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LA GESTION DES PARTIES PRENANTES DANS LES
PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX
LES SECRETS D’UN PROJET RÉUSSI
Jacques Desbiens,
ingénieur, économiste et docteur en administration
Chargé de cours et conseiller aux organisations à l’ÉNAP
Chargé de cours à la maîtrise en gestion de projets de l’UQAC en Chine
4 avril 2017
NOTRE OBJECTIF
DANS CETTE CONFÉRENCE
Nous rendre compte des conditions nécessaires
pour avoir du succès
dans les projets publics municipaux.
Réaliser que la démarche structurée typique que propose le PMI, soit: bien sélectionner
le projet, puis le planifier, l’exécuter, en faire le suivi et le clôturer, dans des conditions
rigoureuses, tout cela est nécessaire à son succès.
Mais nous découvrirons que l’élément essentiel est le niveau de satisfaction
des parties prenantes au projet. Les citoyens à qui les résultats du projet sont
destinés, bien sûr. Mais tous les autres intervenants, à tous les niveaux,
doivent aussi y trouver leur bonheur.
Cette conférence est basée sur le contenu du chapitre 13: Gestion des projets municipaux La dynamique des parties prenantes
rédigé par l’auteur dans le cadre d’un volume collectif sur la gestion des projets publics publié par les PUQ en 2017.
2
QUE VOIT-ON TROP SOUVENT
AU SUJET
DES PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX?
3
Publié le 27 mai 2013 à 17h02 | Mis à jour le 27 mai 2013 à 17h02
Sous-investissement et manque de planification
à la Ville de Montréal
PHOTO: ANDRÉ PICHETTE, ARCHIVES LA PRESSE
KARIM BENESSAIEH
La Presse
Montréal a beau investir des centaines de millions dans ses réseaux d'eau
et de voirie, leur état ne cesse de se dégrader.
Pire, les projets se réalisent souvent sans plan d'ensemble et sans
cohérence entre les services, révèle le rapport 2012 du vérificateur général.
4
Publié le 30 mai 2013 à 05h00 | Mis à jour à 05h00
Un projet à n'en plus finir
Annoncé en 2009, le service d'autobus rapide (SRB) sur le boulevard Pie-IX devait voir le jour en 2012.
Il est maintenant prévu pour 2017.
ILLUSTRATION FOURNIE PAR L'AMT
FRANÇOIS CARDINAL
La Presse
Prévu en trois ans, le service d'autobus rapide sur Pie-IX
nécessitera au moins neuf ans. Pourquoi?
5
Publié le 30 mai 2014 à 08h39 | Mis à jour à 08h39
Voie de contournement du secteur Isle-Maligne
Un projet plus cher et plus long
LAURA LÉVESQUE
(Alma) La voie de contournement du secteur Isle-Maligne, à
Alma, coûtera près de 70 millions $ et sa construction ne
commencera pas avant l'automne 2016. Ces estimations
sont loin de celles de 2010 qui prévoyaient l'ouverture de
l'axe routier en 2017, construit au coût de 38 millions$.
6
Source: Serge Chapleau, La Presse, 9 juin 2016
7
Source: Serge Chapleau, La Presse, 28 octobre 2016
8
9
VOYONS POURTANT
CE QUE DISAIT UN PERSONNAGE FORT
COMPÉTENT EN GESTION DE PROJETS
IL Y A QUELQUES ANNÉES AU SUJET DU
QUÉBEC ET DE MONTRÉAL.
Gregory Balestrero, président du Project
Management Institute, estime que le Québec est
un leader en matière de gestion de projets.
10
11
12
13
On s’est moqué de la gestion de ses operations (dans le Bye Bye 2016), mais pour consoler les gens de Québec (le
maire Labeaume surtout…), il faut reconnaître que le degré de succès de la gestion de ce projet fut très élevé.
Source: Journal Les Affaires, 4 juin 201614
Je suis persuadé que vous voulez
maintenant en connaître davantage sur les
secrets d’un projet réussi
dans le secteur public municipal.
Alors, à titre de chercheur s’intéressant à
la gestion de projets dans le secteur public
municipal depuis plus de trente ans,
permettez-moi de vous présenter
“Deux ou trois choses que je sais d’elle”
15
16
Les caractéristiques des projets publics
La gestion de projets et la gestion des opérations courantes sont
menées en parallèle dans les organisations pour réaliser la mission
de celles-ci et atteindre leurs objectifs stratégiques.
Les projets du secteur public ont cependant des caractéristiques
différentes de ceux du secteur privé. On reconnaît généralement
surtout les particularités suivantes:
1. «Des contraintes légales supplémentaires qui peuvent avoir des
impacts significatifs sur les projets du secteur public…
2. Les gestionnaires de projet ont des comptes à rendre à beaucoup
de parties prenantes au-delà du client immédiat…
3. Les projets publics sont financés avec des fonds publics.»
Source: Project Management Institute (2006), Government Extension to the PMBOK Guide Third
Edition, Four Campus Boulevard, Newtown Square, Pennsylvania 19073-3299, USA, pp. 5-6
17
1. Les administrations gouvernementales
établissent des lois et des règlements qui
mettent des limites claires sur l’administration
gouvernementale, le leadership exécutif et les
ministères, les agences et les départements…
18
2. De plus, dans les projets gouvernementaux, les gestionnaires
de projet ont des comptes à rendre à beaucoup de parties
prenantes au-delà du client immédiat…
Tous ces participants au processus de reddition des comptes
peuvent avoir le droit de remettre en question ou de critiquer
les décisions prises par les gestionnaires de projet
dans les projets du secteur public…
Publié le 13 septembre 2014 à 08h57 | Mis à jour à 08h57
Ferrandez contre l'aménagement d'un stationnement...
à Tadoussac
PHOTO PATRICK SANFAÇON, ARCHIVES LA PRESSE
BRUNO BISSON
La Presse
Le maire de l'arrondissement Le Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez, a porté
son combat contre l'envahissement de l'automobile jusque dans la Côte-Nord,
cette semaine, en demandant au ministère des Transports du Québec (MTQ)
d'abandonner un projet de stationnement qui exigerait l'expropriation
de six maisons patrimoniales, à l'entrée de Tadoussac.
19
Publié le 25 septembre 2014 à 08h18 | Mis à jour à 08h18
Le maire de Tadoussac rassure Ferrandez
PHOTO ARCHIVES LA PRESSE
BRUNO BISSON
La Presse
Le maire de Tadoussac, Hughes Tremblay, a tenu à rassurer hier
son homologue du Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez,
sur son intention de protéger les maisons patrimoniales de sa
municipalité, menacées par un projet d'aire d'attente pour le
traversier reliant Tadoussac à Baie-Sainte-Catherine.
20
21
LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PRIVÉ
Bill Gates obtient un milliard de dollars pour l'énergie propre
Publié le 12 décembre 2016 à 15:00
Le milliardaire et philanthrope américain Bill Gates orchestre une coalition de riches
donateurs engagés à investir plus d'un milliard de dollars dans des technologies innovantes
dans les énergies propres pour combattre le réchauffement climatique, a annoncé lundi sa
fondation.
3. Enfin, dans les projets publics, le gestionnaire de projet a le devoir d’utiliser
les fonds publics pour atteindre les objectifs fixés par les administrations gouvernementales.
Le processus d’approbation et de budgétisation, aussi bien que les mécanismes de contrôle
sur le contenu et les aspects financiers aident à garantir que les fonds dépensés obtenus sont
bien utilisés pour fournir les meilleurs services publics aux citoyens.
22
LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PUBLIC
POUR UN MONTANT 2 000 FOIS MOINDRE
Denis Coderre veut investir 500 000 $ dans les calèches
Publié le 13 décembre 2016 à 05h00 | Mis à jour le 13 décembre 2016 à 06h08
Les élus de l'arrondissement de Ville-Marie devront approuver, ce soir, le financement de
différentes mesures visant à améliorer l'industrie l'an prochain, comme l'aménagement
de postes d'attente, le micropucage des bêtes, la formation et le port de l'uniforme chez
les cochers.
