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SENAT
Session ordinaire de 2015-2016
UN SECOND SOUFFLE POUR
LA Ve REPUBLIQUE
Note de travail relative à la modernisation de nos
institutions et de notre système démocratique
FAITE
Par M. Gaëtan GORCE
Sénateur
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Avant-propos
Ce document est le fruit des travaux d’un groupe qui a
auditionné de nombreux experts des questions
démocratiques et institutionnelles, que nous tenons à
remercier chaleureusement pour leur concours. Vous
retrouverez, à la fin de ce document, la liste exhaustive
des contributeurs.
Les conclusions de cette note de travail ont été soumises
au président du Groupe socialiste et républicain du Sénat
qui n’a pas souhaité les reprendre au nom du groupe. Ce
travail n’engage donc que son auteur.
  4	
  
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INTRODUCTION
La crise est inhérente à la démocratie représentative.
Celle-ci, comme nous l'a rappelé Hélène Balazard lors de
son audition, ne repose-t-elle pas sur la possibilité
donnée à chacun de contester qui la nature et qui l'action
des Institutions ?
Le problème auquel nous sommes confrontés n'est donc
pas neuf. Il était au cœur de la crise des années 30,
présent à la Libération, obsédant à la veille de 1958,
explosif dix ans plus tard... La nouveauté de la
situation, à la différence des précédentes, c'est qu'elle
dure. On peut dater de 1993 l'émergence d'un malaise
entre les citoyens et les institutions qui n'a fait que
grandir depuis et qui attend toujours sa solution. Celle-ci
passe-t-elle alors exclusivement par une réforme des
Institutions ?
À l'évidence non ! Pour Laurent Bouvet et plusieurs des
personnalités auditionnées, la défiance et
déconsidération du politique ne sont que la face
émergée d'un problème plus vaste : le fossé qui sépare
chaque jour plus profondément nos concitoyens des
groupes dirigeants ! Ayons donc la modestie et la
sagesse de considérer que les réformes
institutionnelles auxquelles nous réfléchissons ne
pourront avoir qu'un impact partiel. L'enjeu n'en est
pas moins significatif compte tenu du rapport que notre
pays entretient, depuis plus de deux siècles, avec la
politique.
  6	
  
  7	
  
I LE DIAGNOSTIC
Il est assez simple de faire l'inventaire des maux dont
souffre notre modèle politique. Mais tous ne se
ramènent-ils pas à un seul ? Fondée sur la représentation,
la démocratie ne doit-elle pas évoluer avec la société ? Et
n'encourt-elle pas, à défaut, un risque constant de
désynchronisation ?
1) La représentation en crise :
Le rapport au politique a connu, ces dernières décennies,
un changement radical lié à une transformation en
profondeur de la société et à l'affirmation de
l'autonomie de l'individu, via les progrès de l'éducation,
le développement des sources d'information, l'affirmation
de nouveaux droits.
Celle-ci, a estimé devant nous Marcel Gauchet, le
détache d'une citoyenneté qu'il n'investit plus qu'au cas
par cas ou lorsque des limites, qu'il récuse, sont soudain
apportées à sa liberté personnelle. Ainsi, selon lui, tous
les individus contestent-ils par principe l'autorité et la
légitimité des institutions, en proie à une contradiction
qui pourrait se résumer en ces termes : le citoyen ne
cherche plus à participer activement et continument à
la vie publique mais, pour autant, revendique la
possibilité de le faire chaque fois qu'il l'estime
nécessaire.
Son attachement à la démocratie n'aurait d'égal que son
indifférence à son égard au quotidien. Le paradoxe de la
  8	
  
démocratie serait donc que sa pratique recule à mesure
que progressent et s'enracinent ses principes. La
démocratie entrerait selon lui dans un âge de « léthargie
».
Dominique Schnapper y voit, pour sa part, une remise en
cause de ce qu'elle a appelé "la dimension aristocratique"
de la représentation, c'est à dire de la supériorité
attendue, de la compétence supposée, du candidat puis de
l'élu. Dans un tel contexte, il nous faut prendre acte de la
nature particulière de l'attente à l'égard de l'Etat. Celle-ci
est double :
- Elle porte principalement sur l'exercice efficace de ses
fonctions régaliennes, en particulier celles concernant la
sécurité, y compris sociale, qui parait à chaque individu
seule propre à justifier d'éventuelles restrictions à ses
projets.
- Elle se ramène moins, ensuite, à une demande de
participation qu'à la revendication d'un droit d'évocation.
Le citoyen d'aujourd'hui veut pouvoir se saisir, quand il
l'entend, de tel ou tel dossier via un pouvoir de contrôle
et des outils de transparence qu'il utilise ou convoque au
cas par cas comme un droit de tirage.
À cela s'ajoute naturellement une défiance spontanée à
l'égard de la représentation qu'il regarde comme un
écran entre ses préoccupations et le vrai titulaire du
pouvoir. Les corps intermédiaires sont du coup de
moins en moins acceptés, les citoyens revendiquant un
accès direct au sommet comme en témoigne le succès des
  9	
  
questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) et plus
encore des saisines de la Cour Européenne des Droits de
l'Homme. (CEDH).
D'une certaine manière, nos concitoyens semblent tirer
ainsi, à leur façon, les conséquences de l'impuissance
ressentie d'un État dévitalisé par la mondialisation et
mis en question par la construction européenne.
Cette exigence d'intervention, d'évocation, relayée par les
médias, est ainsi de plus en plus souvent prise en compte
: l'open data, la transparence des revenus et des
patrimoines des élus, les révélations médiatiques, l'écho
de manifestations d'activistes (des Zadistes à la « Manif
pour tous »), le développement des réseaux sociaux ont
donné à la vie politique "hors institution" une visibilité
inédite.
Le développement des comités locaux d'usagers ou
d'habitants, l'expérimentation des amendements citoyens
cherchent également à mieux répondre à ces demandes.
Le paradoxe, cependant, est qu'à mesure qu'elles se
développent ces initiatives créent de nouveaux besoins et
de nouvelles frustrations. Les attentes qu'elles relaient ne
peuvent en effet, par nature, jamais être entièrement
satisfaites.
Elles soulèvent en outre le problème de la définition de
l'intérêt général sans lequel la communauté politique
républicaine est vidée de son sens : n'est-ce pas par l'Etat
et la loi que l'égalité des chances et l'autonomie des
individus peuvent être garanties ?
  10	
  
Et l'intérêt général peut-il résulter de l'expression
singulière de volontés particulières ?
La politique est ainsi confrontée à une double
exigence de proximité et de mise en cohérence.
Comment l'aider à dépasser cette contradiction ?
2) Des Institutions d'un autre temps ?
Ce paradoxe explique pour une part l'inadaptation de
nos Institutions à cette nouvelle donne démocratique.
Celles-ci reposent en effet sur des principes vieux de plus
de deux siècles. Ce qui prouve leur solidité mais
interroge sur leur actualité. Conçue en 1958 pour assurer
la stabilité gouvernementale, adaptée aux enjeux d'une
économie alors quasi-dirigée, aux besoins d'une société
dont l'Etat devait guider la modernisation, notre
Constitution a, quant à elle, presque trop bien réussi.
Notre vieille culture parlementaire a été éradiquée au
profit d'un exécutif excessivement renforcé que
l'inversion du calendrier électoral et le quinquennat ont
encore, et de l'avis de tous nos interlocuteurs,
maladroitement conforté.
Du coup, le malaise que ressent le pays à l'égard de
son modèle politique correspond d'abord à un
vieillissement de rouages qui grincent de plus en plus
et qui peinent à embrayer sur les réalités nouvelles... La
concentration du pouvoir qu'opère notre Constitution
semble ainsi de plus en plus entrer en conflit avec la
demande d'intervention des citoyens qui contestent
  11	
  
d'autant plus cette formule qu'elle semble ne plus pouvoir
répondre aux promesses sur lesquelles elle repose.
Le dialogue n'y trouve pas sa place et chacun éprouve
le sentiment que ses préoccupations ne sont ni exprimées
au sein des Institutions ni prises en compte. Cette
situation est en train de trouver ses limites.
Comment ne pas observer en effet le décalage qui s'est
opéré, depuis 20 ans, pratiquement à chaque élection
présidentielle, entre les espoirs de citoyens invités à
choisir un candidat qui aura les pouvoirs de transformer
leur quotidien, et la faiblesse des résultats obtenus ?
La Vème République n'est-elle pas devenue une
machine à produire de la désillusion ? Comment alors
lui redonner son efficacité ?
3) La défaillance des partis, obstacle au changement.
Pourtant, loin de chercher à prendre en compte ce besoin
de mutation du système, les partis ont eu au contraire
tendance à l'ignorer ou le freiner. Faute d'avoir réfléchi à
leur mode de fonctionnement, tous sont aujourd'hui
décrédibilisés.
Alors qu'ils permettaient d'intégrer à la vie politique des
catégories sociales multiples, et veillaient, par leur
discipline interne à l'application, des programmes
présentés devant les électeurs, ils ne sont plus aujourd'hui
que l'émanation de professionnels de la politique
largement coupés des forces vives de la société.
  12	
  
Leur fonctionnement semble ne plus répondre qu'à des
préoccupations d'appareil. Il en résulte, chez leurs
dirigeants, une déresponsabilisation qui froisse les
citoyens.
Qu'un Président puisse choisir de se maintenir après une
dissolution manquée ou un référendum perdu entretient,
nous a fait remarquer, entre autres, Anne Levade ou
Pascal Jan, un sentiment d'impunité qui aiguise encore un
peu plus le dur jugement que portent les Français sur
leurs gouvernants.
Que des candidats rejetés par les électeurs puissent
vouloir à toute force retrouver leur statut perdu énerve un
corps social qui aspire au renouvellement. Que la vie
interne des partis se résume à des luttes de pouvoir et à
l'affrontement de présidentiables l'exaspère et le détourne
d'une mise en scène médiatique de ces petits enjeux.
À tel point que c'est hors des cadres institutionnels ou
partisans que se développent, dans la société, des
formes nouvelles, le plus souvent ponctuelles, de
mobilisation dans lesquelles les citoyens n'hésitent pas
en revanche à s'engager, démontrant que la crise
politique est ainsi moins une crise de l'engagement que
l'expression d'une défiance voire d'un rejet à l'égard de
ses formes traditionnelles.
Le système politique peut-il d'une manière ou d'une
autre intégrer ces nouvelles manières de faire ?
  13	
  
4) La sécession politique d'une fraction croissante de
la population. L’éloignement entre les « élites » et
les citoyens.
Cette crise du politique ne produit pas partout les mêmes
effets. Si les catégories moyennes et supérieures savent
se dégager de nouveaux espaces d'expression, il n'en va
pas de même pour les jeunes ou les catégories populaires.
L'inadéquation, faute de renouvellement, entre le
personnel politique et la réalité sociale et culturelle de
la société française n'a, selon nos experts, fait que
s'accentuer. Elle n'est pas seulement un phénomène
statistique qu'exprime la faible présence dans nos
assemblées de jeunes, d'ouvriers, d'employés ou de
Français issus de l'immigration (selon le CEVIPOF, les
ouvriers et employés, qui représentent 50% de la
population, ne fournissent que 3% des parlementaires et
5% des membres des assemblées locales). Elle se
reconnaît aussi dans la nature des discours publics qui
ignorent ou se montrent incapables de traduire les
attentes et les sentiments des catégories les plus modestes
et les moins qualifiées (cf l'initiative de Pierre
Rosanvallon autour de son « Parlement des invisibles »).
Si la classe ouvrière pouvait, comme l'a mentionné
Laurent Bouvet citant Flora Tristan lors de son audition,
choisir pour la représenter des personnalités issues du
monde universitaire ou des professions libérales
maîtrisant parfaitement les codes de la vie politique, c'est
aussi parce qu'elles se reconnaissaient dans leur discours,
les mots employés, les références utilisées, comme dans
leur comportement, partageant avec elles une culture
  14	
  
politique commune, une même grille de lecture de la
société.
Remarque qui renvoie, on l'aura compris, à l'incapacité
du système politique à bannir l'immoralisme de certains
de ses acteurs les plus importants, mais aussi à incarner
une volonté de réduire les inégalités, conforter la
cohésion sociale et préparer un avenir rassurant, tous
principes qui constituent l'esprit même de notre
République.
Cette situation a pour conséquence l'auto-exclusion de
populations entières via l'abstention, la non-inscription
sur les listes électorales ou les progrès des votes
protestataires. On sait que ces phénomènes, s'ils touchent
toute la population, concernent d'abord les catégories
populaires (les écarts observés selon les CSP sont de plus
de 20 points), ce qui amène certains spécialistes à
conclure que "les milieux populaires constituent une
majorité sociale, mais, de plus en plus, une minorité
électorale." 1
Si l'on veut bien se rappeler que notre peuple a toujours
été friand des différentes formes d'antiparlementarisme
qui ont prospéré à toutes les époques, on mesure mieux
sur quel terreau favorable peut prospérer le rejet d'un
système politique lent à se réformer.
D'autant qu'il ne s'agit plus là, comme l'a souligné
Roland Cayrol, d'un discours poujadiste, mais d'un point
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
1C.	
  Braconnier	
  et	
  J.-­‐Y.	
  Dormagen,	
  La	
  démocratie	
  de	
  
l’abstention,	
  Paris,	
  Folio	
  Gallimard,	
  2007.	
  
