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1
Les collectivités territoriales
Jean-Luc Bœuf
Paris, 24 mai 2011
2
L’objectif
 Connaître pour agir
3
Propos introductif
 Un constat
 Deux définitions
 Trois dates
4
Un constat
C’est celui du « millefeuille » administratif qui est :
 Émietté (nombre et taille des collectivités);
 Empilé (de niveaux) ;
 Complexe (enchevêtrement des compétences et
financements croisés).
Ce millefeuille, particulièrement indigeste, serait :
 Illisible (pour le citoyen)
 Inefficace (pour l’administré et l’usager)
 Coûteux (pour le contribuable)
5
Le millefeuille français
6
Deux définitions
 Collectivité territoriale 
« Des portions du territoire national, dotées de la personnalité morale,
ayant une vocation d’intérêt général pour les affaires intéressant leur
population et des intérêts propres, dont un conseil élu au suffrage
universel assure librement la gestion dans le cadre déterminé par la
loi » 
 Décentralisation
C’est le processus de transfert de compétences de l’État aux
collectivités locales, qui s’administrent de manière indépendante de lui.
C’est la répartition de compétences entre les différents échelons du
paysage institutionnel. Cf. l’article 1er de la Constitution :
« La République est indivisible […] son organisation est décentralisée. »
7
Trois dates
 1790 : le découpage du territoire
 1884 : « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les
affaires de la commune »
 1982 : la décentralisation
 Le mode de fonctionnement des collectivités locales est
enserré dans ces trois dates.
8
L’objectif de cette intervention
 Pour être outillé dans vos négociations à venir avec les
collectivités, il s’agira de travailler sur :
 Les repères essentiels (historiques) des collectivités
 Le(s) mode(s) de fonctionnement des collectivités
9

Connaître les enjeux historiques pour mieux
convaincre vos interlocuteurs ;

Comprendre l’actualité - et les sigles ! - pour
analyser au mieux les demandes ;

Intégrer les contraintes et les données
spécifiques pour ajuster vos réponses ;

Adapter votre propos et sa technicité selon
l’interlocuteur : politique ou administratif,
généraliste ou technique, exécutif ou adjoint…
10
En termes opérationnels
 Il s’agira en fait de répondre à 5
questions :
 Où ?
 Quoi ?
 Comment ?
 Pourquoi ?
 Combien ?
11
 La place et le rôle des collectivités dans
la vie de tous les jours : c’est le « où »
 La répartition des compétences et des
missions : c’est le « quoi »
 Le mode de fonctionnement concret :
c’est le « comment »
12
 L’action publique locale dans un
contexte juridique en évolution : c’est le
« pourquoi »
 Les enjeux budgétaires et le(s)
moment(s) pour intervenir : c’est le
« combien »
13
Première question : le « où »
La place et le rôle des collectivités dans
la vie politique, économique et sociale
14
Les 36 682 communes
 Issues des 44 000 « paroisses » de
l’Ancien Régime
 dont 32 000 (86%) < 2 000 habitants
 plus de 20 000 communes < 500 habitants
 en moyenne 1 750 habitants et 15 km²
15
Les 100 départements
• 2 > 2 M d’hab
• 21 entre 1 et 2 M.
• 21 départements > 1M
• 21 < 250 000 hab.
Lozère = 80 965 hab.
• 27 entre 250 000
et 500 000 hab.
• 30 entre 500 000
et 1 M d’hab.
16
 1789 : une volonté de
découpage parfaitement
géométrique…
17
Les 26 régions
- 4 > 4 M hab. dont Ile de
France (11,7 M),
Rhône-Alpes, PACA
- 6 < 1 M hab. dont la
Guyane
= 208 171 hab.
- 16 (> 60%) entre 1 et 4
M hab.
18
 Les provinces, les régions Clémentel, les années 30 et le
régime de Vichy
 De Gaulle, discours de Lyon, 24 mars 1968 : Vers davantage de
décentralisation : « L’effort multiséculaire de centralisation, qui
lui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité
malgré les divergences des provinces qui lui étaient
successivement rattachées, ne s’impose plus ».
 Une conception visionnaire du rôle de la Région : «  Au
contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent
comme les ressorts de [la] puissance économique de demain ».
19
L’intercommunalité
 2 601 EPCI :
 16 communautés
urbaines
 181 communautés
d’agglomération et 5
SAN
 2 409 communautés de
communes
 Soit :
 90% de la population
 95% des communes
(+ 2% par rapport 2009)
20
Quelques chiffres financiers…
budgets cumulés des collectivités = 200 Mds€

11% du PIB
 dont investissement > 40 Mds € / an

73% de l’investissement public
 ventilation des ressources :

Fiscalité : 35%

Dotations d’État : 48%

Emprunt 12%

Recettes divers : 5% (tarification des services
publics locaux, recettes du domaine…)
 dette = 135 Mds €

11% de la dette publique (seulement)
21
L’aspect humain
 Plus de 500 000 élus (1 pour 121 hab.) dont :

519 417 conseillers municipaux (98,9%)

4 037 conseillers généraux (0,8%)

1 880 conseillers régionaux (0,4%)
 Réforme territoriale en cours : création d’environ 3800 conseillers
territoriaux, à la place des 6000 conseillers régionaux et généraux.
 Près de 1 900 000 agents

le tiers des agents publics

près de 60 000 employeurs

52,7% des collectivités emploient moins de 5 agents !
22
Les critiques récurrentes d’un « millefeuille » au caractéristiques…
 Emiettement (nombre et taille des collectivités)
 Empilement (de niveaux)
 Complexité (enchevêtrement des compétences et financements croisés)
… particulièrement indigestes ! C’est en effet :
 Illisible (pour le citoyen)
 Inefficace (pour l’administré et l’usager)
 Coûteux (pour le contribuable)
Quel sens au quatuor « électeur - contributeur - usager - citoyen » ?
23
Deuxième question : le quoi ?
La répartition concrète des compétences
et des missions entre les différents
types de collectivités
24
 Les compétences « phare » de chaque niveau de
collectivité
 Les caractéristiques essentielles du millefeuille
territorial
 Les compétences facultatives, l’enchevêtrement et la
contractualisation
25
Les compétences « phare » de
chaque niveau de collectivité
26
Qu’est ce qu’une compétence ?
Une « compétence » peut correspondre à plusieurs
types d’interventions :
 L’organisation et l’encadrement

d’une activité : autorisation, tarification

d’un secteur d’activité : marchand, non marchant, mixte
 La planification d’interventions et d’aménagements sur un
territoire : schémas, plans…
 L’apport d’un financement, la distribution de subventions :
par ex. à une association
 La délivrance d’une prestation ou l’attribution d’une
allocation, qui peut présenter un caractère social, tel que le
RSA
 La responsabilité et/ou la prestation d’un service public
27
Les principaux cas de figure
- En théorie, chaque échelon peut tout faire

une grande liberté est laissée aux collectivités en vertu de la
« clause de compétence générale » ou « clause générale de
compétence ».

la marge d’intervention et d’innovation n’est limitée que par le
principe de réalité (les moyens disponibles).
- En pratique, chacun a son « cœur de métier », composé de :

compétences « historiques », obligatoires

compétences transférées par l’État, parfois récemment.
- Et souvent, les collectivités de niveau différent sont :

en situation d’interdépendance pour concrétiser les projets

en situation de coopération pour mutualiser leurs moyens
28
La clause générale de compétence
 Définition
 Les affaires de la collectivité sont réglées par les délibérations en
assemblée locale, avant exécution par le Maire/Président.
 Textes

« Les communes, les départements et les régions s’administrent
librement par des conseils élus. » (art. L1111-1 CGCT)