Toutes ces exigences s’appliquent, bien sûr, également aux
projets publics municipaux.
En fait, ils sont même encore plus complexes dans ce cas,
contrairement à ce qu’aurait dit, à la blague, Jean
Cournoyer, ancien ministre québécois qui a été aussi maire
de Dollard-des-Ormeaux de 1978 à 1982, au sujet de la
gestion d’une municipalité.
Il disait: “il suffit simplement de
-collecter les taxes;
-collecter la neige; et
-collecter les ordures…”
23
Les projets publics municipaux ont des complexités encore
plus spécifiques, entre autres, en ce qui concerne les parties
prenantes pas toujours faciles à identifier et les exigences
politiques qui auront des impacts souvent importants sur les
échéanciers et les budgets.
Nous verrons d’abord pourquoi les projets publics municipaux
sont vraiment de nature particulièrement complexe. Ensuite,
nous soulignerons les enseignements que l’on peut tirer de
l’examen d’un certain nombre de projets municipaux pour
saisir l’importance des interrelations entre les principales
parties prenantes du monde municipal.
24
25
En quoi les projets publics municipaux
sont-ils si complexes?
Dans sa thèse de doctorat portant sur la complexité des projets
publics municipaux, Sodade, écrit ceci:
« Le nombre de catégories différentes de parties prenantes et leurs
intérêts concurrents sont une source majeure de complexité de projet.
Ces groupes de parties prenantes sont identifiés comme les citoyens
corporatifs, les citoyens « ordinaires », les officiers municipaux, les
élus, les développeurs et leurs commanditaires. Les projets
municipaux tendent à être complexes en ce qui concerne la taille et le
mandat de réalisation et sont typiquement caractérisés par un grand
nombre d’employés, rendant le risque de complexités
comportementales élevées… les municipalités peuvent être dites
opérant dans un environnement complexe ».
Source: Sodade, B.A.(2011). Project Management Complexities in Municipal Projects, ProQuest Dissertations Publishing, Calgary, University of Calgary, p.40.
Source: Serge Chapleau, La Presse, 6 juillet 2016
26
Pour d’autres chercheurs, le caractère temporaire d’un
projet, l’unicité de son résultat et le fait que ses objectifs
soient prédéterminés, qui sont des caractères génériques
des projets, changent constamment en pratique dans les
situations complexes.
Dans son étude consacrée à la complexité des projets
municipaux, Sodade considère que « ces observations ont
été faites pour des entreprises privées relativement
simples, gérer cette incertitude est nécessairement encore
plus exigeant avec les projets municipaux».
Source: Maylor, H., Brady, T. et al. (2006). From projectification to programmification.
International Journal of Project Management, 24(8), pp. 663-674, cités dans Sodade, 2011, p. 43.
27
D’autres chercheurs ont identifié trois sources principales d’incertitude
dans les projets:
1. les incertitudes dans les estimés,
2. celles associées aux diverses parties prenantes compte tenu de leurs
motivations et de leurs objectifs différents
3. et celles associées aux différentes phases du cycle de vie du projet.
Sodade ajoute qu’on peut considérer d’autres incertitudes associées à un
environnement de projet plus complexe et dynamique comme la nature
changeante de l’intention du projet, l’impact d’une réaction concurrente
de facteurs économiques externes et les changements très rapides dans
les circonstances socioéconomiques et technologiques».
Source: Atkinson, R., Crawford, L. et al. (2006). Fundamental uncertainties in projects and the scope of project management. International Journal
of Project Management, 24(8), 687-698. cités dans Sodade, 2011, p. 44
28
Sodade, toujours, ajoute ceci: «les incertitudes supplémentaires
qu’entraînent les intérêts politiques et les responsabilités
administratives limitées dans les projets publics… des complexités
possibles causées par les interfaces interdépartementales qui
caractérisent les projets municipaux, comme les différences
marquées de rythme de travail, de culture et même de rivalités qui
caractérisent les différents départements. »
Ces dernières considérations sont très pertinentes quand on
considère la nature très différente des services d’une municipalité
typique: directions des Travaux publics, du Loisir, de la culture et de
la vie communautaire et de la Sécurité publique, pour ne citer que
celles-là.
29
30
En somme, les études universitaires le confirment, les
projets municipaux sont de nature complexe.
Jetons donc maintenant un coup d’œil sur un certain
nombre de cas réels pour illustrer davantage notre
propos et en tirer ensuite les enseignements appropriés.
31
32
La complexité des projets municipaux: quelques illustrations
Comme nous l’avons vu un peu plus tôt dans l’opinion du président du PMI, un des
projets publics municipaux québécois récents qui s’est attiré le plus d’éloges est sans
contredit le projet du Quartier international de Montréal.
Dans son bilan final en 2006, on comptait pas moins de 25 prix et mentions dont un
prix fort prestigieux dans le monde de la gestion de projet, soit le Project of the Year
Award 2005 du Project Management Institute (PMI).
Une enquête de satisfaction des usagers, publiée en 2004, révélait une appréciation
générale très élevée à l’égard des résultats du projet.
« La proportion de personnes interrogées très satisfaites est de 82% en ce
qui a trait à l’esthétisme des aménagements et de 77% pour la qualité des
aménagements et l’ambiance générale du quartier. Lorsque l’on combine les
répondants très satisfaits avec ceux assez satisfaits, on obtient des taux de
satisfaction respectifs de 97%, 96% et 94%. »
Source: Quartier international de Montréal – QIM (2006). Bilan final du projet 31 octobre, Montréal, QIM, p. 24
33
34
Le projet du Quartier international de Montréal
était décrit ainsi dans sa conception:
…une formule originale de partenariat qui regroupe le gouvernement du
Canada, le gouvernement du Québec, la Ville de Montréal, la Caisse de
dépôt et placement du Québec et l’Association des riverains du Quartier
international de Montréal (ARQIM).
C’est à travers un organisme à but non lucratif, la société du Quartier
international de Montréal, que ce partenariat se concrétise. Chaque
partenaire siège au conseil d’administration de la Société et participe donc
pleinement à la réalisation de ce projet structurant pour Montréal…
L’originalité du partenariat du Quartier international repose en grande
partie sur l’implication des propriétaires riverains du secteur.
Source: Société AGIL (2015). «Présentation», Quartier international de Montréal
35
La forte implication de toutes ces parties prenantes, en particulier
celle de l’Association des riverains du Quartier international de
Montréal, a certainement contribué au succès remarquable de ce
projet public.
En effet, dans les projets publics municipaux, qui sont
généralement de nature complexe, comme nous l’avons vu plus
tôt, il y a de nombreux intervenants, tant à l’intérieur qu’à
l’extérieur de l’organisation.
Dans ce type de projet, les responsabilités et les risques sont
partagés entre les partenaires et cela exige de les impliquer le
plus et le plus tôt possible dans la gestion du projet et de préciser
clairement les frontières des rôles de chaque intervenant. C’est
une chose dont on doit alors se préoccuper rigoureusement.
Publié le 16 décembre 2016 à 10h59 | Mis à jour le 16 décembre 2016 à 10h59
La Tour Eiffel reste fermée
«La poursuite de la grève a été votée à l'unanimité» de la centaine d'employés
présents à l'assemblée générale, a indiqué à l'AFP le responsable CGT, Denis
Vavassori…
Les grévistes n'ont pas de revendications salariales
mais dénoncent notamment «l'infécondité du dialogue
social avec (leur) direction et l'absence délibérée de
transparence sur les décisions stratégiques» à venir.
36
37Dans une étude doctorale consacrée à la gouvernance participative, à partir du cas de
«Sherbrooke Ville en santé, une table de concertation active depuis plus de 20 ans et
regroupant les principaux acteurs du monde municipal», la chercheure québécoise
Anne-Marie Corriveau a relevé ce qui suit:
« [...] la centralité des valeurs et des principes autour desquels se réunissent les
parties prenantes d’une table de concertation, ainsi que le rôle de moteur joué par des
leaders jugés crédibles, légitimes et notoires.
C’est aussi en conjuguant l’ambiguïté des objectifs et la souplesse du fonctionnement
que l’adhésion des membres, porteurs de motivations et d’attentes multiples, semble
être facilitée.