  15	
  
de vue largement partagé dans toutes les catégories de la
population.
5) L'impact limité des tentatives de réformes
conduites ces dernières années.
Cette situation explique le peu d'effets des réformes
entreprises pour moderniser notre modèle politique
depuis 20 ans. Il serait en effet injuste de prétendre que
rien n'a été tenté pour contrer cette dérive et recréer de la
confiance. Mais, force est de constater que ces (petits)
efforts ont, jusqu'à présent, été vains.
Certains, à commencer par ceux touchant au financement
des campagnes ou des partis, ont été jugés insuffisants
alors que les "affaires" qu'ils mettaient à jour étaient
justement la preuve de leur relative efficacité. D'autres,
comme les mesures de transparence des patrimoines,
revenus ou intérêts, ou les initiatives prises pour réduire
l'apparat entourant les pouvoirs ont eu un effet
boomerang dans la mesure où elles ont pu contribuer plus
à désacraliser et décrédibiliser ceux-ci qu'à les rendre
plus proches.
Que dire enfin des "chartes déontologiques" exigées
entre autres des ministres, que les errements d'un ou deux
d'entre eux auront suffi à renvoyer au rayon des
accessoires inutiles ou peu convaincants ?
Le scepticisme reste aujourd'hui très largement de
mise. Peut-être faut-il y voir la conséquence du peu
  16	
  
d'appétence de nos concitoyens, répétée sondage après
sondage, pour les réformes institutionnelles ?
Malgré la créativité des promoteurs de la VIème
République et le goût historique de nos concitoyens pour
le "grand soir constitutionnel", ceux-ci demeurent rétifs à
un bouleversement qu'ils assimilent à une tentative de
diversion destinée à ignorer les véritables problèmes.
Cette attitude traduit certes un attachement à la
Vème République et à l’élection présidentielle au
suffrage universel direct - que nous a rappelé études
d'opinion à l'appui le politologue Roland Cayrol - qui
bénéficie toujours de l'image positive qu'a voulue lui
donner son fondateur dont les mandats se sont
précisément confondus avec une période de prospérité et
de stabilité politique sans précédent.
Dès lors est-ce moins les Institutions que nos
concitoyens tendent à mettre en cause que les hommes
politiques qui les occupent et dont ils peuvent dresser,
depuis 1958, les bilans comparés. Aussi faut-il plutôt
chercher à cette relative bienveillance une explication
plus large.
Si les Français ressentent en effet de plus en plus une
coupure d'avec leurs élites- qui s'étend à la politique-
cette perception n'épargne en réalité aucune des
fractions dirigeantes, qu'elles soient syndicale,
économique, médiatique ou académique, auxquelles
ils reprochent de manquer à leurs devoirs d'efficacité
et d'exemplarité.
  17	
  
Il serait donc vain de prétendre trouver des solutions
seulement par une série de réformes
institutionnelles... sauf à inscrire celles-ci dans un projet
plus vaste visant à mieux partager le pouvoir, politique
mais aussi économique, social, éducatif, etc qui ne relève
pas de notre mission....
  18	
  
II LES PISTES DE TRAVAIL.
Au total, le constat qui vient d'être dressé n'illustre-t-il
pas ce que Dominique Schnapper a qualifié devant nous
de "corruption de la démocratie", au sens que
Montesquieu donnait à cette expression, c'est à dire un
décalage croissant entre les principes affirmés et les
réalités observées ?
Si ce décalage est consubstantiel à la démocratie, on l'a
vu, son approfondissement constitue une menace contre
laquelle il est préférable d'agir sans plus attendre.
Compte-tenu du très grand nombre de travaux menés, et
encore récemment, sur ce sujet, et notamment au PS ou à
l'Assemblée, nous nous concentrerons sur quelques
points sans entrer nécessairement dans tous les détails.
Cette note doit en effet d'abord être considérée
comme "une contribution" plutôt que comme un plan
de réformes, achevé et exhaustif.
Efforçons-nous donc d'exposer un ensemble de priorités
qui ne s'apparentent pas à un exercice de taxidermie.
1) Mettre fin à l’hyper-présidence.
Accentuée par l'inversion du calendrier électoral et le
quinquennat, cette hyper-présidentialisation exerce
de l'avis de tous un effet doublement négatif : elle
écrase les autres pouvoirs, à commencer par le Parlement
sans donner à l'exécutif plus d'efficacité. En effet, si l'on
pense que le Président peut tout, on s'exaspère alors qu'il
  19	
  
en fasse si peu la démonstration sinon en mettant en
scène une agitation médiatique qui nourrit un peu plus
l'écart entre les annonces et les résultats.
Chacun s'est accordé cependant à considérer que la
réponse ne pouvait résider dans la suppression de
l'élection du président de la République au suffrage
universel.
Non seulement parce que les citoyens ne sont pas prêts à
y consentir, mais parce que ce serait une illusion de
penser qu'on pourrait, dans un système politique
moderne, se priver de l'organe de décision rapide,
professionnalisé et compétent que doit constituer
l'exécutif.
Notre ambition devrait être ainsi de réduire les excès
du présidentialisme sans nuire à l'efficacité
gouvernementale. Comment y parvenir ?
- La modification du mode de scrutin par
l'introduction de la proportionnelle à l'Assemblée
nationale (T. Pech, P. Weil, D. Schnapper) devrait,
selon nous, être écartée. Celle-ci aurait certes à la fois
pour mérite de permettre une meilleure représentation de
l'ensemble des courants d'opinion et plus encore
d'affaiblir le droit de dissolution.
Le Président aurait en effet moins de marge de
manœuvre pour contraindre une majorité qu'il devrait
ménager dans la mesure où elle serait plus difficile à
construire, mais aussi moins impressionnable en raison
de la sécurité que donnerait à ses membres le scrutin de
liste. L'avenir d'une telle formule devrait cependant rester
lié, en dernier ressort selon nous, au choix opéré quant à
  20	
  
la stratégie de gouvernement privilégiée : s'agirait-il de
rechercher des consensus, d'apaiser la vie publique et de
donner une existence parlementaire au centre (en même
temps d'ailleurs qu'aux extrêmes) ou au contraire de
conserver la réalité du clivage existant auquel contribue
la bipolarisation issue du scrutin majoritaire ?
- La modification du calendrier électoral, dont
l'inversion en 2002 a fait de l'élection législative la
simple la ratification du scrutin présidentiel, ne parait
guère plus envisageable.
Deux options ont été examinées : la première
consisterait à décaler l'élection législative de quelques
mois avant ou après la présidentielle. La seconde de
réduire le mandat des députés à 4 ans, à l'instar de
nombreuses autres démocraties.
Mais force est d'observer que ces deux propositions
ne pourraient garantir le résultat recherché, le
calendrier réel étant susceptible de varier à tout moment
via le droit de dissolution qu'il ne paraît pas souhaitable
de supprimer.
De même, le décalage introduit entre la durée des
mandats présidentiels et législatifs pourrait déboucher sur
des sortes "d'année grise" pour reprendre une formule
d'Anne Levade (en cas de disjonction des majorités) qui
ne permettraient plus de savoir qui gouverne.
Au vu de ces arguments, il convient sans doute de se
rendre à l'évidence que l'alignement des majorités
présidentielle et législative constitue l'axe même de
nos Institutions et qu'il ne paraît ni possible ni
souhaitable de le remettre en cause.
  21	
  
Dans ces conditions, l'idée chère à F. Mitterrand (elle
figurait dans les conclusions de la Commission Vedel
dont il avait sollicité le conseil), d'un septennat non
renouvelable jointe à celle d'un renforcement de la
légitimité que le Premier ministre tire du Parlement
pourrait constituer un cocktail souhaitable.
Le septennat avait été voulu, en effet, par les fondateurs
de la Vème République parce qu'il correspondait à l'idée
d'un chef de l'Etat doté certes de prérogatives renforcées
mais ayant d'abord un rôle d'arbitrage.
Si son élection au suffrage universel a eu pour effet de lui
transférer en fait, plus qu'en droit, la responsabilité de
conduire la politique gouvernementale, cela n'impliquait
nullement qu'il se substitue au Premier ministre dans la
gestion quotidienne des affaires.
Le quinquennat a encore accentué cette dérive. En
revenant à un mandat de sept ans, nous retrouverions
l'esprit des Institutions. Débarrassé en outre du souci de
sa réélection, le président de la République, sans rien
perdre de l'autorité que lui confère sa légitimité
populaire, pourrait prendre le recul, éprouver le
désintéressement qui permet de trouver mieux le chemin
de l'intérêt général.
Cette initiative devrait s'accompagner du
renforcement du lien unissant le Premier ministre à
sa majorité. Non seulement il conviendrait de rendre
incontournable, c'est à dire obligatoire, l'investiture
parlementaire, la confiance des députés complétant la
faveur du Prince, mais le chef du gouvernement devrait
être constitutionnellement invité à présenter à cette
occasion un programme législatif détaillé dont il
  22	
  
serait invité, chaque année à date fixe, à rendre
compte (ou qu'il choisirait d'amender) à l'occasion
d'un débat et d'un nouveau vote de confiance.
Un contrat de législature sur cinq ans serait ainsi conclu
entre l'exécutif et sa majorité dont le respect fournirait la
matière d'un dialogue politique constant et encadré.
Concernant plus spécifiquement le Parlement, le premier
enjeu, d'autres évolutions pourraient être envisagées pour
parfaire ce rééquilibrage :
- Restituer aux assemblées la véritable maîtrise de
leur ordre du jour. Cette dernière appartiendrait
désormais au bureau de chaque assemblée, l'exécutif
voyant son droit d’inscription prioritaire limité à un
nombre de textes précis (6 textes maximum par an hors
conventions, ratifications et projets de lois de finances et
de financement de la Sécurité sociale).
Cette restriction ne priverait en rien le Gouvernement de
sa capacité d'action, puisqu'il disposerait d'une majorité
engagée par le programme législatif servant de
fondement au « contrat de législature », mais elle le
contraindrait à mieux respecter le travail des assemblées
et à devoir négocier avec elles le contenu et le rythme de
celui-ci.
- Introduire de nouveaux mécanismes de
responsabilité prenant acte de la désuétude dans laquelle
est tombée, par la force des choses, la mise en cause de la
responsabilité gouvernementale qui ne constitue plus une
menace mais seulement une occasion pour l'opposition
  23	
  
(débat de censure) ou le gouvernement (demande de
confiance) de solenniser son expression.
Il est du coup suggéré la création d'une Motion de
censure ministérielle qui permettrait à l'Assemblée de
demander, par un vote à la majorité simple, le départ d'un
ministre.
Cette arme, qui pourrait être actionnée à la demande
d'une Commission permanente, permettrait aux députés
de retrouver l'oreille et peut-être la considération de
membres du Gouvernement vivant trop souvent leur
participation à la vie parlementaire comme une odieuse
perte de temps.
- Aller jusqu'au bout de la réforme de 2008 en
assouplissant la loi organique et les règlements qui l'ont
suivi qui, sur plusieurs points, se sont révélés plus rigides
et restrictifs que le constituant lui-même.
- Renforcer le contrôle parlementaire sur les
nominations. L'expérience menée depuis 2008, exigeant
un vote de Commissions pour confirmer les nominations
à certains emplois, a constitué une "mise en train". Il
serait logique, passée cette phase d'acclimatation, d'aller
jusqu'au bout de la mesure et d'inverser la règle de
majorité des 2/3 qui de négative (le candidat de l'exécutif
n'est écarté que si les 2/3 des membres d'une
Commission le récusent) en majorité positive.
Il ne paraît pas possible en revanche de revenir sur
l'impossibilité pour un parlementaire d'exercer
simultanément un mandat exécutif local. Cette
disposition a fait l'objet de plusieurs remarques
  24	
  
conduisant toutes à en critiquer la portée, en particulier
parce qu'elle aura pour effet d'affaiblir le poids de chaque
parlementaire à l'égard de l'exécutif : un élu implanté
étant à la fois moins sensible à la pression et plus influent
que celui qui dépendra pour son élection d'un parti ou de
la faveur du Prince. Pour autant, le non-cumul présente
d'autres avantages, sur lesquels nous reviendrons, et ses
inconvénients devraient pouvoir être compensés par les
mesures que l'on vient de préconiser : renforcer le rôle du
Parlement revient en effet à revaloriser la mission de
chacun de ses membres.
- Evaluer les conditions de mise en oeuvre de la LOLF
et mieux utiliser la technique des lois de règlement
pour le contrôle parlementaire. Le Parlement devrait
se ressaisir de son pouvoir budgétaire, ce dont la Loi
d'Orientation sur les Finances Publiques (LOLF) lui
donne désormais les moyens.
Directeur de la Fondation internationale des finances
publiques, Michel Bouvier a regretté que l'examen de la
loi de Règlement ne soit pas l'occasion d'un véritable
bilan de la politique budgétaire et financière. Des
informations extrêmement intéressantes, permettant de
mieux piloter les finances de l’Etat, ne sont pas
analysées.
Il souligne aussi l’importance pour les parlementaires de
se saisir de la capacité d’amendement donnée par la
LOLF.
Il a également insisté sur la nécessité pour la
représentation nationale de se donner une vision à long
terme de l'évolution de la dette et des dépenses
publiques, mais plus encore des recettes fiscales que la
  25	
  
mondialisation et les stratégies d'évasion menacent
d'assèchement.
2) Redonner du temps à la démocratie.
L'un des problèmes majeurs que doit affronter la
démocratie moderne réside bien ainsi dans le rythme
auquel l'actualité et les médias soumettent les institutions
politiques.
Le temps séparant l'annonce d'un événement, l'analyse
qu'il commande, le commentaire qu'il suscite et la
décision qu'il entraîne ne cesse de se réduire.
Or, une politique a besoin de la durée pour se déployer et
de hauteur pour s'élaborer. Répondre à cet enjeu n'est
possible que si l'on accepte de distinguer entre les divers
niveaux de responsabilité.
La vitesse, c'est l'affaire de l'exécutif ! C'est d'ailleurs
pour cette raison, la concentration répondant mieux à
l'urgence, que l’exécutif a pris, partout, le pas sur le
Parlement.
Le processus s'amorce d'ailleurs avec la Première guerre
mondiale et s'accentue avec la deuxième pour ne plus
cesser de se renforcer depuis.
Certes, la Constitution française avec l'élection pour sept
ans du président de la République a essayé de rétablir au
sein même de l'exécutif une répartition des tâches :
l'essentiel, qui appelle la vision et la stratégie, relevant du
chef de l'Etat, tandis que le quotidien était dévolu à
Matignon. Mais le quinquennat est venu mettre un terme
définitif à cette ambition et les deux titulaires successifs
  26	
  
de la charge depuis lors ont, l'un et l'autre, montré depuis
2007, avec des styles différents, qu'ils entendaient bien se
porter en première ligne de l'actualité, se précipitant sur
le lieu des drames, congratulant en temps réel les
sportifs, communiquant à la place du gouvernement sur
l'emploi, le budget, voire l'expulsion d'une adolescente...
La mise en place d'un septennat non renouvelable devrait
contribuer à corriger cette dérive. Mais c'est à un autre
niveau qu'il faut aussi rechercher la respiration
nécessaire.
Le temps désormais, ce doit être celui de la
délibération et du contrôle, c'est à dire du Parlement !
Son rôle n'ayant cessé de se réduire quant à l'élaboration
de la loi, c'est dans le contrôle de son application,
l'évaluation des politiques, qu'il peut et doit jouer
dorénavant un rôle majeur.
À cet égard, la demande formulée par l'exécutif
d'accélérer encore le travail législatif traduit à la fois
la conscience de son évidente primauté dans le
processus législatif et une addiction à la loi qui doit
être combattu.
Lors de son audition, Dominique Schnapper ne nous
rappelait-elle pas qu'il avait fallu trois ans de débat pour
aboutir à la loi de 1905 de séparation de l'Eglise et de
l'Etat qui 110 ans plus tard fait encore référence ?
C'est justement parce que tout ne peut, et ne doit, être
réglé par la loi que le pouvoir réglementaire s'est
développé. Et que d'autres champs peuvent et doivent
être explorés qui passent sans doute par une délégation
plus forte à la négociation sociale, la réforme des
pratiques administratives, la décentralisation etc.
  27	
  