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités
s’administrent librement par des conseils élus et disposent
d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
» (art. 72 al. 3 Constitution)
 Bénéficiaires : commune, département et région mais pas les
intercommunalités
 Les EPCI sont régis par le « principe de spécialité ».
 Ils ne peuvent exercer que les compétences prévues dans leurs
statuts, listées de façon limitative et exclusive
29
Les compétences de la commune
 Intervention sur l’environnement
physique
 Permis de construire et documents
d’urbanisme

Plan Local d’Urbanisme (PLU)

Ou Plan d’Occupation des Sols (POS)

Ou Carte Communale
 Entretien de la voirie communale (trottoirs,
rues, routes communales…)
 Jardins publics, espaces verts
 Pompes funèbres, cimetières
 Organisation et animation de la vie
collective
 Police municipale (circulation,
stationnement),
 Police des foires et marchés
 Conflits de voisinage, bruit…
 Education

Construction, entretien et équipement des
écoles maternelles et primaires

Activités extra-scolaires
 Action sociale et solidarités
 Information et aides d’urgence
 Centre Communal d’Action Sociale
(CCAS)
 Crèches et garderies
 Foyers pour personnes âgées
 Maisons associatives, salles polyvalentes
 Développement et rayonnement
 Aménagement de zones d’activité (ZA)
 Office de tourisme communal
Compétences exclusives
 État civil

Déclaration des naissances / décès

Recensement des jeunes

Célébration des mariages
 Elections

Etablissement des listes électorales

Organisation des élections politiques
30
Les compétences du département
 Intervention sur l’environnement
physique et social
 Routes « départementales »
(environ 400 000 km au total)
 Equipement et urbanisme des
communes rurales
 Espaces naturels sensibles
 Organisation et animation de la vie
collective
 Services Départementaux
d’Incendie et de Secours (SDIS)
 Transports routiers et cars scolaires
non urbains
 Education

Construction, entretien et
équipement des collèges

Personnels Techniciens, Ouvriers et
de Service (TOS) transférés de
l’Education Nationale
 Action sociale et solidarités
 DDASS et assistantes sociales
 Formations sanitaires et sociales
 Protection maternelle et infantile,
aide sociale à l’enfance
 Personnes âgées (APA, maisons de
retraite)
 Personnes handicapées (PCH,
MDPH)
 RSA et insertion professionnelle
 Développement et rayonnement
 Comité d’expansion ou agence
départementale de développement
économique
 Comité départemental du tourisme
 Aménagement numérique du
territoire (réseaux de
télécommunications HD, THD…)
31
Les compétences de la région
 Organisation et animation de la vie
collective
 Transports express régionaux
(TER)
 Education

Construction, entretien et
équipement des lycées

Personnels Techniciens, Ouvriers et
de Service (TOS) transférés de
l’Education Nationale
 Formation professionnelle et
apprentissage

Jeunes

Adultes
 Financement des universités
 Intervention sur l’environnement
physique et social
 Schéma Régional d’Aménagement
et de Développement Durable du
Territoire (SRADT / SRADDT)
 Parcs Naturels Régionaux (PNR)
 Développement et rayonnement
 Développement économique

Aides aux entreprises

Schéma Régional de
Développement Economique
(SRDE) et coordination avec les
communes, EPCI et départements

Agence régionale de
développement
 Recherche et développement,
innovation

Financement des plateformes de
transfert technologique, des pôles
de compétitivité, des clusters…
32
Les compétences des
intercommunalités
Un double objectif :
 Mutualiser des moyens
 Intervenir à la meilleure échelle
 Selon le principe de spécialité :
 1 SIVU = 1 compétence !
 Les autres EPCI = plusieurs
compétences !
 Ces compétences sont
transférées par les membres.
 Leur liste est limitative et
exclusive (en principe : pas de
doublon avec les communes).
 Chaque type d’EPCI a des
compétences obligatoires,
optionnelles et facultatives.
 Dans le cas notamment des
EPCI à fiscalité propre…
 communauté de communes
 communauté d’agglomération
 communauté urbaine
 … les compétences principales
correspondant souvent à des
services en réseaux :
 Eau et assainissement
 Collecte et traitement des
déchets, chauffage urbain…
 Transports collectifs
 Réseaux de
télécommunications
33
Les caractéristiques essentielles du
millefeuille
34
Les compétences partagées par tous
 Domaines
 Sport

Clubs et équipes locales

Stades, piscines…
 Culture

Bibliothèques, musées,
théâtres, salles…

Spectacles, festivals…

Art contemporain
 Loisirs

activités extra-scolaires, bases
de loisirs

« Paris plages », banquets des
seniors…
 Coopération internationale

Jumelages

Coopération transfrontalière

Coopération décentralisée
 Modalités
 Intervention directe

Obligatoire

Facultative

Expérimentale (par ex. en
matière de vaccination et de
prévention du sida, des IST, de
la tuberculose…)
 Interventions dans des
politiques relevant de l’État, en
appui ou en complément

Emploi (insertion, maisons de
l’emploi…)

Logement (hébergement
d’urgence, logement social…)

Jeunesse
 Soutien au tissu associatif dans
tous les domaines
35
Les compétences facultatives,
l’enchevêtrement et la contractualisation
36
Comment coopèrent les
collectivités ?
 Les « co-financements »
 Au départ, on fait la distinction
entre :

1 « maître d’ouvrage »

1 ou plusieurs « co-
financeurs »
 Pendant, on assiste à des
« tours de table » parfois
pléthoriques associant :

Commune + EPCI + Pays

+ Département + Région,

+ État + Union européenne
 A l’arrivée, un « effet de levier »
parfois puissant

Jusqu’à 4€ collectés pour 1€
investi !

Cela vaut pour un projet à la
fois (centre aquatique, Ligne à
Grande Vitesse…)
 La « contractualisation »
 Au départ, les parties décident
de s’impliquer dans la durée :

sur un même territoire

dans des projets nécessitant
de lourds investissements
 Pendant, on élabore un
document programme :

un « diagnostic partagé »

un plan de financement
pluriannuel

des critères de sélection des
projets
Ce document est signé
solennellement puis appliqué...
 A l’arrivée, ce contrat n’engage
que ceux qui l’appliquent !

Cf. les Contrats de Projet État-
Région (CPER) et les routes
37
Troisième question :
le comment ?
 Le(s) mode(s) de fonctionnement
concret(s) des collectivités
38
 Maire, président, conseiller, adjoint,
« VP », « DGS », et moi, et moi…
 Assemblée, conseil, bureau,
commission
 Carré, triangle et ligne droite : la
géométrie au service des (en)jeux de
pouvoir(s)
39
A qui s’adresser ?
Pour influer sur la prise de décision,

Les organes de la prise de décision politique et
administrative

l’articulation entre la sphère politique et la
sphère administrative (Un « je t’aime, moi non
plus » ?)

l’organigramme : un sésame vers
l’administration, avec des nuances

Les logiques et les processus de décision
40
Sphère politique et administrative
Deux légitimités de nature différente à concilier
Une légitimité démocratique (suffrage du peuple) Une légitimité « technique » (expertise et technicité)
Des logiques d’action très polarisées
Une logique électoraliste (se faire élire / réélire)
Un horizon temporel d’1 à 2 mandats
Un travers clientéliste
Une promotion à l’ancienneté ou au mérite
Une administration « éternelle »
Un travers routinier
Des demandes et revendications contradictoires
« Je sais ce que veulent les habitants ! »
 « Tout, tout de suite », « Yaka, fokon ! »
« Je connais mon métier, mon domaine… »
 « Laissez-moi faire ; cela va prendre du temps »
Une convergence potentiellement conflictuelle
Une « professionnalisation » des élus, de plus
en plus « experts » techniquement
Une politisation des cadres (« emplois
fonctionnels »)
41
Politique et administratif
Comment s’organise la répartition des fonctions politiques
et administratives au sein de chaque collectivité locale ?

