Este documento descreve um estudo sobre a evolução dos programas de transferência de renda no Brasil desde 1990. Analisa experiências iniciais como o Programa de Garantia de Renda Mínima em Campinas (1995) e o Programa Bolsa Escola, que serviram como base para o atual Programa Bolsa Família. Também discute o papel da Constituição de 1988 na expansão das políticas sociais no país.

1. Universidade Presbiteriana Mackenzie
UMA ABORDAGEM HISTÓRICA SOBRE POLÌTICA SOCIAL E PROGRAMAS DE
TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL
Renato Ribeiro Fleury (IC) e Maurício Loboda Fronzaglia (Orientador)
Apoio: PIBIC Mackenzie
Resumo
Este artigo se propôs a descrever o projeto Programa Bolsa Família e analisar os avanços no campo
da política social ocorridos desde a década de 1990 no Brasil. Salientou, que anteriormente a criação
do PBF, os programas de transferência condicionada de renda que já existiam, porém, ainda não
unificados. A crítica dos programas de distribuição de renda situou-se em torno das
condicionalidades, dada a dificuldade de inclusão social. Como principais experiências, foi retratado
os primeiros programas transferência monetária implementados no país, casos do Renda Mínima e
do Bolsa Escola. O estudo não teve a pretensão de avaliar a eficiência desses programas, mas sim
descrevê-los, destacando os aspectos históricos e políticos das recentes ações sociais do governo
brasileiro. Pela ótica da história da política social, partiu do conceito de Welfare State, onde foi
remetida uma visão internacional de como foi priorizada nos pós segunda guerra mundial as ações
governamentais voltadas ao campo social. Após essa contextualização, com relação aos países
europeus principalmente, a discussão se restringiu a questão social brasileira, partindo da
promulgação da Constituição de 1988, atribuindo que a partir desse marco, a política social começou
de fato a ganhar relevo no Brasil. O objetivo geral pretendeu evidenciar que de 1990 até os dias
atuais, os programas sociais se ampliaram e passaram a receber maior atenção dos últimos
governos, principalmente se tratando de FHC e Lula.
Palavras-chave: Política social, Brasil, programas de transferência de renda
Abstract
This article is proposed to describe the project Bolsa Familia program and analyze the advancements
in the field of social policy that have occurred since the 1990s in Brazil. Stressed, who previously
created the GMP, programs of conditioned transference of income that already existed, however, still
not unified. The critique of income distribution programs stood around conditionalities, given the
difficulty of social inclusion. Main experiences, was portrayed the first monetary transfer programmes
implemented in the country, cases of minimum income and the Bolsa Escola. The study had no claim
to evaluate the effectiveness of these programs, but rather to describe them, highlighting the historical
and political aspects of recent social actions of the Brazilian Government. The optics of the history of
social policy, departed from the concept of the Welfare State, where he posted an international vision
of how was prioritized in the post World War II Government action geared to the social field. After this
contextualization with relation to mainly European countries, the discussion is restricted to Brazilian
social issue, starting with the promulgation of the Constitution of 1988, assigning that from that
milestone, social policy actually began to gain prominence in Brazil. The overall goal wanted to make
that from 1990 until the present day, expanded social programs and began receiving increased
attention in recent Governments, mainly for FHC and Lula.
Key-words: social policy, Brazil, Income transfer programmes
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2. VII Jornada de Iniciação Científica - 2011
INTRODUÇÂO
O presente trabalho procurou investigar os programas de transferência de renda
implementados no Brasil desde os anos de 1990, para poder descrevê-los e posteriormente
poder caracterizá-los, mostrando papel relevante que tiveram para com a política social
brasileira.
O início deste artigo remete ao conceito histórico de Welfare State pois foi na Europa e no
período após a segunda guerra mundial, primeiramente, que a preocupação com as
políticas sociais começaram a ganhar atenção das esferas governamentais. Logo depois, foi
mantido o papel de investigar também de maneira histórica o momento político, econômico
e social que o país passava em 1988, período de redemocratização e formação de um novo
“pacto social” prescrito na Constituição de 1988.
Em seguida, com debate mais focado sobre a política social brasileira, porque é nesse
contexto que a pesquisa estabeleceu seus objetivos, no qual a tarefa prioritária seria
sustentar a tese de que a mais importante política social atual, o Programa Bolsa Família, é
resultado de uma série de políticas de combate à pobreza que já haviam sido
implementados anteriormente no Estado brasileiro, contudo, em níveis locais.