Autour de ces concepts centraux se développent des phases (conception, design
organisationnel, bilan et suivis) en interactions constantes les unes avec les autres,
témoignant de la souplesse de l’organisation et de ses ajustements répétés en
cohérence avec les principes qui animent la concertation. »
Source: Corriveau, A.-M. (2009). L’émergence d’un modèle de concertation interorganisationnelle en contexte municipal: le cas de Sherbrooke Ville en santé,
Thèse de doctorat en administration, Sherbrooke, Université de Sherbrooke et Université du Québec à Trois-Rivières, p.4
38
39
Bien sûr, cette gouvernance participative n’est pas destinée
particulièrement ou uniquement à la gestion des projets publics
municipaux. Elle s’applique à l’ensemble de la gestion publique bien
qu’elle soit fort avantageuse dans le contexte particulièrement complexe
des projets publics municipaux.
Il est intéressant de noter qu’il y a plusieurs modèles municipaux de
participation publique au Québec dont le modèle de participation
préconisé par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) qui
s’applique à l’ensemble des municipalités du Québec.
Dans le cas de Montréal, la Ville dispose d’un organisme indépendant,
l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM). À cela, il faut
même ajouter aujourd’hui la stratégie montréalaise de ville intelligente
et numérique.
40
41La bonne gouvernance au niveau municipal en général, comme dans la
gestion des projets publics municipaux en particulier, semble donc passer
par une solide participation des parties prenantes concernées.
C’est ce qui ressort, entre autres, de l’examen du fonctionnement de quatre
cités européennes:
1. Bristol au Royaume-Uni,
2. Bergen en Norvège,
3. Cinisello Balsamo en Italie et
4. Heidelberg en Allemagne.
Ces villes ont été choisies par les chercheurs pour examiner différents types
de gouvernement local et de leadership politique. Les auteurs s’intéressent
particulièrement à la complémentarité entre le leadership politique et
l’implication de la communauté. Pour eux, ce dernier concept s’apparente à
ce que nous avons appelé jusqu’à maintenant la gouvernance participative.
Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?»,
Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, pp.. 256-279.
42La ville de Bristol représente un type de gouvernement local classé,
selon les chercheurs de cette étude, dans le groupe « Anglo ».
Ce sont des pays dans lesquels le gouvernement local est considéré
de manière prédominante comme un moyen d’offrir des services de
la manière la plus efficiente et efficace possible.
43
«Le groupe « Franco » comprend les
pays dans lesquels, dû à un héritage
historique commun, les gouvernements
locaux ont un statut fonctionnel bas,
mais sont reconnus […] comme des
unités exprimant une «identité
communautaire» »
La ville de Cinisello Balsamo est un
exemple de ce type.
44
Dans les pays de la variante
«Moyenne Europe et Europe du
Nord», le gouvernement local est à
la fois un solide fournisseur de
services à l’intérieur de l’État-
providence et une arène politique
reconnue liée à l’identité locale.
Comme il est particulièrement
important, à l’intérieur de ce
groupe, de considérer les
caractéristiques des états unitaires
et fédéraux, respectivement […] les
chercheurs ont inclus d’abord, une
cité située dans un pays unitaire
décentralisé – Bergen en Norvège
45
– […] et une dans un État fédéral – Heidelberg en Allemagne –
46
À Bristol, dans le cas du groupe Anglo, « [les] leaders de la municipalité
n’ont pas réussi à réaliser une complémentarité réussie entre le leadership
urbain et l’implication de la communauté et ceci peut être vu comme
un empêchement important à l’atteinte des objectifs. Pour les auteurs, cela
s’explique en bonne partie par le fait que le rôle du gouvernement local
dans ce type de municipalité est surtout orienté vers l’offre de service.
Dans le cas de Bergen, la variante unitaire du type de gouvernement local
de Moyenne Europe, la présence de trois niveaux de gouvernements
représentatifs soit un conseil de district, la ville et le gouvernement
national «n’a pas fourni un contexte dans lequel les leaders urbains furent
capables de transformer l’implication intensive de la communauté en
résultats actuels. »
47Par contre, dans le cas de Heidelberg, le type de gouvernement local
de Moyenne Europe dans un contexte fédéral, on a observé une
bonne complémentarité entre un leadership fort et une solide
implication de la communauté. Cette différence avec Bergen
s’expliquerait par le fait que le maire, élu directement, semble avoir
été un leader fort, impliquant les divers acteurs, tout en gérant
rigoureusement les projets.
Enfin, dans le cas de Cinisello Balsamo, le rôle d’un maire fort fut
moins crucial dans les dernières phases. En effet,:« Dans ce cas, les
groupes de la communauté ont fourni non seulement des intrants
spécifiques aux décisions de politique, mais [ils] eurent aussi un rôle
important en amenant un changement dans la nature de l’implication
communautaire. Ce cas fournit l’exemple le plus clair sur la façon
dont la complémentarité entre le leadership et l’implication de la
communauté peut fonctionner de façon fructueuse avec des
conflits. »
48
En fait, les points de vue des différentes parties prenantes, dans les
projets en général et dans les projets publics municipaux en
particulier, ne sont pas toujours aisément compatibles et exigent
donc de solides négociations impliquant des partenaires respectueux
et des leaders forts.
C’est une conclusion à laquelle étaient d’ailleurs parvenus des
chercheurs suédois, en examinant la stratégie de gestion
électronique de projet municipal, dans la ville d’Örebro
en Suède.
Source: Ask, A.., M. Hatakka, A. Gronlund et (2008). « The Örebro city citizen-oriented e-government strategy»,
International Journal of Electronic Government Research, vol. 4, no 4, p. 69-88.
49
Ils avaient repéré un certain nombre de facteurs clés de succès d’un tel projet
visant à offrir aux citoyens des services correspondant vraiment à leurs besoins.
50
Ces éléments critiques étaient les suivants:
1. «un bon "timing" politique,
2. l’allocation des ressources,
3. le mandat politique,
4. la distinction entre les responsabilités administratives et
politiques,
5. la coordination des divers départements (de la ville),
6. la dépendance envers les fournisseurs et
7. un sage usage des standards (de gestion de projet)»
Mais ils en concluaient que ces éléments critiques étaient débattus,
en particulier, sous l’influence d’individus et de groupes forts. Pour
eux, «C’est une conséquence du modèle stratégique prévalant pour
le secteur public, la nouvelle administration publique, laquelle laisse
ces questions à être résolues par des négociations parmi de
nombreux acteurs ayant différents rôles, buts et marges de
manœuvre»
51
52
Les enseignements tirés des études
sur la complexité des projets municipaux
Un des enseignements qui ressort le plus clairement des exemples que nous
venons de voir est le fait que, au-delà des exigences génériques de bonne
gestion de projet, la gestion des implications des parties prenantes apparaît
être un élément clé dans le monde municipal. Que ce soit à Montréal ou à
Sherbrooke au Québec ou bien dans les différentes villes européennes que
nous avons examinées, c’est une variable incontournable pour l’ensemble
de la gestion municipale et pour les projets publics municipaux.
«Un manque de préoccupation des projets pour l’implication
communautaire est fatal dans une période où les institutions deviennent
fragmentées et des réseaux doivent être développés».
Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?»,
Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, p. 275).
53
Mais, il faut aussi que cette gouvernance participative ou cette
implication communautaire soit accompagnée d’un solide leadership
urbain. En effet, «si l’attention est absorbée par une instabilité
interne des positions de leadership, il y a un danger de séparation
entre les forums pour l’implication communautaire et les politiques
officielles de la cité».
Il n’y a pas eu à Bristol cette préoccupation des leaders politiques, ce
fut différent à Heidelberg et à Cinisello. Dans ces deux derniers cas,
«les leaders politiques, disposant d’une position plutôt sécuritaire
après avoir été élus, ont pensé que, pour que les choses soient faites
selon leurs objectifs, ils devaient trouver du support pour leurs
plans».
Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good
governance?», Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, p. 275.