Instances politiques (« organes »)

Maire / Municipalité / Maire-adjoint / adjoint au Maire /
Président / Vice-président / conseiller / Bureau…

Bases de l’organisation administrative

Kit de survie parmi les sigles les plus usuels (DGS / VP / CG /
CR…)
42
 Un conseil
 Il est constitué de conseillers élus
au suffrage universel.

Il est renouvelé en totalité ou pour
moitié lors des élections.
 Il règle, par ses délibérations, les
affaires de la collectivité.

C’est une « assemblée
délibérante ».

Elle vote des délibérations, des
vœux…
 Ses séances sont publiques.

Elles sont préparées à huis clos en
commissions (commission
permanente, commissions
thématiques…).

Elles peuvent être retransmises en
direct sur Internet.
 Un chef
 Elu par ses pairs après le
renouvellement du conseil

Il est élu au suffrage indirect.

Il est déjà connu des électeurs
comme tête de liste bien souvent.
 Il exécute les délibérations du
conseil.

C’est le « chef de l’exécutif ».
 Il possède un pouvoir
réglementaire et administratif
propres.

Il prend/signe des arrêtés.

Il représente la collectivité en
justice.
 Il dirige l’administration,

autorité qu’il délègue en partie
43
 Conseillers « de base »
 Appelés conseillers…

… municipaux

… communautaires

… généraux

… régionaux
 Ce sont des élus « de terrain », à l’écoute
des citoyens

de leur quartier
 En commune, ils peuvent devenir référent
de quartier et jouer les « chefs de file ».

de leur circonscription
 En département ou région, ils sont de toutes
les inaugurations
 « Adjoints » et « vice-présidents »
 Ils forment le « noyau » de
« l’équipe politique ».

Ils doivent souvent leur poste à
leur appareil politique.

Ils sont normalement soudés
autour du chef, qui doit gèrer les
égos !

Avec le chef ils forment la
« municipalité » ou le « bureau ».
 Cf. exemple de bureau ci-après
 Ils élaborent le projet politique du
mandat

A partir du programme électoral
est élaboré et actualisé un projet
de mandat.

En fonction de leurs
« portefeuilles » respectifs…

… ils développent une expertise
thématique et impulsent les
nouvelles politiques.
 Ce sont des élus « techno’ » mais
aussi de terrain
44
 Le chef de l’exécutif dirige
l’administration
 Il délègue en partie son autorité
administrative

Il nomme un dirigeant à la tête des Services.

C’est la pointe d’une organisation
« hiérarchique » pyramidale.
 Il délègue aussi sa « signature » à des
élus et des cadres administratifs.

De manière temporaire

Pour fluidifier les décisions individuelles ou
courantes (finances, RH…)
45
Comment lire un organigramme ?
 Il faut commencer par le trouver !
En 2008, seules 43 % des collectivités publient leur organigramme sur le Web
selon le baromètre IP-Label - Secteur Public (Les Echos, 0/04/2008)
 Il existe plusieurs organigrammes-types
 Organigramme hiérarchique (« en râteau »)

Traditionnel, très hiérarchique

Souvent cloisonné
 Organigramme intermédiaire (« en pôles »)

Répandu, plus transversal et censé faciliter le décloisonnement

Parfois peu lisible avec des doubles rattachements hiérarchiques
 Organigramme technocratique (« matriciel »)

Systématise le travail en « mode projet », les liens fonctionnels et la
transversalité (en réalité impossible à dessiner !)

Rêve des managers, cauchemar des petits chefs

Inspire pourtant des alternatives intéressantes
46
Vos interlocuteurs
 Interlocuteurs politiques
 Le chef de l’exécutif

En direct

Via un membre de son Cabinet
politique, par ex. conseiller
technique
 L’adjoint ou vice-président en
charge du dossier

Toujours en direct

Souvent tenté de court-circuiter son
maire ou président (attention !)
 Un conseiller « de base »
 Dans tous les cas, vous passerez
par leurs secrétariats!
 Interlocuteurs administratifs
 Le Secrétaire Général ou Directeur
Général

Souvent d’abord via un conseiller
technique ou chargé de mission

Ou via l’un de ses adjoints
 Un ou plusieurs directeur(s)

Des directeurs fonctionnels
comme le DSI

Des directeurs opérationnels

Via leurs chefs de projet,
responsables de mission, chargés
de mission…
 Les agents d’exécution et cadres
intermédiaires
47
Avant la pause…
 Un petit quizz pour consolider les
acquis
48
 Le nombre d’EPCI ?
 Le budget cumulé des collectivités
locales ?
 Le nombre d’élus locaux ?
 La clause générale de compétence ?
 Une communauté urbaine est-elle une
collectivité territoriale ?
49
 Le DGS est-il élu par le conseil ?
 Le maire nomme-t-il à tous les emplois?
 La région a-t-elle un pouvoir
hiérarchique sur les communes ?
50
Résumons le rôle du DGS
51
Comment survivre parmi les
sigles ?
 Côté politique

Cab’ (Cabinet)

CG (Conseil général)

CP (Commission
permanente)

CR (Conseil régional)

PCG / PCR (Président du
CG / CR)

VP (Vice-Président)
 Côté administratif

DF (Directeur des
Finances)

DGS (Directeur général
des Services)

DGA (Directeur général
adjoint)

SG (Secrétaire Général,
souvent en commune /
intercommunalité)
52
Nous avons déjà répondu à :
 Où ?
 Quoi ?
 Comment ?
53
Quatrième question :
le pourquoi ?
 Décentralisation, libre-administration et
subsidiarité : les regards croisés
 Du droit aux pratiques : le code des
marchés publics
 Les réformes en cours
54
Décentralisation, libre administration
et subsidiarité
 La « libre administration »
 Un héritage reconnu et réaffirmé en droit

C’est le fait pour une collectivité de s’administrer librement
dans le respect de la loi grâce à un conseil élu et à la
personnalité juridique.

C’est un principe constitutionnel, une « liberté
fondamentale » reconnue par le Conseil d’État, qui s’appuie
sur la Charte européenne des libertés locales (Conseil de
l’Europe, 1985).
 Une revendication permanente des élus locaux

La tension est forte entre unité (républicaine) et diversité
(territoriale).

C’est une libertés « surveille », assortie d’un contrôle des
actes administratifs
55
 « Subsidiarité » et « blocs de compétences »
 Un dessein optimiste des fondateurs (années 1980)

Il s’agissait initialement de laisser les collectivités libres de
décider pour l’ensemble des compétences susceptibles d’être
le mieux mises en œuvre à leur échelon.

