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Janvier 2023
SAMUEL CHARAP, MIRANDA PRIEBE
Éviter une longue guerre
La politique américaine et la trajectoire du conflit Russie-
Ukraine
omment cela va-t-il se terminer ? Cette question domine de plus en
plus les discussions sur la guerre Russie-Ukraine à Washington et dans
d'autres capitales occidentales.
Bien que des contre-offensives ukrainiennes réussies à Kharkiv et Kherson
à l'automne 2022 aient ravivé l'optimisme quant aux perspectives de Kiev
sur le champ de bataille,
L'annonce par le président russe Vladimir Poutine, le 21 septembre, d'une
mobilisation partielle et de l'annexion de quatre provinces ukrainiennes a rappelé
brutalement que cette guerre est loin d'être résolue. Les combats font toujours rage
sur près de 1 000 km de lignes de front. Les négociations visant à mettre fin au
conflit sont suspendues depuis le mois de mai.
La trajectoire et l'issue finale de la guerre seront, bien entendu, largement
déterminées par les politiques de l'Ukraine et de la Russie. Mais Kiev et Moscou ne
sont pas les seules capitales à avoir un intérêt dans ce qui se passe. Cette guerre est le
conflit interétatique le plus important depuis des décennies, et son évolution aura des
conséquences majeures pour les États-Unis. Il convient d'évaluer comment ce conflit
Perspective
L'AVIS D'UN EXPERT SUR UNE QUESTION
POLITIQUE D'ACTUALITÉ
peut évoluer, ce que les trajectoires alternatives pourraient signifier pour les intérêts
américains, et ce que Washington peut faire pour promouvoir une trajectoire qui
serve au mieux les intérêts américains.
2
Certains analystes soutiennent que la guerre se dirige
vers une issue qui serait bénéfique pour les États-Unis et
l'Ukraine. L'Ukraine a pris de l'avance sur le champ de
bataille en décembre 2022 et pourrait vraisemblablement se
battre jusqu'à ce qu'elle réussisse à repousser l'armée russe
hors du pays. Les partisans de ce point de vue affirment
que les risques d'une utilisation nucléaire russe ou d'une
guerre avec l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord
(OTAN) resteront gérables.1 Une fois qu'elle aura été forcée
de quitter l'Ukraine, une Russie châtiée n'aura guère d'autre
choix que de laisser son voisin en paix, voire de payer des
réparations pour les dommages qu'elle a causés.
Cependant, l'étude des conflits passés et un examen attentif
du déroulement de celui-ci laissent penser que ce scénario
optimiste est improbable.
Dans cette perspective, nous explorons donc les
trajectoires possibles que la guerre Russie-Ukraine
pourrait prendre et comment elles pourraient affecter les
intérêts américains. Nous examinons également ce que
les États-Unis pourraient faire pour influencer le cours
du conflit.
Dans cette
perspective, nous
explorons les
possibilités
trajectoires que la guerre
Russie-Ukraine pourrait
prendre et comment elles
pourraient affecter
Intérêts américains.
3
Une mise en garde importante : cette Perspective se
concentre sur les intérêts des États-Unis, qui s'alignent
souvent sur les intérêts ukrainiens, mais ne sont pas
synonymes. Nous reconnaissons que ce sont les
Ukrainiens qui se sont battus et qui sont morts pour
protéger leur pays contre une invasion russe non
provoquée, illégale et moralement répugnante. Leurs
villes ont été rasées ; leur économie a été décimée ; ils ont
été les victimes des crimes de guerre de l'armée russe.
Cependant, le gouvernement américain a néanmoins
l'obligation envers ses citoyens de déterminer comment
les différentes trajectoires de guerre affecteraient les
intérêts américains et d'explorer les options permettant
d'influencer le cours de la guerre pour promouvoir ces
intérêts.