54
55 Par ailleurs, nous avons observé, dans le cas du projet du Quartier
international de Montréal, comme dans le cas des villes européennes que
nous avons regardées, incluant Örebro, en Suède, l’importance non
seulement d’impliquer les divers niveaux de gouvernements, tout comme
l’ensemble des parties prenantes concernées par les projets municipaux,
mais aussi combien il faut faire preuve de souplesse et d’ouverture
d’esprit dans la démarche à venir.
«Une méta-gouvernance productive dans les initiatives de long terme
dépend non seulement du niveau que les leaders obtiennent en termes
d’implication communautaire, mais aussi de la mesure où ils permettent à
cette implication de façonner le processus de gouvernance»
Source: (Haus et al., 2011, p. 276).
56
57
Cette implication et ces relations de confiance avec les parties
prenantes s’appliquent aussi dans le cas des liens des municipalités
avec leurs fournisseurs privés.
De nos jours, les villes impartissent de plus en plus de services offerts
aux citoyens à des entreprises privées, souvent par l’entremise de
projets publics. Dans ces situations, les relations avec les fournisseurs
sont particulièrement importantes. Là encore, des négociations sages
et de bonne foi doivent prévaloir.
Rien n’empêche les municipalités, dans les projets publics, de développer
de saines relations avec leurs fournisseurs. Un bon exemple de geste
que peut poser une municipalité, dans ce contexte, est la transparence en
ce qui concerne les coûts estimés des projets par la ville.
58
Ainsi, «la Ville de Boucherville, contrairement aux autres municipalités
de la région, dévoile systématiquement la valeur estimée de ses contrats
lorsqu’elle lance un appel d’offres. La pratique est légale, mais elle pose
un certain nombre de risques que la plupart des autres municipalités
choisissent d’éviter». Elle fait cela malgré le risque que cette information
puisse servir de prix plancher aux entreprises préparant leur soumission.
Source: Robichaud, O. (2015). «Contrats: Boucherville dévoile les estimations aux soumissionnaires», La Seigneurie, 15 octobre
« Une analyse des appels d’offres de plus de 100 000 $ octroyés
par Boucherville depuis le 1er janvier 2015 montre que la
plupart des projets reçoivent plusieurs soumissions
en deçà de la valeur estimée…
La Ville de Saint-Lambert songerait par ailleurs à suivre la
même méthode que Boucherville. Actuellement, l’estimation
ne se trouve pas dans le document d’appel d’offres, mais il est
disponible sur demande pour les soumissionnaires. »
Source: Robichaud, O. (2015). «Contrats: Boucherville dévoile les estimations aux soumissionnaires», La
Seigneurie, 15 octobre
59
60
Nous avons vu, plus tôt, que le grand nombre des diverses parties prenantes
impliquées dans les projets publics municipaux et leurs intérêts souvent
divergents sont un facteur majeur de complexité de ces projets. Voilà
pourquoi, cette attention particulière que doivent leur consacrer les
gestionnaires de projets est si importante.
Le degré de succès d’un projet se mesure d’abord par l’atteinte des objectifs
précis qui le définissait au départ. Le respect de l’échéancier prévu et le
respect du budget alloué sont deux autres critères importants
pour mesurer sa réussite.
Mais, particulièrement dans le cas des projets publics municipaux, la
variable la plus importante demeure le niveau de satisfaction des parties
prenantes au projet. Il s’agit d’abord ici, bien sûr, des citoyens à qui les
résultats du projet sont destinés. Mais tous les autres intervenants,
à tous les niveaux, doivent aussi y trouver leur bonheur.
61
C’est ce genre de conditions gagnantes qu’identifiait déjà Florence
Junca Adenot, directrice du Forum Urba 2015, dans un exposé en 2008.
Elle disait d’abord ceci:
« Les citoyens, particuliers ou corporatifs, bien informés, veulent
contrôler leur milieu de vie et défendent de nouvelles valeurs où
l’environnement, les transports écologiques, la ville à échelle humaine,
et la qualité de vie urbaine, détiennent une place
de plus en plus importante.
Leur action se manifeste quand un nouveau projet survient, surtout s’il
est perçu comme imposé sans concertation, à la société,
et s’il heurte les nouvelles valeurs urbaines. »
Source: Junca Adenot, F. (2008). Quelques conditions gagnantes pour réussir les grands projets urbains, p.
1
62
63
Puis, elle identifiait les facteurs de succès suivants:
« Un projet doit être porté avec vigueur par un ou des leaders… Aucun
projet ne peut progresser positivement s’il n’est pas porté, défendu, négocié,
expliqué avec ouverture et ténacité par un leader capable de mobilisation…
Obtenir l’adhésion des parties prenantes aux objectifs du projet est
incontournable. Tout grand projet public et, maintenant tout grand projet
privé ayant des incidences sur l’environnement de la population, ne peut
plus être développé derrière des portes closes,
et annoncé comme un fait accompli.
La population et les groupes d’intérêt, plus éduqués, informés par les
médias, méfiants face à diverses mauvaises expériences, veulent être
impliqués, sinon, ils s’opposent, parfois avec un peu d’aveuglement. »
Source: Junca Adenot, 2008, p. 2-3
64
Elle ajoutait ensuite ceci:
« L’appropriation du projet par la société civile, les élus et les développeurs
est essentielle à sa réussite et la gouvernance doit refléter ce ménage à
trois, tout en s’appuyant sur des projets pertinents et recevables,
portés par des leaders rassembleurs.
Ce mouvement est irréversible et, autant aux États-Unis qu’en Europe, les
grands projets respectent ces facteurs politiques de succès,
sinon ils rencontrent de grandes difficultés »
Voilà, selon nous, les véritables facteurs de succès particuliers aux projets
publics municipaux, compte tenu du caractère spécifique de ceux-ci.
Source: Junca Adenot, 2008, p. 4
65
Que penser, dans ce contexte, du débat actuel sur l’élimination
des référendums municipaux suite au projet de loi 122?
Ce qu’il faut d’abord se dire, à ce sujet, c’est que, ce dont nous parlons ici
aujourd’hui, c’est d’abord et avant tout de la participation active et respectée des
citoyens aux decisions que prennent les élus municipaux. Les référendums sont
un moyen ultime (extreme ?) de cette participation.
Ce qu’il faut valoriser, ce sont des mécanismes et des processus d’information et
de consultation rigoureux mis en place en toute transparence pour que les
citoyens puissent s’exprimer librement et en toute connaissance de cause sur les
projets municipaux à venir.
Si une bonne politique de consultation publique est faite et bien faite par des
leaders élus sages et forts, les projets publics n’en seront que meilleurs et
répondront vraiment aux besoins des citoyens.
66
EN GUISE DE CONCLUSION
La gestion de projets, effectuée en parallèle avec la gestion des opérations
courantes, a, dans le secteur public, des caractéristiques qui la rendent un
peu plus contraignante que dans le secteur privé. De son côté, la nature
des projets publics municipaux est particulièrement complexe.
Compte tenu du grand nombre d’acteurs de divers niveaux de
gouvernements qui y interviennent souvent, ainsi que des partenaires
privés, fournisseurs de biens et services, employés et gestionnaires
municipaux ainsi que des citoyens ou des groupes de pression qui sont
concernés et veulent être impliqués, la gestion y est encore plus serrée.
67Malgré cela, de nombreux projets publics municipaux présentent un
degré de succès élevé. On y obtient les résultats attendus, à
l’intérieur du budget prévu, en respectant les échéances et surtout en
satisfaisant les attentes et en répondant aux besoins des nombreuses
parties prenantes ayant souvent des intérêts difficiles à concilier.
Nous avons vu, qu’en plus des exigences classiques de bonne gestion
des projets, la capacité des leaders urbains de veiller au grain tout en
impliquant de manière sincère et avec beaucoup d’ouverture d’esprit
les diverses parties prenantes est une condition vraiment gagnante
dans les projets publics municipaux.
À cela s’ajoute, comme facteurs de succès,
le développement de relations saines et transparentes
avec les entreprises fournisseurs de services et
l’appropriation du projet par les partenaires impliqués
et toutes les autres parties prenantes.