Des « blocs de compétences » (cohérents) devaient se
dessiner progressivement en laissant jouer cette subsidiarité,
grâce à la « clause de compétence générale ».
 Un échec patent (depuis les années 2000)

Le constant d’un enchevêtrement de compétences fait
consensus. Cf. ci-après

Il y a eu saturation, par l’ensemble des acteurs, de tous les
champs d’intervention.
56
Du droit aux pratiques : le code
des marchés publics
 Le principe de libre concurrence (très)
souvent rappelé par les autorités de l’UE
 Des attributions de marché rigoureusement
encadrées
 La commission d’appels d’offre ou « CAO »,
organe clé
 Les évolutions récentes du code des marchés
publics
57
Les réformes territoriales en cours
 Le « projet de loi de réforme des collectivités
territoriales » en cours d’examen parlementaire
 La réforme de l’ensemble des finances locales,
notamment:

La suppression de la TP et actualisation des bases
d’imposition,

le gel des dotations et les relations financières entre
l’État et les collectivités,

la péréquation entre collectivités
 Mais, la réforme territoriale, c’est aussi :

le « Grand Paris »

le statut de l’élu local,

les prochaines élections…
58
Cinquième question :
le quand ?
 Le (général) hiver budgétaire et le
printemps (des projets territoriaux)
 Marge et manœuvre sont dans un
bateau
 La fin de la TP, et après ?
 Les emprunts dits toxiques
59
Les enjeux budgétaires

La règle d’or, dite « du petit équilibre », clef
essentielle

Les grandes règles budgétaires et leurs implications
dans la pratique

Les principaux postes de recettes et de dépenses

Les marges de manœuvre financières et fiscales

Les conséquences de la suppression de la taxe
professionnelle (TP)
60
 Un budget est un document financier qui prévoit des
dépenses et des recettes.
 Dans un budget de collectivité locale, dépenses et
recettes sont réparties entre 2 sections :

« Fonctionnement » ou dépenses courantes
(salaires, fournitures…)

« Investissement » ou dépenses amortissables
61
La règle d’orthodoxie budgétaire du « petit équilibre
»
 La « règle d’or » ou golden rule équilibre les dépenses
et les recettes « définitives ».
 Le remboursement de la dette en capital doit être
exclusivement couvert par les ressources propres

Les ressources hors emprunts nouveaux doivent être
supérieures aux remboursements d’emprunts prévus.

Il est interdit d’emprunter pour les dépenses courantes (de
« fonctionnement »), a fortiori pour rembourser la dette.
62
Les 5 règles
 1/ L’unité : un seul et unique budget

1er bémol : un document budgétaire évolutif
 Budget Primitif ou BP (initial)
 Décision Modificative ou DM
 Budget Supplémentaire ou BS
 Compte Administratif ou CA (clôture)

2d bémol : des budgets annexes
 2/ L’annualité et l’antériorité
1 budget pour 1 année civile « N »
1 budget prévisionnel, voté à l’avance

1er bémol : 1 vote jusqu’au 31 mars N voire jusqu’au 15 avril N en année
électorale

2ème bémol : la « journée complémentaire » et le rattachement des dépenses
 3/ L’universalité : 1 budget où figurent l’ensemble des dépenses et
des recettes en détail

Conséquence 1 : non contraction (comptabilité en partie double)

Conséquence 2 : non affectation d’une recette à une dépense particulière
63
 4/ L’équilibre : un budget obligatoirement voté en équilibre (dépenses
= recettes)

Conséquence : un budget voté en « équilibre réel » ou « sur-équilibre »
(recettes < recettes)
 5/ La sincérité
Des prévisions à fonder sur des estimations réalistes et prudente. Les
conséquences :
- interdiction de minorer les dépenses ;
- obligations de provisionnements (dépenses imprévues, procédures
judiciaires…) ;
- interdiction de majorer les recettes (relation entre dynamisme des
bases fiscales et conjoncture macro économique…)
64
Le calendrier budgétaire
Année Budget Procédure budgétaire (DL = date limite ; DM = décision modificative)
N-1 N N+1
N – 1 X 31/12 : clôture de l’exercice de N – 1, DL d’adoption des DM par l’assemblée délibérante
(autorisant l’exécutif à effectuer des dépenses ou des recettes supplémentaires)
X 21/01 : DL d’ajustement des crédits de fonctionnement (engagés avant le 31/12)
X 31/03 : (après examen préparatoire par la commission des finances) DL du débat
d’orientation budgétaire (DOB), dans les 2 mois avant :
X 31/03 : DL de l’examen et du vote du budget primitif (BP) (DOB et examen font l’objet de
2 délibérations distinctes afin d’informer les élus par l’envoi des documents budgétaires)
X 15/04 : DL de transmission du BP au préfet
X 30/06 : DL du vote du compte administratif de N – 1 (retraçant les recettes et dépenses
réellement réalisées, y compris celles engagées et non payées, le solde étant reporté au
budget primitif ou au budget supplémentaire de l’année N, alors voté vers octobre)
X 15/07 : DL de transmission du compte administratif au préfet
N
X Préparation du budget primitif de N + 1 (lettre de cadrage de l’exécutif) ; Généralement, au
moins une décision modificative du budget de N (modification ponctuelle du budget primitif)
65
Les recettes
- Fiscalité = 37 %

Taxes directes (2/3)
 Taxe d’habitation
 Taxes sur le foncier bâti et non bâti
 Taxe professionnelle

Taxes indirectes, redevances (1/3)
- Dotations d’État = 48 %
- Emprunt = 10 %,
- Recettes diverses = 5%

tarification des services publics locaux,

recettes du domaine,

etc.
66
Les dépenses
 Fonctionnement = 66%

Transferts versés, dépenses d’intervention
(26,5%)

Personnel (22,5%)

Achats et charges externes (13%)

Intérêts de la dette (2%)
 Investissement = 34%

Equipement et subventions d’équipement
(27%)

Besoin de financement (7%)
67
Marge et manœuvre …
 Une latitude limitée en matière de dépenses (ou « rigidité »)
 Des frais de personnel importants et dynamiques
 L’inertie des dépenses de fonctionnement plus globalement

Par ex. les subventions aux associations sont habituellement reconduites d’année en année,
avec une forte sensibilité « politique » de secteurs comme le sport (clubs amateurs, clubs
professionnels…).
 Le versement de prestations aux montants croissants et/ou tributaires de la
conjoncture

Par ex. les départements disposent d’une plus faible marge de manœuvre que les autres
niveaux de collectivités en raison des dépenses d’intervention sociale

Idem pour les grandes communes par rapport aux petites.
 Les engagements de long terme

Par ex. au profit de partenaires institutionnels (ex. subventions aux communes)

Dans le cadre de la Programmation Pluriannuelle des Investissement ou PPI (ex. collèges,
lycées) ou du financement de grands investissements (LGV…)

Dans le cadre de la « contractualisation » (Contrats de Projet État-Région…)
 L’existence de contingents, dépenses qu’imposent les lois aux collectivités

Par ex. la gestion des pompiers des Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS)
pour les départements.
68
 Une latitude limitée en recettes
 Un « levier fiscal » qui se réduit

Encadrement de la possibilité d’actionner le levier des impôts locaux

Liaison entre les taux impôts des entreprises / impôts ménages
 Une dépendance vis-à-vis des concours de l’État, sans visibilité
sur le long terme

Une substitution au contribuable local au travers des dégrèvements,
ainsi que des exonérations (avant réforme de la Taxe Professionnelle)

Des dotations ou enveloppes distribuées annuellement
 Dotation majeure, la Dotation Globale de Fonctionnement ou DGF
 Des dotations d’équipement

Une péréquation nationale des ressources fiscales
 Des remises gracieuses de fiscalité locale attribuées aux
ménages…
69
La fin de la TP, et après ?
 Quelques rappels
 Les perspectives après la fin de la TP
 Suppression au 01 01 2010 puis une succession de
rendez-vous législatifs jusqu’en 2012 pour procéder à
des ajustements
 Remplacement par la contribution économique
territoriale ou CET, elle-même composée de :

la cotisation foncière des entreprises ou CFE

la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ou CVAE
 Transition : compensation-relais destinée à compenser
les pertes de ressources des collectivités liées à la
suppression de la TP
70
Les emprunts dits « toxiques »

Pendant des années, les collectivités ont
emprunté à des taux relativement bas.

Elles sont en train de renégocier leurs contrats
en menaçant parfois les banques de
contentieux.

Elles sont ambiguës sur la définition des
emprunts « toxiques » et leur propre capacité
d’expertise, oubliant que les critiques
d’aujourd’hui étaient les gains d’hier
71
Avant de conclure…
 Un nouveau quizz pour consolider les
acquis de cette deuxième partie
d’après-midi…
72
 Les principales étapes du »cycle
budgétaire
 Le cycle électoral est une notion
politique ?
 La DGF est une recette fiscale ?
 Les principales recettes ?
 Le conseiller territorial est né ?
73
Pour conclure, quelques réflexes
 L’environnement de la collectivité
(intercommunalité…)
 Les grands projets du mandat
 La recherche du « bon » niveau
74
Et, pour le service après-vente…
jean-luc.boeuf@caissedesdepots.fr
06 82 23 98 59
75
Bon courage dans vos fonctions !

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Jean Luc Boeuf - Les collectivités territoriales

  • 3. 3 Propos introductif  Un constat  Deux définitions  Trois dates
  • 4. 4 Un constat C’est celui du « millefeuille » administratif qui est :  Émietté (nombre et taille des collectivités);  Empilé (de niveaux) ;  Complexe (enchevêtrement des compétences et financements croisés). Ce millefeuille, particulièrement indigeste, serait :  Illisible (pour le citoyen)  Inefficace (pour l’administré et l’usager)  Coûteux (pour le contribuable)
  • 6. 6 Deux définitions  Collectivité territoriale  « Des portions du territoire national, dotées de la personnalité morale, ayant une vocation d’intérêt général pour les affaires intéressant leur population et des intérêts propres, dont un conseil élu au suffrage universel assure librement la gestion dans le cadre déterminé par la loi »   Décentralisation C’est le processus de transfert de compétences de l’État aux collectivités locales, qui s’administrent de manière indépendante de lui. C’est la répartition de compétences entre les différents échelons du paysage institutionnel. Cf. l’article 1er de la Constitution : « La République est indivisible […] son organisation est décentralisée. »
  • 7. 7 Trois dates  1790 : le découpage du territoire  1884 : « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune »  1982 : la décentralisation  Le mode de fonctionnement des collectivités locales est enserré dans ces trois dates.
  • 8. 8 L’objectif de cette intervention  Pour être outillé dans vos négociations à venir avec les collectivités, il s’agira de travailler sur :  Les repères essentiels (historiques) des collectivités  Le(s) mode(s) de fonctionnement des collectivités
  • 9. 9  Connaître les enjeux historiques pour mieux convaincre vos interlocuteurs ;  Comprendre l’actualité - et les sigles ! - pour analyser au mieux les demandes ;  Intégrer les contraintes et les données spécifiques pour ajuster vos réponses ;  Adapter votre propos et sa technicité selon l’interlocuteur : politique ou administratif, généraliste ou technique, exécutif ou adjoint…
  • 10. 10 En termes opérationnels  Il s’agira en fait de répondre à 5 questions :  Où ?  Quoi ?  Comment ?  Pourquoi ?  Combien ?
  • 11. 11  La place et le rôle des collectivités dans la vie de tous les jours : c’est le « où »  La répartition des compétences et des missions : c’est le « quoi »  Le mode de fonctionnement concret : c’est le « comment »
  • 12. 12  L’action publique locale dans un contexte juridique en évolution : c’est le « pourquoi »  Les enjeux budgétaires et le(s) moment(s) pour intervenir : c’est le « combien »
  • 13. 13 Première question : le « où » La place et le rôle des collectivités dans la vie politique, économique et sociale
  • 14. 14 Les 36 682 communes  Issues des 44 000 « paroisses » de l’Ancien Régime  dont 32 000 (86%) < 2 000 habitants  plus de 20 000 communes < 500 habitants  en moyenne 1 750 habitants et 15 km²
  • 15. 15 Les 100 départements • 2 > 2 M d’hab • 21 entre 1 et 2 M. • 21 départements > 1M • 21 < 250 000 hab. Lozère = 80 965 hab. • 27 entre 250 000 et 500 000 hab. • 30 entre 500 000 et 1 M d’hab.
  • 16. 16  1789 : une volonté de découpage parfaitement géométrique…
  • 17. 17 Les 26 régions - 4 > 4 M hab. dont Ile de France (11,7 M), Rhône-Alpes, PACA - 6 < 1 M hab. dont la Guyane = 208 171 hab. - 16 (> 60%) entre 1 et 4 M hab.
  • 18. 18  Les provinces, les régions Clémentel, les années 30 et le régime de Vichy  De Gaulle, discours de Lyon, 24 mars 1968 : Vers davantage de décentralisation : « L’effort multiséculaire de centralisation, qui lui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus ».  Une conception visionnaire du rôle de la Région : «  Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de [la] puissance économique de demain ».
  • 19. 19 L’intercommunalité  2 601 EPCI :  16 communautés urbaines  181 communautés d’agglomération et 5 SAN  2 409 communautés de communes  Soit :  90% de la population  95% des communes (+ 2% par rapport 2009)
  • 20. 20 Quelques chiffres financiers… budgets cumulés des collectivités = 200 Mds€  11% du PIB  dont investissement > 40 Mds € / an  73% de l’investissement public  ventilation des ressources :  Fiscalité : 35%  Dotations d’État : 48%  Emprunt 12%  Recettes divers : 5% (tarification des services publics locaux, recettes du domaine…)  dette = 135 Mds €  11% de la dette publique (seulement)
  • 21. 21 L’aspect humain  Plus de 500 000 élus (1 pour 121 hab.) dont :  519 417 conseillers municipaux (98,9%)  4 037 conseillers généraux (0,8%)  1 880 conseillers régionaux (0,4%)  Réforme territoriale en cours : création d’environ 3800 conseillers territoriaux, à la place des 6000 conseillers régionaux et généraux.  Près de 1 900 000 agents  le tiers des agents publics  près de 60 000 employeurs  52,7% des collectivités emploient moins de 5 agents !
  • 22. 22 Les critiques récurrentes d’un « millefeuille » au caractéristiques…  Emiettement (nombre et taille des collectivités)  Empilement (de niveaux)  Complexité (enchevêtrement des compétences et financements croisés) … particulièrement indigestes ! C’est en effet :  Illisible (pour le citoyen)  Inefficace (pour l’administré et l’usager)  Coûteux (pour le contribuable) Quel sens au quatuor « électeur - contributeur - usager - citoyen » ?
  • 23. 23 Deuxième question : le quoi ? La répartition concrète des compétences et des missions entre les différents types de collectivités
  • 24. 24  Les compétences « phare » de chaque niveau de collectivité  Les caractéristiques essentielles du millefeuille territorial  Les compétences facultatives, l’enchevêtrement et la contractualisation
  • 25. 25 Les compétences « phare » de chaque niveau de collectivité
  • 26. 26 Qu’est ce qu’une compétence ? Une « compétence » peut correspondre à plusieurs types d’interventions :  L’organisation et l’encadrement  d’une activité : autorisation, tarification  d’un secteur d’activité : marchand, non marchant, mixte  La planification d’interventions et d’aménagements sur un territoire : schémas, plans…  L’apport d’un financement, la distribution de subventions : par ex. à une association  La délivrance d’une prestation ou l’attribution d’une allocation, qui peut présenter un caractère social, tel que le RSA  La responsabilité et/ou la prestation d’un service public
  • 27. 27 Les principaux cas de figure - En théorie, chaque échelon peut tout faire  une grande liberté est laissée aux collectivités en vertu de la « clause de compétence générale » ou « clause générale de compétence ».  la marge d’intervention et d’innovation n’est limitée que par le principe de réalité (les moyens disponibles). - En pratique, chacun a son « cœur de métier », composé de :  compétences « historiques », obligatoires  compétences transférées par l’État, parfois récemment. - Et souvent, les collectivités de niveau différent sont :  en situation d’interdépendance pour concrétiser les projets  en situation de coopération pour mutualiser leurs moyens