Dessas experiências, a pesquisa identificou dois programas implementados na década de
90 que serviram como experiências fundamentais até a concepção e implementação do
Programa Bolsa Família: O Programa de Garanta de Renda Mínima na cidade de
Campinas, e o Programa Bolsa Escola em Brasília.
REFERENCIAL TEÓRICO
Política Social
Welfare State
Do ponto de vista histórico, a política social implementadas num país, surge diante da
necessidade daquela parte da população que passa dificuldades para se integrar às
transformações inerentes do modo de produção capitalista. Com o pós-guerra, a discussão
para combater as desigualdades sociais geradas numa economia de mercado girou em
torno de programas sociais (DRAIBE, 1997).
O Estado de Bem – Estar Social, que abrange programas de educação, de saúde, e de
seguridade social, funciona buscando incorporar na sociedade capitalista aquela parcela da
população que não pode ter acesso aos bens e serviços transacionados no livre mercado,
devido ao dinamismo do mercado de trabalho e consequentemente, à perda do emprego e
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da renda. Segundo Sônia Draibe, “é nesse sentido que o Welfare State constitui a regulação
social própria do capitalismo avançado”.
De acordo com a definição do Ipea (2010) sobre quais as áreas de atuação da política
social, dois ramos convém dividi-la. A política que atua no campo da proteção social, que
refere-se a previdência, benefício a servidores públicos, saúde, assistência social e trabalho
(seguro – desemprego). E a política que atua na área da promoção social, incluindo nesse
ponto a educação.
As experiências de um Estado voltado para a área social foram marcantes em países
europeus. Aconteceu que no pós-II Guerra mundial iniciou-se a constituição de bases para a
seguridade social no continente europeu, fortalecendo a formação plena de um atuante
Estado de bem-estar social. Nesta fase histórica, vários países que estavam abalados pela
guerra deram início à reconstrução de suas nações buscando o crescimento econômico com
justiça social, e as economias européias principalmente, visto que toleravam há tempos o
extremismo de governos fascistas e nazistas (GOMES, 2006) e a expansão ilimitada do
capitalismo que sucedeu a Revolução Industrial (DRAIBE, 1988) perante um iminente
movimento de trabalhadores lutando por salários dignos, condições decentes de trabalho,
acesso a saúde e educação, moradia de qualidade e assistência social.
Se tratando de perspectivas futuras dos Estado de Bem Estar Social, é fundamental que se
intensifiquem, auxiliando na adoção de um conjunto de medidas que propiciem serviços
como - educação, saúde, habitação - garantindo assim manutenção da reprodução social,
desde que, os países, ao planejarem programas sociais, conduzem-os de modo mais
redistributivo e institucional, como nos anos 80. Resultando futuramente em significativa
participação social na riqueza (DRAIBE, 1997).
Dentre aquilo inserido na órbita social e tratado neste trabalho explicitamente, simbolizou-se
até o momento a repartição da renda e o acesso da população à educação em um país.
Mas o leque que abrange política social é mais amplo, contendo em si outras rubricas dos
direitos sociais, como o salário, o trabalho, a saúde e aposentadoria. E somente o Estado
pode assegurá-los, através de uma eficaz administração pública (CARVALHO, 2003).
Constituição Federativa de 1988
Em 1º de fevereiro de 1987, instalou-se uma Assembléia Nacional Constituinte, tendo o
deputados Ulysses Guimarães como presidente, representando o Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB) e composta por 559 congressistas (incluindo deputados e
senadores eleitos anteriormente) começaram a elaborar a sétima constituição do Brasil
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desde a independência, que também viria a ser conhecida como Constituição Cidadã
(BRASIL, 2010).
No Brasil, que é um país marcado pelos aspectos desiguais quanto ao seu engendramento
econômico, social e político, a esfera das políticas sociais começou a adquirir maior
relevância a partir do ano constituinte de 1988, no qual o redesenhamento do federalismo
fiscal brasileiro descentralizou os recursos arrecadados pela União, repassando-os para os
Estados e Municípios. Decerto, isso aumentou os atributos dos governos subnacionais,
cabendo-lhes focar administrativamente áreas sociais como educação, assistência social,
saúde, saneamento e habitação popular. Em síntese, a gestão das políticas sociais
assumida pelos governos locais no pós-1988 realizou-se conforme as bases institucionais
do Estado brasileiro e sua forma de federação (ARRETCHE, 1999).