Voilà donc les secrets
d’un projet public municipal réussi selon moi!
MERCI BEAUCOUP POUR VOTRE ATTENTION!
68

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202 - La gestion des parties prenantes dans les projets municipaux

  • 1. LA GESTION DES PARTIES PRENANTES DANS LES PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX LES SECRETS D’UN PROJET RÉUSSI Jacques Desbiens, ingénieur, économiste et docteur en administration Chargé de cours et conseiller aux organisations à l’ÉNAP Chargé de cours à la maîtrise en gestion de projets de l’UQAC en Chine 4 avril 2017
  • 2. NOTRE OBJECTIF DANS CETTE CONFÉRENCE Nous rendre compte des conditions nécessaires pour avoir du succès dans les projets publics municipaux. Réaliser que la démarche structurée typique que propose le PMI, soit: bien sélectionner le projet, puis le planifier, l’exécuter, en faire le suivi et le clôturer, dans des conditions rigoureuses, tout cela est nécessaire à son succès. Mais nous découvrirons que l’élément essentiel est le niveau de satisfaction des parties prenantes au projet. Les citoyens à qui les résultats du projet sont destinés, bien sûr. Mais tous les autres intervenants, à tous les niveaux, doivent aussi y trouver leur bonheur. Cette conférence est basée sur le contenu du chapitre 13: Gestion des projets municipaux La dynamique des parties prenantes rédigé par l’auteur dans le cadre d’un volume collectif sur la gestion des projets publics publié par les PUQ en 2017. 2
  • 3. QUE VOIT-ON TROP SOUVENT AU SUJET DES PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX? 3
  • 4. Publié le 27 mai 2013 à 17h02 | Mis à jour le 27 mai 2013 à 17h02 Sous-investissement et manque de planification à la Ville de Montréal PHOTO: ANDRÉ PICHETTE, ARCHIVES LA PRESSE KARIM BENESSAIEH La Presse Montréal a beau investir des centaines de millions dans ses réseaux d'eau et de voirie, leur état ne cesse de se dégrader. Pire, les projets se réalisent souvent sans plan d'ensemble et sans cohérence entre les services, révèle le rapport 2012 du vérificateur général. 4
  • 5. Publié le 30 mai 2013 à 05h00 | Mis à jour à 05h00 Un projet à n'en plus finir Annoncé en 2009, le service d'autobus rapide (SRB) sur le boulevard Pie-IX devait voir le jour en 2012. Il est maintenant prévu pour 2017. ILLUSTRATION FOURNIE PAR L'AMT FRANÇOIS CARDINAL La Presse Prévu en trois ans, le service d'autobus rapide sur Pie-IX nécessitera au moins neuf ans. Pourquoi? 5
  • 6. Publié le 30 mai 2014 à 08h39 | Mis à jour à 08h39 Voie de contournement du secteur Isle-Maligne Un projet plus cher et plus long LAURA LÉVESQUE (Alma) La voie de contournement du secteur Isle-Maligne, à Alma, coûtera près de 70 millions $ et sa construction ne commencera pas avant l'automne 2016. Ces estimations sont loin de celles de 2010 qui prévoyaient l'ouverture de l'axe routier en 2017, construit au coût de 38 millions$. 6
  • 7. Source: Serge Chapleau, La Presse, 9 juin 2016 7
  • 8. Source: Serge Chapleau, La Presse, 28 octobre 2016 8
  • 9. 9 VOYONS POURTANT CE QUE DISAIT UN PERSONNAGE FORT COMPÉTENT EN GESTION DE PROJETS IL Y A QUELQUES ANNÉES AU SUJET DU QUÉBEC ET DE MONTRÉAL.
  • 10. Gregory Balestrero, président du Project Management Institute, estime que le Québec est un leader en matière de gestion de projets. 10
  • 11. 11
  • 12. 12
  • 13. 13
  • 14. On s’est moqué de la gestion de ses operations (dans le Bye Bye 2016), mais pour consoler les gens de Québec (le maire Labeaume surtout…), il faut reconnaître que le degré de succès de la gestion de ce projet fut très élevé. Source: Journal Les Affaires, 4 juin 201614
  • 15. Je suis persuadé que vous voulez maintenant en connaître davantage sur les secrets d’un projet réussi dans le secteur public municipal. Alors, à titre de chercheur s’intéressant à la gestion de projets dans le secteur public municipal depuis plus de trente ans, permettez-moi de vous présenter “Deux ou trois choses que je sais d’elle” 15
  • 16. 16 Les caractéristiques des projets publics La gestion de projets et la gestion des opérations courantes sont menées en parallèle dans les organisations pour réaliser la mission de celles-ci et atteindre leurs objectifs stratégiques. Les projets du secteur public ont cependant des caractéristiques différentes de ceux du secteur privé. On reconnaît généralement surtout les particularités suivantes: 1. «Des contraintes légales supplémentaires qui peuvent avoir des impacts significatifs sur les projets du secteur public… 2. Les gestionnaires de projet ont des comptes à rendre à beaucoup de parties prenantes au-delà du client immédiat… 3. Les projets publics sont financés avec des fonds publics.» Source: Project Management Institute (2006), Government Extension to the PMBOK Guide Third Edition, Four Campus Boulevard, Newtown Square, Pennsylvania 19073-3299, USA, pp. 5-6
  • 17. 17 1. Les administrations gouvernementales établissent des lois et des règlements qui mettent des limites claires sur l’administration gouvernementale, le leadership exécutif et les ministères, les agences et les départements…
  • 18. 18 2. De plus, dans les projets gouvernementaux, les gestionnaires de projet ont des comptes à rendre à beaucoup de parties prenantes au-delà du client immédiat… Tous ces participants au processus de reddition des comptes peuvent avoir le droit de remettre en question ou de critiquer les décisions prises par les gestionnaires de projet dans les projets du secteur public…
  • 19. Publié le 13 septembre 2014 à 08h57 | Mis à jour à 08h57 Ferrandez contre l'aménagement d'un stationnement... à Tadoussac PHOTO PATRICK SANFAÇON, ARCHIVES LA PRESSE BRUNO BISSON La Presse Le maire de l'arrondissement Le Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez, a porté son combat contre l'envahissement de l'automobile jusque dans la Côte-Nord, cette semaine, en demandant au ministère des Transports du Québec (MTQ) d'abandonner un projet de stationnement qui exigerait l'expropriation de six maisons patrimoniales, à l'entrée de Tadoussac. 19
  • 20. Publié le 25 septembre 2014 à 08h18 | Mis à jour à 08h18 Le maire de Tadoussac rassure Ferrandez PHOTO ARCHIVES LA PRESSE BRUNO BISSON La Presse Le maire de Tadoussac, Hughes Tremblay, a tenu à rassurer hier son homologue du Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez, sur son intention de protéger les maisons patrimoniales de sa municipalité, menacées par un projet d'aire d'attente pour le traversier reliant Tadoussac à Baie-Sainte-Catherine. 20
  • 21. 21 LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PRIVÉ Bill Gates obtient un milliard de dollars pour l'énergie propre Publié le 12 décembre 2016 à 15:00 Le milliardaire et philanthrope américain Bill Gates orchestre une coalition de riches donateurs engagés à investir plus d'un milliard de dollars dans des technologies innovantes dans les énergies propres pour combattre le réchauffement climatique, a annoncé lundi sa fondation. 3. Enfin, dans les projets publics, le gestionnaire de projet a le devoir d’utiliser les fonds publics pour atteindre les objectifs fixés par les administrations gouvernementales. Le processus d’approbation et de budgétisation, aussi bien que les mécanismes de contrôle sur le contenu et les aspects financiers aident à garantir que les fonds dépensés obtenus sont bien utilisés pour fournir les meilleurs services publics aux citoyens.
  • 22. 22 LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PUBLIC POUR UN MONTANT 2 000 FOIS MOINDRE Denis Coderre veut investir 500 000 $ dans les calèches Publié le 13 décembre 2016 à 05h00 | Mis à jour le 13 décembre 2016 à 06h08 Les élus de l'arrondissement de Ville-Marie devront approuver, ce soir, le financement de différentes mesures visant à améliorer l'industrie l'an prochain, comme l'aménagement de postes d'attente, le micropucage des bêtes, la formation et le port de l'uniforme chez les cochers.
  • 23. Toutes ces exigences s’appliquent, bien sûr, également aux projets publics municipaux. En fait, ils sont même encore plus complexes dans ce cas, contrairement à ce qu’aurait dit, à la blague, Jean Cournoyer, ancien ministre québécois qui a été aussi maire de Dollard-des-Ormeaux de 1978 à 1982, au sujet de la gestion d’une municipalité. Il disait: “il suffit simplement de -collecter les taxes; -collecter la neige; et -collecter les ordures…” 23
  • 24. Les projets publics municipaux ont des complexités encore plus spécifiques, entre autres, en ce qui concerne les parties prenantes pas toujours faciles à identifier et les exigences politiques qui auront des impacts souvent importants sur les échéanciers et les budgets. Nous verrons d’abord pourquoi les projets publics municipaux sont vraiment de nature particulièrement complexe. Ensuite, nous soulignerons les enseignements que l’on peut tirer de l’examen d’un certain nombre de projets municipaux pour saisir l’importance des interrelations entre les principales parties prenantes du monde municipal. 24
  • 25. 25 En quoi les projets publics municipaux sont-ils si complexes? Dans sa thèse de doctorat portant sur la complexité des projets publics municipaux, Sodade, écrit ceci: « Le nombre de catégories différentes de parties prenantes et leurs intérêts concurrents sont une source majeure de complexité de projet. Ces groupes de parties prenantes sont identifiés comme les citoyens corporatifs, les citoyens « ordinaires », les officiers municipaux, les élus, les développeurs et leurs commanditaires. Les projets municipaux tendent à être complexes en ce qui concerne la taille et le mandat de réalisation et sont typiquement caractérisés par un grand nombre d’employés, rendant le risque de complexités comportementales élevées… les municipalités peuvent être dites opérant dans un environnement complexe ». Source: Sodade, B.A.(2011). Project Management Complexities in Municipal Projects, ProQuest Dissertations Publishing, Calgary, University of Calgary, p.40.
  • 26. Source: Serge Chapleau, La Presse, 6 juillet 2016 26
  • 27. Pour d’autres chercheurs, le caractère temporaire d’un projet, l’unicité de son résultat et le fait que ses objectifs soient prédéterminés, qui sont des caractères génériques des projets, changent constamment en pratique dans les situations complexes. Dans son étude consacrée à la complexité des projets municipaux, Sodade considère que « ces observations ont été faites pour des entreprises privées relativement simples, gérer cette incertitude est nécessairement encore plus exigeant avec les projets municipaux». Source: Maylor, H., Brady, T. et al. (2006). From projectification to programmification. International Journal of Project Management, 24(8), pp. 663-674, cités dans Sodade, 2011, p. 43. 27
  • 28. D’autres chercheurs ont identifié trois sources principales d’incertitude dans les projets: 1. les incertitudes dans les estimés, 2. celles associées aux diverses parties prenantes compte tenu de leurs motivations et de leurs objectifs différents 3. et celles associées aux différentes phases du cycle de vie du projet. Sodade ajoute qu’on peut considérer d’autres incertitudes associées à un environnement de projet plus complexe et dynamique comme la nature changeante de l’intention du projet, l’impact d’une réaction concurrente de facteurs économiques externes et les changements très rapides dans les circonstances socioéconomiques et technologiques». Source: Atkinson, R., Crawford, L. et al. (2006). Fundamental uncertainties in projects and the scope of project management. International Journal of Project Management, 24(8), 687-698. cités dans Sodade, 2011, p. 44 28
  • 29. Sodade, toujours, ajoute ceci: «les incertitudes supplémentaires qu’entraînent les intérêts politiques et les responsabilités administratives limitées dans les projets publics… des complexités possibles causées par les interfaces interdépartementales qui caractérisent les projets municipaux, comme les différences marquées de rythme de travail, de culture et même de rivalités qui caractérisent les différents départements. » Ces dernières considérations sont très pertinentes quand on considère la nature très différente des services d’une municipalité typique: directions des Travaux publics, du Loisir, de la culture et de la vie communautaire et de la Sécurité publique, pour ne citer que celles-là. 29
  • 30. 30
  • 31. En somme, les études universitaires le confirment, les projets municipaux sont de nature complexe. Jetons donc maintenant un coup d’œil sur un certain nombre de cas réels pour illustrer davantage notre propos et en tirer ensuite les enseignements appropriés. 31
  • 32. 32 La complexité des projets municipaux: quelques illustrations Comme nous l’avons vu un peu plus tôt dans l’opinion du président du PMI, un des projets publics municipaux québécois récents qui s’est attiré le plus d’éloges est sans contredit le projet du Quartier international de Montréal. Dans son bilan final en 2006, on comptait pas moins de 25 prix et mentions dont un prix fort prestigieux dans le monde de la gestion de projet, soit le Project of the Year Award 2005 du Project Management Institute (PMI). Une enquête de satisfaction des usagers, publiée en 2004, révélait une appréciation générale très élevée à l’égard des résultats du projet. « La proportion de personnes interrogées très satisfaites est de 82% en ce qui a trait à l’esthétisme des aménagements et de 77% pour la qualité des aménagements et l’ambiance générale du quartier. Lorsque l’on combine les répondants très satisfaits avec ceux assez satisfaits, on obtient des taux de satisfaction respectifs de 97%, 96% et 94%. » Source: Quartier international de Montréal – QIM (2006). Bilan final du projet 31 octobre, Montréal, QIM, p. 24
  • 33. 33
  • 34. 34 Le projet du Quartier international de Montréal était décrit ainsi dans sa conception: …une formule originale de partenariat qui regroupe le gouvernement du Canada, le gouvernement du Québec, la Ville de Montréal, la Caisse de dépôt et placement du Québec et l’Association des riverains du Quartier international de Montréal (ARQIM). C’est à travers un organisme à but non lucratif, la société du Quartier international de Montréal, que ce partenariat se concrétise. Chaque partenaire siège au conseil d’administration de la Société et participe donc pleinement à la réalisation de ce projet structurant pour Montréal… L’originalité du partenariat du Quartier international repose en grande partie sur l’implication des propriétaires riverains du secteur. Source: Société AGIL (2015). «Présentation», Quartier international de Montréal
  • 35. 35 La forte implication de toutes ces parties prenantes, en particulier celle de l’Association des riverains du Quartier international de Montréal, a certainement contribué au succès remarquable de ce projet public. En effet, dans les projets publics municipaux, qui sont généralement de nature complexe, comme nous l’avons vu plus tôt, il y a de nombreux intervenants, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation. Dans ce type de projet, les responsabilités et les risques sont partagés entre les partenaires et cela exige de les impliquer le plus et le plus tôt possible dans la gestion du projet et de préciser clairement les frontières des rôles de chaque intervenant. C’est une chose dont on doit alors se préoccuper rigoureusement.