Dimensions clés qui définissent les
trajectoires de guerre alternatives
De nombreux analystes ont proposé des scénarios pour la
trajectoire à court terme de la guerre - ou même pour les
fins de partie.2 Bien que ces scénarios soient des
constructions importantes pour réfléchir à l'avenir, ils
sont moins utiles pour déterminer les développements
possibles qui importent le plus aux États-Unis. Il
Il est peut-être plus utile pour les décideurs américains
d'examiner quels aspects particuliers du développement
futur du conflit auront l'impact le plus significatif sur les
intérêts américains. Au lieu de scénarios riches et
descriptifs, nous examinons cinq dimensions clés qui
définissent des trajectoires de guerre alternatives :
l'utilisation éventuelle d'armes nucléaires par la
Russie
l'escalade possible vers un conflit Russie-OTAN
contrôle territorial
durée
forme de fin de guerre.
4
Dans cette section, nous décrivons chacune de ces
dimensions, nous examinons comment elles pourraient
varier au fur et à mesure que la guerre progresse et nous
explorons les relations entre elles. Nous expliquons
également comment différentes variations de ces cinq
dimensions affecteraient
Intérêts américains.
Utilisation possible d'armes nucléaires par la
Russie
Le spectre d'une utilisation nucléaire russe hante ce conflit
depuis ses débuts. En annonçant son invasion en février
2022, Poutine a menacé tout pays qui tenterait de s'ingérer
en Ukraine de conséquences " telles que vous n'en avez
jamais vues dans toute votre histoire "3 .
"En octobre 2022, Moscou a allégué que Kiev prévoyait de
faire exploser une "bombe sale" radioactive en Ukraine
dans le cadre d'une opération sous faux drapeau, puis d'en
accuser la Russie.
Les responsables américains craignaient que la Russie ne
fasse la promotion de cette histoire pour créer un prétexte à
l'utilisation d'armes nucléaires.5 Et, ce qui est peut-être le
plus déconcertant, les gouvernements occidentaux
semblent avoir acquis la conviction que Moscou a envisagé
d'utiliser des armes nucléaires non stratégiques (ANS)
lorsque ses forces ont perdu du terrain.
à l'automne. La Russie a nié ces allégations, mais des
rapports de presse suggèrent que des commandants russes
de haut rang ont discuté de cette option.6
Certains analystes ont écarté la possibilité d'utiliser
des armes nucléaires non conventionnelles, affirmant que
la Russie sait que l'emploi d'armes nucléaires serait voué à
l'échec. Ils soulignent l'absence de cibles militaires de
grande valeur (par exemple, les forces ukrainiennes
concentrées) qui pourraient être efficacement détruites par
de telles armes et le risque que ces armes nuisent aux
troupes russes déployées en Ukraine. L'utilisation de ces
armes pourrait provoquer la réaction de l'OTAN.
5
La logique veut que la Russie soit dissuadée d'utiliser des
armes nucléaires7 . Sachant cela, la logique veut que la
Russie soit dissuadée d'utiliser des armes nucléaires.7
Ces arguments ne tiennent pas compte de plusieurs
éléments qui font de l'utilisation d'armes nucléaires par la
Russie une éventualité plausible dont Washington doit
tenir compte et un facteur extrêmement important pour
déterminer la trajectoire future de l'OTAN.
conflit. Premièrement, il existe des preuves que le Kremlin
perçoit cette guerre comme étant quasi existentielle.
L'Ukraine est depuis longtemps dans
une catégorie à part dans les priorités de la politique
étrangère russe ; même avant la guerre de 2022, la Russie
était prête à consacrer des ressources importantes et à faire
des compromis majeurs pour poursuivre ses objectifs en
Ukraine.8 Par exemple, Moscou a payé cher son annexion
de la Crimée et son invasion de l'est de l'Ukraine en 2014.