Alterações profundas na natureza das relações intergovernamentais, relacionadas à
recuperação das bases federativas do Estado brasileiro ao longo dos anos 80, têm
impacto nas condições sob os quais se vem realizando o processo de transferência
de atribuições na área social. No Estado federativo brasileiro pós-1988, estados e
municípios passaram a ser, de fato, politicamente autônomos. Isto implica que os
governos interessados em transferir atribuições de gestão de políticas públicas
devem implementar estratégias bem sucedidas de indução para obter a adesão dos
governos locais (ARRETCHE, 1999 , P. 112).
Arretche (1999) traz a lembrança da conquista popular vivenciada ao longo da década de
1980 para poder eleger de modo direto os representantes para todos os níveis de governo.
Chegado o momento no qual prefeitos e governadores voltavam a ser escolhidos pelo voto,
as autoridades políticas sustentam desde então soberania quanto aos recursos financeiros
públicos e sua alocação no campo social.
Foi no processo histórico e político de redemocratização marcada inicialmente pelo
movimento das “Diretas Já” em 1984, quando o povo foi às ruas lutar pela eleição direta
para a presidência da República do Brasil, até a promulgação da Constituição Federativa de
1988 que as políticas sociais voltaram a ser colocadas em ordem juntamente com uma nova
estrutura do Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS). Como historicamente analisa
Pequeno (2007), a CF/1988 mostrou ser o “elemento-chave” para com o qual a sociedade
brasileira voltasse a lutar para que a política social brasileira fosse redefinida. A autora
evidencia dois pontos extremamente importantes:
O primeiro ponto diz respeito à criação do Sistema de Seguridade Social,
incorporando à cidadania uma maioria que vivia à margem do mercado de trabalho
formal e sempre esteve fora de qualquer mecanismo público de proteção social. O
segundo ponto tem por referência as possibilidades de uma cidadania coletiva ativa,
dada pela CF/1988, uma vez que os programas sociais foram colocados sob a égide
de políticas públicas, pautadas pelos critérios universais da cidadania, dando maior
visibilidade aos direitos sociais (PEQUENO, 2007, P.5)
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5. Universidade Presbiteriana Mackenzie
Em 1º de fevereiro de 1987, instalou-se uma Assembléia Nacional Constituinte, tendo o
deputados Ulysses Guimarães como presidente, representando o Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB) e composta por 559 congressistas (incluindo deputados e
senadores eleitos anteriormente) começaram a elaborar a sétima constituição do Brasil
desde a independência, também conhecida como Constituição Cidadã.
Por fim, conclui-se nesse aspecto constitucional, que a sociedade brasileira por meio de
seus representantes abonou a maneira mais prática que transmitia aos governos locais,
sejam a União, os Estados e os Municípios (dado o montante de tributos arrecadados e
repassados pela União aos governos subnacionais) o direito de exercer o papel de gerir as
política públicas no tocante aos financiamento de programas sociais voltados à assistência
e à população pobre.
Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) – Campinas - 1995
Foi entre os meses de dezembro de 1994 e março de 1995, que o Executivo da Prefeitura
Municipal de Campinas, encaminhou à Câmara de Vereadores, um projeto de lei para
implementar uma política pública de enfrentamento da pobreza. Depois de 3 meses de
passando por fase de tramitação e negociação, o projeto foi aprovado. Logo em seguida,
após sua implementação, recebeu o nome do “Programa da Garantia de Mínima” . A
prefeitura da cidade de Campinas, então sob a gestão de José Roberto Magalhães Teixeira
(PSDB- Partido da Social Democracia Brasileira), passa a ser a primeira a colocar em
execução um programa brasileiro de transferência de renda condicionada para as famílias
pobres.
Mais relevante do que descrever o funcionamento específico do programa, cabe aqui
apontar a necessidade verificada pelas autoridades públicas locais da cidade de Campinas
em agir pioneiramente programas de transferência de renda ligados à educação, à saúde e
à promoção social das famílias atendidas, ou seja, que as famílias recebam benefício desde
que mantenham suas crianças e adolescentes na escola, verifiquem com atenção a saúde
das crianças e participem de reuniões sócio-educativas (BEJARANO, 1998).
É nos documentos normativos da Secretaria da Família, Criança, Adolescente e
Ação Social, que vão orientar a implantação do PGRM e o seu monitoramento, que
surge o conceito de que seja um programa emancipatório, com o objetivo de
resgatar a cidadania e promover a capacidade destas famílias de garantirem por
seus próprios esforços sua sobrevivência e inclusão social (BEJARANO, 1998, P.