Mais que l'on laisse à la représentation nationale le temps
d'assurer ses missions !
Quelles évolutions une telle ambition appelle-t-elle ?
- D'abord mieux intégrer les résultats de la recherche
et des évaluations au travail législatif en dotant ainsi
le Parlement d’un outil de veille, d’analyse et
d’expertise.
Le constat peut être dressé en effet que le travail des
scientifiques comme des experts n'est pratiquement
jamais pris en compte dans l'élaboration et la mise en
œuvre de la plupart des stratégies publiques. Qu'il
s'agisse de l'emploi, l'éducation, l'intégration etc… la
production des chercheurs en sciences sociales est le plus
souvent ignorée ou au mieux détournée. Ce constat, nous
y reviendrons, pourrait servir de point de départ à une
refondation du rôle respectif de nos deux assemblées.
- Ensuite, et dans un esprit voisin, mieux intégrer les
enjeux du long terme en spécialisant les missions de
nos deux assemblées.
Le poids de l'actualité, la pression qu'elle exerce sur la
prise de décision et la nature des mesures annoncées
empêchent de prendre en compte les intérêts du pays sur
la durée.
Aurait-on, sinon, laisser prospérer les déficits et la dette,
tarder à réformer notre régime de retraites ou hésiter à
tirer les conséquences d'un chômage de masse sur notre
modèle de protection sociale ; aurait-on laissé s'affaiblir
nos universités. Sans doute faut-il y voir la conséquence
de la disparition du Commissariat au Plan dont les
  28	
  
commissions de travail ont beaucoup contribué, durant
les Trente Glorieuses, à définir une vison partagée de
l'avenir, que la création récente et utile d'un nouvel outil
de prévision ne suffira pas à compenser ; mais aussi
d'une évolution en profondeur de la culture politique
dominante pour laquelle l'incertitude caractériserait
désormais nos sociétés.
Pourtant, le besoin d'une mise en perspective, qu'il
s'agisse des problématiques liées à notre sécurité, ou des
enjeux environnementaux, n'a jamais été aussi important.
Pourquoi ne pas imaginer de revaloriser le rôle du
Parlement en lui confiant ce type de responsabilité ?
- Remettre la loi à sa place : celle-ci ne devrait avoir
pour objet que de fixer le cadre de l'action publique. Elle
devrait donc être plus rare et moins détaillée.
L'addiction à la loi, dont tous les gouvernements sont
victimes, traduit une incapacité à imaginer l'action
publique autrement qu'à travers des normes, qui plus est
unilatérales.
La limitation du nombre de projets susceptibles d'être
inscrits prioritairement à l'ordre du jour par le
Gouvernement pourra y contribuer. Mais il
conviendra de l'accompagner de restrictions
apportées au nombre de projets susceptibles d'être
examinées selon la procédure accélérée. Cette
possibilité, qui fait l'objet d'un usage excessif, devrait ne
pouvoir profiter qu'à trois textes par session.
- Fluidifier enfin la procédure législative. Le débat en
commission et en séance étant le plus souvent redondant,
la délibération publique devrait être réservée en
  29	
  
seconde lecture aux seuls amendements sur lesquels
la commission compétente aura estimé que le débat en
séance était indispensable. L’assemblée plénière se
prononcerait donc sur l’ensemble du texte et les
amendements réservés par la commission et en excluant
de la séance publique les amendements déjà examinés
en première lecture.
	
  
- Plaider pour une pause législative afin de mettre un
terme à l’inflation des textes qui nuit à la qualité et à
la crédibilité de la loi.
3) Refonder une culture de l'intérêt général et
lutter contre les inégalités politiques.
Parce que l'Etat a fait la Nation, la politique tient
dans notre pays une place décisive. Comme Stéphane
Rozès ne cesse de le rappeler, c'est paradoxalement le
débat politique qui fédère les Français autour de la
recherche de ce qu'ils ont en commun et de la façon dont
ils doivent le manifester.
Mais l'adhésion à la communauté politique n'est
possible que si elle s'appuie sur ce qu'il faut bien
appeler une "culture de l'intérêt général" que la
IIIème République n'eut de cesse d'élaborer et qu'il nous
appartient aujourd'hui de renouveler. L'autonomisation
des comportements individuels rend certes plus difficile
le recours à la contrainte ou le rappel à l'ordre.
Mais elle appelle plus que jamais l'affirmation "d'un
pouvoir arbitral" (M. Gauchet). Les conditions en sont
connues :
  30	
  
- D'abord redonner à la notion de souveraineté
politique un contenu concret en soumettant à
référendum toute modification substantielle des
traités européens.
Le sentiment dominant dans l'opinion et parfois avoué
par certains dirigeants est celui d'une sorte d'impuissance
publique face aux forces économiques ou financières
déchaînées par la mondialisation et aux réalités de la
construction européenne.
Revitaliser la souveraineté ne signifie pas s'enfermer à
nouveau derrière des frontières que tant de changements,
numériques, démographiques, etc. rendent poreuses.
C'est faire partager aux citoyens qui votent un projet
commun, qui explicite ce qui relève de la coopération et
ce qui appartient à l'indépendance nationale, qui rappelle
ce que sont nos intérêts vitaux et la meilleure façon de les
protéger, qui soumet au vote, et comme pour le traité de
Maastricht au référendum, les changements essentiels qui
s'opèrent au sein des entités extérieures auxquelles nous
sommes appelés à participer.
Poursuivre un discours qui renvoie sans cesse à l'Europe
pour déplorer ensuite l'orientation de celle-ci ne peut que
nourrir le mécontentement.
- Ensuite, recréer les conditions de la confiance entre
gouvernants et gouvernés, ce qui suppose que les
premiers fassent leur une éthique de la responsabilité,
que rend indispensable l'effondrement des idéaux. Si
l'adhésion peut difficilement désormais être obtenue sur
des convictions (ou des certitudes) partagées "à priori",
elle doit de plus en plus être recherchée à travers la
  31	
  
qualité du débat public, ceux qui l'animent s'obligeant à
un devoir d'honnêteté et de clarté quant aux faits, aux
chiffres et aux événements.
Dissimuler, ruser, biaiser est depuis toujours l'attribut du
pouvoir. Il est aujourd'hui devenu inadapté dans un
monde où la multiplication des informations rend
nécessaire une forme de validation, d'authentification par
une parole publique crédible, c'est à dire dont la
crédibilité ait été confortée par une pratique antérieure
faisant appel à l'intelligence du citoyen et à son sens de
l'intérêt général.
Contrairement à ce qu'a semblé suggérer Pierre
Rosanvallon dans son audition, il ne nous semble pas que
ce "devoir de sincérité" puisse être garanti par des
institutions spécifiques. Comme l'estimait en son temps
Pierre Mendès France, et comme Dominique Schnapper
l'a dit à son tour en en appelant à la "vertu", beaucoup
dépend du caractère et de l'éthique des dirigeants.
Peut-être pourrait-on les aider :
- en rendant totalement indépendants les organismes
statistiques, de recherche et d’évaluations en
soumettant la nomination de leurs directeurs au contrôle
du Parlement ;
- en rendant plus strictes les règles de nomination à
des fonctions de contrôle ou de gestion en écartant une
personnalité ayant exercé des responsabilités dans une
entreprise ou un organisme concerné par ce contrôle
moins de 5 ans avant son éventuelle prise de fonction ;
- en luttant contre la concentration de la presse ;
- en créant des moments obligés, consacrés dans le
calendrier institutionnel, à l'explication par l'exécutif de
  32	
  
sa politique. Instituer tous les six mois un débat de
politique générale conclu par un vote au Parlement
pourrait modestement y contribuer...
- Aller plus loin dans la voie de l'impartialité de
l'Etat. À ce stade, il parait difficile de plaider pour une
plus grande transparence, ce qui a été entrepris ces
dernières années avec la limitation du cumul des mandats
ou le contrôle des revenus et des patrimoines ayant
constitué une véritable révolution culturelle.
Si des progrès doivent être encore accomplis dans le
domaine du financement des partis, il ne faut pas se
cacher que ces processus, sans cesse remis sur le métier,
ont un effet démobilisateur sur les responsables
politiques éprouvés par le sentiment d'être sans cesse
soupçonnés, mis en accusation par la faute de la petite
minorité qui cède à la tentation et aux turpitudes.
Résistons également à l'idée que l'élimination de celles-ci
pourrait un jour être définitivement obtenue en
multipliant les règles, les déclarations et les vérifications.
Le propre du fraudeur est par définition de vouloir et de
savoir échapper à celles-ci.
La question doit, selon nous, être posée autrement :
garantir un niveau de transparence et d'impartialité
suffisant non pour permettre au système de se
soustraire au risque mais aux élus d'échapper au
soupçon.
Comme le rappelait dans son audition P. Rosanvallon,
c'est même l'apparence de l'impartialité qui doit
désormais être recherchée, ainsi de ce banquier dont
l'honnêteté est reconnue mais dont les responsabilités
  33	
  
antérieures ne peuvent que laisser le doute s'installer
quant au risque potentiel de conflit d'intérêt.
La conséquence à en tirer devrait être de limiter
beaucoup plus strictement encore les possibilités de
pantouflage et tout aussi bien de dépolitiser notre
fonction publique. Les hauts fonctionnaires,
territoriaux ou d’Etat, devraient ainsi se voir
interdire de se présenter à des élections moins de cinq
ans après la fin de leurs fonctions (à l’exception des
fonctions de contrôle) et sans plus pouvoir bénéficier
d'une assurance de retour dans leur emploi à l'issue
de leurs mandats.
- Limiter la durée des mandats exécutifs dans le
temps : compte-tenu du poids que le droit de nos
collectivités confère aux chefs d'exécutifs locaux,
l'intérêt général devrait commander de limiter leur temps
de fonction à deux mandats successifs.
En revanche, le non-cumul des mandats aidant, on
voit peu de raison d'appliquer la même règle aux
membres des assemblées délibératives et en particulier
du Parlement.
On n'imagine mal de devoir imposer une limite d'âge
à Churchill, De Gaulle ou Clemenceau.... même si de
telles personnalités se font rares désormais.
Le renouvellement que faciliterait une telle mesure
devrait enfin s'accompagner, selon Laurent Bouvet, d'un
renforcement des droits des élus à la formation et de
l'établissement de mécanismes de validation de leur
expérience afin de faciliter leur reconversion (dont la
difficulté est manifestement une des explications du
maintien en fonction de très nombreux élus).
  34	
  
- Tout faire enfin pour élargir la communauté politique
en faisant reculer l'exclusion des listes électorales et
l'abstention.
Ces deux processus répondent certes à des motivations
politiques (déception, indifférence etc.) auxquelles la loi
ne peut prétendre apporter des solutions.
À cet égard, les personnalités auditionnées se sont
montrées très réservées quant à l'idée régulièrement
avancée de rendre le vote obligatoire. Cette mesure
aurait pourtant le mérite de rappeler aux citoyens qu'ils
ont aussi des devoirs.
S'il parait peu pertinent de lutter contre une pathologie
sociale et politique par des moyens juridiques, cette
option pourrait néanmoins être retenue à la condition de
s'accompagner de la reconnaissance du vote blanc, et
de s'inscrire dans un programme plus large visant à "ré-
intéresser" les catégories sociales qui s'excluent ainsi du
scrutin à la politique en leur montrant que celle-ci peut
les concerner voire prendre pour objet les problèmes
concrets auxquels ils sont confrontés.
La démocratie d’interpellation, évoquée par Hélène
Balazard, permettrait aussi aux citoyens de s’organiser en
lobby sur un sujet précis pour influer sur le processus
décisionnel.
Cela supposera d'imaginer des façons innovantes de
permettre la représentation de ces populations au sein
de nos assemblées, sur quoi nous allons revenir.
Cela supposerait aussi d'aider ces catégories, dans leur
quartier, à s'organiser et à se prendre en charge (via
un système de compensations financières, de congés…),
  35	
  
à se regrouper pour exercer une influence plus forte à
l'exemple des techniques "d'empowerment" à Londres
ou aux États-Unis que nous a présentées Hélène
Balazard. Articulées à des obligations nouvelles faites
aux élus pour rendre compte de leurs mandats, ces
techniques seraient de nature à rapprocher ceux-ci des
citoyens et à rendre du sens à l'engagement civique qui
disposerait alors de débouchés visibles.
Financées dans le monde anglo-saxon par les églises ou
les fondations, ces pratiques pourraient en France
relever de dotations publiques notamment avec la
création d’une Fondation pour l'Action Citoyenne
destinée à financer, sur appels à projets les initiatives
prises par des groupes de citoyens indépendants des
partis politiques, dans les secteurs de communes
caractérisés par une faible inscription sur les listes
électorales et une forte abstention
C'est enfin uniquement dans cette perspective que
pourrait être envisagé le développement de la
technique dite "des amendements citoyens".
L'expérience tentée par exemple par l'Union européenne
à propos du traité constitutionnel avait tourné court
devant le nombre exponentiel de contributions reçues
(plusieurs centaines de milliers). À l'inverse, préparés et
synthétisés par ces "communautés citoyennes", ces
amendements pourraient être plus facilement intégrés au
travail parlementaire dont la procédure pourrait être
modifiée pour en assurer la prise en compte, via
notamment l'outil numérique.
  36	
  