Les sanctions occidentales ont coûté en moyenne 2 % de
baisse trimestrielle du produit intérieur brut de la Russie
entre la mi-2014 et la mi-2015, un effet qui s'est accentué
avec la poursuite des sanctions les années suivantes.9 La
décision de Poutine de lancer une invasion à grande
échelle en février 2022, malgré les avertissements clairs des
États-Unis et de leurs alliés selon lesquels il paierait un
prix beaucoup plus élevé qu'en 2014, montre qu'il est prêt
à aller encore plus loin pour poursuivre ses objectifs en
Ukraine. La décision de mobiliser 300 000 Russes en
septembre 2022 a sans doute bouleversé l'ordre social
interne que Poutine a mis près de 25 ans à construire, ce
qui témoigne également d'un haut niveau de
détermination.10 Cet ordre était fondé sur la volonté
d'éviter le type d'instabilité sociale que la mobilisation a
introduit, en particulier pour les principaux partisans de
Poutine. La décision de mobiliser a été reportée jusqu'à ce
qu'il soit trop tard d'un point de vue militaire, afin d'éviter
ces coûts politiques intérieurs et les risques perçus.
d'une agitation potentielle résultant d'un reflux de l'opinion
publique.
6
le soutien au régime. La volonté de Poutine d'accepter ces
coûts et risques intérieurs souligne l'importance qu'il
attache aux intérêts russes en Ukraine.
Deuxièmement, les capacités conventionnelles de la
Russie ayant été décimées en Ukraine, les options
d'évasion non nucléaires de Moscou sont limitées. Si la
Russie subit de nouvelles pertes à grande échelle sur le
champ de bataille, le désespoir pourrait s'installer chez les
décideurs du Kremlin. Une fois les autres options
conventionnelles d'escalade épuisées, Moscou pourrait
recourir aux armes nucléaires, et plus particulièrement à
l'utilisation des armes nucléaires non conventionnelles,
pour éviter une défaite catastrophique.
Troisièmement, les stratèges russes soulignent depuis
longtemps l'utilité des NSNW pour atteindre des objectifs
opérationnels et tactiques dans le contexte d'une guerre
conventionnelle que Moscou est en train de perdre. Et la
Russie dispose des capacités nécessaires pour réaliser ces
con- cepts : Les stratèges russes envisagent également
l'emploi préventif des armes nucléaires contre des cibles
civiles - villes, centres militaro-industriels et installations
gouvernementales - et contre des cibles militaires, du moins
dans le cadre d'une guerre contre l'OTAN12. Moscou pourrait
également utiliser des armes nucléaires pour des frappes de
démonstration, soit dans l'atmosphère, soit sur des centres
de population.13 L'efficacité militaire de l'emploi d'armes
nucléaires en Ukraine pourrait être sujette à débat, mais il
s'agit d'une éventualité plausible compte tenu de ce que l'on
sait de la planification et des capacités russes.
Bien que l'utilisation de l'arme nucléaire russe dans
cette guerre soit plausible, nous ne pouvons pas déterminer
précisément la probabilité d'une telle utilisation. Ce que
nous pouvons dire, c'est que le risque d'une utilisation
nucléaire est beaucoup plus élevé qu'en temps de paix.
Nous pouvons également affirmer que l'utilisation de l'arme
nucléaire aurait des conséquences importantes pour les
États-Unis.
7
Les États-Unis ont fait savoir, à la fois publiquement
et, semble-t-il, en contact direct avec le Kremlin, qu'ils
riposteraient si la Russie devait employer des armes
nucléaires en Ukraine14 . Les responsables américains ont
évité de préciser la nature exacte d'une éventuelle riposte
- utilisant plutôt des expressions telles que "conséquences
catastrophiques" - mais un responsable de l'OTAN a
déclaré qu'elle entraînerait "presque certainement" une
"réponse physique de la part de nombreux alliés".15 Bien
que cette formule n'engage pas explicitement à une
réponse militaire, même une riposte non militaire
entraînant des "conséquences catastrophiques" pour la
Russie pourrait conduire à une spirale tit-for-tat qui
produirait une guerre OTAN-Russie. L'utilisation par la
Russie d'armes nucléaires en Ukraine pourrait donc
conduire à un conflit direct entre les États-Unis et la
Russie, qui pourrait finalement déboucher sur un
échange nucléaire stratégique16.
Mais même si les défis de l'escalade pouvaient être
maîtrisés, l'utilisation de l'arme nucléaire russe en Ukraine
aurait des conséquences importantes pour les États-Unis.