46)
Quando encaminhado à Câmara Municipal, o PGRM apresentado pelo Executivo,
expressava que os instrumentos e meios para combater a pobreza, também são dos
governos locais. A busca em aproximar o poder público junto à população pobre, visando
focalizar crianças e adolescentes de famílias que vivem na linha da pobreza, já era uma
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preocupação com os aspectos sócias da sociedade brasileira desde a década de 1990 no
município de Campinas (BEJARANO, 1998).
O objetivo final do programa não é manter o benefício de modo que contínuo, mas fornecer
uma ajuda monetária mensal temporária até que as necessidades básicas de uma família
seja atendida e que as alterações na dinâmica das famílias promovam um maior contato e
integração com a sociedade (BEJARANO, 1998).
Programa Bolsa Escola – Brasília - 1995
A capital da República, no dia 11 de janeiro de 1995, pelo decreto número 16.270, conforme
publicação no Diário Oficial de Brasília, implementou o Programa Bolsa Escola. O governo
local, eleito e representando uma aliança de partidos democráticos e populares, a frente de
esquerda, possuía na representatividade do então governador Cristovam Buarque (PT -
Partido dos Trabalhadores) a esperanças de um governo voltado para o desenvolvimento
econômico com justiça social.
E é nesse espírito, de uma política pública voltada para a inclusão social, para a cidadania e
para o futuro de crianças e jovens oriundos de família mais necessitadas, que o Programa
Bolsa Escola funcionava para transferir não apenas quantia de dinheiro aos seus
beneficiários, mas promover concomitantemente uma verdadeira política educacional para
os excluídos (ARAÚJO, 1998).
O Programa Bolsa Escola do Governo de Brasília ficou famoso, não só na Capital,
mas nacional e internacionalmente. Em 1997, o Governador Cristovam Buarque
propôs que fosse criado um fundo internacional de recursos solidários entre os
Governos de outras nações, para financiar a Bolsa Escola em países pobres. A
Unicef recomendou a implementação da Bolsa Escola como forma de erradicação
do trabalho infantil e o combate à exclusão social (ARAÙJO, 1998, P.71).
A coordenação do Programa Bolsa Escola é de competência da Secretaria de Educação do
Governo de Brasília, através do qual uma equipe formada pela Comissão Executiva ficava
encarregada da operacionalizar a concessão do benefício às famílias diante dos seguintes
critério de exigibilidade: ter dois filhos entre 7 e 14 anos completos matriculados e
freqüentando a escola pública e ter renda per capita igual ou inferior a meio salário mínimo
mensal (ARAÚJO, 1998).
O Bolsa escola se destacou e ganhou notoriedade porque logrou em seu uma política
públicas “não tradicional”. Isso significa seu caráter social de possibilitar às crianças e
jovens, adquirir um olhar para o futuro, obter qualidade em sua educação, ou seja, retribuir
os benefícios financeiros, com ganhos sociais (ARAÚJO, 1998).
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Antes da mais nada, não é um programa para aventura eleitoral, onde o auxílio financeiro
concedido à população acaba virando uma moeda política. Araújo (1998) salienta a
participação de comunidades e a descentralização na operacionalização do programa:
A gerência do programa fica a cargo da Secretaria de Educação do Governo de
Brasília, por meio de uma Comissão Executiva que se encarrega de sua
operacionalização. Esta comissão também é composta por representantes das
secretarias da Criança e da Assistência Social e do Trabalho, além do Gabinete do
Governador, do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente e do movimento
de Meninos e Meninas de Rua. Cada região administrativa de Brasília contemplada
tem a sua Comissão Local formada por representantes do Governo e da
comunidade. Estas comissões realizam as inscrições e elaboram a primeira lista das
famílias que terão direito à Bolsa-Escola (ARAÙJO, 1998, P.72).
Assim, com ações diferenciadas, o Bolsa Escola pôde conciliar seu papel de política de
renda mínima e de política pública educacional ao mesmo tempo, não apenas para atingir
metas de aumentar a renda da famílias pobres, mas para propiciar condições a crianças e
jovens se prepararem para o futuro (ARAÚJO, 1998).
Governo FHC
A queda na desigualdade de renda no Brasil teve início em 2002, no último ano do governo
FHC. Antes que os indicadores apresentassem esse sinal,o país aparecia
internacionalmente marcado pela sua histórica e profunda concentração de renda. Ocorreu
que a política da época passou desviar sua atenções para as amplas pretensões do lado
monetário da economia e dar os primeiros passos à criação de programas de combate à
pobreza. Uma série de implementação de políticas públicas priorizando a área social no
decorrer do segundo mandato do presidente FHC merecem destaque, diante do intuito que
essas políticas representavam para com o compromisso de distribuir renda (DRAIBE,
2003).
