O pulido gobernabilidad, política pública y gestión pública

Corporación Colombiana
de Estudios Antropológicos para el
Desarrollo
- Cead -

Estado, las corporaciones públicas y el
heterogéneo mundo de la llamada
sociedad civil.
En este documento de discusión se
exploran algunas de las relaciones
existentes entre los procesos de
construcción de hegemonía, el ejercicio
del poder, la gobernabilidad, la política
pública y la función publica.
Política pública

_________________________________

GOBERNABLIDAD, POLÍTICA
PÚBLICA Y GESTION PÚBLICA
_________________________________
Por:
Orlando Pulido Chaves
_________________________________
Gestión política y gestión pública
Ya se trate del Estado a nivel nacional,
departamental, municipal, distrital o local,
los bloques sociales que acceden al
poder, utilizan el aparato estatal para
viabilizar su programa de gobierno y
llevarlo a la práctica. Este programa,
convertido en plan de desarrollo, define
los contenidos de la política pública
gubernamental y orienta la gestión
estatal, o gestión pública en sentido
restringido, puesto que en sentido amplio
la gestión pública también es realizada,
en diversos sentidos, por la sociedad civil
o conjunto de organizaciones privadas no
estatales.
De esta manera, el ejercicio del gobierno
puede ser entendido como una fase del
proceso más amplio de gestión política
que incluye las pugnas por la hegemonía
y el ejercicio del poder libradas en los
diversos escenarios de la lucha política
que incluyen las organizaciones del

Con la aparición del Estado como
garante de los intereses de la
colectividad surgió la Política Pública.
Esta expresa el conjunto de la acción
estatal orientada a garantizar la
satisfacción de las necesidades del
pueblo-nación representado en él. La
Política Pública vincula al Estado con la
sociedad, lo relaciona con ella y sirve
para legitimar dicha relación. El
contenido de la política pública
caracteriza la acción de Estado y define
el sentido de régimen político instaurado
para el ejercicio del poder. Esto quiere
decir que la política pública está
constituida
por
un
conjunto
de
propuestas que formulan y ejecutan, en
nombre de la sociedad entera, las bases
sociales que han llegado al poder y
ejercen el control del Estado. Entre más
complejos sean el Estado y la sociedad,
más compleja será la política pública 1 .
En los Estados monárquicos absolutos,
la política pública se confunde con la
voluntad del soberano. “El Estado soy
yo”, dice el monarca. La sociedad (el
pueblo)
sujeta
a
relaciones
de
servidumbre personal, no existe como
ente político que valida o legitima la
Ver: Pulido Chaves; Orlando y Bayona,
Arnulfo, Política social. Escuela para la
Democracia
y
la
Convivencia
de
Casanare, Gobernación de Casanare,
Secretaría de Gobierno, Instituto para el
Desarrollo de la Democracia Luis Carlos
Galán, Bogotá, 1995

1

Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública

acción del monarca sino como objeto
pasivo sobre el cual esta recae. Se
podría decir, entonces, que en estos
Estados la política pública no existe, al
menos como la entendemos hoy. La
razón del Estado substituye a la política
pública.

Política pública local y gobernabilidad

Con la llegada de los Estados
democráticos la razón de Estado, la
voluntad del rey, fue sustituida por la
“voluntad popular” que sirvió de base a la
configuración
de
los
Estados
republicanos (República = Rex pública =
Cosa
pública).
En
los
Estados
democráticos republicanos la política
pública define, pues, el manejo de la
cosa pública.

Esta relación se regula mediante la
política pública en, por lo menos, dos
niveles: en el primero, la política pública
convoca los consensos alrededor de la
satisfacción de las necesidades y
demandas de la sociedad, y garantiza la
adhesión ciudadana a los postulados de
la política. En el segundo, la política
pública no sólo convoca sino que
además vincula a la ciudadanía a la
realización de la política pública,
mediante la generación de espacios de
participación. Es este segundo nivel de la
relación el que interesa en este
momento. Esta vinculación se concreta
en
la
actualidad
mediante
los
mecanismos
de
participación
garantizados
como
derechos
constitucionales.

Los nacientes Estados democráticos
republicanos con sociedades civiles
débiles, centraron su política pública en
un sentido más “estatal” que “social”; es
decir, importaba más definir el tipo de
Estado que se quisiera, el modelo de
desarrollo económico al que se aspiraba,
la forma de relación con otros Estados en
el marco del escenario internacional
correspondiente, la seguridad y la
defensa,
el
desarrollo
de
la
infraestructura, que los problemas
sociales que esta acción generaba. La
política pública incluía las relaciones
internacionales, el comercio exterior, el
desarrollo económico, vías y transportes,
agricultura, industria y una incipiente
política social centrada en la educación y
la salud pública, tan incipiente que no
lograba integrarlas en un todo coherente.
Esto indica que el asunto de los
derechos sociales no había adquirido
entidad y no se
planteaba como
problema de Estado. Para que ello
ocurriera habría que esperar la irrupción
de las masas como sujetos sociales y
políticos activos.