« Avoir le pouvoir sans être au pouvoir ! » Cette
formule, due à Hélène Balazard, devrait nous inciter à
retrouver le climat des premiers temps de la démocratie.
En dépit des avertissements de Rousseau, la République
n'eut en effet de cesse d'y prétendre, imaginant même à
ses premiers jours, des solutions à proprement parler
"révolutionnaires" comme l'absence de candidatures, la
réduction du mandat à un an ou la non ré-éligibilité !
À nous d'inventer les réponses d'aujourd'hui....
4) Faire du Sénat la Chambre du Long Terme.
La question qu'il nous appartient de traiter en conclusion
de cette étude est la suivante : comment redonner du
sens au rôle du Sénat dans des Institutions rénovées ?
La première voie consisterait en un simple toilettage,
utile, mais dont l'impact resterait limité. Les prérogatives
constitutionnelles actuelles du Sénat seraient maintenues.
En revanche, son attachement aux libertés publiques
serait reconnu en obligeant l'Assemblée à ne pouvoir
lever l'opposition de la Chambre haute sur un texte
portant sur celles-ci qu'à la majorité absolue.
De même, pourrait-on réserver au Sénat le premier
examen des projets de loi touchant à des questions
soulevant des problèmes éthiques (fin de vie, bio-
éthique, biométrie etc ) compte tenu de sa plus grande
aptitude à dégager des consensus.
  37	
  
Au-delà, et à l'issue des auditions, deux pistes, plus
ambitieuses, pourraient être distinguées pour
renouveler la place de notre Sénat :
- La première se situe dans le prolongement des missions
qui sont aujourd'hui les siennes et dont il serait proposé
d'aller jusqu'au bout de la logique.
Le Sénat n'est-il pas constitutionnellement la
Chambre des territoires ? Ceux-ci connaissent
aujourd'hui des mutations profondes que nous a
rappelées, dans son audition, le directeur de Terra Nova,
Thierry Pech et qu'illustre pour partie le débat sur les
« ruralités ».
Les interrogations qui étreignent celles-ci ne sont que
l'envers d'un mouvement profond de métropolisation.
L'expérience rhodanienne montre que ce processus
bouscule les rapports ville/campagne et pousse à une
concentration des pouvoirs à l'échelle de vastes
agglomérations obligeant d'autres instances, pourtant
sanctifiées par l'histoire comme les départements, mais
aussi dans une moindre mesure les régions, à
reconsidérer leurs missions et leur périmètre.
Il en résultera sur le terrain comme au Parlement des
frictions, voire des concurrences qui devront trouver leur
solution.
D'où l'idée de faire du Sénat une sorte de Bundesrat
de notre République décentralisée en modifiant les
circonscriptions d'élection des futurs sénateurs.
Le mode de scrutin devrait alors permettre d'élire
séparément des représentants de chacun des niveaux
qui vont compter à l'avenir : intercommunalités,
  38	
  
départements, métropoles et régions, via des collèges
distincts.
- La seconde, qui nous parait recéler plus de potentialités,
consisterait à bâtir notre raisonnement non plus à partir
de nos traditions mais des missions qu'il revient à nos
institutions d'assumer dorénavant.
Si la fonction législative se confond désormais, en fait
sinon en droit, avec la fonction exécutive, de nouvelles
fonctions politiques, déjà reconnues, devraient désormais
être mieux prises en charge et confiées pour ce faire à
une Institution existante : nous en avons, au fil de cette
note, identifiées plusieurs et c'est à partir de celles-ci que
le rôle de notre Haute assemblée gagnerait à être redéfini.
En effet, qui mieux que le Sénat pourrait jouer ce rôle
de Chambre du Long terme évoquée par plusieurs
intervenants ?
Soumise à des alternances plus fréquentes comme à une
pression médiatique, politique et partisane plus forte,
l'Assemblée nationale, parce qu'elle représente
directement le peuple souverain, aurait aussi plus de
difficultés juridiques à intégrer les nouveaux enjeux de
nos sociétés et leurs représentants.
Conservant son rôle dans le processus législatif, le Sénat
pourrait là trouver l'occasion de se régénérer, et avec lui,
de régénérer notre démocratie.
Cette nouvelle ambition conduirait à faire de la fonction
prospective, la spécificité du travail sénatorial. La
Chambre haute, dont la dénomination serait ainsi
pleinement justifiée, ne renoncerait pas à sa mission
législative (ce qui rendrait sa fusion avec le CESE
inopérante) mais la confierait pour partie à des
  39	
  
commissions spéciales, constituées de 15 membres, à
l'occasion de chaque texte.
Nos six commissions permanentes n'interviendraient
plus dans la procédure législative que pour évaluer la
qualité et le sérieux des études d'impact.
Leur tâche principale - leur dénomination modifiée
pour en tenir compte2
- porterait sur le contrôle de
l'application des lois et l'appréciation de l'adéquation
des politiques conduites aux enjeux du long terme (de
l'avenir des retraites à l’évolution de la dette, des
conséquences du réchauffement climatique aux menaces
pesant sur les libertés publiques, des mutations liées au
numérique à la soutenabilité des finances publiques etc.).
Leurs conclusions seraient régulièrement discutées en
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
2	
   	
  Parmi ces 6 commissions permanentes devraient figurer : -
une Commission chargée des enjeux numériques dans leur
ensemble (démocratiques, économiques etc.)
- Une Commission de la démocratie et du dialogue
citoyen qui aurait pour rôle de se prononcer sur la qualité du débat
public, c'est à dire les conditions dans lesquelles serait conduite telle
ou telle réforme. Elle aurait aussi pour rôle d'évaluer l'efficacité ou la
pertinence des mécanismes de participation ou de consultation
utilisés localement ou nationalement. Elle disposerait de ressources
spécifiques susceptibles d'être allouées à des acteurs œuvrant à la
mobilisation et à l'engagement des habitants dans des zones ou des
quartiers où l'abstention et/ou la non-inscription sont élevées, pour
autant que ces organismes répondent à un cahier des charges arrêté
par ses soins. Elle serait aussi chargée du pilotage des jurys citoyens
mis en place à son initiative ou à celle du gouvernement. - Une
Commission de la soutenabilité des finances publiques et de la
prévision économique qui intégrerait, entre autres, les missions du
Haut conseil des finances publiques.
	
  
  40	
  
séance publique, notamment à l'occasion du débat
budgétaire. Il faudrait modifier la procédure législative
au Sénat pour permettre l'organisation d'un débat général
sur le texte et son étude d'impact avant l'examen des
articles en commission spéciale.
Enfin, ces commissions devraient pouvoir s'appuyer,
pour exercer leurs missions, sur deux conseils :
- l'un formé de personnalités qualifiées du monde des
sciences, sous forme d’un Conseil scientifique, nommés
par le président du Sénat sur avis conforme de tous les
présidents de groupe pourrait participer en tat que de
besoin à leurs travaux avec voix consultative.
- L'autre de citoyens tirés au sort, sous la forme d’un
"Sénat Citoyen" ou un "Sénat de la Jeunesse" (composé
uniquement de jeunes entre 18 et 24 ans), qui, saisi pour
avis des textes de loi, pourrait élaborer des propositions
d'amendement qui, dans l'hypothèse où elles seraient
reprises au moins par un sénateur, devraient être
examinées par la Commission compétente.
Cette vision impliquerait-elle la diminution du nombre de
parlementaires ? Cette option, suggérée par Paul Quilès,
s'accompagnait dans son esprit d'une suppression du
Sénat afin de concentrer sur une seule Assemblée, qui
plus est restreinte en nombre, les moyens techniques et
financiers disponibles. Elle pourrait aussi être envisagée
dans l'hypothèse de la constitution d'une Chambre des
territoires comme évoquée précédemment. Elle n'est en
rien impliquée par la réforme plus ambitieuse ici
  41	
  
suggérée même si le chiffre de 300 membres pourrait être
alors considéré comme raisonnable.
  42	
  
Récapitulatif des propositions
Rééquilibrer les pouvoirs:
1) Fixer à 7 ans non renouvelables la durée du mandat
présidentiel.
2) Etablir un véritable « Contrat de législature » entre le
Premier ministre et sa majorité (modification de l'article
49 de la Constitution) :
- en rendant obligatoire un vote de confiance (après la
nomination du chef du gouvernement par le chef de
l'Etat).
- en faisant porter ce vote sur un programme législatif à 5
ans.
- en obligeant le Premier ministre à engager, chaque
année à date fixe, sa responsabilité sur l'état
d'avancement de ce programme et sur ses éventuelles
modifications.
3) Rendre à l'Assemblée nationale la totale maîtrise de
son ordre du jour à l'exception des lois de finances, de la
loi de financement de la Sécurité sociale et de six projets
de loi maximum par session.
4) Tirer les conséquences de la désuétude de la motion
de censure individuelle pour donner à l'Assemblée la
possibilité de voter le renvoi d'un ministre après un vote
de majoritaire de la commission compétente (motion de
censure ministérielle).
  43	
  
5) Assouplir la loi organique et le règlement issus de la
réforme de 2008 dont sera fait un bilan.
6) Subordonner les principales nominations effectuées
par le président de la République (modification de
l'article 13 de la Constitution) à un vote à une majorité
qualifiée positive (3/5) et non plus négative comme
actuellement.
7) Évaluer les conditions de mise en œuvre de la LOLF
et mieux utiliser la technique des lois de règlement pour
le contrôle parlementaire.
Redonner du temps à la démocratie :
8) Mieux intégrer les résultats de la recherche et des
évaluations au travail législatif en dotant le Parlement
d'un outil de veille, d'analyse et d’expertise (cf
proposition 24).
9) Mieux intégrer les enjeux du long terme en
spécialisant les missions de nos deux assemblées (cf
proposition 21 et suivantes).
10) Préserver le temps de la délibération en limitant à 3
textes par session le recours à la procédure accélérée.
11) Fluidifier la procédure législative en limitant en
seconde lecture le débat et le vote en séance aux seuls
amendements sélectionnés par la Commission
compétente (par accord en son sein entre l'opposition et
  44	
  
la majorité) et en excluant de la séance publique les
amendements déjà examinés en première lecture.
12) Plaider pour une pause législative afin de mettre un
terme à l’inflation des textes qui nuit à la qualité et à la
crédibilité de la loi.
	
  
Refonder une culture de l'intérêt général et lutter contre
les inégalités politiques :
13) Redonner du sens à la notion de souveraineté
populaire en soumettant à référendum toute modification
substantielle des traités européens.
14) Mieux garantir l'indépendance des organismes
statistiques, de recherche et d'évaluation en soumettant la
nomination de leur directeur/trice au contrôle du
Parlement (INSEE, la DARES, la DREES…).
15) Renforcer le régime des incompatibilités en exigeant
un délai minimum de 5 ans entre l'exercice d'une
fonction publique de contrôle et la fin d'un emploi dans
une entreprise soumise à ce contrôle.
16) Interdire à tout haut-fonctionnaire, territorial, d'Etat,
ou des assemblées, de se présenter à des élections moins
de 5 ans après la fin de ses fonctions (à l’exception des
fonctions de contrôle) et rendre incompatible toute
candidature d'un haut-fonctionnaire à un mandat local ou
national avec son maintien dans la fonction publique.
  45	
  
17) Limiter à 2 le nombre de mandats exécutifs
successifs susceptibles d'être exercés par la même
personne.
18) Renforcer les droits des élus à la formation et
permettre l'établissement de mécanismes de validation de
leur expérience afin de faciliter leur reconversion.
19) Rendre le vote obligatoire sous condition de prendre
en compte les bulletins blancs dans le calcul des résultats
électoraux.
20) Créer une Fondation pour l'Action Citoyenne
destinée à financer sur appels à projets, les initiatives
prises par des groupes de citoyens indépendants des
partis politiques, dans les secteurs de communes
caractérisés par une faible inscription sur les listes
électorales et une forte abstention.
21) Développer la technique dite "des amendements
citoyens" qui pourraient être plus facilement intégrés au
travail parlementaire dont la procédure pourrait être
modifiée pour en assurer la prise en compte, via
notamment l'outil numérique.
Faire du Sénat la Chambre du Long Terme et de la Vie
Citoyenne.
22) Réorienter le rôle (et la dénomination) des
Commissions permanentes du Sénat vers la prospective,
l'évaluation et le contrôle citoyen.
  46	
  
23) Pour ce faire, le travail législatif serait réservé à des
commissions spéciales de 15 membres, les Commissions
permanentes donnant un avis sur la seule étude d'impact.
24) Modifier la procédure législative au Sénat pour
permettre l'organisation d'un débat général sur le texte et
son étude d'impact avant l'examen des articles en
commission spéciale.
25) Associer au travail des Commissions permanentes
des personnalités qualifiées sous forme d'un Conseil
scientifique dont les membres, nommés par le président
du Sénat sur avis conforme des groupes, pourraient
participer, tant que de besoin, à leurs travaux avec voix
consultative.
26) Associer les citoyens au travail législatif via un
"Sénat Citoyen" ou un "Sénat de la Jeunesse"(composé
uniquement de jeunes entre 18 et 24 ans), constitué de
personnalités tirées au sort sur les listes électorales et
chargées d'élaborer des propositions d'amendement aux
textes de loi ou de sélectionner les amendements
transmis spontanément par des citoyens. Les avis de ce
Conseil seraient portés à la connaissance de la
Commission compétente et ses amendements soumis à
l'examen de celles-ci à la condition d'être repris par au
moins un sénateur.
  47	
  
Liste des personnes entendues
• Hélène Balazard, Ingénieur en travaux publics,
sociologue.
• Laurent Bouvet, Professeur de science politique
et Directeur de l’Observatoire de la vie politique
(Fondation Jean Jaurès).
• Michel Bouvier, Professeur d’Economie,
fondateur et directeur de la Revue française des
finances publiques.
• Roland Cayrol, Directeur de recherche FNSP au
Centre de recherches politiques de Sciences Po et
ancien Directeur de l’Institut de sondages CSA.
• Marcel Gauchet, philosophe, historien. Il est
Directeur d’études à l’EHESS, au Centre de
recherches politiques Raymond Aron et Directeur
de la revue Débat.
• Pascal Jan, Professeur de droit à l’IEP de
Bordeaux.
  48	
  
• Anne Levade, Professeure de droit
constitutionnel et de droit de l’Union Européenne,
ancien membre de la Commission Avril sur le
statut pénal du président de la République
française, ancien Membre du Comité de réflexion
sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions présidée par Édouard Balladur.
Présidente de la Haute autorité de l’UMP en
charge de l’organisation des primaires.
• Thierry Pech, Directeur général du laboratoire
d’idées Terra Nova.
• Paul Quilès, Ancien ministre.
• Pierre Rosanvallon, historien, sociologue.
• Dominique Schnapper, sociologue, ancien
membre du Conseil constitutionnel.
• Patrick Weil, Professeur à l’Ecole d’économie
de Paris et à l’Université de Yale, historien et
politologue.
	