  • 28. 28 La clause générale de compétence  Définition  Les affaires de la collectivité sont réglées par les délibérations en assemblée locale, avant exécution par le Maire/Président.  Textes  « Les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus. » (art. L1111-1 CGCT)  « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » (art. 72 al. 3 Constitution)  Bénéficiaires : commune, département et région mais pas les intercommunalités  Les EPCI sont régis par le « principe de spécialité ».  Ils ne peuvent exercer que les compétences prévues dans leurs statuts, listées de façon limitative et exclusive
  • 29. 29 Les compétences de la commune  Intervention sur l’environnement physique  Permis de construire et documents d’urbanisme  Plan Local d’Urbanisme (PLU)  Ou Plan d’Occupation des Sols (POS)  Ou Carte Communale  Entretien de la voirie communale (trottoirs, rues, routes communales…)  Jardins publics, espaces verts  Pompes funèbres, cimetières  Organisation et animation de la vie collective  Police municipale (circulation, stationnement),  Police des foires et marchés  Conflits de voisinage, bruit…  Education  Construction, entretien et équipement des écoles maternelles et primaires  Activités extra-scolaires  Action sociale et solidarités  Information et aides d’urgence  Centre Communal d’Action Sociale (CCAS)  Crèches et garderies  Foyers pour personnes âgées  Maisons associatives, salles polyvalentes  Développement et rayonnement  Aménagement de zones d’activité (ZA)  Office de tourisme communal Compétences exclusives  État civil  Déclaration des naissances / décès  Recensement des jeunes  Célébration des mariages  Elections  Etablissement des listes électorales  Organisation des élections politiques
  • 30. 30 Les compétences du département  Intervention sur l’environnement physique et social  Routes « départementales » (environ 400 000 km au total)  Equipement et urbanisme des communes rurales  Espaces naturels sensibles  Organisation et animation de la vie collective  Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS)  Transports routiers et cars scolaires non urbains  Education  Construction, entretien et équipement des collèges  Personnels Techniciens, Ouvriers et de Service (TOS) transférés de l’Education Nationale  Action sociale et solidarités  DDASS et assistantes sociales  Formations sanitaires et sociales  Protection maternelle et infantile, aide sociale à l’enfance  Personnes âgées (APA, maisons de retraite)  Personnes handicapées (PCH, MDPH)  RSA et insertion professionnelle  Développement et rayonnement  Comité d’expansion ou agence départementale de développement économique  Comité départemental du tourisme  Aménagement numérique du territoire (réseaux de télécommunications HD, THD…)
  • 31. 31 Les compétences de la région  Organisation et animation de la vie collective  Transports express régionaux (TER)  Education  Construction, entretien et équipement des lycées  Personnels Techniciens, Ouvriers et de Service (TOS) transférés de l’Education Nationale  Formation professionnelle et apprentissage  Jeunes  Adultes  Financement des universités  Intervention sur l’environnement physique et social  Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADT / SRADDT)  Parcs Naturels Régionaux (PNR)  Développement et rayonnement  Développement économique  Aides aux entreprises  Schéma Régional de Développement Economique (SRDE) et coordination avec les communes, EPCI et départements  Agence régionale de développement  Recherche et développement, innovation  Financement des plateformes de transfert technologique, des pôles de compétitivité, des clusters…
  • 32. 32 Les compétences des intercommunalités Un double objectif :  Mutualiser des moyens  Intervenir à la meilleure échelle  Selon le principe de spécialité :  1 SIVU = 1 compétence !  Les autres EPCI = plusieurs compétences !  Ces compétences sont transférées par les membres.  Leur liste est limitative et exclusive (en principe : pas de doublon avec les communes).  Chaque type d’EPCI a des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives.  Dans le cas notamment des EPCI à fiscalité propre…  communauté de communes  communauté d’agglomération  communauté urbaine  … les compétences principales correspondant souvent à des services en réseaux :  Eau et assainissement  Collecte et traitement des déchets, chauffage urbain…  Transports collectifs  Réseaux de télécommunications
  • 34. 34 Les compétences partagées par tous  Domaines  Sport  Clubs et équipes locales  Stades, piscines…  Culture  Bibliothèques, musées, théâtres, salles…  Spectacles, festivals…  Art contemporain  Loisirs  activités extra-scolaires, bases de loisirs  « Paris plages », banquets des seniors…  Coopération internationale  Jumelages  Coopération transfrontalière  Coopération décentralisée  Modalités  Intervention directe  Obligatoire  Facultative  Expérimentale (par ex. en matière de vaccination et de prévention du sida, des IST, de la tuberculose…)  Interventions dans des politiques relevant de l’État, en appui ou en complément  Emploi (insertion, maisons de l’emploi…)  Logement (hébergement d’urgence, logement social…)  Jeunesse  Soutien au tissu associatif dans tous les domaines
  • 36. 36 Comment coopèrent les collectivités ?  Les « co-financements »  Au départ, on fait la distinction entre :  1 « maître d’ouvrage »  1 ou plusieurs « co- financeurs »  Pendant, on assiste à des « tours de table » parfois pléthoriques associant :  Commune + EPCI + Pays  + Département + Région,  + État + Union européenne  A l’arrivée, un « effet de levier » parfois puissant  Jusqu’à 4€ collectés pour 1€ investi !  Cela vaut pour un projet à la fois (centre aquatique, Ligne à Grande Vitesse…)  La « contractualisation »  Au départ, les parties décident de s’impliquer dans la durée :  sur un même territoire  dans des projets nécessitant de lourds investissements  Pendant, on élabore un document programme :  un « diagnostic partagé »  un plan de financement pluriannuel  des critères de sélection des projets Ce document est signé solennellement puis appliqué...  A l’arrivée, ce contrat n’engage que ceux qui l’appliquent !  Cf. les Contrats de Projet État- Région (CPER) et les routes
  • 37. 37 Troisième question : le comment ?  Le(s) mode(s) de fonctionnement concret(s) des collectivités
  • 38. 38  Maire, président, conseiller, adjoint, « VP », « DGS », et moi, et moi…  Assemblée, conseil, bureau, commission  Carré, triangle et ligne droite : la géométrie au service des (en)jeux de pouvoir(s)
  • 39. 39 A qui s’adresser ? Pour influer sur la prise de décision,  Les organes de la prise de décision politique et administrative  l’articulation entre la sphère politique et la sphère administrative (Un « je t’aime, moi non plus » ?)  l’organigramme : un sésame vers l’administration, avec des nuances  Les logiques et les processus de décision
  • 40. 40 Sphère politique et administrative Deux légitimités de nature différente à concilier Une légitimité démocratique (suffrage du peuple) Une légitimité « technique » (expertise et technicité) Des logiques d’action très polarisées Une logique électoraliste (se faire élire / réélire) Un horizon temporel d’1 à 2 mandats Un travers clientéliste Une promotion à l’ancienneté ou au mérite Une administration « éternelle » Un travers routinier Des demandes et revendications contradictoires « Je sais ce que veulent les habitants ! »  « Tout, tout de suite », « Yaka, fokon ! » « Je connais mon métier, mon domaine… »  « Laissez-moi faire ; cela va prendre du temps » Une convergence potentiellement conflictuelle Une « professionnalisation » des élus, de plus en plus « experts » techniquement Une politisation des cadres (« emplois fonctionnels »)