  • 36. Publié le 16 décembre 2016 à 10h59 | Mis à jour le 16 décembre 2016 à 10h59 La Tour Eiffel reste fermée «La poursuite de la grève a été votée à l'unanimité» de la centaine d'employés présents à l'assemblée générale, a indiqué à l'AFP le responsable CGT, Denis Vavassori… Les grévistes n'ont pas de revendications salariales mais dénoncent notamment «l'infécondité du dialogue social avec (leur) direction et l'absence délibérée de transparence sur les décisions stratégiques» à venir. 36
  • 37. 37Dans une étude doctorale consacrée à la gouvernance participative, à partir du cas de «Sherbrooke Ville en santé, une table de concertation active depuis plus de 20 ans et regroupant les principaux acteurs du monde municipal», la chercheure québécoise Anne-Marie Corriveau a relevé ce qui suit: « [...] la centralité des valeurs et des principes autour desquels se réunissent les parties prenantes d’une table de concertation, ainsi que le rôle de moteur joué par des leaders jugés crédibles, légitimes et notoires. C’est aussi en conjuguant l’ambiguïté des objectifs et la souplesse du fonctionnement que l’adhésion des membres, porteurs de motivations et d’attentes multiples, semble être facilitée. Autour de ces concepts centraux se développent des phases (conception, design organisationnel, bilan et suivis) en interactions constantes les unes avec les autres, témoignant de la souplesse de l’organisation et de ses ajustements répétés en cohérence avec les principes qui animent la concertation. » Source: Corriveau, A.-M. (2009). L’émergence d’un modèle de concertation interorganisationnelle en contexte municipal: le cas de Sherbrooke Ville en santé, Thèse de doctorat en administration, Sherbrooke, Université de Sherbrooke et Université du Québec à Trois-Rivières, p.4
  • 38. 38
  • 39. 39 Bien sûr, cette gouvernance participative n’est pas destinée particulièrement ou uniquement à la gestion des projets publics municipaux. Elle s’applique à l’ensemble de la gestion publique bien qu’elle soit fort avantageuse dans le contexte particulièrement complexe des projets publics municipaux. Il est intéressant de noter qu’il y a plusieurs modèles municipaux de participation publique au Québec dont le modèle de participation préconisé par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) qui s’applique à l’ensemble des municipalités du Québec. Dans le cas de Montréal, la Ville dispose d’un organisme indépendant, l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM). À cela, il faut même ajouter aujourd’hui la stratégie montréalaise de ville intelligente et numérique.
  • 40. 40
  • 41. 41La bonne gouvernance au niveau municipal en général, comme dans la gestion des projets publics municipaux en particulier, semble donc passer par une solide participation des parties prenantes concernées. C’est ce qui ressort, entre autres, de l’examen du fonctionnement de quatre cités européennes: 1. Bristol au Royaume-Uni, 2. Bergen en Norvège, 3. Cinisello Balsamo en Italie et 4. Heidelberg en Allemagne. Ces villes ont été choisies par les chercheurs pour examiner différents types de gouvernement local et de leadership politique. Les auteurs s’intéressent particulièrement à la complémentarité entre le leadership politique et l’implication de la communauté. Pour eux, ce dernier concept s’apparente à ce que nous avons appelé jusqu’à maintenant la gouvernance participative. Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?», Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, pp.. 256-279.
  • 42. 42La ville de Bristol représente un type de gouvernement local classé, selon les chercheurs de cette étude, dans le groupe « Anglo ». Ce sont des pays dans lesquels le gouvernement local est considéré de manière prédominante comme un moyen d’offrir des services de la manière la plus efficiente et efficace possible.
  • 43. 43 «Le groupe « Franco » comprend les pays dans lesquels, dû à un héritage historique commun, les gouvernements locaux ont un statut fonctionnel bas, mais sont reconnus […] comme des unités exprimant une «identité communautaire» » La ville de Cinisello Balsamo est un exemple de ce type.
  • 44. 44 Dans les pays de la variante «Moyenne Europe et Europe du Nord», le gouvernement local est à la fois un solide fournisseur de services à l’intérieur de l’État- providence et une arène politique reconnue liée à l’identité locale. Comme il est particulièrement important, à l’intérieur de ce groupe, de considérer les caractéristiques des états unitaires et fédéraux, respectivement […] les chercheurs ont inclus d’abord, une cité située dans un pays unitaire décentralisé – Bergen en Norvège
  • 45. 45 – […] et une dans un État fédéral – Heidelberg en Allemagne –
  • 46. 46 À Bristol, dans le cas du groupe Anglo, « [les] leaders de la municipalité n’ont pas réussi à réaliser une complémentarité réussie entre le leadership urbain et l’implication de la communauté et ceci peut être vu comme un empêchement important à l’atteinte des objectifs. Pour les auteurs, cela s’explique en bonne partie par le fait que le rôle du gouvernement local dans ce type de municipalité est surtout orienté vers l’offre de service. Dans le cas de Bergen, la variante unitaire du type de gouvernement local de Moyenne Europe, la présence de trois niveaux de gouvernements représentatifs soit un conseil de district, la ville et le gouvernement national «n’a pas fourni un contexte dans lequel les leaders urbains furent capables de transformer l’implication intensive de la communauté en résultats actuels. »
  • 47. 47Par contre, dans le cas de Heidelberg, le type de gouvernement local de Moyenne Europe dans un contexte fédéral, on a observé une bonne complémentarité entre un leadership fort et une solide implication de la communauté. Cette différence avec Bergen s’expliquerait par le fait que le maire, élu directement, semble avoir été un leader fort, impliquant les divers acteurs, tout en gérant rigoureusement les projets. Enfin, dans le cas de Cinisello Balsamo, le rôle d’un maire fort fut moins crucial dans les dernières phases. En effet,:« Dans ce cas, les groupes de la communauté ont fourni non seulement des intrants spécifiques aux décisions de politique, mais [ils] eurent aussi un rôle important en amenant un changement dans la nature de l’implication communautaire. Ce cas fournit l’exemple le plus clair sur la façon dont la complémentarité entre le leadership et l’implication de la communauté peut fonctionner de façon fructueuse avec des conflits. »
  • 48. 48 En fait, les points de vue des différentes parties prenantes, dans les projets en général et dans les projets publics municipaux en particulier, ne sont pas toujours aisément compatibles et exigent donc de solides négociations impliquant des partenaires respectueux et des leaders forts. C’est une conclusion à laquelle étaient d’ailleurs parvenus des chercheurs suédois, en examinant la stratégie de gestion électronique de projet municipal, dans la ville d’Örebro en Suède. Source: Ask, A.., M. Hatakka, A. Gronlund et (2008). « The Örebro city citizen-oriented e-government strategy», International Journal of Electronic Government Research, vol. 4, no 4, p. 69-88.
  • 49. 49 Ils avaient repéré un certain nombre de facteurs clés de succès d’un tel projet visant à offrir aux citoyens des services correspondant vraiment à leurs besoins.
  • 50. 50 Ces éléments critiques étaient les suivants: 1. «un bon "timing" politique, 2. l’allocation des ressources, 3. le mandat politique, 4. la distinction entre les responsabilités administratives et politiques, 5. la coordination des divers départements (de la ville), 6. la dépendance envers les fournisseurs et 7. un sage usage des standards (de gestion de projet)» Mais ils en concluaient que ces éléments critiques étaient débattus, en particulier, sous l’influence d’individus et de groupes forts. Pour eux, «C’est une conséquence du modèle stratégique prévalant pour le secteur public, la nouvelle administration publique, laquelle laisse ces questions à être résolues par des négociations parmi de nombreux acteurs ayant différents rôles, buts et marges de manœuvre»
  • 51. 51
  • 52. 52 Les enseignements tirés des études sur la complexité des projets municipaux Un des enseignements qui ressort le plus clairement des exemples que nous venons de voir est le fait que, au-delà des exigences génériques de bonne gestion de projet, la gestion des implications des parties prenantes apparaît être un élément clé dans le monde municipal. Que ce soit à Montréal ou à Sherbrooke au Québec ou bien dans les différentes villes européennes que nous avons examinées, c’est une variable incontournable pour l’ensemble de la gestion municipale et pour les projets publics municipaux. «Un manque de préoccupation des projets pour l’implication communautaire est fatal dans une période où les institutions deviennent fragmentées et des réseaux doivent être développés». Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?», Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, p. 275).
  • 53. 53 Mais, il faut aussi que cette gouvernance participative ou cette implication communautaire soit accompagnée d’un solide leadership urbain. En effet, «si l’attention est absorbée par une instabilité interne des positions de leadership, il y a un danger de séparation entre les forums pour l’implication communautaire et les politiques officielles de la cité». Il n’y a pas eu à Bristol cette préoccupation des leaders politiques, ce fut différent à Heidelberg et à Cinisello. Dans ces deux derniers cas, «les leaders politiques, disposant d’une position plutôt sécuritaire après avoir été élus, ont pensé que, pour que les choses soient faites selon leurs objectifs, ils devaient trouver du support pour leurs plans». Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?», Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, p. 275.
