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Politique industrielle
en réponse à la crise :
le retour de l’État pilote
SONIA BELLIT
RÉSUMÉ
La crise économique provoquée par la pandémie du Covid-19 est inédite
à plusieurs titres. Inédite par sa nature d’abord. Elle procède en effet
d’un double choc d’offre et de demande qui a mis à mal des pans entiers
de l’économie de nombreux pays. Inédite ensuite par son ampleur, ayant
révélé avec force les risques de dépendance inhérents à la désindustria-
lisation et à la fragmentation des processus de production. Cette crise
a confirmé que les pays les moins industrialisés et les plus dépendants des
approvisionnements étrangers ne sont pas en mesure de sécuriser tous les
besoins primaires de leur population, notamment dans le domaine de la santé.
La France, où la pandémie est venue rappeler le handicap laissé par cinquante
années de désindustrialisation, n’a pas échappé aux pénuries de masques
et de respirateurs, par exemple, mais aussi de composants électroniques.
Mais la crise a aussi mis en lumière le rôle de « socle » joué par l’industrie
locale, pendant que se désorganisent les flux internationaux, et l’importance
de sa résilience, autrement dit de sa capacité d’absorption. La réponse gou-
vernementale a donc tout naturellement accordé une place de tout premier
ordre aux politiques industrielles.
1
2
3
Une crise d’une nature et d’une ampleur inédite
Gérer l’urgence et préparer la reprise
Gagner en autonomie
©Adobe Stock
11
Les Synthèses
de La Fabrique
Septembre 2021 No
UNE CRISE D’UNE NATURE ET
D’UNE AMPLEUR INÉDITE
La crise du Covid-19 a très rapidement mis en
évidence notre forte dépendance vis-à-vis de
la Chine. Les conséquences du choc d’offre
chinois sur l’économie française ont été plus
visibles sur les intrants, où les tensions ont été
très fortes, que sur les produits finis. La filière
électronique, qui irrigue de très nombreux sec-
teurs en produits intermédiaires, a particulière-
ment été mise à mal. Dès le début de l’année
2020, 30 % des entreprises du secteur décla-
raient envisager un arrêt de production. La
pénurie de semi-conducteurs survenue un an
plus tard a directement pénalisé les construc-
teurs automobiles français par effet de cascade,
entraînant des interruptions totales dans cer-
tains sites de production. Le ralentissement de
l’économie chinoise a également généré un
premier choc négatif de demande en France, la
Chine représentant tout de même 4,2 % de ses
exportations1
, en particulier dans les secteurs
de l’aéronautique (40 % des ventes françaises
vers la Chine), le matériel électronique (17 %),
la chimie (11 %) ou l’agroalimentaire (11 %).
Le premier confinement, décrété en France
le 17 mars 2020, est venu donner le coup de
grâce en mettant à l’arrêt de nombreuses entre-
prises industrielles, dont certaines étaient déjà
fragilisées par ce double choc d’offre et de
demande. Selon une étude de l’Insee (Duc et
Souquet, 2020), 26 % des entreprises indus-
trielles (hors construction) ont suspendu leur
activité dans cette première phase de la crise.
Lors du deuxième confinement (octobre 2020),
les entreprises étaient mieux armées, notam-
ment grâce à l’assouplissement des règles
sanitaires et à l’expérience acquise en matière
d’organisation du travail. Au total, entre 2019
et 2020, près de 57 500 emplois industriels
ont été détruits, soit près de 2 % des emplois
du secteur (Insee). Si l’industrie a été moins
violemment affectée que certains secteurs des
services, des pans entiers de l’activité manu-
facturière ont été confrontés à un arrêt brutal
de leur activité et ont connu des contraintes
de production totalement inédites.
GÉRER L’URGENCE ET PRÉPARER
LA REPRISE
Face à l’ampleur de la crise, l’intervention
publique s’est révélée plus que jamais néces-
saire pour, tout à la fois, sauver l’économie et
créer les conditions d’une reprise rapide, solide
et pérenne. À cet égard, les pouvoirs publics
semblent avoir tiré les leçons de la crise des
Subprimes de 2008. C’est en effet un plan
exceptionnel qui a été élaboré, combinant des
mesures de sauvegarde pour soutenir une éco-
nomie à l’arrêt puis un plan de relance pour
accompagner la reprise. Parmi les instruments
mobilisés en urgence (300 milliards d’euros de
garantie de prêts bancaires, reports d’échéances
fiscales et sociales, accords d’entreprises pour
adapter le niveau de production, etc.), le chô-
mage partiel a été, et de loin, le plus plébiscité
tant par les entreprises que par les syndicats de
salariés. Il a permis d’éviter transitoirement des
destructions d’emploi – selon l’OFCE, elles
auraient pu atteindre 25 à 36 % de l’emploi
salarié total au cours du mois d’avril 2020 – et
de maintenir l’activité du tissu productif tout
en préservant le pouvoir d’achat des salariés.