La gobernabilidad hace relación a la
capacidad de generar y mantener
consensos y, en esa medida a la
capacidad de relacionar orgánicamente a
la sociedad política con la sociedad civil.

Política pública transformista y
política pública expansiva
Existen dos tipos de política pública: una,
orientada a repartir los beneficios del
desarrollo en el conjunto de la sociedad
y, otra, derivada de los efectos nocivos
del desarrollo, que intenta tender un
puente hacia los sectores menos
favorecidos, que procura acortar la
brecha entre los más ricos y los más
pobres, que se plantea con carácter
reivindicativo de alto contenido social,
transformista
y
reformista,
que
históricamente no ha dado resultados
positivos plenamente verificables y que
ha servido más como factor de
neutralización de acciones políticas
reivindicativas
de
los
grupos
subordinados que como motor real de
transformación de las condiciones de
miseria.

Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead-

2


Esta política pública transformista, que
propone reformas superficiales y que no
cambia las estructuras que producen la
miseria, es la que se ha impuesto en
América Latina y, en general, en los
países subdesarrollados.
En su devenir histórico, nuestros países
y nuestros pueblos han sentido la falta de
una política pública expansiva que
resuelva los problemas estructurales de
la pobreza y vincule decisivamente a las
comunidades más pobres a procesos
participativos de toma de decisiones y
de formulación de políticas respecto de
todos los temas que afectan su situación.
Política pública y desarrollo
En los países de alto desarrollo del
capitalismo el Estado alcanzó niveles
óptimos de maduración, hecho que se
reflejó en la existencia de una política
pública adecuada a las necesidades del
capital y con capacidad para generar un
nivel de vida definitivamente alto para la
mayoría de la población.
En América Latina y, en general, el
mundo subdesarrollado las cosas
ocurrieron de manera diferente. En
primer lugar, el Estado no maduró. Los
lastres precapitalistas han sobrevivido
hasta la llegada del siglo XXI
perturbando, en algunos casos de
manera decisiva, la capacidad del capital
para transformar el conjunto de la
sociedad. La persistencia de la gran
propiedad territorial ha impedido que en
nuestro país se resuelva el problema de
la tierra, hecho que equivale a mantener
sin solución las reivindicaciones y las
necesidades de la mayoría de la
población campesina y a dejar poco más
de medio país por fuera de los circuitos
de la acumulación ampliada del capital.
Esto significa que el Estado no pudo
arbitrar los intereses del capital y de la
gran propiedad y que, en consecuencia,

las implicaciones políticas del hecho
están sin resolver. Una política agraria
que intenta generalizar los efectos del
desarrollo rural integrado, sin haber
producido la reforma agraria, es muestra
clara de la incoherencia de la política
pública y del carácter simplemente
transformista de sus efectos.
Un pacto político como el Frente
Nacional, que impidió el libre desarrollo
de las contradicciones entre las distintas
opciones
que
pugnaban
por
la
hegemonía, limitó notablemente las
posibilidades de generación de una
política pública agresiva. Dicho de
manera más clara, esto quiere decir que
el
Frente
Nacional
muestra
la
incapacidad de los sectores más
decididamente capitalistas para imponer
su hegemonía y la fuerza de los sectores
más tradicionales y conservadores para
impedir la instauración de un modelo de
desarrollo capitalista rápido y profundo,
más democrático desde el punto de vista
de los intereses del capital.
La existencia de un Estado poco maduro
tiene otras implicaciones sobre la política
pública. Su incapacidad para recoger de
manera adecuada y expresar los
intereses y las necesidades de los
sectores subordinados de la sociedad
hace que la acción social sea marginal y
reactiva u ocasional, sin posibilidad de
generar efectos duraderos. Así, la
consolidación de una política pública es
más resultado de conquistas logradas
mediante luchas reivindicativas que
producto espontáneo de la acción del
Estado. La limitación de su capacidad de
acción, de otra parte, por la existencia de
deficiencias institucionales y de gestión
hace ineficiente y poco eficaz y efectiva
la puesta en práctica de la política, tal
como ha ocurrido con la asistencia social
en el campo de la salud, para citar un
ejemplo.
La burocratización de los funcionarios, el
clientelismo y la corrupción que han


