợp đồng thương mại, hợp đồng tư
vấn, chứng từ của ngân hàng được uỷ quyền rút vốn, biên bản thanh lý hợp
đồng, báo cáo quyết toán đã được phê duyệt của đơn vị.
Thứ ba: Quản lý quá trình sử dụng nguồn viện trợ
Một là, tất cả các hoạt động chi của chương trình, dự án phải có dự toán
cụ thể và căn cứ vào các khoản mục đã thoả thuận với nhà Tài trợ và được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Các chương trình, dự án phải chi
tiêu đúng đối tượng, đúng mục đích và không được chi vượt mức đã thoả
thuận với phía nước ngoài. Trường hợp văn kiện dự án không có dự toán cụ
thể thì đơn vị thực hiện cần căn cứ các điều khoản đã cam kết với phía nước
ngoài và căn cứ định mức chi tiêu trong nước để chi. Các đơn vị không được
tự ý dùng nguồn tiền viện trợ để chi cho bất cứ một mục đích gì khác. Giám
đốc các dự án hoặc cơ quan cấp trên quản lý trực tiếp không được điều hoà
nguồn kinh phí viện trợ giữa các đơn vị, trừ trường hợp được phép bằng văn
bản của nhà Tài trợ và cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Hai là, việc mua sắm, trang thiết bị và các dịch vụ phải tuân thủ các
quy định trong văn kiện dự án và các quy định hiện hành của nhà nước về
mua sắm hàng hoá, trang thiết bị. Trường hợp các chương trình, dự án sử
dụng tiền, hàng viện trợ để đầu tư xây dựng cơ bản, sửa chữa trụ sở, công
trình kiến trúc và các công trình kết cấu hạ tầng phải tổ chức đấu thầu hoặc

42. 34
chọn thầu theo quy định ghi trong văn kiện dự án. Trường hợp không có thoả
thuận thì thực hiện theo quy định hiện hành của Chính phủ về quản lý đấu
thầu các công trình đầu tư xây dựng cơ bản.
Thứ tư: Quản lý tài sản trong các dự án viện trợ không hoàn lại
Trong quá trình triển khai, các chương trình, dự án được nhà Tài trợ
cung cấp một số lượng khá lớn tài sản để thực hiện dự án. Những tài sản nằm
tại Ban quản lý dự án Trung ương, các ban quản lý dự án tại các địa phương,
tại các đơn vị thực hiện dự án.
Trong quá trình thực hiện dự án, các chương trình, dự án, các đơn vị
thực hiện dự án phải phản ánh kịp thời, đầy đủ vật tư, tài sản viện trợ đã nhận
(cả về số lượng và giá trị) trên chứng từ và sổ sách kế toán theo đúng quy
định của Luật Ngân sách nhà nước, Luật Kế toán, chế độ hạch toán kế toán
hiện hành và yêu cầu của nhà Tài trợ. Tài sản hư hỏng cần thanh lý, chủ dự án
có thể kiến nghị thanh lý các vật tư, tài sản viện trợ đã quá thời hạn sử dụng
theo quy định hoặc đã hư hỏng không thể phục vụ dự án. Việc thanh lý phải
được sự đồng ý bằng văn bản của nhà Tài trợ và cơ quan chủ quản dự án.
Sau khi kết thúc, các chương trình, dự án viện trợ phải tiến hành kiểm
kê tài sản, tổ chức bàn giao toàn bộ vật tư, tài sản viện trợ cho các đơn vị quản
lý hành chính nhà nước như văn phòng Bộ hoặc đơn vị trực thuộc Bộ. Tài sản
đang nằm tại các ban quản lý dự án địa phương được bàn giao cho các tỉnh
tham gia dự án. Tài sản đang nằm tại các đơn vị thực hiện dự án được bàn
giao lại cho chính các đơn vị đó tiếp tục quản lý và sử dụng.
1.2.3.4. Công tác theo dõi, kiểm tra, quyết toán các dựán viện trợ không
hoàn lại
Thứ nhất, công tác theo dõi, giám sát tài chính tại các dự án viện trợ
Công tác theo dõi, giám sát tài chính tại các chương trình, dự án là một
quá trình thu thập thông tin, phân tích thông tin về tài chính để đưa ra những
quyết định, những giải pháp hợp lý để giải quyết vấn đề. Việc thực hiện tốt