Após o reeleição do presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir da segunda metade de
seu segundo mandato, o governo reformou os programas sociais brasileiros. As políticas
para o enfrentamento da pobreza foram estabelecidas como metas governamentais,
cabendo salientar as qualidades positivas dos programas que lograram incluir a Rede de
Proteção Social, na qual a transferência de renda é realizada de modo direto às famílias
pobres (DRAIBE, 2003).
Draibe (2003), analisa detalhadamente as estratégias contidas no programa de governo de
PSDB em meio ao processo eleitoral de reeleição do presidente Fernando Henrique e
observa algumas mudanças referente ao campo social. Diferentemente do programa de
governos anteriores, os programas sociais foram apresentados de uma maneira mais
pragmática, tipicamente universais e que atuassem tanto em áreas urbanas como áreas
rurais e que tivessem como público-alvo, crianças, adolescentes, jovens, pessoas de
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terceira idade, mulheres etc. Contudo, a alteração relevante no campo social não seguiu
essa tendência universal, mas sim uma política focalizada, em que as metas dos programas
de transferência de renda eram atingir as famílias pobres, aperfeiçoando sua cobertura por
todo o território nacional.
Em meados da década seguinte, sob o governo FHC, a reforma do sistema de
proteção social voltou à ordem do dia. Em outro ambiente intelectual e valorativo e
em maio às restrições fiscais que acompanharam o programa de estabilização e as
reformas pró-mercado, um outro ciclo de mudanças veio a alterar a fisionomia do
sistema brasileiro de proteção social (DRAIBE, 2003, P. 70).
A atuação da assistência social e dos programas de transferência de combate à pobreza
estão associados com outras políticas de programas sociais de Estado, como os universais,
que englobam educação e a saúde; os programas de seguridade social, emprego e renda,
que se inserem na previdência social, nos programas de capacitação e inserção produtiva.
Juntos, esses programas correspondem à política social do governo federal (DRAIBE,
2003).
Com o impulso proporcionado perante o ciclo de volta da democracia vivenciados em meio
às reformas colocadas em discussão nas propostas políticas de um então governo civil de
Tancredo Neves , a política assistencial ganhou holofotes a partir da Constituição de 1988,
assim como a partir da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) de 1993, resultando
neste momento na criação de uma política pública alicerçada nos direitos sócias básicos,
um contribuísse com ações permanentes e voltadas às áreas mais vulneráveis da
população. Mas de fato, somente veio a ser introduzida no governo FHC (DRAIBE, 2003).
Sua implantação iniciou-se no primeiro mandato do governo FHC. Decisiva e de
grande valor simbólico foi, logo nos primeiros dias de governo, a extinção da LBA, a
agência de clientelismo e assistencialismo, por excelência. Em seguida, por força da
Lei Orgânica de Assistência Social, teve início o novo programa de transferência
monetária a idosos carentes e pessoas portadoras de deficiências físicas, que, em
2002, cobria cerca de 1,5 milhões de pessoas (DRAIBE, 2003, P. 87).
Em seu texto, Sonia Draibe levanta a hipótese de duas circunstâncias extremamentes
importantes que pudessem ter alavancado o debate para o campo social no Brasil, quando
ainda as políticas públicas voltadas à pobreza apresentavam-se em seus primórdios. A
autora lembra que em 1999, durante um empréstimo do BID negociado pelo governo
brasileiro e autoridades internacionais, o fundamento desse contrato estava intrínseco ao
Programa de Reforma e Proteção, o qual o governo em questão deseja implementar.
Continha nessa reforma cerca de 22 programas relacionados com saúde, educação,
previdência, trabalho, prestação de serviços sociais básicos para os grupos de baixa poder
aquisitivo. Inseridos nesse rol de programas sociais, também, o Bolsa Escola, que unia em
torno de um si incentivo a educação e transferência monetária.
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Decisivamente, a segunda circunstância, de acordo com Sônia Draibe, “parece ter
efetivamente alavancado e ampliado o escopo da Rede ”, no ano de 2000 na aprovação do
Fundo de Combate à Pobreza. Em 2001, nasciam os programas Bolsa Alimentação (na área
da saúde), Agente Jovem (na secretaria de assistência social) e em 2002, o Auxílio Gás.
Nessa prepulsão, incorporou-se nesse grupo de programas, o Bolsa Escola (1998), o
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti – (1995) e outros programa que já
existiam (DRAIBE, 2003).