  
	
  

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Rapport gorce

  • 1.   1   SENAT Session ordinaire de 2015-2016 UN SECOND SOUFFLE POUR LA Ve REPUBLIQUE Note de travail relative à la modernisation de nos institutions et de notre système démocratique FAITE Par M. Gaëtan GORCE Sénateur
  • 2.   2      
  • 3.   3   Avant-propos Ce document est le fruit des travaux d’un groupe qui a auditionné de nombreux experts des questions démocratiques et institutionnelles, que nous tenons à remercier chaleureusement pour leur concours. Vous retrouverez, à la fin de ce document, la liste exhaustive des contributeurs. Les conclusions de cette note de travail ont été soumises au président du Groupe socialiste et républicain du Sénat qui n’a pas souhaité les reprendre au nom du groupe. Ce travail n’engage donc que son auteur.
  • 5.   5   INTRODUCTION La crise est inhérente à la démocratie représentative. Celle-ci, comme nous l'a rappelé Hélène Balazard lors de son audition, ne repose-t-elle pas sur la possibilité donnée à chacun de contester qui la nature et qui l'action des Institutions ? Le problème auquel nous sommes confrontés n'est donc pas neuf. Il était au cœur de la crise des années 30, présent à la Libération, obsédant à la veille de 1958, explosif dix ans plus tard... La nouveauté de la situation, à la différence des précédentes, c'est qu'elle dure. On peut dater de 1993 l'émergence d'un malaise entre les citoyens et les institutions qui n'a fait que grandir depuis et qui attend toujours sa solution. Celle-ci passe-t-elle alors exclusivement par une réforme des Institutions ? À l'évidence non ! Pour Laurent Bouvet et plusieurs des personnalités auditionnées, la défiance et déconsidération du politique ne sont que la face émergée d'un problème plus vaste : le fossé qui sépare chaque jour plus profondément nos concitoyens des groupes dirigeants ! Ayons donc la modestie et la sagesse de considérer que les réformes institutionnelles auxquelles nous réfléchissons ne pourront avoir qu'un impact partiel. L'enjeu n'en est pas moins significatif compte tenu du rapport que notre pays entretient, depuis plus de deux siècles, avec la politique.
  • 7.   7   I LE DIAGNOSTIC Il est assez simple de faire l'inventaire des maux dont souffre notre modèle politique. Mais tous ne se ramènent-ils pas à un seul ? Fondée sur la représentation, la démocratie ne doit-elle pas évoluer avec la société ? Et n'encourt-elle pas, à défaut, un risque constant de désynchronisation ? 1) La représentation en crise : Le rapport au politique a connu, ces dernières décennies, un changement radical lié à une transformation en profondeur de la société et à l'affirmation de l'autonomie de l'individu, via les progrès de l'éducation, le développement des sources d'information, l'affirmation de nouveaux droits. Celle-ci, a estimé devant nous Marcel Gauchet, le détache d'une citoyenneté qu'il n'investit plus qu'au cas par cas ou lorsque des limites, qu'il récuse, sont soudain apportées à sa liberté personnelle. Ainsi, selon lui, tous les individus contestent-ils par principe l'autorité et la légitimité des institutions, en proie à une contradiction qui pourrait se résumer en ces termes : le citoyen ne cherche plus à participer activement et continument à la vie publique mais, pour autant, revendique la possibilité de le faire chaque fois qu'il l'estime nécessaire. Son attachement à la démocratie n'aurait d'égal que son indifférence à son égard au quotidien. Le paradoxe de la
  • 8.   8   démocratie serait donc que sa pratique recule à mesure que progressent et s'enracinent ses principes. La démocratie entrerait selon lui dans un âge de « léthargie ». Dominique Schnapper y voit, pour sa part, une remise en cause de ce qu'elle a appelé "la dimension aristocratique" de la représentation, c'est à dire de la supériorité attendue, de la compétence supposée, du candidat puis de l'élu. Dans un tel contexte, il nous faut prendre acte de la nature particulière de l'attente à l'égard de l'Etat. Celle-ci est double : - Elle porte principalement sur l'exercice efficace de ses fonctions régaliennes, en particulier celles concernant la sécurité, y compris sociale, qui parait à chaque individu seule propre à justifier d'éventuelles restrictions à ses projets. - Elle se ramène moins, ensuite, à une demande de participation qu'à la revendication d'un droit d'évocation. Le citoyen d'aujourd'hui veut pouvoir se saisir, quand il l'entend, de tel ou tel dossier via un pouvoir de contrôle et des outils de transparence qu'il utilise ou convoque au cas par cas comme un droit de tirage. À cela s'ajoute naturellement une défiance spontanée à l'égard de la représentation qu'il regarde comme un écran entre ses préoccupations et le vrai titulaire du pouvoir. Les corps intermédiaires sont du coup de moins en moins acceptés, les citoyens revendiquant un accès direct au sommet comme en témoigne le succès des
  • 9.   9   questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) et plus encore des saisines de la Cour Européenne des Droits de l'Homme. (CEDH). D'une certaine manière, nos concitoyens semblent tirer ainsi, à leur façon, les conséquences de l'impuissance ressentie d'un État dévitalisé par la mondialisation et mis en question par la construction européenne. Cette exigence d'intervention, d'évocation, relayée par les médias, est ainsi de plus en plus souvent prise en compte : l'open data, la transparence des revenus et des patrimoines des élus, les révélations médiatiques, l'écho de manifestations d'activistes (des Zadistes à la « Manif pour tous »), le développement des réseaux sociaux ont donné à la vie politique "hors institution" une visibilité inédite. Le développement des comités locaux d'usagers ou d'habitants, l'expérimentation des amendements citoyens cherchent également à mieux répondre à ces demandes. Le paradoxe, cependant, est qu'à mesure qu'elles se développent ces initiatives créent de nouveaux besoins et de nouvelles frustrations. Les attentes qu'elles relaient ne peuvent en effet, par nature, jamais être entièrement satisfaites. Elles soulèvent en outre le problème de la définition de l'intérêt général sans lequel la communauté politique républicaine est vidée de son sens : n'est-ce pas par l'Etat et la loi que l'égalité des chances et l'autonomie des individus peuvent être garanties ?
  • 10.   10   Et l'intérêt général peut-il résulter de l'expression singulière de volontés particulières ? La politique est ainsi confrontée à une double exigence de proximité et de mise en cohérence. Comment l'aider à dépasser cette contradiction ? 2) Des Institutions d'un autre temps ? Ce paradoxe explique pour une part l'inadaptation de nos Institutions à cette nouvelle donne démocratique. Celles-ci reposent en effet sur des principes vieux de plus de deux siècles. Ce qui prouve leur solidité mais interroge sur leur actualité. Conçue en 1958 pour assurer la stabilité gouvernementale, adaptée aux enjeux d'une économie alors quasi-dirigée, aux besoins d'une société dont l'Etat devait guider la modernisation, notre Constitution a, quant à elle, presque trop bien réussi. Notre vieille culture parlementaire a été éradiquée au profit d'un exécutif excessivement renforcé que l'inversion du calendrier électoral et le quinquennat ont encore, et de l'avis de tous nos interlocuteurs, maladroitement conforté. Du coup, le malaise que ressent le pays à l'égard de son modèle politique correspond d'abord à un vieillissement de rouages qui grincent de plus en plus et qui peinent à embrayer sur les réalités nouvelles... La concentration du pouvoir qu'opère notre Constitution semble ainsi de plus en plus entrer en conflit avec la demande d'intervention des citoyens qui contestent
  • 11.   11   d'autant plus cette formule qu'elle semble ne plus pouvoir répondre aux promesses sur lesquelles elle repose. Le dialogue n'y trouve pas sa place et chacun éprouve le sentiment que ses préoccupations ne sont ni exprimées au sein des Institutions ni prises en compte. Cette situation est en train de trouver ses limites. Comment ne pas observer en effet le décalage qui s'est opéré, depuis 20 ans, pratiquement à chaque élection présidentielle, entre les espoirs de citoyens invités à choisir un candidat qui aura les pouvoirs de transformer leur quotidien, et la faiblesse des résultats obtenus ? La Vème République n'est-elle pas devenue une machine à produire de la désillusion ? Comment alors lui redonner son efficacité ? 3) La défaillance des partis, obstacle au changement. Pourtant, loin de chercher à prendre en compte ce besoin de mutation du système, les partis ont eu au contraire tendance à l'ignorer ou le freiner. Faute d'avoir réfléchi à leur mode de fonctionnement, tous sont aujourd'hui décrédibilisés. Alors qu'ils permettaient d'intégrer à la vie politique des catégories sociales multiples, et veillaient, par leur discipline interne à l'application, des programmes présentés devant les électeurs, ils ne sont plus aujourd'hui que l'émanation de professionnels de la politique largement coupés des forces vives de la société.
  • 12.   12   Leur fonctionnement semble ne plus répondre qu'à des préoccupations d'appareil. Il en résulte, chez leurs dirigeants, une déresponsabilisation qui froisse les citoyens. Qu'un Président puisse choisir de se maintenir après une dissolution manquée ou un référendum perdu entretient, nous a fait remarquer, entre autres, Anne Levade ou Pascal Jan, un sentiment d'impunité qui aiguise encore un peu plus le dur jugement que portent les Français sur leurs gouvernants. Que des candidats rejetés par les électeurs puissent vouloir à toute force retrouver leur statut perdu énerve un corps social qui aspire au renouvellement. Que la vie interne des partis se résume à des luttes de pouvoir et à l'affrontement de présidentiables l'exaspère et le détourne d'une mise en scène médiatique de ces petits enjeux. À tel point que c'est hors des cadres institutionnels ou partisans que se développent, dans la société, des formes nouvelles, le plus souvent ponctuelles, de mobilisation dans lesquelles les citoyens n'hésitent pas en revanche à s'engager, démontrant que la crise politique est ainsi moins une crise de l'engagement que l'expression d'une défiance voire d'un rejet à l'égard de ses formes traditionnelles. Le système politique peut-il d'une manière ou d'une autre intégrer ces nouvelles manières de faire ?
  • 13.   13   4) La sécession politique d'une fraction croissante de la population. L’éloignement entre les « élites » et les citoyens. Cette crise du politique ne produit pas partout les mêmes effets. Si les catégories moyennes et supérieures savent se dégager de nouveaux espaces d'expression, il n'en va pas de même pour les jeunes ou les catégories populaires. L'inadéquation, faute de renouvellement, entre le personnel politique et la réalité sociale et culturelle de la société française n'a, selon nos experts, fait que s'accentuer. Elle n'est pas seulement un phénomène statistique qu'exprime la faible présence dans nos assemblées de jeunes, d'ouvriers, d'employés ou de Français issus de l'immigration (selon le CEVIPOF, les ouvriers et employés, qui représentent 50% de la population, ne fournissent que 3% des parlementaires et 5% des membres des assemblées locales). Elle se reconnaît aussi dans la nature des discours publics qui ignorent ou se montrent incapables de traduire les attentes et les sentiments des catégories les plus modestes et les moins qualifiées (cf l'initiative de Pierre Rosanvallon autour de son « Parlement des invisibles »). Si la classe ouvrière pouvait, comme l'a mentionné Laurent Bouvet citant Flora Tristan lors de son audition, choisir pour la représenter des personnalités issues du monde universitaire ou des professions libérales maîtrisant parfaitement les codes de la vie politique, c'est aussi parce qu'elles se reconnaissaient dans leur discours, les mots employés, les références utilisées, comme dans leur comportement, partageant avec elles une culture
  • 14.   14   politique commune, une même grille de lecture de la société. Remarque qui renvoie, on l'aura compris, à l'incapacité du système politique à bannir l'immoralisme de certains de ses acteurs les plus importants, mais aussi à incarner une volonté de réduire les inégalités, conforter la cohésion sociale et préparer un avenir rassurant, tous principes qui constituent l'esprit même de notre République. Cette situation a pour conséquence l'auto-exclusion de populations entières via l'abstention, la non-inscription sur les listes électorales ou les progrès des votes protestataires. On sait que ces phénomènes, s'ils touchent toute la population, concernent d'abord les catégories populaires (les écarts observés selon les CSP sont de plus de 20 points), ce qui amène certains spécialistes à conclure que "les milieux populaires constituent une majorité sociale, mais, de plus en plus, une minorité électorale." 1 Si l'on veut bien se rappeler que notre peuple a toujours été friand des différentes formes d'antiparlementarisme qui ont prospéré à toutes les époques, on mesure mieux sur quel terreau favorable peut prospérer le rejet d'un système politique lent à se réformer. D'autant qu'il ne s'agit plus là, comme l'a souligné Roland Cayrol, d'un discours poujadiste, mais d'un point                                                                                                                 1C.  Braconnier  et  J.-­‐Y.  Dormagen,  La  démocratie  de   l’abstention,  Paris,  Folio  Gallimard,  2007.  
  • 15.   15   de vue largement partagé dans toutes les catégories de la population. 5) L'impact limité des tentatives de réformes conduites ces dernières années. Cette situation explique le peu d'effets des réformes entreprises pour moderniser notre modèle politique depuis 20 ans. Il serait en effet injuste de prétendre que rien n'a été tenté pour contrer cette dérive et recréer de la confiance. Mais, force est de constater que ces (petits) efforts ont, jusqu'à présent, été vains. Certains, à commencer par ceux touchant au financement des campagnes ou des partis, ont été jugés insuffisants alors que les "affaires" qu'ils mettaient à jour étaient justement la preuve de leur relative efficacité. D'autres, comme les mesures de transparence des patrimoines, revenus ou intérêts, ou les initiatives prises pour réduire l'apparat entourant les pouvoirs ont eu un effet boomerang dans la mesure où elles ont pu contribuer plus à désacraliser et décrédibiliser ceux-ci qu'à les rendre plus proches. Que dire enfin des "chartes déontologiques" exigées entre autres des ministres, que les errements d'un ou deux d'entre eux auront suffi à renvoyer au rayon des accessoires inutiles ou peu convaincants ? Le scepticisme reste aujourd'hui très largement de mise. Peut-être faut-il y voir la conséquence du peu