43. 35
công tác theo dõi, giám sát tài chính dự án sẽ góp phần giải quyết kịp thời
nhiều hoạt động mới phát sinh hoặc nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình thực
hiện chương trình dự án, tránh các sai sót, bảo đảm cho các hoạt động dự án
đạt kết quả cao hơn.
Theo dõi dự án là hoạt động thường xuyên, định kỳ cập nhật tình hình
thực hiện chương trình, dự án. Định kỳ hàng quý, các chương trình, dự án
phải lập báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng nguồn viện trợ gửi cơ quan
chủ quản dự án. Báo cáo phải phản ánh được tình hình triển khai các hoạt
động tại dự án, việc tiếp nhận tiền, hàng từ nhà Tài trợ, tiến độ giải ngân,
những thuận lợi, khó khăn trong việc triển khai dự án và kiến nghị các biện
pháp tháo gỡ. Định kỳ hoặc đột xuất, Bộ Chủ quản phối hợp với cơ quan tổng
hợp kiểm tra, giám sát các hoạt động của các chương trình, dự án. Thông qua
công tác kiểm tra, giám sát, các cơ quan quản lý sẽ phát hiện những khó khăn,
vướng mắc mới phát sinh hoặc nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình thực hiện
chương trình dự án, tránh các sai sót, bảo đảm cho dự án triển khai theo đúng
tiến độ và đạt kết quả cao.
Thứ hai, công tác kiểm tra, quyết toán các dự án viện trợ không hoàn lại
Hàng năm, các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ có trách
nhiệm lập báo cáo quyết toán thu chi viện trợ theo đúng mẫu biểu quy định, gửi
về Bộ Chủ quản đểtổ chức thẩm tra, duyệt quyết toán của các chương trình, dự
án sử dụng nguồn viện trợ. Sau khi thẩm tra xong, các Bộ, Ngành có trách
nhiệm tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính để xem xét, thẩm tra báo cáo tài chính
năm. Căn cứ vào biên bản thẩm tra, Bộ Tài chính sẽ thông báo duyệt quyết toán
nguồn viện trợ của Bộ, Ngành Trung ương. Các Bộ, ngành căn cứ vào thông
báo duyệt quyết toán của Bộ Tài chính để thông báo chi tiết tới từng chương
trình, dự án viện trợ không hoàn lại thuộc Bộ, ngành mình quản lý.
Khi kết thúc dự án, các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ
phải lập báo cáo quyết toán hoàn thành, gửi đến Bộ chủ quản và cơ quan tài

44. 36
chính đồng cấp. Trong báo cáo quyết toán dự án hoàn thành, chủ dự án phải
đề xuất việc bàn giao vật tư, tài sản của dự án, xử lý hoặc đề xuất phương án
xử lý công nợ, đề xuất phương án sử dụng tiền thừa còn lại và các vấn đề tồn
tại khác với cơ quan chủ quản. Cơ quan chủ quản dự án có trách nhiệm tham
khảo ý kiến của cơ quan tài chính đồng cấp và ý kiến của các cơ quan có liên
quan để xem xét, quyết định phê duyệt phương án xử lý tồn tại của dự án
trước khi phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành.
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với các dự án viện trợ của
một số nước trên Thế giới
1.3.1. Kinh nghiệp một số nước
Kinh nghiệm của Trung Quốc
Tại Trung Quốc, cơ chế quản lý nguồn vốn nước ngoài được thực hiện
theo nguyên tắc: Nhà nước quản lý tập trung thống nhất, song quá trình thực
hiện lại phân tán. Giai đoạn 1980-2005, WB đã cam kết hỗ trợ vốn ODA cho
Trung Quốc là 39 tỷ USD. Theo đánh giá của Trung Quốc, nguồn vốn tài trợ
từ nước ngoài, đặc biệt từ Ngân hàng Thế giới đóng vai trò tích cực trong việc
thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc.
Nguyên nhân thành công của việc sử dụng nguồn vốn nước ngoài ở
Trung Quốc có mấy điểm: Việc phê duyệt và lựa chọn các dự án có sử dụng
vốn ODA được thực hiện rất quy củ từ khâu chuẩn bị dự án (đánh giá tính khả
thi, thiết kế kỹ thuật), đánh giá dự án (phân tích thị trường, hiệu quả kinh tế xã
hội, khả năng trả nợ…). Chiến lược hợp tác tốt, xây dựng tốt các dự án, cơ
chế điều phối và thực hiện tốt, cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ. Trung
Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung
ương quản lý nguồn vốn nước ngoài là Bộ Tài chính và Uỷ ban cải cách và
phát triển Quốc gia. Bộ Tài chính làm nhiệm vụ “đi xin tiền”, đồng thời là cơ
quan giám sát việc sử dụng vốn. Bộ Tài chính yêu cầu các sở tài chính địa
phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp