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Envoi de troupes supplémentaires de la MONUC en RDC - La MONUC, une force en quête de légitimité

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Malgré les faiblesses de la MONUC et les coûts exorbitants qu'elle entraîne, la
recrudescence des violences et l'intensification de la crise humanitaire en RDC depuis l’été 2008, le
Conseil de Sécurité des Nations Unies adopte en novembre de la même année la résolution 1843,
prévoyant le renforcement des effectifs de la MONUC à hauteur de 3000 hommes, ainsi qu'une
extension de son mandat. Le présent article explique ce paradoxe à travers les trois prismes
d'analyse développés par Graham Allison dans Essence of Decision : Explaining the Cuban Missile
Crisis. Les modèles rationnel, organisationnel et de marchandages, se complètent pour éclairer les
intérêts, les processus de décision et de négociation qui président à l'adoption de cette résolution.

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Envoi de troupes supplémentaires de la MONUC en RDC - La MONUC, une force en quête de légitimité

  1. 1. Alice Conforti, Lucille Garric, Manon Richert, Pauline Vignoud Envoi de troupes supplémentaires de la MONUC en RDC La MONUC, une force en quête de légitimité 1 Cours de Politique Etrangère 5DCI – Yves Buchet de Neuilly – IEP LILLE 2009
  2. 2. ABSTRACT : Malgré les faiblesses de la MONUC et les coûts exorbitants qu'elle entraîne, la recrudescence des violences et l'intensification de la crise humanitaire en RDC depuis l’été 2008, le Conseil de Sécurité des Nations Unies adopte en novembre de la même année la résolution 1843, prévoyant le renforcement des effectifs de la MONUC à hauteur de 3000 hommes, ainsi qu'une extension de son mandat. Le présent article explique ce paradoxe à travers les trois prismes d'analyse développés par Graham Allison dans Essence of Decision : Explaining the Cuban Missile Crisis. Les modèles rationnel, organisationnel et de marchandages, se complètent pour éclairer les intérêts, les processus de décision et de négociation qui président à l'adoption de cette résolution. 2 Cours de Politique Etrangère 5DCI – Yves Buchet de Neuilly – IEP LILLE 2009
  3. 3. […] Un processus de décision marqué par les routines internes de l’ONU L’analyse rationnelle ne se suffisant pas à elle-même, il est nécessaire de mobiliser des éléments d'interprétation organisationnelle. En effet, la résolution 1843 du 20 novembre 2008 n'est pas le fruit des réflexions d'un acteur unitaire qui serait l'ONU (à travers son Conseil de Sécurité). La réalité est bien plus complexe et répond à des mécanismes organisationnels mis en branle, non pas par un acteur unitaire et rationnel, mais par une chaîne d'acteurs interdépendants intervenant à chaque étape du processus de réflexion, de décision, de votation et de mise en oeuvre selon des procédures prédéfinies. Ces acteurs sont donc soumis à des routines internes, mais aussi à des contraintes d'agenda, d'ordre temporel. Dans le cas étudié ici, les procédures sont celles de l'ONU, et concernent en premier lieu le processus décisionnel au sein du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Celui-ci est constitué de 5 membres permanents, qui sont la Chine, les Etats-Unis, la Russie, la France, et la Grande-Bretagne, et de 10 membres élus par l'Assemblée Générale pour un mandat de deux ans. En 2008, ces 10 membres non-permanents étaient : la Belgique, l'Afrique du Sud, le Burkina Faso, le Costa Rica, la Jamahiriya arabe libyenne, l'Italie, l'Indonésie, le Panama et le Viêt-Nam. La Belgique et l'Afrique du Sud sont les deux Etats les plus directement concernés par le conflit en RDC : la première, du fait de la subsistance de liens historiques liés à la colonisation ; la seconde, du fait de son rôle de puissance régionale en Afrique. La résolution 1843 était portée en premier lieu par la France et par la Belgique (Annexes VII, VIII, IX), puis par leurs voisins européens. Elle a ensuite été adoptée à l'unanimité par l'ensemble des membres du Conseil de Sécurité au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies et sur recommandations du Secrétaire Général (Annexes II et III). La résolution adoptée est le reflet, à la fois des normes onusiennes et de ce que les Etats attendent de l’ONU : en effet, celle-ci, bien que peu à peu rejointe par diverses organisations régionales sur son terrain (CEDEAO, UE, UA…), reste l’organisation qui traditionnellement possède une expertise en matière d’opérations de maintien de la paix. La décision prise d’augmenter les effectifs de la MONUC, plutôt que d’envoyer ses propres troupes en renfort, est le fruit d’un certain automatisme et de normes intériorisées, présents notamment chez les petits pays comme la Belgique, mais aussi chez une « puissance moyenne » comme la France, qui conduisent à préférer l’action multilatérale aux initiatives menées unilatéralement. Le fait que la résolution 1843 ait été portée par ces deux pays au sein du Conseil de Sécurité n’est donc pas le fruit du hasard, mais de processus organisationnels routiniers. La résolution 