3


enquistado en el Estado complementan
el cuadro que define esta relación entre
política pública y Estado en países como
el nuestro.
Aún así, el esquema del Estado
benefactor se instauró entre nosotros y la
acción social fue encontrando, cada vez
más, respaldo en la promulgación de
políticas. De ahí la secuela paternalista
generada en los grupos subordinados.
En segundo lugar, el Estado no pudo
garantizar una distribución equitativa de
los beneficios esperados del desarrollo
capitalista. La dependencia se tradujo en
pobreza creciente y en más radicales
conflictos sociales. Las necesidades de
ampliación de la cobertura de la política
social hacia temas nuevos crecieron más
rápidamente que la capacidad de
respuesta, dejando como resultado un
acumulado de insatisfacción que ha
alcanzado niveles críticos.
El asunto se podría resumir así: si el
Estado no logró crear las mejores
condiciones para el desarrollo del
capitalismo, menos logró distribuir sus
beneficios a través de la aplicación de
una política pública coherente. Libardo
Sarmiento resume así la situación:
“... A lo largo del siglo veinte se construyó
en los países de América Latina un sistema
institucional y de prestación de servicios
sociales, en la concepción de un Estado
Benefactor. Con la crisis económica que se
registra en la región desde finales de los
años setenta y los cambios en los
paradigmas del desarrollo se hizo evidente
una serie de problemas estructurales de las
instituciones del sector social: i) Exclusión
de un importante sector de la población más
pobre de los beneficios de la política social y
de los sistemas de seguridad social; ii) Falta
de equidad en la distribución del gasto
social entre los principales beneficiarios, en
términos sociales, étnicos y geográficos; iii)
Excesiva burocratización y centralismo; iv)
Fragmentación institucional y falta de
integración, coordinación y convergencia
entre las diversas instancias que intervienen

en la prestación de los servicios; v) Altos
gastos operacionales; vi) Inestabilidad en
los flujos financieros; lo cual hace imposible
el desarrollo de políticas de mediano y largo
plazo; y, vii) Debilidad o deterioro de las
2
instituciones”

La función pública
La gestión pública estatal, o el conjunto
de acciones institucionales encaminadas
al logro de los objetivos de los planes de
desarrollo y a la implementación de la
política pública, sirve para definir
conceptualmente el marco de la llamada
función pública la cual, desde este punto
de vista, no puede ser otra cosa que la
satisfacción de las necesidades o
demandas de la sociedad a través de la
acción estatal.
La complejidad de la función pública se
deja ver tan pronto se analiza el hecho
de que el Estado no es unitario y
homogéneo
sino
fragmentado
y
heterogéneo. En él se expresan distintos
sectores sociales y políticos, con
intereses diferentes y a menudo
contradictorios, que hacen de la gestión
pública algo también complejo y
contradictorio. Por esta razón, los
gobiernos no pueden ejercer siempre el
control absoluto sobre la acción
institucional del Estado, lo que hace
relativa la manera como se concreta la
función pública. Esta se ubica, así, en el
dominio de las pugnas por la hegemonía
y se ve afectada por las tensiones
generadas por los cambios en las
correlaciones de fuerzas sociales. La
vulnerabilidad de la función pública y su
comportamiento fluctuante se expresan
en la capacidad de incidencia que sobre
ella tienen sectores organizados y fuertes
de la sociedad civil como los gremios
económicos y otras asociaciones de
2 Sarmiento Anzola, Libardo, “El
Paquete Social del Neoliberalismo”,
Revista Foro, No. 20, mayo de 1993,
Santafé de Bogotá, D.C., p. 8


4


carácter privado, las multinacionales, por
ejemplo.
La función pública debe concebirse,
entonces, como un complejo de acciones
institucionales y políticas que se
estructuran mediante el juego de
acciones y reacciones que caracteriza la
formación de consensos y disensos,
cuando hay base social suficiente para
ello, o mediante el ejercicio de la
coerción y la fuerza, sustentadas en
posiciones de poder, cuando no está
legitimada socialmente.
Esta forma de concebir la función pública
difiere de la establecida en la
Constitución Política 3 , en la cual se
entiende, con un enfoque administrativo,
como un marco normativo, de tipo
restrictivo, para el ejercicio de los
empleos públicos, con énfasis en los
aspectos éticos. Si bien es cierto la
acción estatal está mediada por los
funcionarios públicos, con toda la
complejidad de circunstancias de orden
social, cultural, económico, político, etc.,
que los determinan, es claro que la
función pública no puede restringirse a la
formulación y puesta en practica de las
políticas de administración de personal y
desarrollo de los recursos humanos al
servicio del Estado, como lo estipulan el
objetivo
y
las
funciones
del
Departamento Administrativo de la
Función Pública, antiguo Servicio Civil 4 .
Incidir en la función pública, con el
objetivo de mejorarla o de reformarla,
Presidencia
de
la
República,
Constitución Política de Colombia
1991,Título V, Capítulo 2, artículos 122
- 131, Título VIII, Capítulo I, Art. 228, y
Título X, Capítulo I, art. 267.

3

Ver : Presidencia de la República,
Secretaría de Administración Pública,
Manual de organización de la rama
ejecutiva del poder público, 1990,
Oficina de Organización y Sistemas, pp.
461 y ss.

