เอกสารประกอบรายวิชา GEN223 เตรียมพร้อมรับภัย

1. บทที่ 4
การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Reduction: DRR)
การดาเนินงานตามกรอบการดาเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 2015-2030
(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030) ซึ่งเป็นกรอบในการจัดการภัยพิบัติ
ระดับโลกได้กาหนดการจัดการภัยพิบัติที่ควรปฏิบัติในยุคนี้ออกเป็นสองช่วงคือ
การกากับดูแลในภาวะปกติ จะต้องมีการสร้างวัฒนธรรมในการป้องกันภัยสู่การเตรียมพร้อม
และลดผลกระทบจากภัยพิบัติให้ชุมชนมีความยืดหยุ่นฟื้นคืน (resilience) จากภัยพิบัติได้
1) เข้าใจความเสี่ยง
2) เสริมสร้างศักยภาพในการบริหารและจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
3) ลงทุนในการลดความเสี่ยงจากภัยเพื่อให้พร้อมรับมือและฟื้นคืนกลับได้ในระยะเวลาที่
รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ
4) พัฒนาศักยภาพในการเตรียมความพร้อมเผชิญเหตุ และการฟื้นคืนสภาพที่ดีกว่าเดิม โดย
กาหนดสิ่งที่จะต้องทาในการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติให้สอดคล้องกับนโยบายรัฐบาลใน
ระดับชาติ-ท้องถิ่น
การกากับดูแลในภาวะฉุกเฉิน แต่ละองค์กรจะต้องปฏิบัติตัวต่างไปจากเดิม ต้องบทบาทใน
การรับมือกับภัยพิบัติจากการตอบสนองต่อเหตุการณ์อย่างเดียวมาเป็นการสร้างกระบวนการฟื้นฟูระยะ
สั้นและระยะยาว โดยปรับนโยบายในการบริหารให้เกิดความร่วมมือทั้งหน่วยงานของรัฐบาลระดับชาติ
ระดับท้องถิ่น องค์กรเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชนเข้าด้วยทั้งทางตรงและทางอ้อม
การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Reduction : DRR)
หมายถึงองค์ประกอบของกรอบความคิดที่พิจารณาว่าจะลดความเปราะบาง และความเสี่ยงต่อ
ภัยพิบัติที่มีต่อปัจเจกบุคคล กลุ่ม ชุมชน และสังคมทั้งหมดลงได้ การหลีกเลี่ยงโดยการป้องกัน กาหนด
ขอบเขตโดยการเตรียมพร้อมต่อผลกระทบที่จะเกิดจากภัยพิบัติ ภายใต้การพัฒนาอย่างยั่งยืน
การจัดการข้อมูลความเสี่ยง (Risk’s Data Management)
คือ กระบวนการในการจัดการข้อมูลเพื่อการวางแผน รับมือกับภาวะเสี่ยงภัย โดยอาจ
ประยุกต์ใช้เทคนิควิธีต่างๆเข้ามาร่วมเช่น GIS ในการประเมินวิเคราะห์ศักยภาพของความเสี่ยง เพื่อ
จัดลาดับความเสี่ยงของพื้นที่ตามเกณฑ์ต่างๆ ที่กาหนดขึ้นอย่างถูกต้องและเหมาะสม และสามารถนามา
จัดการร่วมกับข้อมูล การรับรู้ และข้อมูลอื่นๆ ที่อาจผ่านการวิเคราะห์โดยโปรแกรมหรือระบบ สมการ
ภายนอกอื่นใด ที่สามารถให้ข้อมูลเชิงปริมาณ คุณภาพ เพื่อนามาบูรณาการประกอบกันเป็นแผนรวมใน
การจัดการบริหารพื้นที่เสี่ยง เป็นต้น

2. การรับรู้เกี่ยวกับภัยพิบัติ
รับรู้ต่อภัยพิบัติเป็นสิ่งที่ส่งผลโดยตรงต่อการพิจารณาทางเลือกในการรับมือภัยพิบัติและการ
ตัดสินใจของคนแต่ละคน เนื่องจากคนแต่ละคนมีการรับรู้ต่างกันไป ไม่ว่าจะเป็นในระดับปัจเจกบุคคล
ครอบครัว สังคม ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะทางกายภาพ ประสบการณ์ ความรู้ ความสามารถ ระดับอายุ
ของแต่ละบุคคล โดยปัจจัยสาคัญที่ทาให้การรับรู้ต่อภัยพิบัติที่เกิดขึ้นมีความแตกต่างกันก็คือ ขนาด
ความถี่ ความรุนแรง ระยะเวลา และอาณาเขตบริเวณที่เกิดภัยพิบัติ โดยที่ระดับของการรับรู้จะขึ้นอยู่กับ
ความสามารถในการประเมินความเสี่ยง และความเข้าใจสาเหตุของภัยพิบัติและประสบการณ์ที่เคย
ประสบภัยพิบัติ (White, 1974 อ้างใน Alexander, 1993)1
การตระหนักและรับรู้ต่อภัยพิบัติจะส่งผลให้การแสดงพฤติกรรมสนองตอบต่อภัยพิบัติที่แตกต่าง
กันออกไปจากเดิม และมีผลต่อการลดการสูญเสียในภายหลัง เช่น การปรับปรุงวัสดุที่ใช้ในการก่อสร้าง
อาคารให้มีคุณภาพและทนทานต่อภัยพิบัติ น้าท่วม แผ่นดินไหว เป็นต้น (ปรับปรุงจาก Burton, 19782)
ปัจจัยของความแตกต่างกันในเรื่องประชากร ลักษณะภูมิประเทศ ทักษะความสามารถ และรูปแบบ
วิธีการตอบสนอง จะเป็นตัวกาหนดบริบทของการแก้ปัญหาภัยพิบัติที่เกิดขึ้น ดังนั้นการศึกษา
กระบวนการรับรู้ภัยพิบัติของประชาชนในพื้นที่จึงเป็นประโยชน์ที่ส่งเสริม และส่งต่อการศึกษาด้านภัย
พิบัติอันนาไปสู่การเรียนรู้และแก้ไขปัญหาอย่างเหมาะสมต่อไปได้
4.1 การกาหนดทางเลือกในการจัดการความเสี่ยง
สาหรับคนที่รับรู้สึกภัยที่จะเกิดขึ้นแล้ว โดยทั่วไปเขามีทางเลือกในการจัดการความเสี่ยงตาม
รูปแบบของกิจกรรมในการปรับตัวดังที่ UNDP(2557)3 ได้จาแนกแนวทางในการจัดการไว้ 4 แนวทางคือ
