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2 juil. 2019
www.strategie.gouv.fr
MÉDIATION ACCOMPLIE ?
Discours et pratiques
de la médiation entre
citoyens et administrations
DOSSIER DE PRÉSENTATION
FRANCE STRATÉGIE
www.strategie.gouv.fr
2
La démarche
À la fin de l’année 2018, le président de l’Assemblée nationale a demandé au Premier ministre
de confier à France Stratégie une étude portant sur « les dispositifs de médiation entre les
citoyens et l’administration ».
OUINON
!!!
????
MATIGNON
MISSION
+ 1 conseillère
scientifique
venue du
Conseil d’État
PLUS DE 50 AUDITIONS
à Paris et en région
UN DÉBAT
OUVERT AU PUBLIC
plus de 100 participants
ASSEMBLÉE
NATIONALE
UN RAPPORT
UNE ÉTUDE DE TERRAIN...
... auprès de 5 médiateurs
CONVENTION
DE RECHERCHE
Déc. 2018
Janv. 2019
Juin 2019
2 juillet 2019
ASSEMBLÉE NATIONALE
Entre citoyens et administrations :
médiation impossible ?
Lesmodesalternatifsderésolutiondesdifférendsontprisuneplacegrandissante,cesdernières
décennies, notamment en matière civile, commerciale ou familiale. Mais la médiation avec les
administrations publiques présente une série de caractéristiques très spécifiques.
Une médiation entre deux « personnes » radicalement asymétriques
D’UN CÔTÉ,
une personne physique, citoyen, usager, allocataire,
assuré social, qui cherche à contester
une décision ou à faire valoir ses droits…
… DE L’AUTRE
une administration qui prend
des décisions en fonction des dossiers qui lui sont
transmis et de la réglementation qu’elle doit
respecter et faire respecter.
M
, une médiation impossible
L’autorité publique a affaire à des données de masse. Son action est tout entière guidée par des règles de portée
générale. Elle adopte une position verticale vis-à-vis des administrés et elle est tenue par les principes d’égalité
de traitement et de légalité… tandis que la médiation se veut un art du dialogue d’égal à égal, de la prise en compte
delaparticularitédessituations,delarecherchedesolutionsoriginalesvoireinédites,n’ayantpasvocationàfaire
jurisprudence.
...
Avec la création du Médiateur de la République en 1973, la médiation avait pour mission de rapprocher le citoyen
del’administration,deluipermettred’effectuerunrecoursnoncontentieuxavecl’aided’untiers.Ils’agissaitaussi
d’avoir une « vigie » capable de repérer les cas de « maladministration ». Plus récemment apparaît la tentation de
confier à des « médiateurs » la tâche de renouer le contact avec un public qui dispose moins souvent qu’auparavant
d’interlocuteurs directs, ou encore de désengorger les tribunaux administratifs.
On le voit, ces attentes ne se recoupent pas nécessairement et peuvent aboutir à des tensions dans la façon dont
est conçue et mise en œuvre la médiation « en actes ».
Des dispositifs qui se sont pourtant considérablement développés
?!
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4
Éducation
nationale
et enseignement
supérieur
Pôle
Emploi
Bercy
Paris
Branche famille
Branche maladie
Défenseur
des droits
Travailleurs
indépendants
Les archipels de la médiation
Le développement de dispositifs de médiation entre les citoyens et les administrations est relativement récent.
Longtemps après le justitieombudsman suédois, précurseur dès 1809 en matière de résolution amiable des
litiges entre les personnes privées et la puissance publique, la France crée le Médiateur de la République en 1973.
Plus tard, de nombreuses administrations, opérateurs de l’État, collectivités locales et organismes de sécurité
socialesesontdotésdeservicesdemédiation,plusoumoinsdirectementinspirésduMédiateurdelaRépublique.
Ce dernier devient le Défenseur des droits en 2011, avec des prérogatives et un champ d’action élargi.
Légende : La taille des bulles représente le nombre de saisines recevables pour chaque dispositif de médiation en 2017 ; la couleur des bulles
dépend de l’ancienneté de l’instance de médiation (plus le jaune est foncé, plus la médiation est ancienne) ; les regroupements sont effectués
selon le type d’institution de rattachement et donc selon le champ de compétence.