  • 16.   16   d'appétence de nos concitoyens, répétée sondage après sondage, pour les réformes institutionnelles ? Malgré la créativité des promoteurs de la VIème République et le goût historique de nos concitoyens pour le "grand soir constitutionnel", ceux-ci demeurent rétifs à un bouleversement qu'ils assimilent à une tentative de diversion destinée à ignorer les véritables problèmes. Cette attitude traduit certes un attachement à la Vème République et à l’élection présidentielle au suffrage universel direct - que nous a rappelé études d'opinion à l'appui le politologue Roland Cayrol - qui bénéficie toujours de l'image positive qu'a voulue lui donner son fondateur dont les mandats se sont précisément confondus avec une période de prospérité et de stabilité politique sans précédent. Dès lors est-ce moins les Institutions que nos concitoyens tendent à mettre en cause que les hommes politiques qui les occupent et dont ils peuvent dresser, depuis 1958, les bilans comparés. Aussi faut-il plutôt chercher à cette relative bienveillance une explication plus large. Si les Français ressentent en effet de plus en plus une coupure d'avec leurs élites- qui s'étend à la politique- cette perception n'épargne en réalité aucune des fractions dirigeantes, qu'elles soient syndicale, économique, médiatique ou académique, auxquelles ils reprochent de manquer à leurs devoirs d'efficacité et d'exemplarité.
  • 17.   17   Il serait donc vain de prétendre trouver des solutions seulement par une série de réformes institutionnelles... sauf à inscrire celles-ci dans un projet plus vaste visant à mieux partager le pouvoir, politique mais aussi économique, social, éducatif, etc qui ne relève pas de notre mission....
  • 18.   18   II LES PISTES DE TRAVAIL. Au total, le constat qui vient d'être dressé n'illustre-t-il pas ce que Dominique Schnapper a qualifié devant nous de "corruption de la démocratie", au sens que Montesquieu donnait à cette expression, c'est à dire un décalage croissant entre les principes affirmés et les réalités observées ? Si ce décalage est consubstantiel à la démocratie, on l'a vu, son approfondissement constitue une menace contre laquelle il est préférable d'agir sans plus attendre. Compte-tenu du très grand nombre de travaux menés, et encore récemment, sur ce sujet, et notamment au PS ou à l'Assemblée, nous nous concentrerons sur quelques points sans entrer nécessairement dans tous les détails. Cette note doit en effet d'abord être considérée comme "une contribution" plutôt que comme un plan de réformes, achevé et exhaustif. Efforçons-nous donc d'exposer un ensemble de priorités qui ne s'apparentent pas à un exercice de taxidermie. 1) Mettre fin à l’hyper-présidence. Accentuée par l'inversion du calendrier électoral et le quinquennat, cette hyper-présidentialisation exerce de l'avis de tous un effet doublement négatif : elle écrase les autres pouvoirs, à commencer par le Parlement sans donner à l'exécutif plus d'efficacité. En effet, si l'on pense que le Président peut tout, on s'exaspère alors qu'il
  • 19.   19   en fasse si peu la démonstration sinon en mettant en scène une agitation médiatique qui nourrit un peu plus l'écart entre les annonces et les résultats. Chacun s'est accordé cependant à considérer que la réponse ne pouvait résider dans la suppression de l'élection du président de la République au suffrage universel. Non seulement parce que les citoyens ne sont pas prêts à y consentir, mais parce que ce serait une illusion de penser qu'on pourrait, dans un système politique moderne, se priver de l'organe de décision rapide, professionnalisé et compétent que doit constituer l'exécutif. Notre ambition devrait être ainsi de réduire les excès du présidentialisme sans nuire à l'efficacité gouvernementale. Comment y parvenir ? - La modification du mode de scrutin par l'introduction de la proportionnelle à l'Assemblée nationale (T. Pech, P. Weil, D. Schnapper) devrait, selon nous, être écartée. Celle-ci aurait certes à la fois pour mérite de permettre une meilleure représentation de l'ensemble des courants d'opinion et plus encore d'affaiblir le droit de dissolution. Le Président aurait en effet moins de marge de manœuvre pour contraindre une majorité qu'il devrait ménager dans la mesure où elle serait plus difficile à construire, mais aussi moins impressionnable en raison de la sécurité que donnerait à ses membres le scrutin de liste. L'avenir d'une telle formule devrait cependant rester lié, en dernier ressort selon nous, au choix opéré quant à
  • 20.   20   la stratégie de gouvernement privilégiée : s'agirait-il de rechercher des consensus, d'apaiser la vie publique et de donner une existence parlementaire au centre (en même temps d'ailleurs qu'aux extrêmes) ou au contraire de conserver la réalité du clivage existant auquel contribue la bipolarisation issue du scrutin majoritaire ? - La modification du calendrier électoral, dont l'inversion en 2002 a fait de l'élection législative la simple la ratification du scrutin présidentiel, ne parait guère plus envisageable. Deux options ont été examinées : la première consisterait à décaler l'élection législative de quelques mois avant ou après la présidentielle. La seconde de réduire le mandat des députés à 4 ans, à l'instar de nombreuses autres démocraties. Mais force est d'observer que ces deux propositions ne pourraient garantir le résultat recherché, le calendrier réel étant susceptible de varier à tout moment via le droit de dissolution qu'il ne paraît pas souhaitable de supprimer. De même, le décalage introduit entre la durée des mandats présidentiels et législatifs pourrait déboucher sur des sortes "d'année grise" pour reprendre une formule d'Anne Levade (en cas de disjonction des majorités) qui ne permettraient plus de savoir qui gouverne. Au vu de ces arguments, il convient sans doute de se rendre à l'évidence que l'alignement des majorités présidentielle et législative constitue l'axe même de nos Institutions et qu'il ne paraît ni possible ni souhaitable de le remettre en cause.
  • 21.   21   Dans ces conditions, l'idée chère à F. Mitterrand (elle figurait dans les conclusions de la Commission Vedel dont il avait sollicité le conseil), d'un septennat non renouvelable jointe à celle d'un renforcement de la légitimité que le Premier ministre tire du Parlement pourrait constituer un cocktail souhaitable. Le septennat avait été voulu, en effet, par les fondateurs de la Vème République parce qu'il correspondait à l'idée d'un chef de l'Etat doté certes de prérogatives renforcées mais ayant d'abord un rôle d'arbitrage. Si son élection au suffrage universel a eu pour effet de lui transférer en fait, plus qu'en droit, la responsabilité de conduire la politique gouvernementale, cela n'impliquait nullement qu'il se substitue au Premier ministre dans la gestion quotidienne des affaires. Le quinquennat a encore accentué cette dérive. En revenant à un mandat de sept ans, nous retrouverions l'esprit des Institutions. Débarrassé en outre du souci de sa réélection, le président de la République, sans rien perdre de l'autorité que lui confère sa légitimité populaire, pourrait prendre le recul, éprouver le désintéressement qui permet de trouver mieux le chemin de l'intérêt général. Cette initiative devrait s'accompagner du renforcement du lien unissant le Premier ministre à sa majorité. Non seulement il conviendrait de rendre incontournable, c'est à dire obligatoire, l'investiture parlementaire, la confiance des députés complétant la faveur du Prince, mais le chef du gouvernement devrait être constitutionnellement invité à présenter à cette occasion un programme législatif détaillé dont il
  • 22.   22   serait invité, chaque année à date fixe, à rendre compte (ou qu'il choisirait d'amender) à l'occasion d'un débat et d'un nouveau vote de confiance. Un contrat de législature sur cinq ans serait ainsi conclu entre l'exécutif et sa majorité dont le respect fournirait la matière d'un dialogue politique constant et encadré. Concernant plus spécifiquement le Parlement, le premier enjeu, d'autres évolutions pourraient être envisagées pour parfaire ce rééquilibrage : - Restituer aux assemblées la véritable maîtrise de leur ordre du jour. Cette dernière appartiendrait désormais au bureau de chaque assemblée, l'exécutif voyant son droit d’inscription prioritaire limité à un nombre de textes précis (6 textes maximum par an hors conventions, ratifications et projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale). Cette restriction ne priverait en rien le Gouvernement de sa capacité d'action, puisqu'il disposerait d'une majorité engagée par le programme législatif servant de fondement au « contrat de législature », mais elle le contraindrait à mieux respecter le travail des assemblées et à devoir négocier avec elles le contenu et le rythme de celui-ci. - Introduire de nouveaux mécanismes de responsabilité prenant acte de la désuétude dans laquelle est tombée, par la force des choses, la mise en cause de la responsabilité gouvernementale qui ne constitue plus une menace mais seulement une occasion pour l'opposition
  • 23.   23   (débat de censure) ou le gouvernement (demande de confiance) de solenniser son expression. Il est du coup suggéré la création d'une Motion de censure ministérielle qui permettrait à l'Assemblée de demander, par un vote à la majorité simple, le départ d'un ministre. Cette arme, qui pourrait être actionnée à la demande d'une Commission permanente, permettrait aux députés de retrouver l'oreille et peut-être la considération de membres du Gouvernement vivant trop souvent leur participation à la vie parlementaire comme une odieuse perte de temps. - Aller jusqu'au bout de la réforme de 2008 en assouplissant la loi organique et les règlements qui l'ont suivi qui, sur plusieurs points, se sont révélés plus rigides et restrictifs que le constituant lui-même. - Renforcer le contrôle parlementaire sur les nominations. L'expérience menée depuis 2008, exigeant un vote de Commissions pour confirmer les nominations à certains emplois, a constitué une "mise en train". Il serait logique, passée cette phase d'acclimatation, d'aller jusqu'au bout de la mesure et d'inverser la règle de majorité des 2/3 qui de négative (le candidat de l'exécutif n'est écarté que si les 2/3 des membres d'une Commission le récusent) en majorité positive. Il ne paraît pas possible en revanche de revenir sur l'impossibilité pour un parlementaire d'exercer simultanément un mandat exécutif local. Cette disposition a fait l'objet de plusieurs remarques
  • 24.   24   conduisant toutes à en critiquer la portée, en particulier parce qu'elle aura pour effet d'affaiblir le poids de chaque parlementaire à l'égard de l'exécutif : un élu implanté étant à la fois moins sensible à la pression et plus influent que celui qui dépendra pour son élection d'un parti ou de la faveur du Prince. Pour autant, le non-cumul présente d'autres avantages, sur lesquels nous reviendrons, et ses inconvénients devraient pouvoir être compensés par les mesures que l'on vient de préconiser : renforcer le rôle du Parlement revient en effet à revaloriser la mission de chacun de ses membres. - Evaluer les conditions de mise en oeuvre de la LOLF et mieux utiliser la technique des lois de règlement pour le contrôle parlementaire. Le Parlement devrait se ressaisir de son pouvoir budgétaire, ce dont la Loi d'Orientation sur les Finances Publiques (LOLF) lui donne désormais les moyens. Directeur de la Fondation internationale des finances publiques, Michel Bouvier a regretté que l'examen de la loi de Règlement ne soit pas l'occasion d'un véritable bilan de la politique budgétaire et financière. Des informations extrêmement intéressantes, permettant de mieux piloter les finances de l’Etat, ne sont pas analysées. Il souligne aussi l’importance pour les parlementaires de se saisir de la capacité d’amendement donnée par la LOLF. Il a également insisté sur la nécessité pour la représentation nationale de se donner une vision à long terme de l'évolution de la dette et des dépenses publiques, mais plus encore des recettes fiscales que la
  • 25.   25   mondialisation et les stratégies d'évasion menacent d'assèchement. 2) Redonner du temps à la démocratie. L'un des problèmes majeurs que doit affronter la démocratie moderne réside bien ainsi dans le rythme auquel l'actualité et les médias soumettent les institutions politiques. Le temps séparant l'annonce d'un événement, l'analyse qu'il commande, le commentaire qu'il suscite et la décision qu'il entraîne ne cesse de se réduire. Or, une politique a besoin de la durée pour se déployer et de hauteur pour s'élaborer. Répondre à cet enjeu n'est possible que si l'on accepte de distinguer entre les divers niveaux de responsabilité. La vitesse, c'est l'affaire de l'exécutif ! C'est d'ailleurs pour cette raison, la concentration répondant mieux à l'urgence, que l’exécutif a pris, partout, le pas sur le Parlement. Le processus s'amorce d'ailleurs avec la Première guerre mondiale et s'accentue avec la deuxième pour ne plus cesser de se renforcer depuis. Certes, la Constitution française avec l'élection pour sept ans du président de la République a essayé de rétablir au sein même de l'exécutif une répartition des tâches : l'essentiel, qui appelle la vision et la stratégie, relevant du chef de l'Etat, tandis que le quotidien était dévolu à Matignon. Mais le quinquennat est venu mettre un terme définitif à cette ambition et les deux titulaires successifs
  • 26.   26   de la charge depuis lors ont, l'un et l'autre, montré depuis 2007, avec des styles différents, qu'ils entendaient bien se porter en première ligne de l'actualité, se précipitant sur le lieu des drames, congratulant en temps réel les sportifs, communiquant à la place du gouvernement sur l'emploi, le budget, voire l'expulsion d'une adolescente... La mise en place d'un septennat non renouvelable devrait contribuer à corriger cette dérive. Mais c'est à un autre niveau qu'il faut aussi rechercher la respiration nécessaire. Le temps désormais, ce doit être celui de la délibération et du contrôle, c'est à dire du Parlement ! Son rôle n'ayant cessé de se réduire quant à l'élaboration de la loi, c'est dans le contrôle de son application, l'évaluation des politiques, qu'il peut et doit jouer dorénavant un rôle majeur. À cet égard, la demande formulée par l'exécutif d'accélérer encore le travail législatif traduit à la fois la conscience de son évidente primauté dans le processus législatif et une addiction à la loi qui doit être combattu. Lors de son audition, Dominique Schnapper ne nous rappelait-elle pas qu'il avait fallu trois ans de débat pour aboutir à la loi de 1905 de séparation de l'Eglise et de l'Etat qui 110 ans plus tard fait encore référence ? C'est justement parce que tout ne peut, et ne doit, être réglé par la loi que le pouvoir réglementaire s'est développé. Et que d'autres champs peuvent et doivent être explorés qui passent sans doute par une délégation plus forte à la négociation sociale, la réforme des pratiques administratives, la décentralisation etc.