Si la Russie obtenait des concessions ou réalisait des gains
militaires grâce à l'utilisation d'armes nucléaires, la norme
de non-utilisation serait affaiblie et d'autres pays
pourraient être plus enclins à utiliser de telles armes dans
de futurs conflits. En outre, l'utilisation par la Russie
d'armes nucléaires en Ukraine aurait des effets importants
et imprévisibles sur les politiques des alliés face à la
guerre, ce qui pourrait entraîner une rupture de l'unité
transatlantique. La mort et la destruction en Ukraine, une
tragédie en soi, pourraient également avoir un impact
majeur sur les opinions publiques américaines et alliées.
En bref, l'administration Biden a de nombreuses raisons
de faire de la prévention de l'utilisation d'armes nucléaires
par la Russie une priorité absolue pour les États-Unis.
8
Escalade possible vers un conflit Russie-
OTAN
Depuis octobre 2021, date à laquelle il a informé pour
la première fois le président Joe Biden des projets
d'invasion de l'Ukraine par la Russie, le président des
chefs d'état-major interarmées, Mark Milley, aurait
conservé une liste des "intérêts et objectifs stratégiques
des États-Unis" dans le dossier de l'OTAN.
crise : Le "N°1" était "Ne pas avoir de conflit cinétique entre
l'armée américaine et l'OTAN avec la Russie". Le second,
étroitement lié au premier, était de "contenir la guerre à
l'intérieur des frontières géographiques de l'Ukraine".17 À
ce jour, la Russie et l'Ukraine restent les seuls combattants
dans la guerre. Mais la guerre pourrait encore attirer les
alliés des États-Unis. Les combats se déroulent dans un
pays qui a des frontières terrestres avec quatre États
membres de l'OTAN et qui partage le littoral de la mer
Noire avec deux autres. L'étendue de la participation
indirecte des alliés de l'OTAN à la guerre est
époustouflante. Le soutien comprend des dizaines de
milliards de dol- lars d'armes et d'autres aides fournies à
l'Ukraine, un soutien en matière de renseignement
tactique, de surveillance et de reconnaissance à l'armée
ukrainienne, des milliards de dollars mensuels en soutien
budgétaire direct à Kiev, et des sanctions économiques
douloureuses imposées à la Russie.
Un précédent rapport de la RAND Corporation a
esquissé quatre pistes plausibles pour une décision
intentionnelle de la Russie de frapper les États membres de
l'OTAN dans le contexte de la guerre en Ukraine. Il a
identifié les raisons suivantes :18
Punir les membres de l'OTAN pour les politiques
déjà engagées dans le but de mettre fin au soutien
des alliés à l'Ukraine.
Frapper l'OTAN de manière préventive si la Russie
perçoit que l'intervention de l'OTAN en Ukraine
est imminente.
Interdire le transfert d'armes à l'Ukraine qui, selon la
Russie, pourrait provoquer sa défaite.
9
Bien qu'une
décision russe
d'attaquer un
Le risque de voir un
État membre de
l'OTAN devenir
membre de l'Union
européenne n'est pas
du tout inévitable, mais
il est d'autant plus élevé
que le conflit en
Ukraine se poursuit.
Exercer des représailles contre l'OTAN, perçue
comme soutenant les troubles internes en
Russie.
Bien qu'une décision russe d'attaquer un État
membre de l'OTAN ne soit en aucun cas inévitable,
notamment parce qu'elle pourrait conduire à une
guerre avec une alliance bien plus puissante, le risque
est élevé tant que le conflit en Ukraine est en cours...
de l'OTAN. En outre, l'escalade involontaire qui conduit à
l'entrée de l'OTAN dans le conflit est également un risque
permanent. Bien que l'incident de novembre 2022
impliquant l'atterrissage d'un missile de défense aérienne
ukrainien sur le territoire polonais n'ait pas dégénéré, il a
démontré que les combats peuvent involontairement
déborder sur le territoire des alliés américains voisins. Une
future erreur de ciblage pourrait envoyer un missile russe
sur le territoire de l'OTAN, ce qui pourrait déclencher un
cycle action-réaction susceptible de déboucher sur un
conflit de grande ampleur. Si la guerre en Ukraine devait
prendre fin, la probabilité d'un conflit direct entre la Russie
et l'OTAN serait moindre.