ภาพที่ 2 ทางเลือกในการจัดการความเสี่ยง
1 White, G.F. (Ed.), 1974. Natural Hazards: Local, National, and Global. Oxford University Press, New York, 288pp.
2 Burton, Ian, Robert W. Kates and Gilbert F. White. 1978. The Environment As Hazard. New York: Oxford University Press.
3 http://www.undp.org/content/dam/thailand/docs/หนังสือการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติสู่การพัฒนาที่ยั่ง_DRRGuideline.pdf

3. 1) การหลีกเลี่ยง(Avoid) การหลีกเลี่ยงเหตุการณ์ที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงเมื่อความเสี่ยงอยู่ใน
ระดับร้ายแรงอาจะต้องหลีกเลี่ยงหรือเปลี่ยนวิถีชีวิตไปอย่างสิ้นเชิง เช่น ย้ายที่ตั้งชุมชน ย้ายอาคาร
สถานที่ออกนอกพื้นที่ภัย แบ่งทาโซนนิ่งพื้นที่ใช้ประโยชน์ของชุมชน เลือกหรือยุติกิจกรรมที่คิดว่าจะจัด
ตามปกติ ถ้าจะลงทุนกับการเลี้ยงปลา ปลูกผัก ทานา ในพื้นที่นั้นก็ให้หยุดไว้ก่อน
2) ป้องกันและลดความสูญเสีย (ReduceLosses) หรืออาจเรียกอีกนัยหนึ่งว่า การป้องกัน
ก่อนที่จะเกิดภัยพิบัติในวงรอบการเกิดถัดไป ซึ่งมีการปฏิบัติหลักๆที่มีความสัมพันธ์กันดังต่อไปนี้
การป้องกัน (prevention) คือ ป้องกันไม่ให้ภัยนั้นเกิดขึ้น เช่น สร้างเขื่อนขนาดใหญ่กันน้าไว้
ไม่ให้ไหลลงมาที่ชุมชน สร้างพนังกันน้าไม่ให้ล้นจากลาน้ามายังชุมชน จัดทาโซนนิ่งควบคุมและการ
ปฏิบัติตามข้อกาหนดการใช้ที่ดินตามแผนแม่บทการผังเมือง และ/หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ อย่าง
เคร่งครัด (Landuse Control) ในการใช้ที่ดินที่เป็นไปตามความเหมาะสมของสภาพพื้นที่ที่มีความเสี่ยง
ระดับต่างๆ อยู่ เพื่อลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้น การดาเนินงานตามทางเลือกนี้สามารถแบ่งได้อีก คือ
การดาเนินงานที่ใช้โครงสร้าง การดาเนินงานที่ไม่ใช้โครงสร้าง
- ขุดลอกคูคลอง พัฒนาแหล่งน้า
- สร้างบ้านยกสูง สร้างอาคาร
พาณิชย์ให้ทนน้าท่วม
- การก่อสร้างอาคารจัดการน้า
- เสริมแนวพนังกั้นน้า
- สร้างแหล่งกักเก็บน้า ระบบผันน้า
- ขยายพื้นที่ให้น้าไหลผ่าน
- จัดการโครงสร้างพื้นฐาน
การศึกษา สาธารณูปโภคให้ใช้ได้
ระหว่างน้าท่วม
- ออกกฎควบคุมอาคารสาหรับพื้นที่น้าท่วมแก่ภาคธุรกิจ
- ทาแผนธุรกิจที่ดาเนินต่อได้ในช่วงน้าท่วม ทาให้ตลาด
เปิดต่อได้ช่วงน้าท่วม / หาเทคโนโลยีมาใช้
- ตั้งองค์กรจัดการน้าของชุมชน-อบต. / กองทุนภ้ยพิบัติ /
ประกัน
- วางแผนการใช้ที่ดิน วงรอบการทาเกษตร สร้าง
ข้อกาหนดในการใช้น้าทางการเกษตร ปรับฤดูการผลิต
- ฝึกทักษะประชาชน ให้ความรู้ในการรับมือกับน้าท่วม
ประสานสื่อมวลชน
- พัฒนาระบบพยากรณ์และเตือนภัย ระบบสื่อสารในภาวะ
วิกฤติ
- ประชุมทาแผนรับมือ ระบุจุดพื้นที่ปลอดภัยและสร้าง
ข้อตกลงในการเตรียมสิ่งยังชีพเพื่อจัดการตนเอง
- ควบคุมความหนาแน่นของชุมชนและบังคับใช้อย่าง
เคร่งครัด กาหนดเขตห้ามสร้าง ไม่ให้มีสิ่งขวางทางน้า
การใช้ระบบเตือนภัย (Warning System) เป็นการดาเนินงานควบคู่กันในการเผยแพร่ แจ้ง
เตือน ประกาศให้ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับภัยพิบัติประเภทต่างๆ โดยเฉพาะภัยที่มีความซับซ้อน ภัย
แฝง ภัยที่มองไม่เห็น หรือให้ผลกระทบข้างเคียงต่างๆ ได้แก่ การพยากรณ์คาดประมาณ การเผยแพร่
ข้อมูลข่าวสารหรือการแจ้งภัย การให้ความรู้ ความเข้าใจพื้นฐานถึงระบบการแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าหรือ
Early Warning System และการเตรียมการอพยพ เช่น รูปแสดงระบบเตือนภัย “สึนามิ” ประเทศ