4

plantea la realización de acciones y la
definición de políticas con alcances que
vayan más allá de la administración del
personal empleado por el Estado. Como
se ve, función pública y contenido ético
del
Estado
están
íntimamente
relacionados.
Esto resulta más claro cuando se vincula
la función pública con lo que se ha
llamado la crisis del Estado y su proceso
de reforma o de modernización. La
transición por la que está pasando el
país a este respecto indica que es
necesario un cambio en la naturaleza, los
contenidos y las formas asumidas por la
función pública, puesto que éstos se
definen no sólo desde el punto de vista
de la administración sino también, y
fundamentalmente,
de
la
política.
Cuando el asunto se analiza desde esta
perspectiva resulta fácil relacionar temas
tan separados como la corrupción,
vinculada con la administración y el
contenido ético del Estado, y el papel
cumplido por la oposición en función de
la
gestión
estatal,
de
sentido
básicamente político.
Crisis del Estado y crisis de la función
pública
Si, como se ha dicho, la relación entre el
Estado y la gestión pública está mediada
por el Gobierno, lo que se ha dado en
llamar “crisis del Estado”, cobija también
al Gobierno y a la gestión pública. En
términos políticos no puede haber crisis
del Estado que no lo sea también, en
alguna medida, del gobierno y de la
gestión pública; es decir, de la política
pública y de la función pública.
Esto quiere decir que en presencia de
una crisis de la función pública; es decir,
de la capacidad del Estado para
satisfacer las necesidades y demandas
de la sociedad, las causas habría que
buscarlas no sólo en el ordenamiento
administrativo-institucional sino también
en el orden político. Más aun, se podría


5


decir que la crisis de la función pública
remite en primer término al debilitamiento
del vínculo entre gobernantes y
gobernados, a la capacidad de los
primeros para generar y mantener
consensos, a la pertinencia de la política
pública y, después, a la ineficiencia, a la
ineficacia y a la falta de efectividad del
aparato institucional.
A esto se deben agregar los factores de
contexto tales como el reordenamiento
geopolítico internacional, los cambios en
la estructura de los procesos de
producción y en la de los mercados
internacionales, los realinderamientos de
las
hegemonías,
los
cambios
tecnológicos, etc.
En este contexto, el modelo de Estado
propio del capitalismo moderno ha
empezado a dar paso a lo que algunos
han llamado del Estado “posmoderno”,
caracterizado, entre otras cosas, porque
ha dejado de ser concebido como el
principal regulador de los modelos de
acumulación de capital, función que ha
sido asumida de modo más eficaz por los
particulares y por el mercado. Los
nuevos esquemas basados en la libertad
de competencia, la competitividad y la
eficiencia, característicos de la propuesta
neoliberal, han propiciado el desmonte
paulatino del llamado Estado benefactor
predominante hasta hace unos pocos
años.
La aplicación de las políticas neoliberales
ha coincidido, por otra parte, en países
como el nuestro, con procesos de
fortalecimiento de la sociedad civil,
haciendo que la descentralización, la
transferencia de funciones y autonomías
al ámbito local, la ampliación de los
espacios de participación de las
comunidades en la vida local, hagan más
compleja la situación. Con todos estos
ingredientes, el Estado no puede
concebirse como una entidad monolítica,
sino como dice Oszlak, como

“un sistema en permanente movimiento, en el
que los intereses y objetivos de sus diferentes
partes, reproducen de muchas formas en su
seno los conflictos de la sociedad” 5 .

En este momento de transición, cuando
el viejo Estado no ha desaparecido y el
nuevo
todavía
no
se
configura
plenamente, las tensiones entre éste y la
sociedad civil se acentúan haciendo que
la crisis se manifieste en varios niveles, a
saber : como crisis de hegemonía o crisis
de dirección intelectual y moral, que se
expresa en la dificultad para generar
consensos
duraderos
y
en
la
inestabilidad y turbulencia de las
relaciones de fuerza entre las bases
sociales; como crisis de dirección
política, o pérdida de legitimidad del
Estado y de los bloques sociales que lo
controlan, que se manifiesta
en su
incapacidad para arbitrar y resolver
conflictos y en la inocuidad del ejercicio
de la fuerza ; como crisis institucional y
administrativa, que se traduce en
ineficiencia,
corrupción,
burocracia,
desprestigio y clientelismo, por ejemplo.
Crisis de gobernabilidad y función
pública
La concurrencia de todos estos factores
determina el marco de la crisis de la
función pública e ilustra sobre los
inconvenientes de entenderla sólo como
crisis
administrativa
del
aparato
institucional. Más bien, abre paso para
Oszlak, Oscar, “Formación histórica del
Estado en América Latina. Elementos
teórico-metodológicos para su estudio”,
en : La reforma administrativa pública
en América Latina, Editorial Instituto
Nacional de Administración Pública,
Alcalá de Henares, 1984. Citado en : La
Política
de
Investigación
en
Administración
Pública,
Sinapsis,
Sistema de, Ciencia y Tecnología en
Administración
Pública,
Escuela
Superior de Administración Pública, pp.
6 y ss.