Ainda segundo Draibe (2003), os programas que começaram a compor a Rede Social
chamavam-se:
• Bolsa Escola
• Bolsa Alimentação
• Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) (MPAS)
• Programa do Agente Jovem
• Bolsa Qualificação
• Benefício Mensal – Idoso
• Benefício Mensal - Portadores de deficiência (MPAS)
• Renda Mensal Vitalícia
• Bolsa Renda
• Auxílio Gás
• Aposentadorias Rurais
• Abono Salarial PIS/Pasep
• Seguro Desemprego
Esse 13 programas totalizaram em suas despesas aproximadamente 3% do PIB, previstos
no orçamento de 2002, último ano doa mandato presidencial de FHC. Desse modo, é
conveniente afirmar que a implementação da Rede Social mencionada do parágrafo anterior
não foi uma política introduzida no país por uma outra política comum. Neste momento, o
objetivo de combater a pobreza adquiriu ímpeto, fortalecendo a política social brasileira, a
qual necessitava ser pensada de forma séria (DRAIBE, 2003).
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Governo Lula
A partir do ano de 2003, os programas sociais antes citados em processo de implementação
no governo FHC, puderam ser unificados e expandidos a partir do governo Lula. Em outubro
desse ano, o governo federal lançou o mais importante em matéria social, reunindo
programas existentes do governo anterior (como o Auxílio Gás, o Bolsa Alimentação, o
Bolsa Escola, o Cartão Alimentação e outros) em torno de uma política única de
transferência direta de renda, e que passou a receber o nome de Programa Bolsa Família.
Desde então, coube ao governo atual a tarefa de expandir o PBF para as áreas mais
carentes e na qual a pobreza existe de forma aguda, para daí focar de maneira intensa a
distribuição de renda.
Basicamente, o PBF funciona por meio dos seguintes critérios: família com renda per capita
mensal de até R$50,00, após efetuarem o registro no sistema CadÚnico (Cadastro Único),
recebem um benefício ao mês de R$ 50 (com a adição de uma quantia que varia entre
R$15,00, R$30,00 ou R$45,00, de acordo com o número de crianças e adolescentes que
possuem idade até 15 anos, gestantes e nutrizes em cada família). E famílias com renda per
capita mensal de R$51,00 a R$100,00, recebem do governo federal um benefício que varia
em torno de ao mês, R$45,00 (também conforme o número de crianças e adolescentes de
até 15 anos de idade, gestantes e nutrizes em cada família). Como contrapartida, o
recebimento do benefício só será concedido quando as famílias mantenham suas crianças e
adolescentes na escola, e atendendo a outros critérios de concessão em dia, como
calendário de vacinação, participação nos exames pré-natal, atividades para orientar a
alimentação, programas de alfabetização e cursos profissionalizantes (BRASIL, 2009a).
Dentre as metas estipuladas pelo governo após a implementação do programa, era atender
11,2 milhões de famílias até o final do primeiro mandato do presidente Lula, desembolsando
por ano menos do que 1% do PIB nacional. O gráfico 1 mostra o quanto de recursos já
foram investidos e quantas famílias já haviam sido inseridas entre os anos de 2003 e 2010.
Pode ser visto que em 2010, último ano do Governo Lula, a meta de atender mais de 11
famílias foi realizada.
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GRÁFICO 1 - EVOLUÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA (2003-2010)
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
De acordo o Ministério do Desenvolvimento Social, o objetivo do PBF é cooperar para se
tornar a cada momento a possibilidade de superar a pobreza que existe no país. Através de
três linhas mais importantes de atuação, o programa busca: a) diminuir imediatamente a
pobreza, via transferência direta de renda às família que possuem renda per capita de até
R$100,00; b) verificar como as família tem acessado os serviços básicos de educação,
saúde e assistência social, para que,caso contrário, o programa intensifique as atenções
onde o acesso se mostra ineficaz; c) fazer integrações com outras ações e outros
programas sociais do governo, tanto federal como estadual e municipal (BRASIL, 2010).
O Programa Bolsa Família
Programa Bolsa Família: benefícios e condicionalidades
O Programa Bolsa Família é uma política social do governo federal que tem como objetivo
central distribuir renda para a população mais vulnerável à pobreza e à miséria, combatendo
a desigualdade de renda existente no Brasil. Sua principal finalidade é transferir renda
diretamente para as família situadas nas faixas da pobreza (com renda mensal por pessoa
de R$ 70,00 a R$140,00) e extrema pobreza (renda mensal por pessoa de até R$ 70,00). O
PBF está incluído nas diretrizes do FOME ZERO, o qual atua visando garantir o direito da
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população pobre à segurança alimentar. De acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de
2004 e o Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004., o programa tem como meta superar
a pobreza executando suas ações em três linhas: diminuir a pobreza o mais rápido possível,
através da transferência condicionada de renda para as famílias; reforçar o praticidade das
famílias para acessar os serviços de educação, saúde e assistência social e promover a
integração entre os governo federal, o governo estadual e o governo municipal numa melhor
articulação e direcionamento de suas políticas públicas (BRASIL, 2009a).