Les mesures structurelles de plus long terme
sont ensuite venues accompagner et sécuriser
le redémarrage. Dans un contexte de mondiali-
sation, les gouvernements doivent en effet évi-
ter à tout prix que leur économie ne redémarre
en retard par rapport aux autres, au risque de se
retrouver dans un état de « choc d’offre asymé-
trique » qui bénéficierait aux économies étran-
gères à l’issue de la crise.
Le plan de relance français proposé en sep-
tembre 2020 a constitué une réponse à ce
double enjeu. Par la place qu’il a accordée à
l’industrie (un tiers du budget de 100 milliards
d’euros sur 2 ans), il a affirmé son rôle central
dans toute économie souhaitant se prémunir de
futures crises. Le plan français, tout comme le
débat public qui l’a entouré, a ainsi réaffirmé le
rôle de la politique industrielle comme moteur
de croissance et de résilience.
Majoritairement orienté vers un soutien à
l’offre, le plan France Relance reprend une
partie des mesures d’urgence de court terme
(accès des entreprises au financement, prêts
1. Douanes françaises.
2
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Septembre 2021 No
Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote
participatifs et obligations garanties par l’État),
auxquelles s’ajoute notamment la baisse des
impôts de production à hauteur de 20 milliards
d’euros (dont 7 milliards orientés vers l’indus-
trie). Le volet de modernisation, qui poursuit
des objectifs de plus long terme, est soutenu
par deux axes : la numérisation et l’innovation
pour préparer l’industrie de demain (batterie,
technologies hydrogène, cloud…).
GAGNER EN AUTONOMIE
Le plan français prévoit enfin des mesures spé-
cifiques soutenant les relocalisations indus-
trielles. D’un montant de 1 milliard d’euros,
ces aides sont un emblème d’une stratégie par-
fois appelée de « reconquête ». Pour autant,
les relocalisations (considérées au sens strict
comme un retour d’unités de production dans
leur pays d’origine) restent un phénomène très
marginal. Il est en effet difficile de faire revenir
des sites de production dont la main-d’œuvre
représente une part élevée des coûts de pro-
duction ou dont l’activité est à faible valeur
ajoutée. Ensuite, la relocalisation d’activités
industrielles suppose la reconstitution d’écosys-
tèmes de production sur le territoire d’origine :
le rapatriement d’une entreprise a peu d’inté-
rêt si ses fournisseurs ne sont pas à proximité.
Enfin, les quelques relocalisations plausibles
concernent des activités automatisables et qui
créent donc peu d’emplois directs. En dépit des
subventions proposées par le gouvernement,
le retour d’activités autrefois délocalisées ne
pourra donc être qu’une solution très partielle
à notre dépendance étrangère pour produire
certains biens indispensables.
Par ailleurs, les risques pesant sur les approvi-
sionnements proviennent avant tout de l’orga-
nisation très concentrée des chaînes de valeur
mondiales. Une politique de relocalisation doit
donc être combinée à d’autres stratégies de rési-
lience, notamment une diversification des four-
nisseurs et la constitution de stocks stratégiques.
Plus généralement, la priorité doit être donnée
au renforcement des bases industrielles exis-
tantes de notre pays. Cela passe par des mesures
de soutien au financement des entreprises –
avances remboursables, investissements en
fonds propres pour soutenir et renforcer les
PME de secteurs stratégiques – ou des poli-
tiques plus verticales en faveur de l’innova-
tion comme le Programme d’investissement
d’avenir (PIA) doté de 20 milliards d’euros
sur 5 ans. Proposant différentes formes d’aide
(fonds propres, subventions, prêts, fonds de
garantie ou avances remboursables), le PIA 4e
génération oriente en outre une partie de ses
investissements sur des secteurs et technolo-
gies prioritaires comme l’hydrogène décar-
boné ou la cybersécurité.