4. สหรัฐอเมริกา ดาเนินการโดย DART (Deep Ocean Assessment and Reporting on Tsunami)
Mooring System มีการติดตั้งทุ่นในทะเลเพื่อจัดแรงสั่นสะเทือนจากแผ่นดินไหว การเปลี่ยนแปลงของ
คลื่นในทะเลอย่างละเอียดและตลอดเวลา (Real timing) ข้อมูลที่ได้จะมีการส่งผ่านดาวเทียม NOAA
GOES และถ่ายทอดสัญญาณมายังสถานีภาคพื้นดิน เพื่อดาเนินการวิเคราะห์ข้อมูลอย่างละเอียดและ
ออกประกาศเตือนภัยต่อไป
3) การถ่ายโอน (Transfer) คือ การมอบหมายให้ผู้อื่นเข้ามาร่วมหรือแบ่งความรับผิดชอบใน
การจัดการความเสี่ยง แบ่งรับแบ่งสู้ไม่ให้มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องแบกรับภาระอยู่เพียงฝ่ายเดียว
ตัวอย่างเช่น ชุมชนสองฝั่งแม่น้า ด้านหนึ่งเป็นตลาดและโรงพยาบาล ด้านหนึ่งเป็นชุมชน หากจะกั้นให้
พนังกั้นน้าเพื่อปกป้องด้านใดด้านหนึ่งฝั่งเดียว ในความเป็นจริงถ้าระดับน้ามาสูงและมาแรงมาก มัน
อาจจะไม่รอดทั้งสองฝั่งก็ได้ การเลือกถ่ายโอนความเสี่ยงให้น้าท่วมทั้งสองฝั่งแต่ทั้งสองฝั่งร่วมแรงกันไป
ปกป้องตลาดกับโรงพยาบาลแล้วยอมให้น้าท่วมบ้าน แต่ยังไปหาซื้อของใช้อาหารและไปหาหมอได้จะ
เป็นวิธีการถ่ายโอนความเสี่ยงที่คุ้มค่ากว่า
4) การยอมรับการสูญเสีย (Accept Losses) ในกรณีที่นาแนวทางในการลดความเสี่ยง 3
ประการข้างต้นมาใช้หมดแล้ว แต่ยังไม่สามารถจัดการกับความเสี่ยงให้หมดไปได้ สิ่งที่ต้องทาก็คือ
เตรียมความพร้อม (preparedness) และปรับตัว (adaptation) เพื่อให้ดารงชิตอยู่ได้ วิธีนี้เป็นวิธีที่
ประชาชนในพื้นที่หรือผู้ที่อยู่อาศัยในพื้นที่ประสบภัยพิบัติเป็นประจา สามารถทาใจยอมรับสภาพภัย
พิบัติที่เกิดขึ้น โดยอาจมีสาเหตุมาจากความจาเป็นทางด้านเศรษฐกิจ มีข้อจากัดทางด้านพื้นที่ หรือมี
ความจาเป็นต้องอาศัยอยู่ในพื้นที่เสี่ยงภัย เช่น ชาวบ้านในชุมชนบางระกาซึ่งมีน้าท่วมประจาก็ใช้เรือ
สัญจรเป็นหลักในฤดูฝนที่มีน้าท่วมชุมชนและปรับอาชีพทางทานามาเป็นช่วงหาปลาจนเป็นปกติ เป็นต้น
แต่ทั้งนี้อาจมีมาตรการหรือกลไกทางสังคมบางอย่างมาทดแทนแก่ประชาชนในพื้นที่
4.2 แนวคิดการประยุกต์ใช้ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์กับงานด้านภัยพิบัติ
ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ หรือ Geographic Information System : GIS คือกระบวนการ
ทางานเกี่ยวกับข้อมูลในเชิงพื้นที่มากาหนดข้อมูลและสารสนเทศ ที่มีความสัมพันธ์กับตาแหน่งในเชิง
พื้นที่ เช่น ที่อยู่ บ้านเลขที่ สัมพันธ์กับตาแหน่งในแผนที่ ตาแหน่ง กับข้อมูลเชิงพื้นที่ (Spatial Data) ซึ่ง
ข้อมูลเหล่านี้สามารถนามาวางแผนสิ่งที่จะเกิดขึ้นตามมาได้ เช่น การแพร่ขยายของโรคระบาด การ
เคลื่อนย้าย ถิ่นฐาน การบุกรุกทาลาย การเปลี่ยนแปลงของการใช้พื้นที่ ฯลฯ เพื่อนามาช่วยตัดสิน
ทางเลือกที่ดีที่สุดในการหาความเหมาะสมในการจัดการพื้นที่โดยการพิจารณาสังเคราะห์ข้อมูลปัจจัย
ต่างๆ (Mitchell, 1997)4 ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับภัยและความเสี่ยง สามารถแสดงได้ด้วยแผนที่ความเสี่ยง
ประเภทต่างๆของพื้นที่ โดยสามารถนาเสนอในรูปแบบแผนที่เสี่ยงภัยตามคุณลักษณะของข้อมูลที่
ปรากฏ ช่วงชั้นภาวะความเสี่ยงภัย (Hazards or Risk Classes) จากการวิเคราะห์ด้วยวิธีการต่างๆ ซึ่ง
ผลการจาแนกระดับขั้นความแตกต่างของกลุ่มความเสี่ยงต่างๆจะเรียกว่า “Hazard Zonation” หรือการ
4 Zakour M.J., Gillespie D.F. (2013) Vulnerability Explored and Explained Dynamically. In: Community Disaster Vulnerability.
Springer, New York, NY.