1843 peut également être comprise comme une réponse hâtive donnée à une obligation de résultats. Du fait de son coût financier et de sa durée, l’organisation, sous pression, est soumise à des contraintes d’agenda. Depuis fin 2007, la question de la prorogation ou non du mandat de la MONUC se pose : on peut faire l’hypothèse que cette procédure particulière a favorisé l’adoption rapide d’une résolution du Conseil de Sécurité en novembre 2008, dans le but d’appuyer la prorogation du mandat. Dès lors, il est pertinent de voir dans le vote de la résolution 1843 un moyen de survie de l’opération de maintien de la paix des Nations Unies en RDC, au-delà des préoccupations humanitaires affichées. Le retrait de la MONUC n’est pas envisageable pour l’organisation lorsqu’elle constate une intensification du conflit : en effet, les schémas de résolution des conflits employés par 3 Cours de Politique Etrangère 5DCI – Yves Buchet de Neuilly – IEP LILLE 2009
  4. 4. l’ONU n’envisagent le retrait qu’après la stabilisation totale ((r)établissement de l’Etat de droit, contrôle des autorités étatiques, fédérales et décentralisées sur l’ensemble du territoire, etc.) du pays dans lequel elle intervient (MINUT, MINUL, MINUK). La pression et l’obligation de résultats auxquelles est soumise l’ONU empêchent la réflexion pour l'élaboration de méthodes innovantes. En conséquence, le Conseil de Sécurité décide l'envoi de troupes supplémentaires en réponse aux pics de violence, agissant ainsi comme il le fait toujours (cas de la MINUAD, de la MINUS, etc.). Ensuite, certains acteurs, comme la Belgique, préconisent l’intervention d’une force européenne en coordination avec la MONUC (Annexe VII) : là encore, on souhaite appliquer des « recettes » qui ont fonctionnées par le passé, comme l’opération Artémis en Ituri (RDC) en 2003 ; et on déplore évidemment le fait que les acteurs y ayant pris part refusent de réitérer l’expérience. Enfin, les routines organisationnelles fournissent une grille d’analyse du semi-échec de la MONUC. Il est en effet propre à l'ONU d'envoyer des contingents militaires dans le but, non pas de combattre un ennemi, mais d'assurer la sécurité des populations civiles et des humanitaires (contre qui, le mandat de la MONUC ne le précise pas), ainsi que de prévenir toute action militaire des groupes rebelles ("dans la limites de leurs capacités"). Dans ce cadre-là, la décision prise par le Conseil de Sécurité d'envoyer du personnel militaire supplémentaire semble absurde : ces contingents, bien que plus nombreux, ne pourront être plus efficaces sur le terrain, puisque le mandat manque de clarté, notamment en regard de l’action militaire des troupes de la MONUC. 4 Cours de Politique Etrangère 5DCI – Yves Buchet de Neuilly – IEP LILLE 2009
  5. 5. […] Conclusion L'envoi de troupes supplémentaires était l'option la moins risquée, mais aussi la plus conforme aux méthodes appliquées habituellement par les Nations Unies. Cependant, la mission n'a pas rencontré le succès escompté. En effet, les troupes présentes sur le terrain n'appartiennent pas aux grandes nations qui ont un poids important au sein de la communauté internationale. Les Casques bleus sont majoritairement originaires du sous-continent indien, d'Uruguay et d'Afrique du Sud, et ne bénéficient pas de la même réputation et de la même légitimité sur le terrain. Originaires de pays relativement pauvres, ils se livrent à des trafics d'or et de diamants avec les groupes rebelles. De surcroît, des tensions entre les différentes nationalités présentes dans le contingent militaire de la MONUC, notamment entre les Pakistanais et les Indiens, nuisent au bon déroulement des opérations en empêchant la cohésion au sein de la force. La mission première de la MONUC est d'assister l'armée congolaise dans son objectif de rétablissement de l'autorité étatique sur le territoire de la RDC et dans ses tâches premières de protection des populations civiles. L'augmentation des effectifs des troupes ne répond pas à ces impératifs, car l'immensité du territoire et sa géographie le rendent difficilement contrôlable. Une redéfinition du mandat de la MONUC, vers une meilleure organisation logistique, une restructuration du commandement, une réorientation des choix stratégiques et la construction d'un leadership fort apparaissent comme des mesures plus pertinentes pour renforcer l'efficacité de la MONUC. Enfin, la question du retrait de la MONUC est latente. Le président actuel de la RDC, Joseph Kabila, souhaite, pour des raisons symboliques évidentes, qu'en 2010, pour le 50ème anniversaire de l'indépendance du pays, les troupes de la MONUC se soient retirées. Cependant, le mandat de 6 mois a été renouvelé pour le premier semestre 2010 et l'on prévoit qu'un processus de retrait se ferait au moins sur 2 ans. Ces éléments permettent de comprendre pourquoi l'envoi de forces supplémentaires est malvenu pour de nombreux protagonistes, car il s'inscrit dans une temporalité pré-électorale. 5 Cours de Politique Etrangère 5DCI – Yves Buchet de Neuilly – IEP LILLE 2009

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