  • 41. 41 Politique et administratif Comment s’organise la répartition des fonctions politiques et administratives au sein de chaque collectivité locale ?  Instances politiques (« organes »)  Maire / Municipalité / Maire-adjoint / adjoint au Maire / Président / Vice-président / conseiller / Bureau…  Bases de l’organisation administrative  Kit de survie parmi les sigles les plus usuels (DGS / VP / CG / CR…)
  • 42. 42  Un conseil  Il est constitué de conseillers élus au suffrage universel.  Il est renouvelé en totalité ou pour moitié lors des élections.  Il règle, par ses délibérations, les affaires de la collectivité.  C’est une « assemblée délibérante ».  Elle vote des délibérations, des vœux…  Ses séances sont publiques.  Elles sont préparées à huis clos en commissions (commission permanente, commissions thématiques…).  Elles peuvent être retransmises en direct sur Internet.  Un chef  Elu par ses pairs après le renouvellement du conseil  Il est élu au suffrage indirect.  Il est déjà connu des électeurs comme tête de liste bien souvent.  Il exécute les délibérations du conseil.  C’est le « chef de l’exécutif ».  Il possède un pouvoir réglementaire et administratif propres.  Il prend/signe des arrêtés.  Il représente la collectivité en justice.  Il dirige l’administration,  autorité qu’il délègue en partie
  • 43. 43  Conseillers « de base »  Appelés conseillers…  … municipaux  … communautaires  … généraux  … régionaux  Ce sont des élus « de terrain », à l’écoute des citoyens  de leur quartier  En commune, ils peuvent devenir référent de quartier et jouer les « chefs de file ».  de leur circonscription  En département ou région, ils sont de toutes les inaugurations  « Adjoints » et « vice-présidents »  Ils forment le « noyau » de « l’équipe politique ».  Ils doivent souvent leur poste à leur appareil politique.  Ils sont normalement soudés autour du chef, qui doit gèrer les égos !  Avec le chef ils forment la « municipalité » ou le « bureau ».  Cf. exemple de bureau ci-après  Ils élaborent le projet politique du mandat  A partir du programme électoral est élaboré et actualisé un projet de mandat.  En fonction de leurs « portefeuilles » respectifs…  … ils développent une expertise thématique et impulsent les nouvelles politiques.  Ce sont des élus « techno’ » mais aussi de terrain
  • 44. 44  Le chef de l’exécutif dirige l’administration  Il délègue en partie son autorité administrative  Il nomme un dirigeant à la tête des Services.  C’est la pointe d’une organisation « hiérarchique » pyramidale.  Il délègue aussi sa « signature » à des élus et des cadres administratifs.  De manière temporaire  Pour fluidifier les décisions individuelles ou courantes (finances, RH…)
  • 45. 45 Comment lire un organigramme ?  Il faut commencer par le trouver ! En 2008, seules 43 % des collectivités publient leur organigramme sur le Web selon le baromètre IP-Label - Secteur Public (Les Echos, 0/04/2008)  Il existe plusieurs organigrammes-types  Organigramme hiérarchique (« en râteau »)  Traditionnel, très hiérarchique  Souvent cloisonné  Organigramme intermédiaire (« en pôles »)  Répandu, plus transversal et censé faciliter le décloisonnement  Parfois peu lisible avec des doubles rattachements hiérarchiques  Organigramme technocratique (« matriciel »)  Systématise le travail en « mode projet », les liens fonctionnels et la transversalité (en réalité impossible à dessiner !)  Rêve des managers, cauchemar des petits chefs  Inspire pourtant des alternatives intéressantes
  • 46. 46 Vos interlocuteurs  Interlocuteurs politiques  Le chef de l’exécutif  En direct  Via un membre de son Cabinet politique, par ex. conseiller technique  L’adjoint ou vice-président en charge du dossier  Toujours en direct  Souvent tenté de court-circuiter son maire ou président (attention !)  Un conseiller « de base »  Dans tous les cas, vous passerez par leurs secrétariats!  Interlocuteurs administratifs  Le Secrétaire Général ou Directeur Général  Souvent d’abord via un conseiller technique ou chargé de mission  Ou via l’un de ses adjoints  Un ou plusieurs directeur(s)  Des directeurs fonctionnels comme le DSI  Des directeurs opérationnels  Via leurs chefs de projet, responsables de mission, chargés de mission…  Les agents d’exécution et cadres intermédiaires
  • 47. 47 Avant la pause…  Un petit quizz pour consolider les acquis
  • 48. 48  Le nombre d’EPCI ?  Le budget cumulé des collectivités locales ?  Le nombre d’élus locaux ?  La clause générale de compétence ?  Une communauté urbaine est-elle une collectivité territoriale ?
  • 49. 49  Le DGS est-il élu par le conseil ?  Le maire nomme-t-il à tous les emplois?  La région a-t-elle un pouvoir hiérarchique sur les communes ?
  • 51. 51 Comment survivre parmi les sigles ?  Côté politique  Cab’ (Cabinet)  CG (Conseil général)  CP (Commission permanente)  CR (Conseil régional)  PCG / PCR (Président du CG / CR)  VP (Vice-Président)  Côté administratif  DF (Directeur des Finances)  DGS (Directeur général des Services)  DGA (Directeur général adjoint)  SG (Secrétaire Général, souvent en commune / intercommunalité)
  • 52. 52 Nous avons déjà répondu à :  Où ?  Quoi ?  Comment ?
  • 53. 53 Quatrième question : le pourquoi ?  Décentralisation, libre-administration et subsidiarité : les regards croisés  Du droit aux pratiques : le code des marchés publics  Les réformes en cours
  • 54. 54 Décentralisation, libre administration et subsidiarité  La « libre administration »  Un héritage reconnu et réaffirmé en droit  C’est le fait pour une collectivité de s’administrer librement dans le respect de la loi grâce à un conseil élu et à la personnalité juridique.  C’est un principe constitutionnel, une « liberté fondamentale » reconnue par le Conseil d’État, qui s’appuie sur la Charte européenne des libertés locales (Conseil de l’Europe, 1985).  Une revendication permanente des élus locaux  La tension est forte entre unité (républicaine) et diversité (territoriale).  C’est une libertés « surveille », assortie d’un contrôle des actes administratifs
  • 55. 55  « Subsidiarité » et « blocs de compétences »  Un dessein optimiste des fondateurs (années 1980)  Il s’agissait initialement de laisser les collectivités libres de décider pour l’ensemble des compétences susceptibles d’être le mieux mises en œuvre à leur échelon.  Des « blocs de compétences » (cohérents) devaient se dessiner progressivement en laissant jouer cette subsidiarité, grâce à la « clause de compétence générale ».  Un échec patent (depuis les années 2000)  Le constant d’un enchevêtrement de compétences fait consensus. Cf. ci-après  Il y a eu saturation, par l’ensemble des acteurs, de tous les champs d’intervention.
  • 56. 56 Du droit aux pratiques : le code des marchés publics  Le principe de libre concurrence (très) souvent rappelé par les autorités de l’UE  Des attributions de marché rigoureusement encadrées  La commission d’appels d’offre ou « CAO », organe clé  Les évolutions récentes du code des marchés publics
  • 57. 57 Les réformes territoriales en cours  Le « projet de loi de réforme des collectivités territoriales » en cours d’examen parlementaire  La réforme de l’ensemble des finances locales, notamment:  La suppression de la TP et actualisation des bases d’imposition,  le gel des dotations et les relations financières entre l’État et les collectivités,  la péréquation entre collectivités  Mais, la réforme territoriale, c’est aussi :  le « Grand Paris »  le statut de l’élu local,  les prochaines élections…
  • 58. 58 Cinquième question : le quand ?  Le (général) hiver budgétaire et le printemps (des projets territoriaux)  Marge et manœuvre sont dans un bateau  La fin de la TP, et après ?  Les emprunts dits toxiques