5. กาหนดเขตพื้นที่เสี่ยงภัยที่อาจแสดงแบ่งชั้นความต่างได้โดยการใช้สีในรูปของความเข้มของโทนสี หรือ
ลวดลายต่างๆ ฯลฯ
การกาหนดเขตอันตรายและเขตพื้นที่เสี่ยงภัย (Hazard and Risk Zonation)
วิธีการกาหนดพื้นที่เสี่ยงภัยมีมากมายหลากหลายวิธีหลายเทคนิคด้วยกัน โดยมีหลักการสาคัญ
ส่วนใหญ่คือการแบ่งหรือกาหนดพื้นที่บริเวณที่อาจได้รับอันตราย ล่อแหลม หรืออาจเสี่ยงต่อภัยออกเป็น
เขตๆ หรือเป็นช่วงชั้น (Classes) โดยทาการกาหนดจากการวิเคราะห์เพื่อหาค่าของความแตกต่าง
ระหว่างชั้น บนพื้นฐานของศักยภาพและระดับความรุนแรงในการทาความเสียหายบนพื้นที่ของภัยพิบัติ
ต่างๆ โดยทั้งนี้เพื่อเป็นการสนับสนุน และส่งเสริมการเตรียมความพร้อมสาหรับหน่วยงานต่างๆที่
เกี่ยวข้องสามารถนาไปปรับประยุกต์ใช้ในกระบวนการวางแผน ป้องกัน หรือบรรเทาภัยพิบัติที่อาจ
เกิดขึ้น และเพื่อลดผลกระทบความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินโดยรวมได้
ในการกาหนดเขตพื้นที่เสี่ยงภัยจะแสดงในรูปของแผนที่เสี่ยงภัย (Hazards Map) ซึ่งจะเป็นส่วน
ที่มีประโยชน์ มีความสาคัญ และถือเป็นกลยุทธ์หลักที่ครอบคลุมการศึกษาในการจัดทาผังหรือแผนกล
ยุทธ์อื่นๆทั้งหมด โดยองค์ประกอบของกิจกรรมการกาหนดเขตพื้นที่เสี่ยงภัยมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้อง
กับปัจจัยต่างๆ ซึ่งปัจจัยเหล่านั้นสามารถจัดกลุ่มตามขนาดและลักษณะความรุนแรงของภัยพิบัติที่เกิด
(Magnitude Properties of the Hazards) จานวนครั้งหรือความถี่ของการเกิด (Frequency of the
Hazard) และพื้นที่บริเวณที่เกิดภัยพิบัติ (Spatial Location of the Hazard) และการกระจายตัวของภัย
พิบัติภายใต้สภาวะต่างๆ ซึ่งจะนาไปสู่การวิเคราะห์โดยเทคนิควิธีการซ้อนทับ (Overlay Techniques)
ทั้งที่เป็น Manual Approach และ Computer Assisted Approach ที่ใช้คอมพิวเตอร์เข้าช่วย และได้ผล
ผลิตเป็นแผนที่เสี่ยงภัยที่แสดงเขตต่างๆตามระดับความเสี่ยงภัย ซึ่งโดยทั่วไปแล้วการกาหนดเขตพื้นที่
เสี่ยงภัยจะมีความเกี่ยวข้องกับ 2 ปัจจัยหลัก คือขนาดหรือมาตราส่วนของเขตพื้นที่ๆต้องการวิเคราะห์
และแสดงผล กับเทคนิควิธีวิเคราะห์ และความรู้เฉพาะเรื่องที่ใช้ในการกาหนด Hazard Zoning
เงื่อนไขที่ส่งผลต่อความไม่ปลอดภัย (unsafe condition)
เมื่อทราบขอบเขตของพื้นที่ประสบภัยแล้ว จะต้องมีการประมวลสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในแต่ละ
มิติด้วยการจาแนกเงื่อนไขที่ส่งผลต่อความไม่ปลอดภัย (unsafe condition) ใน Disaster crunch model
(Ian, 2015)5 ซึ่งประกอบด้วยเงื่อนไขที่สาคัญได้แก่ 1) นโยบายของการจัดการ 2) การเชื่อมโยงกับ
ทางานกับภาคประชาสังคม 3) งบประมาณและเครื่องจักร 4) การตัดสินใจ 5) โครงสร้างของรัฐบาล 6)
ความร่วมมือ 7) การศึกษา 8) ข้อตกลงในการเตรียมพร้อมรับมือในระดับชุมชน 9) กฎหมายที่สนับสนุน
การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 10) การปรับตัวต่อความเปลี่ยนแปลงจากภัยพิบัติ
เมื่อชุมชนในพื้นที่เสี่ยงภัยทราบแล้วว่าเงื่อนไขที่ส่งผลต่อความไม่ปลอดภัยของชุมชนตัวเองมี
อะไรบ้างชุมชนจะต้องทาการลดปัจจัยนั้นแล้วดาเนินการแก้ไขเพื่อให้เกิดความสามารถในการรับมือได้