Médiateur
de la République
1973197219711970 1977197619751974 1981198019791978 1982
2004 2005 20062000 2001 2002 20031996 1997 1998 19991995
Ville
de Bordeaux
Médiateur
de l'éducation
nationale et de
l'enseignement
supérieur
Médiateur de
l'enseignement
agricole
Médiation
de la MSA
État et opérateurs nationaux Collectivités territoriales
Sécurité sociale
Villes
de Gap
et Tarbes
Conciliation
dans les CPAM
Médiation
administrative
dans les CAF
Médiateur
de Bercy
Médiateurs
dans les hôpitaux
"Personne qualifiée"
dans le médico-social
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5
ERREUR
404
oups
PORTE
FERMÉE
Médiation
M
LeMédiateurdelaRépubliqueaétécréépourrapprocherl’administrédel’administration,renforcerlacapacitédu
citoyen à faire valoir ses droits et à « humaniser » le fonctionnement d’une « bureaucratie » jugée trop lourde.
Plusieursinstitutionscommeleministèredel’Éducationnationale,leministèredesFinancesouencorecertaines
collectivitéslocalesontàleurtourinstallédesmédiateurs,danscetteoptiqued’améliorationduservicerenduàl’usager.
Plus récemment, l’introduction systématique de médiateurs dans les organismes de sécurité sociale répond à
l’ambition de reconnaître un « droit à l’erreur » aux assurés et aux cotisants. Le nombre de dossiers traités par ces
médiateurs de la sphère sociale a rapidement crû au cours des dernières années.
Extension du domaine de la médiation
19931992198519841983 1989198819871986 19911990 1994
2016 2017 20182012 2013 2014 20152008 2009 2010 20112007
Médiateur
européen
Ville de Paris
Médiateur
de Pôle Emploi
Défenseur
des droits
Médiation
à la Cnav
Médiation
au RSI
Région
Île-de-
France
Villes
de Marseille,
Metz,
La Rochelle…
Maine-
et-Loire
Loi "Justice
du XXIe
siècle",
Nice,
Région PACA
Loi
"ESSOC"
Médiation dans
la branche
recouvrement
Médiateur de France
Compétences
2019
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6
La médiation à la croisée des chemins
Le paysage de la médiation entre citoyens et administrations présente des dispositifs très
hétérogènes, qui rencontrent cependant des défis communs. S’ils doivent jouer un rôle crois-
sant dans l’accès aux droits, il importe qu’ils soient lisibles, accessibles et efficaces.
Des dispositifs très hétérogènes
Certains dispositifs de médiation reposent sur des bénévoles qui reçoivent les usagers,
d’autressontimbriquésdansdesservicesadministratifsderelationsaupublic.Certains
peuvent être saisis lors de permanences physiques, quand d’autres n’acceptent que des
formulaires en ligne. Certains médiateurs sont nommés pour 6 ans, pour d’autres les
règles sont moins précises. Quand on saisit un des médiateurs les plus récemment
créés, la démarche interrompt les délais de recours contentieux, ce n’est pas le cas
quand on saisit les médiateurs plus anciens ou le Défenseur des droits…
M
M
RÉCLAMATION M
MAIRIE
M
Les garanties d’indépendance, les prérogatives et
les moyens des différents médiateurs sont si diffé-
rents qu’il n’est pas facile pour un citoyen de savoir
à qui il a affaire lorsqu’il demande une médiation, ni
ce qu’il peut en attendre.
M
M
DES DÉFIS COMMUNS
Les médiateurs peuvent-ils encore conserver leur valeur ajoutée propre, liée à la prise en compte de
la particularité des cas qui leur sont soumis, si on leur demande de remplacer la fonction de guichet ou
de suppléer le juge ?
Lerisquen’est-ilpasceluid’une«industrialisation»delamédiation,quipourraitaboutiràuneautomatisation
dutraitementdesdossiers,transformantalorslamédiationenuneadministrationcommeuneautre?
Dès lors l’enjeu est d’encadrer la montée en puissance quantitative de la médiation par une série de
garanties qui visent à en préserver l’esprit. Cela suppose :
de trouver la « juste place » de la médiation, et de ne pas lui demander ce qu’elle n’est pas en mesure
de faire : notamment prendre la place du contact de premier niveau avec l’usager ou se substituer
aux juridictions ;
de rendre solides et lisibles les garanties d’indépendance des médiateurs.
Pour y parvenir, France Stratégie formule plusieurs préconisations, qui visent trois grands objectifs :
harmoniser les conditions de la médiation ; coordonner les médiateurs ; discuter des enseignements
de la médiation.
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7
Les préconisations de France Stratégie
Les trois premières propositions présentées dans le rapport visent à consolider les dispositifs existants et à
établir un standard sur lequel pourront s’aligner d’éventuels nouveaux médiateurs.
1. Définir dans la loi un « socle commun » de garanties d’indépendance pour les médiateurs, afin de renforcer
et d’harmoniser le positionnement des médiateurs entre citoyens et administrations.
2. Généraliser l’interruption des délais de recours contentieux, pour renforcer l’attrait de la médiation sans
faire courir aux requérants le risque de perdre leur droit à aller en justice.
3.Renforcerlacomplémentaritéentrebénévolesetsalariés:lebénévolatauservicedelamédiationpourrait
être mieux reconnu et les salariés de la médiation devraient être dédiés à temps plein à cette mission.
Harmoniser les conditions de la médiation
L’existence d’une multiplicité de dispositifs de médiation n’est pas un problème en soi si elle permet d’offrir aux
usagers une présence de proximité et une réponse adaptée à leurs litiges administratifs. Pour autant, il importe
de renforcer la coordination entre les différentes institutions.
4. Faire du Défenseur des droits la « tête de réseau » des médiateurs publics, pour qu’il joue un rôle de vigie
sur les conditions d’exercice des différents médiateurs, qu’il se fasse l’écho de leurs recommandations et
veille au respect du « socle commun de garanties ».
5. Mutualiserlesopérationsdepromotiondel’accèsauxdroits,afindeleurdonnerplusdeforceetdevisibilité;
elles pourraient être coordonnées par le Défenseur des droits.
6. Promouvoir les études et la recherche sur la qualité, l’accessibilité et l’impact de la médiation, ainsi que sur
le profil des usagers qui ont (ou qui n’ont pas) recours aux services de médiation.
Coordonner les différents médiateurs citoyens-administrations
7. Faire vivre le débat sur les leçons à tirer de la médiation.
Le rapport annuel de chaque médiateur, qui permet de monter en généralité pour proposer des réformes plus
globales, doit être visible et discuté pour développer une culture de la redevabilité dans les administrations.
Enfin, les grandes réformes de structure doivent prendre appui sur la médiation pour favoriser le suivi des
difficultés liées à leur mise en œuvre et favoriser l’amélioration en continu des dispositifs.
Discuter des enseignements de la médiation
M
M
M M M
D
Indépendance Déontologie Prérogatives
SOCLE COMMUN
M
Contacts presse :
Flavio Leoni,
Chargé de communication,
service Édition-Communication-Événements
flavio.leoni@strategie.gouv.fr
01 42 75 63 20
Charlotte Cougny, chargée des relations presse
charlotte.cougny@francestrategie.eu
01 42 75 60 39 - 06 72 31 33 14
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ET PRATIQUES DE LA MÉDIATION ENTRE CITOYENS ET ADMINISTRATIONS
SUR STRATEGIE.GOUV.FR (RUBRIQUE PUBLICATIONS)
FRANCE STRATÉGIE – 20, AVENUE DE SÉGUR – TSA 90725 – 75334 PARIS CEDEX 07 TÉL. 01 42 75 60 00
France Stratégie est un organisme d’études et de prospective, d’évaluation des politiques publiques et de propositions placé auprès
du Premier ministre. Lieu de débat et de concertation, France Stratégie s’attache à dialoguer avec les partenaires sociaux et la société
civile pour enrichir ses analyses et affiner ses propositions. Elle donne à ses travaux une perspective européenne et internationale
et prend en compte leur dimension territoriale.
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Dossier de présentation - Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations

  • 1. 2 juil. 2019 www.strategie.gouv.fr MÉDIATION ACCOMPLIE ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations DOSSIER DE PRÉSENTATION
  • 2. FRANCE STRATÉGIE www.strategie.gouv.fr 2 La démarche À la fin de l’année 2018, le président de l’Assemblée nationale a demandé au Premier ministre de confier à France Stratégie une étude portant sur « les dispositifs de médiation entre les citoyens et l’administration ». OUINON !!! ???? MATIGNON MISSION + 1 conseillère scientifique venue du Conseil d’État PLUS DE 50 AUDITIONS à Paris et en région UN DÉBAT OUVERT AU PUBLIC plus de 100 participants ASSEMBLÉE NATIONALE UN RAPPORT UNE ÉTUDE DE TERRAIN... ... auprès de 5 médiateurs CONVENTION DE RECHERCHE Déc. 2018 Janv. 2019 Juin 2019 2 juillet 2019 ASSEMBLÉE NATIONALE
  • 3. Entre citoyens et administrations : médiation impossible ? Lesmodesalternatifsderésolutiondesdifférendsontprisuneplacegrandissante,cesdernières décennies, notamment en matière civile, commerciale ou familiale. Mais la médiation avec les administrations publiques présente une série de caractéristiques très spécifiques. Une médiation entre deux « personnes » radicalement asymétriques D’UN CÔTÉ, une personne physique, citoyen, usager, allocataire, assuré social, qui cherche à contester une décision ou à faire valoir ses droits… … DE L’AUTRE une administration qui prend des décisions en fonction des dossiers qui lui sont transmis et de la réglementation qu’elle doit respecter et faire respecter. M , une médiation impossible L’autorité publique a affaire à des données de masse. Son action est tout entière guidée par des règles de portée générale. Elle adopte une position verticale vis-à-vis des administrés et elle est tenue par les principes d’égalité de traitement et de légalité… tandis que la médiation se veut un art du dialogue d’égal à égal, de la prise en compte delaparticularitédessituations,delarecherchedesolutionsoriginalesvoireinédites,n’ayantpasvocationàfaire jurisprudence. ... Avec la création du Médiateur de la République en 1973, la médiation avait pour mission de rapprocher le citoyen del’administration,deluipermettred’effectuerunrecoursnoncontentieuxavecl’aided’untiers.Ils’agissaitaussi d’avoir une « vigie » capable de repérer les cas de « maladministration ». Plus récemment apparaît la tentation de confier à des « médiateurs » la tâche de renouer le contact avec un public qui dispose moins souvent qu’auparavant d’interlocuteurs directs, ou encore de désengorger les tribunaux administratifs. On le voit, ces attentes ne se recoupent pas nécessairement et peuvent aboutir à des tensions dans la façon dont est conçue et mise en œuvre la médiation « en actes ». Des dispositifs qui se sont pourtant considérablement développés ?!
  • 4. FRANCE STRATÉGIE www.strategie.gouv.fr 4 Éducation nationale et enseignement supérieur Pôle Emploi Bercy Paris Branche famille Branche maladie Défenseur des droits Travailleurs indépendants Les archipels de la médiation Le développement de dispositifs de médiation entre les citoyens et les administrations est relativement récent. Longtemps après le justitieombudsman suédois, précurseur dès 1809 en matière de résolution amiable des litiges entre les personnes privées et la puissance publique, la France crée le Médiateur de la République en 1973. Plus tard, de nombreuses administrations, opérateurs de l’État, collectivités locales et organismes de sécurité socialesesontdotésdeservicesdemédiation,plusoumoinsdirectementinspirésduMédiateurdelaRépublique. Ce dernier devient le Défenseur des droits en 2011, avec des prérogatives et un champ d’action élargi. Légende : La taille des bulles représente le nombre de saisines recevables pour chaque dispositif de médiation en 2017 ; la couleur des bulles dépend de l’ancienneté de l’instance de médiation (plus le jaune est foncé, plus la médiation est ancienne) ; les regroupements sont effectués selon le type d’institution de rattachement et donc selon le champ de compétence. Médiateur de la République 1973197219711970 1977197619751974 1981198019791978 1982 2004 2005 20062000 2001 2002 20031996 1997 1998 19991995 Ville de Bordeaux Médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur Médiateur de l'enseignement agricole Médiation de la MSA État et opérateurs nationaux Collectivités territoriales Sécurité sociale Villes de Gap et Tarbes Conciliation dans les CPAM Médiation administrative dans les CAF Médiateur de Bercy Médiateurs dans les hôpitaux "Personne qualifiée" dans le médico-social
  • 5. FRANCE STRATÉGIE www.strategie.gouv.fr 5 ERREUR 404 oups PORTE FERMÉE Médiation M LeMédiateurdelaRépubliqueaétécréépourrapprocherl’administrédel’administration,renforcerlacapacitédu citoyen à faire valoir ses droits et à « humaniser » le fonctionnement d’une « bureaucratie » jugée trop lourde. Plusieursinstitutionscommeleministèredel’Éducationnationale,leministèredesFinancesouencorecertaines collectivitéslocalesontàleurtourinstallédesmédiateurs,danscetteoptiqued’améliorationduservicerenduàl’usager. Plus récemment, l’introduction systématique de médiateurs dans les organismes de sécurité sociale répond à l’ambition de reconnaître un « droit à l’erreur » aux assurés et aux cotisants. Le nombre de dossiers traités par ces médiateurs de la sphère sociale a rapidement crû au cours des dernières années. Extension du domaine de la médiation 19931992198519841983 1989198819871986 19911990 1994 2016 2017 20182012 2013 2014 20152008 2009 2010 20112007 Médiateur européen Ville de Paris Médiateur de Pôle Emploi Défenseur des droits Médiation à la Cnav Médiation au RSI Région Île-de- France Villes de Marseille, Metz, La Rochelle… Maine- et-Loire Loi "Justice du XXIe siècle", Nice, Région PACA Loi "ESSOC" Médiation dans la branche recouvrement Médiateur de France Compétences 2019
  • 6. FRANCE STRATÉGIE www.strategie.gouv.fr 6 La médiation à la croisée des chemins Le paysage de la médiation entre citoyens et administrations présente des dispositifs très hétérogènes, qui rencontrent cependant des défis communs. S’ils doivent jouer un rôle crois- sant dans l’accès aux droits, il importe qu’ils soient lisibles, accessibles et efficaces. Des dispositifs très hétérogènes Certains dispositifs de médiation reposent sur des bénévoles qui reçoivent les usagers, d’autressontimbriquésdansdesservicesadministratifsderelationsaupublic.Certains peuvent être saisis lors de permanences physiques, quand d’autres n’acceptent que des formulaires en ligne. Certains médiateurs sont nommés pour 6 ans, pour d’autres les règles sont moins précises. Quand on saisit un des médiateurs les plus récemment créés, la démarche interrompt les délais de recours contentieux, ce n’est pas le cas quand on saisit les médiateurs plus anciens ou le Défenseur des droits… M M RÉCLAMATION M MAIRIE M Les garanties d’indépendance, les prérogatives et les moyens des différents médiateurs sont si diffé- rents qu’il n’est pas facile pour un citoyen de savoir à qui il a affaire lorsqu’il demande une médiation, ni ce qu’il peut en attendre. M M DES DÉFIS COMMUNS Les médiateurs peuvent-ils encore conserver leur valeur ajoutée propre, liée à la prise en compte de la particularité des cas qui leur sont soumis, si on leur demande de remplacer la fonction de guichet ou de suppléer le juge ? Lerisquen’est-ilpasceluid’une«industrialisation»delamédiation,quipourraitaboutiràuneautomatisation dutraitementdesdossiers,transformantalorslamédiationenuneadministrationcommeuneautre? Dès lors l’enjeu est d’encadrer la montée en puissance quantitative de la médiation par une série de garanties qui visent à en préserver l’esprit. Cela suppose : de trouver la « juste place » de la médiation, et de ne pas lui demander ce qu’elle n’est pas en mesure de faire : notamment prendre la place du contact de premier niveau avec l’usager ou se substituer aux juridictions ; de rendre solides et lisibles les garanties d’indépendance des médiateurs. Pour y parvenir, France Stratégie formule plusieurs préconisations, qui visent trois grands objectifs : harmoniser les conditions de la médiation ; coordonner les médiateurs ; discuter des enseignements de la médiation.