  • 59. 59 Les enjeux budgétaires  La règle d’or, dite « du petit équilibre », clef essentielle  Les grandes règles budgétaires et leurs implications dans la pratique  Les principaux postes de recettes et de dépenses  Les marges de manœuvre financières et fiscales  Les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle (TP)
  • 60. 60  Un budget est un document financier qui prévoit des dépenses et des recettes.  Dans un budget de collectivité locale, dépenses et recettes sont réparties entre 2 sections :  « Fonctionnement » ou dépenses courantes (salaires, fournitures…)  « Investissement » ou dépenses amortissables
  • 61. 61 La règle d’orthodoxie budgétaire du « petit équilibre »  La « règle d’or » ou golden rule équilibre les dépenses et les recettes « définitives ».  Le remboursement de la dette en capital doit être exclusivement couvert par les ressources propres  Les ressources hors emprunts nouveaux doivent être supérieures aux remboursements d’emprunts prévus.  Il est interdit d’emprunter pour les dépenses courantes (de « fonctionnement »), a fortiori pour rembourser la dette.
  • 62. 62 Les 5 règles  1/ L’unité : un seul et unique budget  1er bémol : un document budgétaire évolutif  Budget Primitif ou BP (initial)  Décision Modificative ou DM  Budget Supplémentaire ou BS  Compte Administratif ou CA (clôture)  2d bémol : des budgets annexes  2/ L’annualité et l’antériorité 1 budget pour 1 année civile « N » 1 budget prévisionnel, voté à l’avance  1er bémol : 1 vote jusqu’au 31 mars N voire jusqu’au 15 avril N en année électorale  2ème bémol : la « journée complémentaire » et le rattachement des dépenses  3/ L’universalité : 1 budget où figurent l’ensemble des dépenses et des recettes en détail  Conséquence 1 : non contraction (comptabilité en partie double)  Conséquence 2 : non affectation d’une recette à une dépense particulière
  • 63. 63  4/ L’équilibre : un budget obligatoirement voté en équilibre (dépenses = recettes)  Conséquence : un budget voté en « équilibre réel » ou « sur-équilibre » (recettes < recettes)  5/ La sincérité Des prévisions à fonder sur des estimations réalistes et prudente. Les conséquences : - interdiction de minorer les dépenses ; - obligations de provisionnements (dépenses imprévues, procédures judiciaires…) ; - interdiction de majorer les recettes (relation entre dynamisme des bases fiscales et conjoncture macro économique…)
  • 64. 64 Le calendrier budgétaire Année Budget Procédure budgétaire (DL = date limite ; DM = décision modificative) N-1 N N+1 N – 1 X 31/12 : clôture de l’exercice de N – 1, DL d’adoption des DM par l’assemblée délibérante (autorisant l’exécutif à effectuer des dépenses ou des recettes supplémentaires) X 21/01 : DL d’ajustement des crédits de fonctionnement (engagés avant le 31/12) X 31/03 : (après examen préparatoire par la commission des finances) DL du débat d’orientation budgétaire (DOB), dans les 2 mois avant : X 31/03 : DL de l’examen et du vote du budget primitif (BP) (DOB et examen font l’objet de 2 délibérations distinctes afin d’informer les élus par l’envoi des documents budgétaires) X 15/04 : DL de transmission du BP au préfet X 30/06 : DL du vote du compte administratif de N – 1 (retraçant les recettes et dépenses réellement réalisées, y compris celles engagées et non payées, le solde étant reporté au budget primitif ou au budget supplémentaire de l’année N, alors voté vers octobre) X 15/07 : DL de transmission du compte administratif au préfet N X Préparation du budget primitif de N + 1 (lettre de cadrage de l’exécutif) ; Généralement, au moins une décision modificative du budget de N (modification ponctuelle du budget primitif)
  • 65. 65 Les recettes - Fiscalité = 37 %  Taxes directes (2/3)  Taxe d’habitation  Taxes sur le foncier bâti et non bâti  Taxe professionnelle  Taxes indirectes, redevances (1/3) - Dotations d’État = 48 % - Emprunt = 10 %, - Recettes diverses = 5%  tarification des services publics locaux,  recettes du domaine,  etc.
  • 66. 66 Les dépenses  Fonctionnement = 66%  Transferts versés, dépenses d’intervention (26,5%)  Personnel (22,5%)  Achats et charges externes (13%)  Intérêts de la dette (2%)  Investissement = 34%  Equipement et subventions d’équipement (27%)  Besoin de financement (7%)
  • 67. 67 Marge et manœuvre …  Une latitude limitée en matière de dépenses (ou « rigidité »)  Des frais de personnel importants et dynamiques  L’inertie des dépenses de fonctionnement plus globalement  Par ex. les subventions aux associations sont habituellement reconduites d’année en année, avec une forte sensibilité « politique » de secteurs comme le sport (clubs amateurs, clubs professionnels…).  Le versement de prestations aux montants croissants et/ou tributaires de la conjoncture  Par ex. les départements disposent d’une plus faible marge de manœuvre que les autres niveaux de collectivités en raison des dépenses d’intervention sociale  Idem pour les grandes communes par rapport aux petites.  Les engagements de long terme  Par ex. au profit de partenaires institutionnels (ex. subventions aux communes)  Dans le cadre de la Programmation Pluriannuelle des Investissement ou PPI (ex. collèges, lycées) ou du financement de grands investissements (LGV…)  Dans le cadre de la « contractualisation » (Contrats de Projet État-Région…)  L’existence de contingents, dépenses qu’imposent les lois aux collectivités  Par ex. la gestion des pompiers des Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) pour les départements.
  • 68. 68  Une latitude limitée en recettes  Un « levier fiscal » qui se réduit  Encadrement de la possibilité d’actionner le levier des impôts locaux  Liaison entre les taux impôts des entreprises / impôts ménages  Une dépendance vis-à-vis des concours de l’État, sans visibilité sur le long terme  Une substitution au contribuable local au travers des dégrèvements, ainsi que des exonérations (avant réforme de la Taxe Professionnelle)  Des dotations ou enveloppes distribuées annuellement  Dotation majeure, la Dotation Globale de Fonctionnement ou DGF  Des dotations d’équipement  Une péréquation nationale des ressources fiscales  Des remises gracieuses de fiscalité locale attribuées aux ménages…
  • 69. 69 La fin de la TP, et après ?  Quelques rappels  Les perspectives après la fin de la TP  Suppression au 01 01 2010 puis une succession de rendez-vous législatifs jusqu’en 2012 pour procéder à des ajustements  Remplacement par la contribution économique territoriale ou CET, elle-même composée de :  la cotisation foncière des entreprises ou CFE  la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ou CVAE  Transition : compensation-relais destinée à compenser les pertes de ressources des collectivités liées à la suppression de la TP
  • 70. 70 Les emprunts dits « toxiques »  Pendant des années, les collectivités ont emprunté à des taux relativement bas.  Elles sont en train de renégocier leurs contrats en menaçant parfois les banques de contentieux.  Elles sont ambiguës sur la définition des emprunts « toxiques » et leur propre capacité d’expertise, oubliant que les critiques d’aujourd’hui étaient les gains d’hier
  • 71. 71 Avant de conclure…  Un nouveau quizz pour consolider les acquis de cette deuxième partie d’après-midi…
  • 72. 72  Les principales étapes du »cycle budgétaire  Le cycle électoral est une notion politique ?  La DGF est une recette fiscale ?  Les principales recettes ?  Le conseiller territorial est né ?
  • 73. 73 Pour conclure, quelques réflexes  L’environnement de la collectivité (intercommunalité…)  Les grands projets du mandat  La recherche du « bon » niveau
  • 74. 74 Et, pour le service après-vente… jean-luc.boeuf@caissedesdepots.fr 06 82 23 98 59
  • 75. 75 Bon courage dans vos fonctions !