ตามสภาวะและทรัพยากรที่มีอยู่จริงในพื้นที่ต่อไป
5 Ian, D. (2015). Disaster risk management in Asia and the Pacific. Routledge, New York.

6. การวางแผนด้านภัยพิบัติ (Planning)
โดยทั่วไปแล้วคือขั้นตอนขบวนการที่ใช้พัฒนาเตรียมการการวางแผนเพื่อป้องกัน บรรเทา ฟื้นฟู
สาหรับเหตุการณ์ภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้น โดยองค์ประกอบการวางแผนจะครอบคลุมถึงระบบการเตือนภัย
การกาหนดเขตปลอดภัย บ้านพักผู้ประสบภัยหรือที่อยู่อาศัยชั่วคราว การอพยพย้ายที่อยู่อาศัยถาวร
การจัดการหรือจัดหากาหนดเส้นทางไปสู่ที่ปลอดภัย การบริหารจัดการ การซักซ้อม การให้ความรู้ความ
เข้าใจในภัยพิบัติต่อประชาชนและผู้ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งโดยทั่วไปแล้วมีการดาเนินการวางแผนเกี่ยวข้องใน 3
ระดับ ได้แก่
1) การวางแผนเชิงกลยุทธ์ ที่มีความเกี่ยวข้องกาหนดองค์กร และหน่วยงานต่างๆ ที่
รับผิดชอบในระดับสนับสนุนช่วยเหลือต่อภัยพิบัติที่ยังไม่อาจชี้ชัดบริเวณที่อาจเกิด และยังไม่ได้เกิดขึ้น
ทันทีทันใด
2) การวางแผนเฉพาะกิจ เพื่อพร้อมรับมือกับภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้น ณ บริเวณที่สามารถชี้ชัด
ได้ และสามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา หรือช่วงเวลาที่เกิดถี่ที่สุด และ
3) การวางแผนฉุกเฉิน ด้านภัยพิบัติหรือการวางแผนรับภัยล่วงหน้าที่มีลักษณะเวลากระชั้น
ชิด โดยมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับลักษณะของภัยและขั้นตอนการปฏิบัติรับมือ ซึ่งผู้ที่มีบทบาทสาคัญ
และมีอานาจตัดสินใจมักถูกเรียกว่าผู้อานวยการภาวะฉุกเฉิน
ซึ่งทั้งหมดนี้จะต้องมีการดาเนินงานในลักษณะผสมผสาน(Integration) ของกระบวนการ ทั้งก่อน
และหลัง (Pre – Post) ตามลักษณะของความเกี่ยวของสัมพันธ์ จึงจะประสบความสาเร็จได้
Petak และ Atkission (1982) 6ได้กล่าวถึงแนวความคิดเกี่ยวกับความเสี่ยง (Risk Concept)
โดยมีปัจจัย 2 ประการที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์และแสดงถึงระดับความเสี่ยง กล่าวคือ 1) ขนาดของเหตุการณ์
ที่มีโอกาสเกิด 2) ผลกระทบที่ตามมาเมื่อเกิดเหตุการณ์นั้นแล้วทั้งนี้ความรุนแรงของอันตราย และความ
ไม่มั่นคงของสิ่งก่อสร้างล้วนมีผลโดยตรงต่อความเสี่ยงที่จะเกิด ซึ่งโดยปกติผู้ที่ศึกษาจะต้องรวบรวมผล
จากปัจจัยหลายส่วนประกอบกัน ดังนี้ 1) ความเสี่ยงที่จะเกิดอันตราย 2) ความไม่มั่นคง ได้แก่ ความ
เสียหายที่ได้รับ 3) ลักษณะเฉพาะขององค์ประกอบได้แก่ ลักษณะพื้นที่ สิ่งปลูกสร้าง และมนุษย์
ขนาดและระดับความรุนแรงของภัยพิบัติ (Magnitude & Intensity)
การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ต้องพิจารณาขนาดของภัยพิบัติและระดับความรุนแรงของ
ผลกระทบหรือความเสียหายที่เกิดจากขนาดของภัยพิบัติที่เกิดขึ้น โดยที่ภัยพิบัติบางประเภทจะ
พิจารณาควบคู่กันไปทั้ง Magnitude และ Intensity เช่น แผ่นดินไหว หรือ ธรณีพิบัติภัย เป็นต้น และ
ทั้งนี้สามารถบ่งชี้หรือวัดความเสียหายโดยรวมของแต่ละเหตุการณ์ มีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างกันไป
ตามลักษณะภัยพิบัติที่ต่างชนิดหรือต่างลักษณะกัน ซึ่ง ทั้งขนาดและระดับความรุนแรงมักจะแสดงผล
เป็นปริมาณเชิงคณิตศาสตร์ เช่น Richter Scale และ Mercalli Intensity Scale สาหรับขนาดและความ
6 Petak, W. J. and Atkisson, A. A. 1982: Natural hazard risk assessment and public policy: anticipating the
unexpected. New York: Springer Verlag. xvi + 489 pp.

7. รุนแรงแผ่นดินไหว และ Saffir-Simpson Scale สาหรับ Tropical Cyclones และ Fujita Tornado
Intensity Scale สาหรับพายุทอร์นาโด เป็นต้น Magnitude อาจหมายถึงพลังงานทั้งหมดที่ปลดปล่อย
ออกมาในแต่ละเหตุการณ์ภัยพิบัติที่เกิด หรือจากการควบรวมกันระหว่างพลังงานที่กระทา เวลาที่กระทา
ความถี่ของการเกิดซ้าหรือความต่อเนื่องของภัยพิบัติที่มีลักษณะเป็นชุด ขนาดพื้นที่ที่ถูกกระทาหรือ
พื้นที่ที่เกี่ยวข้อง และความเสียหายที่เกิดต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์
การทาแผนที่เสี่ยงภัย
แผนที่เสี่ยงภัย คือ แผนที่ที่แสดงพื้นที่ภายในชุมชน และพื้นที่ใกล้เคียง ที่อาจจะได้รับผลกระทบ
จากภัยที่เกิดขึ้น ซึ่งในพื้นที่เสี่ยงภัยจะแสดงให้เห็นถึงพื้นที่อันตรายและพื้นที่ปลอดภัยรวมถึงเส้นทาง
อพยพอย่างชัดเจน โดยการจัดทาแผนที่เสี่ยงภัยนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อ
- ให้คนในชุมชนได้เข้าใจถึงพื้นที่เสี่ยงภัยและทรัพยากรต่างๆ ในชุมชน
- เพื่อหลีกเลี่ยง หรือลดผลกระทบจากภัยหรือภัยพิบัติ
- เพื่อช่วยให้คนในชุมชนเตรียมพร้อมรับมือกับอันตรายที่อาจจะเกิดขึ้น
ก่อนที่จะมีการจัดทาแผนที่เสี่ยงภัยนั้น ควรมีการจัดทาแผนที่ชุมชนที่ประกอบไปด้วยข้อมูล
ต่างๆ เพื่อใช้ประเมินความเสี่ยงภัย โดยแผ่นที่ชุมชนนั้นควรประกอบไปด้วยข้อมูลต่างๆ ดังนี้
- แสดงที่ตั้งทางกายภาพของชุชน เช่น แสดงที่ตั้งบ้านเรือน อาณาเขตติดต่อ เส้นทางการ
คมนาคม แม่น้า ภูเขา
- แผนที่ชุมชนควรแสดงสถานที่สาคัญ เช่น พื้นที่ปลอดภัยหากเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉิน และสถานที่
ที่ต้องอพยพ ประชาชน วัด โรงเรียน โรงพยาบาล สถานีอนามัย ที่ทาการองค์การบริหารส่วน
ตาบล สถานีตารวจ เป็นต้น
- แผนที่ชุมชนควรมีการระบุบ้านเรือนของกลุ่มเปราะบาง หรือกลุ่มที่ต้องได้รับความช่วยเหลือ
เป็นพิเศษ หากเกิดกรณีฉุกเฉิน
- ระบุพื้นที่ที่เคยเกิดภัย
- นอกจากนี้ควรมีการจัดทาข้อมูลชุมชนไว้เพื่อเป็นข้อมูลประกอบกับแผนที่ชุมชน เช่น
- ข้อมูลทางเศรษฐกิจ เช่น การประกอบอาชีพ รายได้
- ข้อมูลด้านสังคม เช่น คนพิการ คนชรา หรือคนที่ต้องการความช่วยเหลือเป็นพิเศษในสังคม
- ข้อมูลการเกิดภัยพิบัติในชุมชนย้อนหลังและความเสียหายที่เกิดขึ้น เช่น ปฏิทินฤดูกาลและ
ปฏิทินการเกิดภัย
ระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ เป็นเครื่องมือที่มีความสามารถในการผสมผสานตัวแปรทางด้าน
พื้นที่กับแบบจาลองการประเมินความเสี่ยงซึ่งสามารถแสดงออกมาในรูปของ แผนที่เสี่ยงภัยในเชิง
ปริมาณที่มีความสัมพันธ์กับภัยพิบัติ (Fedra, 1993)7 แต่ความถูกต้องในการประเมินความเสี่ยงจากภัย
พิบัติจะขึ้นอยู่กับความถูกต้อง และความพอเพียงของข้อมูล เพราะในการหาค่าความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
7 Fedra, K. (1998) Integrated Risk Assessment and Management: Overview and State-of-the-Art. p3-18. In Proceeding of the
International Conference Mapping Environmental Risks and Risk Comparison, Amsterdam, 21-24 October 1997.