  • 27.   27   Mais que l'on laisse à la représentation nationale le temps d'assurer ses missions ! Quelles évolutions une telle ambition appelle-t-elle ? - D'abord mieux intégrer les résultats de la recherche et des évaluations au travail législatif en dotant ainsi le Parlement d’un outil de veille, d’analyse et d’expertise. Le constat peut être dressé en effet que le travail des scientifiques comme des experts n'est pratiquement jamais pris en compte dans l'élaboration et la mise en œuvre de la plupart des stratégies publiques. Qu'il s'agisse de l'emploi, l'éducation, l'intégration etc… la production des chercheurs en sciences sociales est le plus souvent ignorée ou au mieux détournée. Ce constat, nous y reviendrons, pourrait servir de point de départ à une refondation du rôle respectif de nos deux assemblées. - Ensuite, et dans un esprit voisin, mieux intégrer les enjeux du long terme en spécialisant les missions de nos deux assemblées. Le poids de l'actualité, la pression qu'elle exerce sur la prise de décision et la nature des mesures annoncées empêchent de prendre en compte les intérêts du pays sur la durée. Aurait-on, sinon, laisser prospérer les déficits et la dette, tarder à réformer notre régime de retraites ou hésiter à tirer les conséquences d'un chômage de masse sur notre modèle de protection sociale ; aurait-on laissé s'affaiblir nos universités. Sans doute faut-il y voir la conséquence de la disparition du Commissariat au Plan dont les
  • 28.   28   commissions de travail ont beaucoup contribué, durant les Trente Glorieuses, à définir une vison partagée de l'avenir, que la création récente et utile d'un nouvel outil de prévision ne suffira pas à compenser ; mais aussi d'une évolution en profondeur de la culture politique dominante pour laquelle l'incertitude caractériserait désormais nos sociétés. Pourtant, le besoin d'une mise en perspective, qu'il s'agisse des problématiques liées à notre sécurité, ou des enjeux environnementaux, n'a jamais été aussi important. Pourquoi ne pas imaginer de revaloriser le rôle du Parlement en lui confiant ce type de responsabilité ? - Remettre la loi à sa place : celle-ci ne devrait avoir pour objet que de fixer le cadre de l'action publique. Elle devrait donc être plus rare et moins détaillée. L'addiction à la loi, dont tous les gouvernements sont victimes, traduit une incapacité à imaginer l'action publique autrement qu'à travers des normes, qui plus est unilatérales. La limitation du nombre de projets susceptibles d'être inscrits prioritairement à l'ordre du jour par le Gouvernement pourra y contribuer. Mais il conviendra de l'accompagner de restrictions apportées au nombre de projets susceptibles d'être examinées selon la procédure accélérée. Cette possibilité, qui fait l'objet d'un usage excessif, devrait ne pouvoir profiter qu'à trois textes par session. - Fluidifier enfin la procédure législative. Le débat en commission et en séance étant le plus souvent redondant, la délibération publique devrait être réservée en
  • 29.   29   seconde lecture aux seuls amendements sur lesquels la commission compétente aura estimé que le débat en séance était indispensable. L’assemblée plénière se prononcerait donc sur l’ensemble du texte et les amendements réservés par la commission et en excluant de la séance publique les amendements déjà examinés en première lecture.   - Plaider pour une pause législative afin de mettre un terme à l’inflation des textes qui nuit à la qualité et à la crédibilité de la loi. 3) Refonder une culture de l'intérêt général et lutter contre les inégalités politiques. Parce que l'Etat a fait la Nation, la politique tient dans notre pays une place décisive. Comme Stéphane Rozès ne cesse de le rappeler, c'est paradoxalement le débat politique qui fédère les Français autour de la recherche de ce qu'ils ont en commun et de la façon dont ils doivent le manifester. Mais l'adhésion à la communauté politique n'est possible que si elle s'appuie sur ce qu'il faut bien appeler une "culture de l'intérêt général" que la IIIème République n'eut de cesse d'élaborer et qu'il nous appartient aujourd'hui de renouveler. L'autonomisation des comportements individuels rend certes plus difficile le recours à la contrainte ou le rappel à l'ordre. Mais elle appelle plus que jamais l'affirmation "d'un pouvoir arbitral" (M. Gauchet). Les conditions en sont connues :
  • 30.   30   - D'abord redonner à la notion de souveraineté politique un contenu concret en soumettant à référendum toute modification substantielle des traités européens. Le sentiment dominant dans l'opinion et parfois avoué par certains dirigeants est celui d'une sorte d'impuissance publique face aux forces économiques ou financières déchaînées par la mondialisation et aux réalités de la construction européenne. Revitaliser la souveraineté ne signifie pas s'enfermer à nouveau derrière des frontières que tant de changements, numériques, démographiques, etc. rendent poreuses. C'est faire partager aux citoyens qui votent un projet commun, qui explicite ce qui relève de la coopération et ce qui appartient à l'indépendance nationale, qui rappelle ce que sont nos intérêts vitaux et la meilleure façon de les protéger, qui soumet au vote, et comme pour le traité de Maastricht au référendum, les changements essentiels qui s'opèrent au sein des entités extérieures auxquelles nous sommes appelés à participer. Poursuivre un discours qui renvoie sans cesse à l'Europe pour déplorer ensuite l'orientation de celle-ci ne peut que nourrir le mécontentement. - Ensuite, recréer les conditions de la confiance entre gouvernants et gouvernés, ce qui suppose que les premiers fassent leur une éthique de la responsabilité, que rend indispensable l'effondrement des idéaux. Si l'adhésion peut difficilement désormais être obtenue sur des convictions (ou des certitudes) partagées "à priori", elle doit de plus en plus être recherchée à travers la
  • 31.   31   qualité du débat public, ceux qui l'animent s'obligeant à un devoir d'honnêteté et de clarté quant aux faits, aux chiffres et aux événements. Dissimuler, ruser, biaiser est depuis toujours l'attribut du pouvoir. Il est aujourd'hui devenu inadapté dans un monde où la multiplication des informations rend nécessaire une forme de validation, d'authentification par une parole publique crédible, c'est à dire dont la crédibilité ait été confortée par une pratique antérieure faisant appel à l'intelligence du citoyen et à son sens de l'intérêt général. Contrairement à ce qu'a semblé suggérer Pierre Rosanvallon dans son audition, il ne nous semble pas que ce "devoir de sincérité" puisse être garanti par des institutions spécifiques. Comme l'estimait en son temps Pierre Mendès France, et comme Dominique Schnapper l'a dit à son tour en en appelant à la "vertu", beaucoup dépend du caractère et de l'éthique des dirigeants. Peut-être pourrait-on les aider : - en rendant totalement indépendants les organismes statistiques, de recherche et d’évaluations en soumettant la nomination de leurs directeurs au contrôle du Parlement ; - en rendant plus strictes les règles de nomination à des fonctions de contrôle ou de gestion en écartant une personnalité ayant exercé des responsabilités dans une entreprise ou un organisme concerné par ce contrôle moins de 5 ans avant son éventuelle prise de fonction ; - en luttant contre la concentration de la presse ; - en créant des moments obligés, consacrés dans le calendrier institutionnel, à l'explication par l'exécutif de
  • 32.   32   sa politique. Instituer tous les six mois un débat de politique générale conclu par un vote au Parlement pourrait modestement y contribuer... - Aller plus loin dans la voie de l'impartialité de l'Etat. À ce stade, il parait difficile de plaider pour une plus grande transparence, ce qui a été entrepris ces dernières années avec la limitation du cumul des mandats ou le contrôle des revenus et des patrimoines ayant constitué une véritable révolution culturelle. Si des progrès doivent être encore accomplis dans le domaine du financement des partis, il ne faut pas se cacher que ces processus, sans cesse remis sur le métier, ont un effet démobilisateur sur les responsables politiques éprouvés par le sentiment d'être sans cesse soupçonnés, mis en accusation par la faute de la petite minorité qui cède à la tentation et aux turpitudes. Résistons également à l'idée que l'élimination de celles-ci pourrait un jour être définitivement obtenue en multipliant les règles, les déclarations et les vérifications. Le propre du fraudeur est par définition de vouloir et de savoir échapper à celles-ci. La question doit, selon nous, être posée autrement : garantir un niveau de transparence et d'impartialité suffisant non pour permettre au système de se soustraire au risque mais aux élus d'échapper au soupçon. Comme le rappelait dans son audition P. Rosanvallon, c'est même l'apparence de l'impartialité qui doit désormais être recherchée, ainsi de ce banquier dont l'honnêteté est reconnue mais dont les responsabilités
  • 33.   33   antérieures ne peuvent que laisser le doute s'installer quant au risque potentiel de conflit d'intérêt. La conséquence à en tirer devrait être de limiter beaucoup plus strictement encore les possibilités de pantouflage et tout aussi bien de dépolitiser notre fonction publique. Les hauts fonctionnaires, territoriaux ou d’Etat, devraient ainsi se voir interdire de se présenter à des élections moins de cinq ans après la fin de leurs fonctions (à l’exception des fonctions de contrôle) et sans plus pouvoir bénéficier d'une assurance de retour dans leur emploi à l'issue de leurs mandats. - Limiter la durée des mandats exécutifs dans le temps : compte-tenu du poids que le droit de nos collectivités confère aux chefs d'exécutifs locaux, l'intérêt général devrait commander de limiter leur temps de fonction à deux mandats successifs. En revanche, le non-cumul des mandats aidant, on voit peu de raison d'appliquer la même règle aux membres des assemblées délibératives et en particulier du Parlement. On n'imagine mal de devoir imposer une limite d'âge à Churchill, De Gaulle ou Clemenceau.... même si de telles personnalités se font rares désormais. Le renouvellement que faciliterait une telle mesure devrait enfin s'accompagner, selon Laurent Bouvet, d'un renforcement des droits des élus à la formation et de l'établissement de mécanismes de validation de leur expérience afin de faciliter leur reconversion (dont la difficulté est manifestement une des explications du maintien en fonction de très nombreux élus).
  • 34.   34   - Tout faire enfin pour élargir la communauté politique en faisant reculer l'exclusion des listes électorales et l'abstention. Ces deux processus répondent certes à des motivations politiques (déception, indifférence etc.) auxquelles la loi ne peut prétendre apporter des solutions. À cet égard, les personnalités auditionnées se sont montrées très réservées quant à l'idée régulièrement avancée de rendre le vote obligatoire. Cette mesure aurait pourtant le mérite de rappeler aux citoyens qu'ils ont aussi des devoirs. S'il parait peu pertinent de lutter contre une pathologie sociale et politique par des moyens juridiques, cette option pourrait néanmoins être retenue à la condition de s'accompagner de la reconnaissance du vote blanc, et de s'inscrire dans un programme plus large visant à "ré- intéresser" les catégories sociales qui s'excluent ainsi du scrutin à la politique en leur montrant que celle-ci peut les concerner voire prendre pour objet les problèmes concrets auxquels ils sont confrontés. La démocratie d’interpellation, évoquée par Hélène Balazard, permettrait aussi aux citoyens de s’organiser en lobby sur un sujet précis pour influer sur le processus décisionnel. Cela supposera d'imaginer des façons innovantes de permettre la représentation de ces populations au sein de nos assemblées, sur quoi nous allons revenir. Cela supposerait aussi d'aider ces catégories, dans leur quartier, à s'organiser et à se prendre en charge (via un système de compensations financières, de congés…),
  • 35.   35   à se regrouper pour exercer une influence plus forte à l'exemple des techniques "d'empowerment" à Londres ou aux États-Unis que nous a présentées Hélène Balazard. Articulées à des obligations nouvelles faites aux élus pour rendre compte de leurs mandats, ces techniques seraient de nature à rapprocher ceux-ci des citoyens et à rendre du sens à l'engagement civique qui disposerait alors de débouchés visibles. Financées dans le monde anglo-saxon par les églises ou les fondations, ces pratiques pourraient en France relever de dotations publiques notamment avec la création d’une Fondation pour l'Action Citoyenne destinée à financer, sur appels à projets les initiatives prises par des groupes de citoyens indépendants des partis politiques, dans les secteurs de communes caractérisés par une faible inscription sur les listes électorales et une forte abstention C'est enfin uniquement dans cette perspective que pourrait être envisagé le développement de la technique dite "des amendements citoyens". L'expérience tentée par exemple par l'Union européenne à propos du traité constitutionnel avait tourné court devant le nombre exponentiel de contributions reçues (plusieurs centaines de milliers). À l'inverse, préparés et synthétisés par ces "communautés citoyennes", ces amendements pourraient être plus facilement intégrés au travail parlementaire dont la procédure pourrait être modifiée pour en assurer la prise en compte, via notamment l'outil numérique.