5


6


entender en qué consisten las llamadas
crisis de gobernabilidad y cuál es su
relación con la crisis de la función
pública.
En síntesis, las crisis de gobernabilidad
no son más que crisis de hegemonía que
se expresan en un debilitamiento o en el
rompimiento del vínculo gobernantesgobernados ; en la ampliación de la
distancia que separa al Estado de la
sociedad civil, hecho que explica el
fenómeno de la burocratización y el
clientelismo ; en la ineficacia del aparato
institucional
para
resolver
las
necesidades y demandas de la sociedad;
en el desbordamiento del descontento
popular y en el surgimiento de las
iniciativas sociales y populares, para citar
algunos hechos.
Esta es la razón que explica por qué la
llamada modernización del Estado sólo
puede un aspecto de la solución a la
crisis, insuficiente si se limita únicamente
a la dimensión administrativa.
Con estos antecedentes, resulta obvia la
necesidad
de
reconceptualizar
y
replantear todo lo relativo a la función
pública, a la gestión estatal y a la
administración pública.
Función pública y política pública
local
Delimitado así el ámbito de acción de la
función pública, es necesario analizar
con más detalle su relación con la
política pública y con la administración
pública.
En otro lugar hemos definido la política
pública como “el conjunto de acciones,
decisiones y modos de gestión y
evaluación que afectan la organización
de la vida ciudadana y el estatuto del
sistema social y político en su conjunto” 6 .
Ver : Pulido Chaves, Orlando, “Políticas
locales
y
política
cultural :
la

6

En tal sentido la política pública estatal
se expresa en la legislación que define el
rumbo de su gestión tanto a nivel
sectorial, políticas nacionales, como en
los programas de gobierno que se
adelantan a nivel departamental y
municipal.
En el país no existe tradición en materia
de formulación de políticas públicas
locales. Sólo ahora, en el marco de los
procesos de reforma constitucional,
política y administrativa del régimen
departamental y municipal empieza a
darse un proceso incipiente de reflexión
sobre el particular. La discusión llevada a
cabo en Francia y los Estados Unidos
llegó al país en la década de los sesenta,
justo en el momento en que el impacto
de los procesos de urbanización se
empezaba a sentir en los procesos de
desarrollo locales.
El desarrollo de los estudios sobre
políticas locales se abrió paso muy
lentamente en el país por el peso de la
existencia de un Estado altamente
centralizado concretado en instituciones
político administrativas que impedían ver
el funcionamiento real del sistema y
detectar las excepciones al absolutismo
centralista. En el país se pensaba que
los gobiernos locales estaban amarrados
al gobierno central y que su autonomía
sólo era posible en regímenes federales.
Lo que se observaba en el país, por el
contrario,
era
una
progresiva
transferencia al gobierno central de
antiguas atribuciones locales como la
enseñanza, la salud y la higiene. En
Colombia la cuestión local era tan
reciente que la reforma constitucional de
descentralización de la cultura”, en :
Descentralización,
Memorias
del
Simposio
Diferencias
Regionales,
Respuestas
Institucionales
y
Descentralización, V Congreso Nacional
de Antropología, Villa de Leyva, 1989.
ICFES, Serie Memorias Científicas, pp.
157 y ss.


7


1968 apenas iniciaba un debate sobre la
conveniencia de la gestión local desde
entes nacionales descentralizados como
el Incora, el Insfopal, etc., dominados por
el ejercicio de la política burocrática y
clientelista, ligada a la supervivencia de
los partidos políticos.
Sin embargo, los procesos sociales
ocurridos en América Latina durante las
tres
últimas
décadas
modificaron
sustancialmente este panorama e
introdujeron nuevos elementos que
colocaron el asunto de las políticas
locales en un nuevo terreno.
La elección popular de alcaldes y
gobernadores y el voto programático
están cambiando el carácter general de
la política pública en el país. Se está
haciendo énfasis en la autonomía de las
entidades locales y se han buscado y
encontrado mecanismos centralistas de
decisión y de gestión con participación
comunitaria. Con ésto, las políticas
locales
abren
la
posibilidad
de
generación
de
proyectos
políticosociales expansivos. De este modo las
políticas públicas a nivel local se
convierten en instrumentos de lucha por
la
autonomía,
aunque
siga
presentándose la situación ambigua de
coexistencia con políticas de carácter
transformista
no
expansivo.
Lo
importante, en todo caso, es subrayar
que
ya
no
se
pueden
seguir
considerando como políticas públicas
locales las políticas estatales impuestas
desde el poder central, aunque, desde
luego, sería absurdo subestimar las
atribuciones legales y las competencias
del nivel central.

ingresos propios, los gobiernos locales
dependen del estado central para la
ejecución de sus programas.
Un estudio realizado por el Banco
Mundial y el Departamento Nacional de
Planeación sobre la capacidad de los
gobiernos locales muestra que algunos
municipios del país tienen hoy más
competencias, recursos y autonomía que
en el pasado y, en consecuencia, ha
mejorado su desempeño y su capacidad
de gestión. Dice el informe :
“La mayoría de los gobiernos locales objeto
de estudio ha logrado hacer frente a los
desafíos que presenta la descentralización,
valiéndose de la capacidad existente pero
subutilizada, y esforzándose a conciencia por
perfeccionarla. En nuestra opinión, el
liderazgo local, responsable e innovador, ha
sido la fuerza impulsora del desarrollo de
capacidades, necesario para la prestación
eficaz de los servicios. La participación
comunitaria y el papel, cada vez mayor,
cumplido por la sociedad civil han brindado
mayores posibilidades de acción a los
municipios y sirven de base para el
sostenimiento de la capacidad de gestión
7
local en el tiempo” .