CONCLUSION
S’il est trop tôt pour apprécier les
effets de ces politiques, on peut d’ores
et déjà établir que la crise du Covid-19
aura marqué un retour sans précédent
de l’industrie dans les préoccupations
des pouvoirs publics. Levier essen-
tiel de résilience, l’industrie a occupé
une place particulière dans le plan de
relance français. Les mesures mises
en œuvre ne se contentent pas de sou-
tenir l’activité à court-terme. Elles
posent les jalons d’une nouvelle stra-
tégie volontariste visant à réindus-
trialiser la France et, par là même,
relever les défis de la transition éner-
gétique et numérique.
Les principales mesures d’urgence et de relance déployées pendant la crise.
Montants versés
Activité partielle 27,1 milliards d’euros en 2020
Prêts garantis par l’État 132 milliards distribués fin janvier 2021
Fonds de solidarité 13,3 milliards fin janvier 2021
Baisse des impôts de production 20 milliards sur deux ans
PIA4 20 milliards sur cinq ans
Aides à la relocalisation 1milliard(dont400millionsdestinésaudispositifTerritoiresd’industrie)
3
Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote
Chiffres-clés
En savoir plus
Bonneau C., Nakaa M. (2020), « Vulnérabilité des approvisionnements français et européens »,
Trésor-Éco, nº 274, décembre.
Duc C., Souquet C. (2020), « L’impact de la crise sanitaire sur l’organisation et l’activité des socié-
tés », Insee Première, nº 1830, décembre.
OFCE (2020), « Évaluation de l’impact économique de la pandémie de Covid-19 et des mesures de
confinement sur l’économie mondiale en avril 2020 », Policy Brief, nº 69, juin.
Pour réagir à ce Cube, n’hésitez pas à nous contacter :
info@la-fabrique.fr
Source : Bonneau et Nakaa (2020)
FOCUS
La pandémie de Covid-19 a révélé la dépendance de la France à l’égard des appro-
visionnements étrangers. La part des intrants étrangers contenue dans la produc-
tion est passée de 29 % à 39 % au cours des vingt dernières années.
En avril 2020, 8,4 millions de personnes
(29 % des salariés du privé) bénéficiaient
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« 
« 
La Fabrique de l’industrie
81 boulevard Saint-Michel – 75005 Paris
www.la-fabrique.fr

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Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote

  • 1. Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote SONIA BELLIT RÉSUMÉ La crise économique provoquée par la pandémie du Covid-19 est inédite à plusieurs titres. Inédite par sa nature d’abord. Elle procède en effet d’un double choc d’offre et de demande qui a mis à mal des pans entiers de l’économie de nombreux pays. Inédite ensuite par son ampleur, ayant révélé avec force les risques de dépendance inhérents à la désindustria- lisation et à la fragmentation des processus de production. Cette crise a confirmé que les pays les moins industrialisés et les plus dépendants des approvisionnements étrangers ne sont pas en mesure de sécuriser tous les besoins primaires de leur population, notamment dans le domaine de la santé. La France, où la pandémie est venue rappeler le handicap laissé par cinquante années de désindustrialisation, n’a pas échappé aux pénuries de masques et de respirateurs, par exemple, mais aussi de composants électroniques. Mais la crise a aussi mis en lumière le rôle de « socle » joué par l’industrie locale, pendant que se désorganisent les flux internationaux, et l’importance de sa résilience, autrement dit de sa capacité d’absorption. La réponse gou- vernementale a donc tout naturellement accordé une place de tout premier ordre aux politiques industrielles. 1 2 3 Une crise d’une nature et d’une ampleur inédite Gérer l’urgence et préparer la reprise Gagner en autonomie ©Adobe Stock 11 Les Synthèses de La Fabrique Septembre 2021 No