10
Le clash de l'OTAN, qu'il soit intentionnel ou involontaire,
diminuerait considérablement.
On comprend pourquoi Milley a indiqué qu'éviter une
guerre entre la Russie et l'OTAN était la principale priorité
des États-Unis : L'armée américaine serait immédiatement
impliquée dans une guerre chaude avec un pays qui possède
le plus grand arsenal nucléaire du monde. Il serait
extrêmement difficile de maintenir une guerre Russie-
OTAN en deçà du seuil nucléaire, notamment en raison de
l'état d'affaiblissement de l'armée conventionnelle russe.
Certains analystes doutent que la Russie attaque un pays de
l'OTAN, car elle perd déjà du terrain face aux forces
ukrainiennes et se retrouverait dans une guerre avec
l'alliance la plus puissante du monde.19 Cependant, si le
Kremlin concluait que la sécurité nationale du pays est
gravement menacée, il pourrait bien délibérément s'engager
dans une escalade, faute de meilleures alternatives.
Contrôle territorial
En décembre 2022, la Russie occupait près de 20 % de
l'Ukraine. La priorité absolue de Kiev est de reprendre le
contrôle de ce territoire. Et l'Ukraine a remporté quelques
succès impressionnants, notamment à Kharkiv et Kherson.
Cependant, les zones que la Russie contrôle encore
contiennent d'importants atouts économiques, comme la
centrale nucléaire de Zaporizhzhia, qui fournissait jusqu'à
20 % de la capacité de production d'électricité de l'Ukraine
avant la guerre, et l'ensemble du littoral ukrainien de la mer
d'Azov. Le président Volodymyr Zelenskyy s'est engagé à
mener une campagne militaire pour libérer l'intégralité du
territoire ukrainien reconnu par les autorités
internationales. Et il a justifié cet objectif par l'impératif
moral de libérer les citoyens de son pays de la brutale
occupation russe.
Une trajectoire de guerre qui permettrait à l'Ukraine de
contrôler une plus grande partie de son territoire
internationalement reconnu serait bénéfique.
11
cial pour les États-Unis (tableau 1). Il est dans l'intérêt des
États-Unis de montrer que l'agression ne paie pas et de
renforcer la norme d'intégrité territoriale inscrite dans le
droit international.20 Toutefois, les implications pour cet
intérêt d'un contrôle territorial ukrainien supplémentaire
au-delà de la ligne de décembre 2022 ne sont pas claires.
Par exemple, même
si l'Ukraine prenait le contrôle de tout le territoire que la
Russie a saisi depuis le 24 février 2022, Moscou serait
toujours en violation de la norme d'intégrité territoriale.
Autrement dit, il n'est pas évident qu'une trajectoire dans
laquelle la Russie maintiendrait la ligne de contrôle de
décembre 2022 serait plus préjudiciable à l'ordre
international qu'une trajectoire dans laquelle les forces
russes seraient repoussées jusqu'à la ligne de février. Dans
les deux cas, la Russie contrôlerait une partie du territoire
ukrainien en violation de la norme d'intégrité territoriale.
Une fin de la guerre qui laisserait à l'Ukraine le
contrôle total de l'ensemble de son territoire
internationalement reconnu permettrait de rétablir la
norme d'intégrité territoriale, mais cette issue reste très
improbable.
En outre, l'affaiblissement de la norme est moins
fonction de la quantité de terres saisies illégalement que de
l'acceptation par la communauté internationale du
changement territorial. Les États-Unis n'ont pas besoin de
reconnaître officiellement (et ne le feraient presque
certainement pas) l'occupation par la Russie d'un
territoire ukrainien souverain, quel que soit l'endroit où
est tracée la ligne de contrôle de facto. Comme ils l'ont fait
pour la Crimée, les États-Unis peuvent prendre des
mesures pour s'assurer que tout gain russe depuis le 24
février 2022 soit considéré comme illégitime et illégal et
que la Russie paie un prix élevé pour son agression.