Esta mayor capacidad de gestión puede
ser interpretada como un desarrollo y un
fortalecimiento de la política pública a
nivel
local,
aunque
no
es,
necesariamente, una prueba de mayor
autonomía respecto de las políticas del
orden nacional. Con todo, los programas
locales de gobierno han abierto una
posibilidad que es, probablemente, la
que se está expresando en el estudio
citado.
“La capacidad de los gobiernos locales”,
versión resumida de informe del Banco
Mundial, Colombia -Estudio sobre la
Capacidad de los Gobiernos Locales :
Más allá de la Asistencia Técnica,
Informe No, 14085-CO, Washington D.C.,
19 de julio de 1995, en : Planeación y
Desarrollo, Vol. XXVI, No. 2, mayo 1995,
pp. 131 y ss.

7

No obstante, la descentralización no ha
llegado todavía a romper el dominio de
las políticas centralizadas de carácter
nacional. Esto significa que las políticas
públicas
locales
dependen
sustancialmente
de
los
recursos
nacionales para ser llevadas a la
práctica. Con excepción de algunos


8


La administración pública
Con base en lo dicho hasta aquí, el
Estado puede ser entendido, también,
como un sistema con una capacidad
instalada de gestión que tiene como
funciones formular y poner en marcha las
políticas públicas. Dentro de este marco,
la administración pública abarcaría las
relaciones entre el Estado y sus
instituciones y la sociedad civil y sus
organizaciones 8 .
Como anota Kliksberg, a partir de la
década de los 80 se planteó en América
Latina la necesidad de democratizar la
administración pública mediante la
intervención en los siguientes aspectos:
orientación del Estado hacia el
afianzamiento de la autodeterminación y
la soberanía nacional, ampliación de la
representatividad y la participación de
diversos grupos sociales, estimulación de
la participación ciudadana en la gestión
pública, transparencia, erradicación de la
arbitrariedad democrática, control y
terminación de la corrupción mediante el
control social de la gestión pública y
movilización
de
las
posibilidades
productivas de la sociedad civil 9 .
Con esto, se intentaba dar un salto hacia
adelante en materia de transformación
del Estado y de modernización de la
gestión, en el marco de un esfuerzo
encaminado a cambiar las políticas de
administración pública orientadas hasta
entonces por los siguientes enfoques:
• La existencia de una visión ahistórica
del aparato público, en tanto se
concebía como un gran mecanismo
descontextualizado de las condiciones
Cfr.
Esap,
La
Política
de
Investigaciones en Administración
Pública, Op. Cit. Pp. 7 y ss.

8

9
Kliksberg,
Bernardo, ¿Cómo
transformar al Estado? Más allá de
mitos y dogmas, Fondo de Cultura
Económica, México, 1989, pp. 33 y ss.

sociales, económicas, políticas y
culturales de cada época, que
requería
de
ajustes
periódicos
orientados a superar los problemas de
rendimiento deficiente acumulados en
el tiempo. Esto quería decir que los
ajustes debían ser de carácter técnico,
casi siempre importados desde los
países de alto desarrollo.
• Complementario de este enfoque de
la administración pública se daba otro
que centraba sus énfasis en lo que
Kliksberg llama la “mistificación de los
medios”. Esta orientación planteaba y
sigue planteando que el desarrollo
administrativo es posible mediante la
creación de nuevas instituciones más
eficientes y eficaces y la utilización de
nuevas tecnologías administrativas.
• El llamado “paradigma formalista” que
entendía la organización como un
conjunto de funciones y de recursos
que debían ser ordenados mediante
un esquema formal (organigrama)
construido
según
principios
organizacionales como unidad de
mando, especialización, ámbitos de
control reducido y
economía de
niveles, por ejemplo, sin tener en
cuenta que las organizaciones reales
distan mucho de tales esquemas y
principios.
• El
“paradigma
privatista”,
caracterizado por utilizar el modelo de
la empresa privada como punto de
referencia para el desarrollo del sector
público, olvidando a menudo que éste
no es tan eficiente y eficaz como se
cree.
• El “paradigma de la neutralidad
valorativa”,
que
concibe
la
administración pública como algo de
naturaleza puramente técnica, neutra
en materia de intereses y valores.
Frente a estos paradigmas Kliksberg
propone algunas directrices para el


9


diseño de políticas nacionales de
administración pública que, desde luego,
también son válidas a nivel local 10 . Entre
ellas están:
• La institucionalización social de la
política nacional de administración
pública. Esto significa convertir la
administración pública en un problema
nacional que convoque a la opinión
pública y a la sociedad en general
para que comprendan la importancia
de contar con una política nacional de
administración pública claramente
definida.
• La política de administración pública
debe ajustarse y responder a las
prioridades nacionales y locales. Debe
tener objetivos precisos y metas de
corto, mediano y largo plazo que
permitan su ajuste a las condiciones
reales. Con esto se busca superar la
ruptura
del
vínculo
entre
la
administración y las sociales y orientar
el rendimiento institucional hacia los
problemas nacionales y no hacia la
búsqueda de una mayor racionalidad
burocrática. Este ajuste requiere de
una seria transformación de los
esquemas de planeación, los cuales
deben orientarse hacia nuevos
marcos teóricos, una mayor relación
con la coyuntura y el incremento de la
participación ciudadana.
• La participación debe darse no sólo
para la planeación sino para la
estructuración de la misma política de
administración pública. Se debe
convocar a los funcionarios y a la
ciudadanía para su formulación.
• La política nacional de administración
pública debe basarse en una
concepción holística o totalizadora del
aparato público que tenga en cuenta
su carácter histórico, su complejidad
Kliksberg, Bernardo, Op. Cit. pp. 75 y
ss.