  • 2. UNE CRISE D’UNE NATURE ET D’UNE AMPLEUR INÉDITE La crise du Covid-19 a très rapidement mis en évidence notre forte dépendance vis-à-vis de la Chine. Les conséquences du choc d’offre chinois sur l’économie française ont été plus visibles sur les intrants, où les tensions ont été très fortes, que sur les produits finis. La filière électronique, qui irrigue de très nombreux sec- teurs en produits intermédiaires, a particulière- ment été mise à mal. Dès le début de l’année 2020, 30 % des entreprises du secteur décla- raient envisager un arrêt de production. La pénurie de semi-conducteurs survenue un an plus tard a directement pénalisé les construc- teurs automobiles français par effet de cascade, entraînant des interruptions totales dans cer- tains sites de production. Le ralentissement de l’économie chinoise a également généré un premier choc négatif de demande en France, la Chine représentant tout de même 4,2 % de ses exportations1 , en particulier dans les secteurs de l’aéronautique (40 % des ventes françaises vers la Chine), le matériel électronique (17 %), la chimie (11 %) ou l’agroalimentaire (11 %). Le premier confinement, décrété en France le 17 mars 2020, est venu donner le coup de grâce en mettant à l’arrêt de nombreuses entre- prises industrielles, dont certaines étaient déjà fragilisées par ce double choc d’offre et de demande. Selon une étude de l’Insee (Duc et Souquet, 2020), 26 % des entreprises indus- trielles (hors construction) ont suspendu leur activité dans cette première phase de la crise. Lors du deuxième confinement (octobre 2020), les entreprises étaient mieux armées, notam- ment grâce à l’assouplissement des règles sanitaires et à l’expérience acquise en matière d’organisation du travail. Au total, entre 2019 et 2020, près de 57 500 emplois industriels ont été détruits, soit près de 2 % des emplois du secteur (Insee). Si l’industrie a été moins violemment affectée que certains secteurs des services, des pans entiers de l’activité manu- facturière ont été confrontés à un arrêt brutal de leur activité et ont connu des contraintes de production totalement inédites. GÉRER L’URGENCE ET PRÉPARER LA REPRISE Face à l’ampleur de la crise, l’intervention publique s’est révélée plus que jamais néces- saire pour, tout à la fois, sauver l’économie et créer les conditions d’une reprise rapide, solide et pérenne. À cet égard, les pouvoirs publics semblent avoir tiré les leçons de la crise des Subprimes de 2008. C’est en effet un plan exceptionnel qui a été élaboré, combinant des mesures de sauvegarde pour soutenir une éco- nomie à l’arrêt puis un plan de relance pour accompagner la reprise. Parmi les instruments mobilisés en urgence (300 milliards d’euros de garantie de prêts bancaires, reports d’échéances fiscales et sociales, accords d’entreprises pour adapter le niveau de production, etc.), le chô- mage partiel a été, et de loin, le plus plébiscité tant par les entreprises que par les syndicats de salariés. Il a permis d’éviter transitoirement des destructions d’emploi – selon l’OFCE, elles auraient pu atteindre 25 à 36 % de l’emploi salarié total au cours du mois d’avril 2020 – et de maintenir l’activité du tissu productif tout en préservant le pouvoir d’achat des salariés. Les mesures structurelles de plus long terme sont ensuite venues accompagner et sécuriser le redémarrage. Dans un contexte de mondiali- sation, les gouvernements doivent en effet évi- ter à tout prix que leur économie ne redémarre en retard par rapport aux autres, au risque de se retrouver dans un état de « choc d’offre asymé- trique » qui bénéficierait aux économies étran- gères à l’issue de la crise. Le plan de relance français proposé en sep- tembre 2020 a constitué une réponse à ce double enjeu. Par la place qu’il a accordée à l’industrie (un tiers du budget de 100 milliards d’euros sur 2 ans), il a affirmé son rôle central dans toute économie souhaitant se prémunir de futures crises. Le plan français, tout comme le débat public qui l’a entouré, a ainsi réaffirmé le rôle de la politique industrielle comme moteur de croissance et de résilience. Majoritairement orienté vers un soutien à l’offre, le plan France Relance reprend une partie des mesures d’urgence de court terme (accès des entreprises au financement, prêts 1. Douanes françaises. 2 11 Septembre 2021 No Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote
  • 3. participatifs et obligations garanties par l’État), auxquelles s’ajoute notamment la baisse des impôts de production à hauteur de 20 milliards d’euros (dont 7 milliards orientés vers l’indus- trie). Le volet de modernisation, qui poursuit des objectifs de plus long terme, est soutenu par deux axes : la numérisation et l’innovation pour préparer l’industrie de demain (batterie, technologies hydrogène, cloud…). GAGNER EN AUTONOMIE Le plan français prévoit enfin des mesures spé- cifiques soutenant les relocalisations indus- trielles. D’un montant de 1 milliard d’euros, ces aides sont un emblème d’une stratégie par- fois appelée de « reconquête ». Pour autant, les relocalisations (considérées au sens strict comme un retour d’unités de production dans leur pays d’origine) restent un phénomène très marginal. Il est en effet difficile de faire revenir des sites de production dont la main-d’œuvre représente une part élevée des coûts de pro- duction ou dont l’activité est à faible valeur ajoutée. Ensuite, la relocalisation d’activités industrielles suppose la reconstitution d’écosys- tèmes de production sur le territoire d’origine : le rapatriement d’une entreprise a peu d’inté- rêt si ses fournisseurs ne sont pas à proximité. Enfin, les quelques relocalisations plausibles concernent des activités automatisables et qui créent donc peu d’emplois directs. En dépit des subventions proposées par le gouvernement, le retour d’activités autrefois délocalisées ne pourra donc être qu’une solution très partielle à notre dépendance étrangère pour produire certains biens indispensables. Par ailleurs, les risques pesant sur les approvi- sionnements proviennent avant tout de l’orga- nisation très concentrée des chaînes de valeur mondiales. Une politique de relocalisation doit donc être combinée à d’autres stratégies de rési- lience, notamment une diversification des four- nisseurs et la constitution de stocks stratégiques. Plus généralement, la priorité doit être donnée au renforcement des bases industrielles exis- tantes de notre pays. Cela passe par des mesures de soutien au financement des entreprises – avances remboursables, investissements en fonds propres pour soutenir et renforcer les PME de secteurs stratégiques – ou des poli- tiques plus verticales en faveur de l’innova- tion comme le Programme d’investissement d’avenir (PIA) doté de 20 milliards d’euros sur 5 ans. Proposant différentes formes d’aide (fonds propres, subventions, prêts, fonds de garantie ou avances remboursables), le PIA 4e génération oriente en outre une partie de ses investissements sur des secteurs et technolo- gies prioritaires comme l’hydrogène décar- boné ou la cybersécurité. CONCLUSION S’il est trop tôt pour apprécier les effets de ces politiques, on peut d’ores et déjà établir que la crise du Covid-19 aura marqué un retour sans précédent de l’industrie dans les préoccupations des pouvoirs publics. Levier essen- tiel de résilience, l’industrie a occupé une place particulière dans le plan de relance français. Les mesures mises en œuvre ne se contentent pas de sou- tenir l’activité à court-terme. Elles posent les jalons d’une nouvelle stra- tégie volontariste visant à réindus- trialiser la France et, par là même, relever les défis de la transition éner- gétique et numérique. Les principales mesures d’urgence et de relance déployées pendant la crise. Montants versés Activité partielle 27,1 milliards d’euros en 2020 Prêts garantis par l’État 132 milliards distribués fin janvier 2021 Fonds de solidarité 13,3 milliards fin janvier 2021 Baisse des impôts de production 20 milliards sur deux ans PIA4 20 milliards sur cinq ans Aides à la relocalisation 1milliard(dont400millionsdestinésaudispositifTerritoiresd’industrie) 3 Politique industrielle en réponse à la crise : le retour de l’État pilote
  • 4. Chiffres-clés En savoir plus Bonneau C., Nakaa M. (2020), « Vulnérabilité des approvisionnements français et européens », Trésor-Éco, nº 274, décembre. Duc C., Souquet C. (2020), « L’impact de la crise sanitaire sur l’organisation et l’activité des socié- tés », Insee Première, nº 1830, décembre. OFCE (2020), « Évaluation de l’impact économique de la pandémie de Covid-19 et des mesures de confinement sur l’économie mondiale en avril 2020 », Policy Brief, nº 69, juin. Pour réagir à ce Cube, n’hésitez pas à nous contacter : info@la-fabrique.fr Source : Bonneau et Nakaa (2020) FOCUS La pandémie de Covid-19 a révélé la dépendance de la France à l’égard des appro- visionnements étrangers. La part des intrants étrangers contenue dans la produc- tion est passée de 29 % à 39 % au cours des vingt dernières années. En avril 2020, 8,4 millions de personnes (29 % des salariés du privé) bénéficiaient d’une mesure de chômage partiel «  «  La Fabrique de l’industrie 81 boulevard Saint-Michel – 75005 Paris www.la-fabrique.fr