A família que tem direito a incluir-se nos critérios estabelecidos pelo PBF, deve provar que
todas as pessoas que residem em sua casa e a integram, recebem de salários ou de
aposentadorias, por mês, um valor totalizado que dividido pelo números de integrantes
(renda per capita) situa-se no máximo em R$140,00. Posteriormente, basta à mãe dessa
família procurar o setor responsável pelo PBF em seu município, com o título eleitoral ou o
CPF em mãos, e solicitar o registro no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo
Federal (BRASIL, 2009a).
O processo de seleção ocorre a partir do momento em que, as informações sobre as
famílias já registradas no CadÚnico, por qual se coleta os dados das famílias que situam-se
na linha pobreza e abaixo dela,são trabalhados de moda a identificar que família tem menor
renda. Isso é feito de acordo com a estimativa que é fornecida pelo município em função da
meta pretendida pelo programa em determinado território. O Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea) contribui para esses cálculos, adotando como referência os
dados do Censo de 2000 e da Pesquisa por Amostra de Domicílios (Pnad), estes dois
vinculados ao IBGE. Logo, automaticamente, o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) estará incluindo as famílias no programa a cada mês (BRASIL,
2009a).
A respeito do benefício e a variação dos valores pagos pelo PBF, têm-se três tipos: o
benefício básico, o benefício variável e o benefício variável vinculado ao adolescente. O
básico, com o valor referente de R$ 68,00 (sessenta e oito reais) atinge aquelas famílias da
estrema pobreza, com renda mensal por pessoa de no máximo R$ 70,00 (setenta reais),
não havendo a necessidade, neste caso, de possuírem filhos (crianças, adolescentes e
jovens). O variável, com o valor correspondente de R$22,00 (vinte e dois reais) destina-se
àquelas famílias que são consideradas pobres, com renda mensal atingindo até
R$140,00(cento e quarenta reais), dado que possuam filhos na idade criança e adolescente
(até 15 anos).Por último, a variável vinculada ao adolescente, no valor entre R$33,00(trinta e
três reais) R$60,00(sessenta reais), relacionando-se às famílias que possuam em suas
casas jovens de 16 a 17 anos freqüentando a escola (BRASIL, 2009a).
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Sob a condicionalidades que tramitam ao recebimento da bolsa, cabe às famílias cumprí-las
conforme o regimento do PBF, no que se refere aos deveres ligados à saúde e educação
como: seguir a agenda de vacinação de criança de 0 a 6 anos, o exame de pré e pró-natal
para as gestantes e mães em amamentação e a manutenção de crianças e adolescentes
freqüentando a escola (BRASIL, 2009a).
Programa Bolsa Família – Prós e Contras
Analisando mais especificadamente a recente o caso do programa de transferência de
renda atual, o PBF, é possível afirmar que a esfera das políticas públicas têm evoluído de
alguma forma no Brasil, especialmente se tratando da implementação de programas de
transferência de renda e inclusão social. Uma característica plausível do principal programa
de distribuição de renda do atual governo, o Bolsa Família, é associar ao recebimento dos
benefícios financeiros, garantia às famílias situadas na linha da pobreza o acesso a serviços
de caráter universal, como a educação. Certamente, ações desse porte são um desafio
primordial na busca de resgatar a cidadania da população excluída (COHN e FONSECA,
2004).
No entanto, a afirmação do senador da república Cristovam Buarque (PDT/DF) em uma
entrevista ao BLOG “To ligado na política” em 07 de novembro de 2006 e mencionada na
dissertação de mestrado de Camile Sahb Mesquita, incorpora uma visão pró-assistencialista
do programa Bolsa Família durante o governo Lula:
Quando a mãe do Bolsa Escola recebia no final do mês esse dinheiro, ela pensava:
“eu recebo esse dinheiro para que meu filho estude, e graças ao estudo ele vai sair da
pobreza e eu também”. Agora, quando ela recebe o Bolsa Família ela pensa: “eu
recebo esse dinheiro porque sou pobre e eu não posso sair da pobreza porque senão
eu vou perder esse dinheiro”. A Bolsa Escola era emancipadora e o Bolsa Família é
assistencialista (MESQUITA, 2007, P.65 ).