10

sectorial, organizacional y funcional,
sus nexos con la economía, la política
y la cultura; la iteracción o
realimentación continua entre sus
componentes, los conflictos y choques
de interés y, desde luego, también sus
ventajas y fortalezas.
• La política debe tener una fuerte
orientación a la innovación que
remueva el inmovilismo del aparato
institucional, sobre todo en las
regiones. Esto quiere decir que la
tecnologización de la administración
no es un fin en sí misma sino un
instrumento para hacer viable y
posible la política y sus efectos.
• Se requiere también del desarrollo de
políticas de ciencia y tecnología
aplicadas a la administración pública,
adecuadas al contexto y a las
características
nacionales
y
regionales, que contrasten con la
adopción de modelos y de paquetes
tecnológicos
o
de
modas
administrativas que son difícilmente
aplicables en nuestro medio. Esto
implica el desarrollo de una capacidad
investigativa
organizacional
que
permita el conocimiento adecuado de
las características del aparato público
y de sus organizaciones.
• La política debe ser flexible y selectiva
en la medida en que el desarrollo de
la administración pública se da en
función del desarrollo social, el cual no
es lineal ni teleológico o basado en la
secuencia de causas y efectos.
• La
política
debe
propiciar
la
autonomía institucional y del aparato
público regional y local, así como
también debe fomentar la producción
de políticas regionales y locales,
coherentes con la política nacional
pero suficientemente capaces de dar
cuenta de los problemas específicos
de las regiones.


10


Con determinantes como éstos, la
administración pública debe sobrepasar
los paradigmas formales que pretenden
tener validez universal para adoptar
criterios que reconozcan la especificidad
socioeconómica, política y cultural de la
sociedad que hagan posible el desarrollo
de una estructura dinámica atenta a los
cambios que se producen tanto a nivel
interno como externo. Esto implica
realizar esfuerzos para conectarse con
las realidades sociales construyendo sus
metas en concordancia con los proyectos
nacionales, regionales y locales, y asumir
las herramientas de acción como simples
medios que, en todo caso, deberán ser
evaluadas.
Esto se complementa con la adopción de
modelos administrativos desarrollados
por el sector privado. Conceptos de
calidad total, gerencia por objetivos,
gobernablidad,
empoderamiento,
flexibilidad, etc., son cada vez más
frecuentes en la gestión pública, en
donde la gerencia pública empieza a
ganar espacio propio. Sin embargo aun
no se ha pasado de los conceptos a la
práctica. La gerencia pública no llega a
se una realidad cotidiana en la dirección
de las entidades del Estado, con las
excepciones de rigor. Esto se debe, en
parte, a la imposibilidad de adoptar los
modelos privados sin que medie su
ajuste
a
las
características
y
especificaciones de la misión de la
gestión pública.
Gobernabilidad, Voto Programático y
Programa de Gobierno
Todos los candidatos que se presenten a
elecciones para Presidente de la
República, Gobernador, Alcalde, e
inclusive para las corporaciones públicas
deben presentar un Programa de
Gobierno que contenga las propuestas
que dichos candidatos hacen a la
ciudadanía para ser realizadas durante
su mandato.

Este mecanismo, reciente en nuestro
medio, sirve para que la ciudadanía
compare los programas que ofrecen los
candidatos y pueda escoger el que crea
que recoge mejor los intereses y
necesidades del votante. De este modo
la idea del voto programático es que la
ciudadanía vote más por los programas
que por las personas.
El ejercicio de elaborar el programa
cualifica al gobernante, lo obliga a
conocer más profundamente la realidad
de su región o de su ciudad, a establecer
contacto más directo con las bases
sociales para conocer sus necesidades y
a tecnificar el ejercicio de la política. Por
otra parte, lo compromete con la
ciudadanía a cumplir lo consignado en el
Programa, bajo pena de que si no lo
hace su mandato puede ser revocado. El
programa ganador se convierte en un
mandato, en una orden para el nuevo
gobernante emanada de sus electores.
En otro sentido, permite empezar a
superar los vicios de la política como la
compra de votos, el clientelismo, el
gamonalismo, pues induce al ciudadano
a escoger
después de analizar
críticamente las propuestas de todos los
candidatos. En la medida en que el
Programa de Gobierno obliga y crea
responsabilidades concretas, aleja el
ejercicio del poder del capricho personal
del gobernante y genera condiciones
para que las luchas por obtener el
consenso se cualifiquen y se ubiquen en
un terreno eminentemente político.
Si se mira con atención, la elaboración
del programa se hace desde la
perspectiva de la sociedad civil y se
ejecuta desde el Estado. Este hecho
ilustra claramente su carácter político y
su ubicación en el campo de mediación
entre ambos, el campo de la hegemonía.
Desde luego, ésta es la situación ideal.
Hasta el momento, el voto programático
está empezando a abrirse espacio en