  • 7. FRANCE STRATÉGIE www.strategie.gouv.fr 7 Les préconisations de France Stratégie Les trois premières propositions présentées dans le rapport visent à consolider les dispositifs existants et à établir un standard sur lequel pourront s’aligner d’éventuels nouveaux médiateurs. 1. Définir dans la loi un « socle commun » de garanties d’indépendance pour les médiateurs, afin de renforcer et d’harmoniser le positionnement des médiateurs entre citoyens et administrations. 2. Généraliser l’interruption des délais de recours contentieux, pour renforcer l’attrait de la médiation sans faire courir aux requérants le risque de perdre leur droit à aller en justice. 3.Renforcerlacomplémentaritéentrebénévolesetsalariés:lebénévolatauservicedelamédiationpourrait être mieux reconnu et les salariés de la médiation devraient être dédiés à temps plein à cette mission. Harmoniser les conditions de la médiation L’existence d’une multiplicité de dispositifs de médiation n’est pas un problème en soi si elle permet d’offrir aux usagers une présence de proximité et une réponse adaptée à leurs litiges administratifs. Pour autant, il importe de renforcer la coordination entre les différentes institutions. 4. Faire du Défenseur des droits la « tête de réseau » des médiateurs publics, pour qu’il joue un rôle de vigie sur les conditions d’exercice des différents médiateurs, qu’il se fasse l’écho de leurs recommandations et veille au respect du « socle commun de garanties ». 5. Mutualiserlesopérationsdepromotiondel’accèsauxdroits,afindeleurdonnerplusdeforceetdevisibilité; elles pourraient être coordonnées par le Défenseur des droits. 6. Promouvoir les études et la recherche sur la qualité, l’accessibilité et l’impact de la médiation, ainsi que sur le profil des usagers qui ont (ou qui n’ont pas) recours aux services de médiation. Coordonner les différents médiateurs citoyens-administrations 7. Faire vivre le débat sur les leçons à tirer de la médiation. Le rapport annuel de chaque médiateur, qui permet de monter en généralité pour proposer des réformes plus globales, doit être visible et discuté pour développer une culture de la redevabilité dans les administrations. Enfin, les grandes réformes de structure doivent prendre appui sur la médiation pour favoriser le suivi des difficultés liées à leur mise en œuvre et favoriser l’amélioration en continu des dispositifs. Discuter des enseignements de la médiation M M M M M D Indépendance Déontologie Prérogatives SOCLE COMMUN M
  • 8. Contacts presse : Flavio Leoni, Chargé de communication, service Édition-Communication-Événements flavio.leoni@strategie.gouv.fr 01 42 75 63 20 Charlotte Cougny, chargée des relations presse charlotte.cougny@francestrategie.eu 01 42 75 60 39 - 06 72 31 33 14 TÉLÉCHARGEZ LE RAPPORT MÉDIATION ACCOMPLIE ? DISCOURS ET PRATIQUES DE LA MÉDIATION ENTRE CITOYENS ET ADMINISTRATIONS SUR STRATEGIE.GOUV.FR (RUBRIQUE PUBLICATIONS) FRANCE STRATÉGIE – 20, AVENUE DE SÉGUR – TSA 90725 – 75334 PARIS CEDEX 07 TÉL. 01 42 75 60 00 France Stratégie est un organisme d’études et de prospective, d’évaluation des politiques publiques et de propositions placé auprès du Premier ministre. Lieu de débat et de concertation, France Stratégie s’attache à dialoguer avec les partenaires sociaux et la société civile pour enrichir ses analyses et affiner ses propositions. Elle donne à ses travaux une perspective européenne et internationale et prend en compte leur dimension territoriale. www.strategie.gouv.fr @strategie_Gouv france-strategie francestrategie @FranceStrategie_ StrategieGouv