Para o senador, o auxílio baseado na freqüência escolar é uma boa iniciativa, contudo não
pode ser visto como uma “porta de saída” para os beneficiários, pois se as escolas que as
crianças e jovens das famílias atendidas pelo programa frequentam não é de boa qualidade,
não haverá ascensão social (CONTAS ABERTAS, 2010).
É preciso salientar que a educação é uma enorme dívida social. Não bastam políticas
voltadas à carência de renda de família pobres, tentando incentivá-las à freqüência escolar
de seus filhos através de condicionantes como meios de mantê-los na escola. Ações como
esta, para tornarem-se eficientes, exigem longo período de tempo, passando a ser uma
árdua missão para as metas que um governo pretenda alcançar (ROCHA, 2005).
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MÉTODO
A metodologia adotada envolveu uma abordagem histórica para investigar a implementação
dos primeiros programas de transferência de renda no Brasil, e posteriormente analisar se a
política social no Brasil apresentou sinais de melhorias.
Foram utilizados outros artigos científicos publicados na internet para fazer a análise. A
partir da opinião de diversos autores que tratavam a cerca do tema, foi feita uma síntese,
que sustentou a tese de que as políticas de transferência de renda no Brasil começaram em
Campinas e Brasília. Essas experiências serviram de “base” para que as políticas, até então
municipais e estaduais, obtivesse um maior espaço na agenda política nacional, mais
recentemente nos governos FHC e Lula.
Dados quantitativos contidos nessa pesquisa referem-se ao Governo Lula, coletados nos
sítio do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para identificar o
funcionamento do Programa Bolsa Família, os gastos do governo federal relacionados a
esse programa e o número de famílias atendidas.
RESULTADOS E DISCUSSÂO
Os resultados a que essa pesquisa chegou foram satisfatórios. Pode ser dito com clareza
que o recente programa de transferência de renda chamada atualmente de Bolsa Família é
resultado da uma série de programas que já estavam em concepção desde os anos 90. O
combate a pobreza no país começou a ser debatido, em termos constitucionais, com
promulgação da Constituinte de 1988, que colocou em pauta a discussão da reestruturação
do Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPC), e atribuindo a governos subnacionais –
estados e municípios – a responsabilidade de implementar e executar com repasses
financeiros da União, políticas públicas que priorizassem a área social.
Desde então, essas políticas de transferência de renda, começaram a receber maior
atenção do governo federal, principalmente de FHC, que expandiu o Bolsa Escola, até então
restrito à Brasília, para uma política nacional de transferência condicionada de renda. No
governo Lula, houve uma unificação, no qual outros programas de transferência de renda,
como Bolsa Alimentação e Auxílio Gás, por exemplos, fossem acoplados em trone de um
projeto único, e que passou a receber o nome de Bolsa Família.
CONCLUSÃO
A implementação de programas de transferência de renda no Brasil começou a partir de
experiências municipais e regionais. Foi visto nesse artigo que em meados dos anos de
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1990, a prefeitura da cidade de Campinas foi o primeiro governo local do país a conseguir
executar essa esse tipo de política pública no enfretamento da pobreza no país. Em
seguida, houve uma segunda experiência, com a iniciativa inovadora por parte do governo
de Brasília em matéria transferência de renda relacionada diretamente com educação
pública de qualidade, colocando em primeiro lugar a freqüência escolar para depois
conceder o benefício às famílias.
Já no decorrer do governo FHC, essas políticas que se restringiam a experiências locais
passaram e ganhar relevância em nível de políticas públicas nacionais da transferência de
renda relacionados com a saúde, a educação e a cidadania.
Coube ao governo Lula a tarefa de unificar esses programas sociais para poder atender um
maior número de famílias e ampliar os benefícios. E isso pode ser realizado, pois o governo
conseguiu atingir sua meta de atender o número pretendido de famílias conforme havia
planejado.
Comparando a década de 1990 ao final do ano de 2010, os programas de transferência
condicionada de renda ganharam maior atenção dos últimos governos no Brasil, período
recente em que puderem ser ampliados para atender maior parcela da população
necessitada, e contribuindo para que o país sustente políticas de combate à pobreza e à
exclusão social.
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Cristovam Buarque e a Bolsa Escola. In: BAVA, S.C. (org) Programas de Renda Mínima no
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Contato: renato.fleury@hotmail.com e mfronzaglia@hotmail.com
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