8. บางกรณีจาเป็นต้องใช้แบบจาลองทางคณิตศาสตร์เป็นตัวช่วยในการวิเคราะห์ ซึ่งผลของการวิเคราะห์จะ
มีความถูกต้องแม่นยามากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับคุณภาพของข้อมูลที่มีอยู่
รูปแบบของการแจ้งเตือนภัยน้าท่วม
 การแจ้งเตือนเพื่อเตรียมพร้อม เป็นการแจ้งเตือนเพื่อให้ประชาชนในหมู่บ้านหรือ
พื้นที่เสี่ยงภัยเตรียมความพร้อมสาหรับการเผชิญกับสถานการณ์ เช่น การแจ้งเตือนให้ประชาชนฟัง
ประกาศจากกรมอุตุนิยมวิทยาหรือหน่วยงานราชการอย่างสม่าเสมอ รวมถึงการเตรียมความพร้อมใน
ด้านอื่นๆ เช่น การเตรียมความพร้อมสาหรับการอพยพ ซึ่งควรจัดทาแผนอพยพประชาชนและมีการ
ฝึกซ้อมแผนอยู่เสมอ
 การแจ้งเตือนเพื่อหนีภัย เป็นการบอกให้รู้ว่าภัยกาลังจะเกิดขึ้นในเวลาอันใกล้
เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลงบางอย่าง เช่น ปริมาณน้าฝนจากกระบอกวัดน้าฝนมีจานวนมากอยู่ในขั้น
อันตราย มีการเปลี่ยนแปลงของปริมาณหรือสีของแม่น้าในลาธารเหนือหมู่บ้านขึ้นไป อาจใช้อุปกรณ์ที่มี
อยู่แล้วในชุมชน หรือคิดค้นระบบการเฝ้าระวังและแจ้งเตือนภัยที่เป็นภูมิปัญญาของคนในชุมชนเอง
ขึ้นมาใหม่ โดยต้องเป็นวิธีการหรือระบบทีคนในชุมชนรับทราบ ยอมรับและเข้าใจตรงกัน ตัวอย่างการ
แจ้งเตือนภัยที่ชุมชนสามารถคิดค้นหาหรือจัดระบบได้เอง เช่น
- ไซเรนเตือนภัยแบบมือหมุน หมุนให้เกิดเสียงดังให้ชาวบ้านได้ยินและหนีไปตามแผนที่ตก
ลงกันไว้
- ตีเกราะเคาะไม้ที่หมู่บ้านใช้เวลามีเหตุร้าย
- ตีกลองเพล โดยต้องตกลงกันไว้ก่อน ถ้าตีในเวลาที่ไม่ใช่เวลาปกติ ให้ถือว่าเป็นการเตือนภัย
- เป่านกหวีดเสียงยาว
- การบีบแตรรถยนต์หรือรถจักรยานยนต์
ขั้นตอนการปฏิบัติตนเมื่อได้รับการแจ้งเตือนภัยน้าท่วม
ระยะเวลา ขั้นตอนการปฏิบัติ
ก่อนเกิดภัย - ติดตามข่าวสารอย่างใกล้ชิด
- จัดเตรียมเก็บสัมภาระ เอกสารสาคัญและอุปกรณ์ยังชีพที่จาเป็น
- สารวจเส้นทางอพยพร่วมกับคนอื่นๆ ในชุมชน
- ปฏิบัติตามคาแนะนาหรือคาสั่งของเจ้าหน้าที่และคณะกรรมการป้องกันและ
บรรเทาสาธารณภัยอย่างเคร่งครัด
ขณะเกิดภัย - ตั้งใจฟังสัญญาณเตือนภัยและปฏิบัติตามขั้นตอนที่ได้ตกลงกันไว้
- เมื่อได้ยินสัญญาณรวมพลให้ไปยังจุดรวมพล
- เตรียมพร้อมอพยพโดยปฏิบัติตามคาแนะนาของเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการ
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยประจาหมู่บ้านอย่างเคร่งครัด

9. หลังเกิดภัย - เดินทางกลับสู่บ้านเรือน
- สารวจความเสียหายและอุปกรณ์เครื่องใช้ภายในบ้าน
- แจ้งความเสียหายพร้อมยื่นเรื่องเสนอขอความช่วยเหลือต่อองค์กรท้องถิ่นหรือ
หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
อุปกรณ์ในการเฝ้าระวังและแจ้งเตือนภัยน้าท่วม
1) กระบอกวัดปริมาณน้าฝน เป็นอุปกรณ์ที่ใช้สาหรับเฝ้าระวังน้าท่วมชนิดหนึ่ง โดยใช้วัด
ปริมาณน้าฝนที่ตกลงมาในช่วงระยะเวลา 24 ชั่วโมง เพื่อนาไปใช้คาดการณ์ปริมาณน้าท่วมได้
ภาพที่ 1 กระบอกวัดปริมาณน้าฝน
การอ่านค่าปริมาณน้าฝนจากกระบอกวัดน้าฝนนั้น สามารถอ่านจากมาตรวัด (สเกล) ตรง
ตาแหน่งผิวบนสุดของระดับน้าในกระบอกวัดปริมาณน้าฝน มีหน่วยการวัดเป็นมิลลิเมตร และมีการ