11


medio de la crisis y de los vicios que han
sido tradicionales en la política
colombiana. Por esta misma razón
gobernantes y ciudadanos tienen el
deber de fomentarlo y practicarlo.
Gobernabilidad y Plan de Desarrollo
El Programa de Gobierno ganador debe
ser realizado. Para ello, debe dotarse de
recursos, debe priorizar acciones, fijar
horizontes estratégicos, tácticos y
operativos, debe fijar objetivos y metas,
asignar
responsabilidades,
definir
mecanismos
de
evaluación
y
seguimiento, diseñar indicadores que
permitan controlar su desarrollo, medir
sus impactos, etc.
Este ejercicio corresponde al proceso de
elaboración del Plan de Desarrollo, el
cual puede definirse como el diseño de la
forma de implementación o ejecución del
Programa de Gobierno.
La diferencia entre los planes de
desarrollo del pasado y los que se
realizan en el contexto del voto
programático consiste en que estos
últimos están delimitados por el período
de los mandatarios, aunque se inscriben
en una perspectiva estratégica que da
cuenta de las necesidades del desarrollo
local, articulado al desarrollo nacional. Ya
no es posible planear a tan largo plazo
como se hacía en el pasado, cuando el
Plan de Desarrollo contemplaba todas
las necesidades de todos los sectores.
Hoy eso no es posible, entre otras cosas
porque la incertidumbre de los procesos
de desarrollo es cada vez mayor y
desactualiza más rápidamente las
previsiones hechas.
En general, los Planes de Desarrollo,
destinados a ejecutar los Planes de
Gobierno, exigen ahora un relativamente
alto componente participativo e implican,
por tanto, una buena dosis de
concertación con la sociedad civil y con
las fuerzas que hayan contribuido al

triunfo electoral. Por esta razón, la
elaboración del Plan de Desarrollo puede
convertirse en una nueva instancia de
acuerdo y de participación, en un
escenario de construcción de nuevos
consensos. Igual cosa puede ocurrir con
el proceso permanente de ajuste y
evaluación.
El Plan de Desarrollo constituye, así , un
invaluable instrumento técnico-político
para generar y afianzar la tanto la
“gobernabilidad
interna”
como
la
“gobernabilidad externa”.
Por gobernabilidad interna entendemos
la capacidad que el gobierno tiene para
generar, mantener y ampliar consenso
entre sus gobernados respecto su
Programa de Gobierno y su Plan de
Desarrollo. La gobernabilidad interna
consolida y amplía las instancias de
concertación del gobierno local con las
instancias inferiores y con la ciudadanía;
por ejemplo del Gobernador con los
alcaldes y con la Asamblea, del Alcalde
con las veredas y los corregimientos y
con los pobladores.
De otro lado, significa ampliar la
capacidad de negociación de la sociedad
civil con el gobierno local, de las
organizaciones de base con las
asambleas y Concejos y con las
entidades públicas locales.
Por gobernabilidad externa entendemos
la capacidad de los gobiernos para
generar, mantener y ampliar consenso
con las instancias externas y las
entidades territoriales mayores. Por
ejemplo con el Congreso de la
República, con los ministerios y los
institutos descentralizados. Esto significa
ampliar la capacidad de negociación de
los departamentos y los municipios y de
la sociedad civil con las entidades del
orden nacional; de los municipios con el
departamento; de las veredas con el
municipio, etc.


12


Es claro que el Plan de Desarrollo es un
instrumento eficaz para ampliar estos
espacios de gobernabilidad y viabilizar
acciones de buen gobierno.
Gobernabilidad y Plan de Gestión
Recientemente
se
ha
venido
acompañando el Plan de Desarrollo de
un instrumento técnico para su ejecución.
Este instrumento es el Plan de Gestión,
el cual proporciona una estructura que
permite implementar el Plan de
Desarrollo, gerenciarlo, administrarlo,
controlarlo y evaluarlo, Este plan es algo
así como la bitácora o cuaderno de
mando del gobernante que permite medir
el grado de concreción del Programa de
Gobierno.
La gestión moderna ha reforzado el
componente técnico del ejercicio del
gobierno. La llegada de la elección
popular de alcaldes y gobernadores ha
puesto al alcance de la ciudadanía los
altos cargos del gobierno, generando
presiones por capacitación técnica y
administrativa que normalmente no se
tiene. El Plan de Gestión ayuda a
superar estas limitaciones y a realizar
una
gestión
transparente,
eficaz,
eficiente y efectiva.
Bogotá, noviembre de 2001


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