  • 36.   36   « Avoir le pouvoir sans être au pouvoir ! » Cette formule, due à Hélène Balazard, devrait nous inciter à retrouver le climat des premiers temps de la démocratie. En dépit des avertissements de Rousseau, la République n'eut en effet de cesse d'y prétendre, imaginant même à ses premiers jours, des solutions à proprement parler "révolutionnaires" comme l'absence de candidatures, la réduction du mandat à un an ou la non ré-éligibilité ! À nous d'inventer les réponses d'aujourd'hui.... 4) Faire du Sénat la Chambre du Long Terme. La question qu'il nous appartient de traiter en conclusion de cette étude est la suivante : comment redonner du sens au rôle du Sénat dans des Institutions rénovées ? La première voie consisterait en un simple toilettage, utile, mais dont l'impact resterait limité. Les prérogatives constitutionnelles actuelles du Sénat seraient maintenues. En revanche, son attachement aux libertés publiques serait reconnu en obligeant l'Assemblée à ne pouvoir lever l'opposition de la Chambre haute sur un texte portant sur celles-ci qu'à la majorité absolue. De même, pourrait-on réserver au Sénat le premier examen des projets de loi touchant à des questions soulevant des problèmes éthiques (fin de vie, bio- éthique, biométrie etc ) compte tenu de sa plus grande aptitude à dégager des consensus.
  • 37.   37   Au-delà, et à l'issue des auditions, deux pistes, plus ambitieuses, pourraient être distinguées pour renouveler la place de notre Sénat : - La première se situe dans le prolongement des missions qui sont aujourd'hui les siennes et dont il serait proposé d'aller jusqu'au bout de la logique. Le Sénat n'est-il pas constitutionnellement la Chambre des territoires ? Ceux-ci connaissent aujourd'hui des mutations profondes que nous a rappelées, dans son audition, le directeur de Terra Nova, Thierry Pech et qu'illustre pour partie le débat sur les « ruralités ». Les interrogations qui étreignent celles-ci ne sont que l'envers d'un mouvement profond de métropolisation. L'expérience rhodanienne montre que ce processus bouscule les rapports ville/campagne et pousse à une concentration des pouvoirs à l'échelle de vastes agglomérations obligeant d'autres instances, pourtant sanctifiées par l'histoire comme les départements, mais aussi dans une moindre mesure les régions, à reconsidérer leurs missions et leur périmètre. Il en résultera sur le terrain comme au Parlement des frictions, voire des concurrences qui devront trouver leur solution. D'où l'idée de faire du Sénat une sorte de Bundesrat de notre République décentralisée en modifiant les circonscriptions d'élection des futurs sénateurs. Le mode de scrutin devrait alors permettre d'élire séparément des représentants de chacun des niveaux qui vont compter à l'avenir : intercommunalités,
  • 38.   38   départements, métropoles et régions, via des collèges distincts. - La seconde, qui nous parait recéler plus de potentialités, consisterait à bâtir notre raisonnement non plus à partir de nos traditions mais des missions qu'il revient à nos institutions d'assumer dorénavant. Si la fonction législative se confond désormais, en fait sinon en droit, avec la fonction exécutive, de nouvelles fonctions politiques, déjà reconnues, devraient désormais être mieux prises en charge et confiées pour ce faire à une Institution existante : nous en avons, au fil de cette note, identifiées plusieurs et c'est à partir de celles-ci que le rôle de notre Haute assemblée gagnerait à être redéfini. En effet, qui mieux que le Sénat pourrait jouer ce rôle de Chambre du Long terme évoquée par plusieurs intervenants ? Soumise à des alternances plus fréquentes comme à une pression médiatique, politique et partisane plus forte, l'Assemblée nationale, parce qu'elle représente directement le peuple souverain, aurait aussi plus de difficultés juridiques à intégrer les nouveaux enjeux de nos sociétés et leurs représentants. Conservant son rôle dans le processus législatif, le Sénat pourrait là trouver l'occasion de se régénérer, et avec lui, de régénérer notre démocratie. Cette nouvelle ambition conduirait à faire de la fonction prospective, la spécificité du travail sénatorial. La Chambre haute, dont la dénomination serait ainsi pleinement justifiée, ne renoncerait pas à sa mission législative (ce qui rendrait sa fusion avec le CESE inopérante) mais la confierait pour partie à des
  • 39.   39   commissions spéciales, constituées de 15 membres, à l'occasion de chaque texte. Nos six commissions permanentes n'interviendraient plus dans la procédure législative que pour évaluer la qualité et le sérieux des études d'impact. Leur tâche principale - leur dénomination modifiée pour en tenir compte2 - porterait sur le contrôle de l'application des lois et l'appréciation de l'adéquation des politiques conduites aux enjeux du long terme (de l'avenir des retraites à l’évolution de la dette, des conséquences du réchauffement climatique aux menaces pesant sur les libertés publiques, des mutations liées au numérique à la soutenabilité des finances publiques etc.). Leurs conclusions seraient régulièrement discutées en                                                                                                                 2    Parmi ces 6 commissions permanentes devraient figurer : - une Commission chargée des enjeux numériques dans leur ensemble (démocratiques, économiques etc.) - Une Commission de la démocratie et du dialogue citoyen qui aurait pour rôle de se prononcer sur la qualité du débat public, c'est à dire les conditions dans lesquelles serait conduite telle ou telle réforme. Elle aurait aussi pour rôle d'évaluer l'efficacité ou la pertinence des mécanismes de participation ou de consultation utilisés localement ou nationalement. Elle disposerait de ressources spécifiques susceptibles d'être allouées à des acteurs œuvrant à la mobilisation et à l'engagement des habitants dans des zones ou des quartiers où l'abstention et/ou la non-inscription sont élevées, pour autant que ces organismes répondent à un cahier des charges arrêté par ses soins. Elle serait aussi chargée du pilotage des jurys citoyens mis en place à son initiative ou à celle du gouvernement. - Une Commission de la soutenabilité des finances publiques et de la prévision économique qui intégrerait, entre autres, les missions du Haut conseil des finances publiques.  
  • 40.   40   séance publique, notamment à l'occasion du débat budgétaire. Il faudrait modifier la procédure législative au Sénat pour permettre l'organisation d'un débat général sur le texte et son étude d'impact avant l'examen des articles en commission spéciale. Enfin, ces commissions devraient pouvoir s'appuyer, pour exercer leurs missions, sur deux conseils : - l'un formé de personnalités qualifiées du monde des sciences, sous forme d’un Conseil scientifique, nommés par le président du Sénat sur avis conforme de tous les présidents de groupe pourrait participer en tat que de besoin à leurs travaux avec voix consultative. - L'autre de citoyens tirés au sort, sous la forme d’un "Sénat Citoyen" ou un "Sénat de la Jeunesse" (composé uniquement de jeunes entre 18 et 24 ans), qui, saisi pour avis des textes de loi, pourrait élaborer des propositions d'amendement qui, dans l'hypothèse où elles seraient reprises au moins par un sénateur, devraient être examinées par la Commission compétente. Cette vision impliquerait-elle la diminution du nombre de parlementaires ? Cette option, suggérée par Paul Quilès, s'accompagnait dans son esprit d'une suppression du Sénat afin de concentrer sur une seule Assemblée, qui plus est restreinte en nombre, les moyens techniques et financiers disponibles. Elle pourrait aussi être envisagée dans l'hypothèse de la constitution d'une Chambre des territoires comme évoquée précédemment. Elle n'est en rien impliquée par la réforme plus ambitieuse ici
  • 41.   41   suggérée même si le chiffre de 300 membres pourrait être alors considéré comme raisonnable.
  • 42.   42   Récapitulatif des propositions Rééquilibrer les pouvoirs: 1) Fixer à 7 ans non renouvelables la durée du mandat présidentiel. 2) Etablir un véritable « Contrat de législature » entre le Premier ministre et sa majorité (modification de l'article 49 de la Constitution) : - en rendant obligatoire un vote de confiance (après la nomination du chef du gouvernement par le chef de l'Etat). - en faisant porter ce vote sur un programme législatif à 5 ans. - en obligeant le Premier ministre à engager, chaque année à date fixe, sa responsabilité sur l'état d'avancement de ce programme et sur ses éventuelles modifications. 3) Rendre à l'Assemblée nationale la totale maîtrise de son ordre du jour à l'exception des lois de finances, de la loi de financement de la Sécurité sociale et de six projets de loi maximum par session. 4) Tirer les conséquences de la désuétude de la motion de censure individuelle pour donner à l'Assemblée la possibilité de voter le renvoi d'un ministre après un vote de majoritaire de la commission compétente (motion de censure ministérielle).
  • 43.   43   5) Assouplir la loi organique et le règlement issus de la réforme de 2008 dont sera fait un bilan. 6) Subordonner les principales nominations effectuées par le président de la République (modification de l'article 13 de la Constitution) à un vote à une majorité qualifiée positive (3/5) et non plus négative comme actuellement. 7) Évaluer les conditions de mise en œuvre de la LOLF et mieux utiliser la technique des lois de règlement pour le contrôle parlementaire. Redonner du temps à la démocratie : 8) Mieux intégrer les résultats de la recherche et des évaluations au travail législatif en dotant le Parlement d'un outil de veille, d'analyse et d’expertise (cf proposition 24). 9) Mieux intégrer les enjeux du long terme en spécialisant les missions de nos deux assemblées (cf proposition 21 et suivantes). 10) Préserver le temps de la délibération en limitant à 3 textes par session le recours à la procédure accélérée. 11) Fluidifier la procédure législative en limitant en seconde lecture le débat et le vote en séance aux seuls amendements sélectionnés par la Commission compétente (par accord en son sein entre l'opposition et
  • 44.   44   la majorité) et en excluant de la séance publique les amendements déjà examinés en première lecture. 12) Plaider pour une pause législative afin de mettre un terme à l’inflation des textes qui nuit à la qualité et à la crédibilité de la loi.   Refonder une culture de l'intérêt général et lutter contre les inégalités politiques : 13) Redonner du sens à la notion de souveraineté populaire en soumettant à référendum toute modification substantielle des traités européens. 14) Mieux garantir l'indépendance des organismes statistiques, de recherche et d'évaluation en soumettant la nomination de leur directeur/trice au contrôle du Parlement (INSEE, la DARES, la DREES…). 15) Renforcer le régime des incompatibilités en exigeant un délai minimum de 5 ans entre l'exercice d'une fonction publique de contrôle et la fin d'un emploi dans une entreprise soumise à ce contrôle. 16) Interdire à tout haut-fonctionnaire, territorial, d'Etat, ou des assemblées, de se présenter à des élections moins de 5 ans après la fin de ses fonctions (à l’exception des fonctions de contrôle) et rendre incompatible toute candidature d'un haut-fonctionnaire à un mandat local ou national avec son maintien dans la fonction publique.
  • 45.   45   17) Limiter à 2 le nombre de mandats exécutifs successifs susceptibles d'être exercés par la même personne. 18) Renforcer les droits des élus à la formation et permettre l'établissement de mécanismes de validation de leur expérience afin de faciliter leur reconversion. 19) Rendre le vote obligatoire sous condition de prendre en compte les bulletins blancs dans le calcul des résultats électoraux. 20) Créer une Fondation pour l'Action Citoyenne destinée à financer sur appels à projets, les initiatives prises par des groupes de citoyens indépendants des partis politiques, dans les secteurs de communes caractérisés par une faible inscription sur les listes électorales et une forte abstention. 21) Développer la technique dite "des amendements citoyens" qui pourraient être plus facilement intégrés au travail parlementaire dont la procédure pourrait être modifiée pour en assurer la prise en compte, via notamment l'outil numérique. Faire du Sénat la Chambre du Long Terme et de la Vie Citoyenne. 22) Réorienter le rôle (et la dénomination) des Commissions permanentes du Sénat vers la prospective, l'évaluation et le contrôle citoyen.
  • 46.   46   23) Pour ce faire, le travail législatif serait réservé à des commissions spéciales de 15 membres, les Commissions permanentes donnant un avis sur la seule étude d'impact. 24) Modifier la procédure législative au Sénat pour permettre l'organisation d'un débat général sur le texte et son étude d'impact avant l'examen des articles en commission spéciale. 25) Associer au travail des Commissions permanentes des personnalités qualifiées sous forme d'un Conseil scientifique dont les membres, nommés par le président du Sénat sur avis conforme des groupes, pourraient participer, tant que de besoin, à leurs travaux avec voix consultative. 26) Associer les citoyens au travail législatif via un "Sénat Citoyen" ou un "Sénat de la Jeunesse"(composé uniquement de jeunes entre 18 et 24 ans), constitué de personnalités tirées au sort sur les listes électorales et chargées d'élaborer des propositions d'amendement aux textes de loi ou de sélectionner les amendements transmis spontanément par des citoyens. Les avis de ce Conseil seraient portés à la connaissance de la Commission compétente et ses amendements soumis à l'examen de celles-ci à la condition d'être repris par au moins un sénateur.
  • 47.   47   Liste des personnes entendues • Hélène Balazard, Ingénieur en travaux publics, sociologue. • Laurent Bouvet, Professeur de science politique et Directeur de l’Observatoire de la vie politique (Fondation Jean Jaurès). • Michel Bouvier, Professeur d’Economie, fondateur et directeur de la Revue française des finances publiques. • Roland Cayrol, Directeur de recherche FNSP au Centre de recherches politiques de Sciences Po et ancien Directeur de l’Institut de sondages CSA. • Marcel Gauchet, philosophe, historien. Il est Directeur d’études à l’EHESS, au Centre de recherches politiques Raymond Aron et Directeur de la revue Débat. • Pascal Jan, Professeur de droit à l’IEP de Bordeaux.
  • 48.   48   • Anne Levade, Professeure de droit constitutionnel et de droit de l’Union Européenne, ancien membre de la Commission Avril sur le statut pénal du président de la République française, ancien Membre du Comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidée par Édouard Balladur. Présidente de la Haute autorité de l’UMP en charge de l’organisation des primaires. • Thierry Pech, Directeur général du laboratoire d’idées Terra Nova. • Paul Quilès, Ancien ministre. • Pierre Rosanvallon, historien, sociologue. • Dominique Schnapper, sociologue, ancien membre du Conseil constitutionnel. • Patrick Weil, Professeur à l’Ecole d’économie de Paris et à l’Université de Yale, historien et politologue.