กาหนดสีในการแสดงค่าปริมาณน้าฝนในช่วงต่างๆ ให้มีความแตกต่างเพื่อความสะดวกในการอ่าน
สถานการณ์ โดยมีช่วงสเกลต่างๆ ดังนี้
 สเกล 151-200 ตัวเลขเป็นสีแสด หมายถึง ปริมาณฝนตกหนักมากที่สุด
 สเกล 101-150 ตัวเลขเป็นสีแดง หมายถึง ปริมาณฝนตกหนักมาก
 สเกล 51-100 ตัวเลขเป็นสีเขียว หมายถึง ปริมาณฝนตกหนัก
 สเกล 0-50 ตัวเลขเป็นสีดา หมายถึง ปริมาณฝนตกเล็กน้อยถึงปานกลาง
นอกจากนี้ ชุมชนหรือครัวเรือนสามารถดัดแปลงหรือประดิษฐ์กระบอกวัดน้าฝนได้เอง
โดยใช้ขวดน้าอัดลมขนาด 2 ลิตร ใส่ปูนหรือทรายลงไปในก้นขวดและอัดให้แน่นและเรียบ จากนั้น

10. สามารถขอสเกลวัดปริมาณน้าฝนจากสานักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดได้ ดังตัวอย่าง
จากรูปด้านบน
2) จุดวัดระดับน้า เป็นอุปกรณ์เฝ้าระวังน้าท่วมอีกชนิดหนึ่ง ซึ่งใช้กับหมู่บ้านหรือชุมชนที่
ตั้งอยู่ใกล้กับลาห้วยหรือลาธารที่เป็นแม่น้าสายหลัก โดยการวัดระดับน้าในลาห้วย ควรทาควบคู่ไปกับ
การวัดปริมาณน้าฝน การวัดระดับน้านั้น จะวัดจากระดับน้าในแม่น้า ณ สถานีตรวจวัดของกรม
ชลประทาน ซึ่งตั้งอยู่ทางเหนือของแหล่งน้าในชุมชนต่างๆ เมื่อระดับน้าที่อ่านได้สูงถึงจุดวิกฤติที่จะเริ่ม
เตือนภัย จะทาให้รู้ว่าปริมาณน้าที่ไหลผ่านในลาน้ากาลังจะเกินกว่าระดับความจุรับน้าได้ (ระดับน้าท่วม)
จึงสามารถคาดการณ์ระดับน้าในแม่น้า ณ บริเวณที่ชุมชนนั้นๆ ตั้งอยู่ ว่าจะขึ้นสูงล้นตลิ่งเมื่อใด รวมถึง
ระยะเวลาในการอพยพก่อนที่น้าจะเข้าร่วมชุมชน โดยปกติแล้วจะสามารถเตือนภัยล่วงหน้าได้นานพอที่
ประชาชนจะอพยพได้ทัน
ตัวอย่างเช่น การเตือนภัยน้าท่วมเมืองเชียงใหม่ จากข้อมูลทางอุทกวิทยา สามารถเตือนภัย
ล่วงหน้าได้ประมาณ 12 ชั่วโมง เนื่องจากแม่น้าปิงที่ไหลผ่านเมืองเชียงใหม่มีต้นน้าอยู่ที่อาเภอเชียงดาว
ดังนั้นข้อมูลอุทกวิทยาที่นามาใช้วิเคราะห์ในการเตือนภัยจะประกอบด้วยปริมาณของลาน้าสายหลักที่
ไหลรวมกันลงแม่น้าปิง เมื่อมีปริมาณน้าไหลผ่านในลาน้าเกินกว่า 350 ลูกบาศก์เมตรต่อวินาที โดย
ปริมาณน้าจานวนนี้เมื่อไหลผ่านเมืองเชียงใหม่ ในเวลาถัดไปจะมีผลทาให้พื้นที่ริมฝั่งแม่น้าปิงบริเวณตัว
เมืองเชียงใหม่ซึ่งเป็นที่ลุ่มเกิดน้าท่วมขึ้น (แม่น้าปิงมีความจุรับน้าได้ประมาณ 350 ลูกบาศก์เมตรต่อ
วินาที) และเมื่อปริมาณน้าจากสาขาอื่นๆ เพิ่มมากขึ้น ก็จะส่งผลให้เกิดน้าท่วมเป็นบริเวณกว้าง)
การติดตั้งจุดวัดระดับน้านั้น หมู่บ้านหรือชุมชนสามารถดัดแปลงและทาเสาวัดระดับน้าได้ด้วย
ตนเอง โดยมีขั้นตอนในการทาดังนี้
 ใช้เสาไม้ขนาดที่เหมาะสม เป็นเสาสี่เหลี่ยมหรือเสากลม ขนาดประมาณ 4-6 นิ้ว โดยปัก
ลงในดินท้องคลองและริมฝั่งของลาห้วยหรือลาธารให้แข็งแรงทนต่อกระแสน้าได้
 ทาสเกลวัดระดับความสูงของกระแสน้าในลาธาร โดยใช้หน่วยวัดเป็นเมตร หรือมีความ
ละเอียดอ่านค่าได้เป็นเซนติเมตร (หากทาได้) มีขนาดตัวอักษรและตัวเลขอ่านได้อย่างชัดเจน (หาก
ตัวอักษรและตัวเลขเป็นสีน้ามันจะทาให้มีความคงทนมากขึ้น)
3) กระดานข้อมูลเตือนภัยระดับน้าท่วม เป็นอุปกรณ์ในการเฝ้าระวัง ติดตาม และคาดการณ์
สถานการณ์น้าในพื้นที่ เพื่อนาไปสู่การแจ้งเตือนภัยน้าท่วมให้แก่ชุมชนได้ โดยกระดานข้อมูลเตือนภัย