  • 54. 54
  • 55. 55 Par ailleurs, nous avons observé, dans le cas du projet du Quartier international de Montréal, comme dans le cas des villes européennes que nous avons regardées, incluant Örebro, en Suède, l’importance non seulement d’impliquer les divers niveaux de gouvernements, tout comme l’ensemble des parties prenantes concernées par les projets municipaux, mais aussi combien il faut faire preuve de souplesse et d’ouverture d’esprit dans la démarche à venir. «Une méta-gouvernance productive dans les initiatives de long terme dépend non seulement du niveau que les leaders obtiennent en termes d’implication communautaire, mais aussi de la mesure où ils permettent à cette implication de façonner le processus de gouvernance» Source: (Haus et al., 2011, p. 276).
  • 56. 56
  • 57. 57 Cette implication et ces relations de confiance avec les parties prenantes s’appliquent aussi dans le cas des liens des municipalités avec leurs fournisseurs privés. De nos jours, les villes impartissent de plus en plus de services offerts aux citoyens à des entreprises privées, souvent par l’entremise de projets publics. Dans ces situations, les relations avec les fournisseurs sont particulièrement importantes. Là encore, des négociations sages et de bonne foi doivent prévaloir. Rien n’empêche les municipalités, dans les projets publics, de développer de saines relations avec leurs fournisseurs. Un bon exemple de geste que peut poser une municipalité, dans ce contexte, est la transparence en ce qui concerne les coûts estimés des projets par la ville.
  • 58. 58 Ainsi, «la Ville de Boucherville, contrairement aux autres municipalités de la région, dévoile systématiquement la valeur estimée de ses contrats lorsqu’elle lance un appel d’offres. La pratique est légale, mais elle pose un certain nombre de risques que la plupart des autres municipalités choisissent d’éviter». Elle fait cela malgré le risque que cette information puisse servir de prix plancher aux entreprises préparant leur soumission. Source: Robichaud, O. (2015). «Contrats: Boucherville dévoile les estimations aux soumissionnaires», La Seigneurie, 15 octobre
  • 59. « Une analyse des appels d’offres de plus de 100 000 $ octroyés par Boucherville depuis le 1er janvier 2015 montre que la plupart des projets reçoivent plusieurs soumissions en deçà de la valeur estimée… La Ville de Saint-Lambert songerait par ailleurs à suivre la même méthode que Boucherville. Actuellement, l’estimation ne se trouve pas dans le document d’appel d’offres, mais il est disponible sur demande pour les soumissionnaires. » Source: Robichaud, O. (2015). «Contrats: Boucherville dévoile les estimations aux soumissionnaires», La Seigneurie, 15 octobre 59
  • 60. 60 Nous avons vu, plus tôt, que le grand nombre des diverses parties prenantes impliquées dans les projets publics municipaux et leurs intérêts souvent divergents sont un facteur majeur de complexité de ces projets. Voilà pourquoi, cette attention particulière que doivent leur consacrer les gestionnaires de projets est si importante. Le degré de succès d’un projet se mesure d’abord par l’atteinte des objectifs précis qui le définissait au départ. Le respect de l’échéancier prévu et le respect du budget alloué sont deux autres critères importants pour mesurer sa réussite. Mais, particulièrement dans le cas des projets publics municipaux, la variable la plus importante demeure le niveau de satisfaction des parties prenantes au projet. Il s’agit d’abord ici, bien sûr, des citoyens à qui les résultats du projet sont destinés. Mais tous les autres intervenants, à tous les niveaux, doivent aussi y trouver leur bonheur.
  • 61. 61
  • 62. C’est ce genre de conditions gagnantes qu’identifiait déjà Florence Junca Adenot, directrice du Forum Urba 2015, dans un exposé en 2008. Elle disait d’abord ceci: « Les citoyens, particuliers ou corporatifs, bien informés, veulent contrôler leur milieu de vie et défendent de nouvelles valeurs où l’environnement, les transports écologiques, la ville à échelle humaine, et la qualité de vie urbaine, détiennent une place de plus en plus importante. Leur action se manifeste quand un nouveau projet survient, surtout s’il est perçu comme imposé sans concertation, à la société, et s’il heurte les nouvelles valeurs urbaines. » Source: Junca Adenot, F. (2008). Quelques conditions gagnantes pour réussir les grands projets urbains, p. 1 62
  • 63. 63 Puis, elle identifiait les facteurs de succès suivants: « Un projet doit être porté avec vigueur par un ou des leaders… Aucun projet ne peut progresser positivement s’il n’est pas porté, défendu, négocié, expliqué avec ouverture et ténacité par un leader capable de mobilisation… Obtenir l’adhésion des parties prenantes aux objectifs du projet est incontournable. Tout grand projet public et, maintenant tout grand projet privé ayant des incidences sur l’environnement de la population, ne peut plus être développé derrière des portes closes, et annoncé comme un fait accompli. La population et les groupes d’intérêt, plus éduqués, informés par les médias, méfiants face à diverses mauvaises expériences, veulent être impliqués, sinon, ils s’opposent, parfois avec un peu d’aveuglement. » Source: Junca Adenot, 2008, p. 2-3
  • 64. 64 Elle ajoutait ensuite ceci: « L’appropriation du projet par la société civile, les élus et les développeurs est essentielle à sa réussite et la gouvernance doit refléter ce ménage à trois, tout en s’appuyant sur des projets pertinents et recevables, portés par des leaders rassembleurs. Ce mouvement est irréversible et, autant aux États-Unis qu’en Europe, les grands projets respectent ces facteurs politiques de succès, sinon ils rencontrent de grandes difficultés » Voilà, selon nous, les véritables facteurs de succès particuliers aux projets publics municipaux, compte tenu du caractère spécifique de ceux-ci. Source: Junca Adenot, 2008, p. 4
  • 65. 65 Que penser, dans ce contexte, du débat actuel sur l’élimination des référendums municipaux suite au projet de loi 122? Ce qu’il faut d’abord se dire, à ce sujet, c’est que, ce dont nous parlons ici aujourd’hui, c’est d’abord et avant tout de la participation active et respectée des citoyens aux decisions que prennent les élus municipaux. Les référendums sont un moyen ultime (extreme ?) de cette participation. Ce qu’il faut valoriser, ce sont des mécanismes et des processus d’information et de consultation rigoureux mis en place en toute transparence pour que les citoyens puissent s’exprimer librement et en toute connaissance de cause sur les projets municipaux à venir. Si une bonne politique de consultation publique est faite et bien faite par des leaders élus sages et forts, les projets publics n’en seront que meilleurs et répondront vraiment aux besoins des citoyens.
  • 66. 66 EN GUISE DE CONCLUSION La gestion de projets, effectuée en parallèle avec la gestion des opérations courantes, a, dans le secteur public, des caractéristiques qui la rendent un peu plus contraignante que dans le secteur privé. De son côté, la nature des projets publics municipaux est particulièrement complexe. Compte tenu du grand nombre d’acteurs de divers niveaux de gouvernements qui y interviennent souvent, ainsi que des partenaires privés, fournisseurs de biens et services, employés et gestionnaires municipaux ainsi que des citoyens ou des groupes de pression qui sont concernés et veulent être impliqués, la gestion y est encore plus serrée.
  • 67. 67Malgré cela, de nombreux projets publics municipaux présentent un degré de succès élevé. On y obtient les résultats attendus, à l’intérieur du budget prévu, en respectant les échéances et surtout en satisfaisant les attentes et en répondant aux besoins des nombreuses parties prenantes ayant souvent des intérêts difficiles à concilier. Nous avons vu, qu’en plus des exigences classiques de bonne gestion des projets, la capacité des leaders urbains de veiller au grain tout en impliquant de manière sincère et avec beaucoup d’ouverture d’esprit les diverses parties prenantes est une condition vraiment gagnante dans les projets publics municipaux.
  • 68. À cela s’ajoute, comme facteurs de succès, le développement de relations saines et transparentes avec les entreprises fournisseurs de services et l’appropriation du projet par les partenaires impliqués et toutes les autres parties prenantes. Voilà donc les secrets d’un projet public municipal réussi selon moi! MERCI BEAUCOUP POUR VOTRE ATTENTION! 68