ระดับน้าท่วมประกอบด้วย
 แผนที่เสี่ยงภัยน้าท่วมชุมชน โดยแสดงบริเวณที่เสี่ยงต่อการเกิดภัยน้าท่วม พื้นที่
ปลอดภัยและเส้นทางอพยพไปยังพื้นที่ปลอดภัย
 หมายเลขโทรศัพท์หน่วยงานที่เป็นผู้ให้บริการข้อมูลเตือนภัยหรือข้อมูลระดับน้า
 ข้อมูลค่าระดับน้า (ระดับเฝ้าระวัง ระดับเตือนภัย และระดับน้าล้นตลิ่ง)
 ช่องว่างสาหรับกรอกข้อมูลระดับน้าในแต่ละวัน
โดยข้อมูลระดับน้านั้นสามารถใช้ข้อมูลอ้างอิงจากรมอุตุนิยมวิทยาหรือศูนย์อุทกวิทยาและ
บริหารน้า กรมชลประทาน เป็นต้น

11. 4) ไซเรนเตือนภัยแบบมือหมุน เป็นอุปกรณ์สาหรับให้สัญญาณเตือนภัยในหมู่บ้าน ชุมชน
หรือสถานที่อื่นๆ ตามที่ผู้ควบคุมและผู้รับฟังสัญญาณไซเรนจะทาให้ข้อตกลงนาไปกาหนดใช้งาน
สามารถใช้งานในสถานที่ที่ไม่มีไฟฟ้าได้โดยใช้มือหมุน มีรัศมีความดังประมาณ 15 กิโลเมตร
สาหรับการใช้งานไซเรนมือหมุนนั้น ให้หมุนด้ามจับที่อยู่ด้านข้างของตัวเครื่องไปทิศทางตาม
เข็มนาฬิกา และเพื่อให้ได้ยินเสียง 2 เสียง หรือ Two Tone จะต้องทาการหมุนด้ามจับสาหรับควบคุม
เสียงที่อยู่ด้านบนของตัวเครื่องด้วย เพื่อไปหมุนการทางานของแผ่นเลื่อนภายในตัวเครื่องทาให้เกิดเสียง
สองเสียงสลับกันไปมา
5) หอเตือนภัย เป็นอุปกรณ์กระจายเสียง ซึ่งตั้งอยู่บริเวณพื้นที่เสี่ยงภัยของประเทศ มีความสูง
ประมาณ 20 ถึง 30 เมตร สร้างด้วยวัสดุที่มีความมั่นคง และแข็งแรง ทนทาน สามารถทนแรงลม หรือ
แรงกระแทกของคลื่นได้ หอเตือนภัยใช้พลังงานจากแสงอาทิตย์ และมีชุดลาโพงกระจายเสียง เพื่อส่ง
สัญญาณเตือนได้รอบทิศทางในรัศมีประมาณ 1 ถึง 2.5 กิโลเมตร (รัศมีจริงจะขึ้นอยู่กับชนิด จานวน
ความดังของลาโพง และลักษณะภูมิประเทศ)
จากการวิเคราะห์ข้อมูล หากคาดว่าจะมีภัยพิบัติเกิดขึ้นและมีผลกระทบกับประชาชนศูนย์เตือน
ภัยพิบัติแห่งชาติจะดาเนินการแจ้งเตือนประชาชนผ่านทางระบบแจ้งเตือนต่างๆ ของศูนย์เตือนภัยพิบัติ
แห่งชาติ ซึ่งระบบหอเตือนภัยเป็นระบบหลักระบบหนึ่งในการเตือนภัย เมื่อมีการอนุมัติให้กดสัญญาณ
โดยผู้อานวยการศูนย์เตือนภัยพิบัติแห่งชาติ (หรือผู้ที่ได้รับมอบหมาย) สัญญาณจะถูกส่งผ่านระบบ
ดาวเทียมไปยังหอเตือนภัยในพื้นที่ที่ต้องการ นอกจากการส่งสัญญาณในสถานการณ์เตือนภัยจริงแล้ว
ระบบยังสามารถส่งสัญญาณเพื่อสื่อสารกับหอเตือนภัยในกรณีอื่นๆ โดยระบบหอเตือนภัยประกอบด้วย
ระบบการใช้งานหลัก ดังนี้
 การส่งสัญญาณเสียงจริง เป็นการส่งสัญญาณเสียงแจ้งเตือนภัยต่างๆ ตามเหตุการณ์จริง
 การส่งสัญญาณเสียงเงียบ เป็นการส่งสัญญาณเพื่อทดสอบระบบลาโพงว่าสามารถใช้งานได้ปกติ
หรือไม่ โดยหอเตือนภัยจะมีเสียงดังต่า ๆ เหมือนเปิดลาโพง ถ้าลาโพงเกิดขัดข้อง หอเตือนภัยจะส่ง
ข้อมูลข้อขัดข้องต่างๆ กลับมายังศูนย์เตือนภัยพิบัติแห่งชาติ
 การส่งสัญญาณตรวจสอบอุปกรณ์ เป็นการส่งสัญญาณไปยังหอเตือนภัยเพื่อตรวจสอบอุปกรณ์ต่างๆ
ว่ามีสถานะเป็นอย่างไร สามารถใช้งานได้ปกติหรือไม่ เมื่อหอเตือนภัยได้รับสัญญาณตรวจสอบ
อุปกรณ์เรียบร้อยแล้ว หอเตือนภัยจะทาการตรวจสอบอุปกรณ์ต่างๆ โดยอัตโนมัติและส่งข้อมูล
สถานะของอุปกรณ์ต่างๆ กลับมายังศูนย์เตือนภัยพิบัติแห่งชาติ