L'étendue du contrôle exercé par Kiev sur son
territoire pourrait affecter la viabilité économique à long
terme du pays et donc ses besoins en matière d'assistance
américaine. Par exemple, si Moscou
12
TABLEAU 1
Avantages potentiels d'un contrôle territorial accru de l'Ukraine pour les États-Unis
Prestations Explication
Des avantages très importants
Avantages modérément importants • Moins d'Ukrainiens vivraient sous l'emprise de la Russie - Les États-Unis ont un intérêt humanitaire dans
exposant moins d'Ukrainiens à l'occupation russe.
Des avantages moins importants • L'Ukraine pourrait devenir plus économique- Zones sous contrôle russe à partir de
décembre.
viables et moins dépendantes de l'extérieur2022 ne sont pas susceptibles de s'avérer extrêmement
rentables.
assistance. significative.
• Contrôle par l'Ukraine d'une plus grande partie de son territoire souverain - À moins d'une reconquête
totale du territoire ukrainien, la Russie
peut renforcer la norme d'intégrité territoriale.restera en violation de la norme.
NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise.
s'empare de toute la côte ukrainienne de la mer Noire,
laissant l'Ukraine sans accès à la mer, ce qui poserait de
graves problèmes économiques à long terme pour le pays.
Toutefois, cette issue semble peu probable compte tenu des
performances militaires de la Russie à ce jour. L'impact
économique d'un éventuel contrôle à long terme par la
Russie des zones qu'elle occupe en décembre 2022 par
rapport à celles qu'elle détenait le 23 février 2022 - bien que
difficile à calculer précisément - serait beaucoup moins
grave. Les effets économiques de toute perte de territoire
dépendront de la productivité de ces zones et de leur degré
d'interconnexion avec le reste de l'Ukraine. Quoi qu'il en
soit, l'économie ukrainienne finira par s'adapter à toute
ligne de démarcation ; la question est de savoir à quel point
cette adaptation sera douloureuse. En outre, étant donné la
capacité de la Rus- sie à frapper profondément au-delà de la
ligne de contrôle actuelle (ou de toute ligne de contrôle), un
plus grand contrôle territorial n'est pas directement lié à
une plus grande prospérité économique - ni, d'ailleurs, à une
plus grande sécurité. Alors que Kiev a repris davantage de
territoires depuis septembre, la Russie a imposé des coûts
économiques bien plus importants à l'ensemble du pays par
le biais de ses attaques.
13
des frappes sur les infrastructures critiques. Une menace
permanente d'attaques russes pourrait freiner les
investissements et donc la reprise économique dans toute
l'Ukraine, quelle que soit la superficie du territoire
contrôlé par Moscou.
En résumé, un contrôle territorial ukrainien accru est
important pour les États-Unis pour des raisons
humanitaires, pour renforcer les normes internationales
et pour favoriser la croissance économique future de
l'Ukraine. Cependant, l'importance de la
les deux derniers avantages sont discutables. Les
violations des normes internationales par la Russie sont
bien antérieures au conflit actuel.
et sont susceptibles de persister après la fin des combats.
En outre, les États-Unis et leurs alliés ont imposé à la
Russie de nombreux autres types de coûts pour son
agression - des coûts qui ont déjà envoyé un signal aux
autres agresseurs potentiels. Et la ligne de contrôle à
compter de décembre 2022 ne prive pas Kiev de zones
économiquement vitales qui affecteraient
considérablement la viabilité du pays.
En plus de ces avantages, un plus grand contrôle ter-
ritorial ukrainien présente également des coûts et des
risques potentiels pour l'entreprise.
14
États-Unis (tableau 2). Premièrement, étant donné le
ralentissement du rythme des contre-offensives
ukrainiennes en décembre 2022, le rétablissement de la
ligne de contrôle d'avant février 2022 - sans parler du
statu quo territorial d'avant 2014 - prendra des mois, voire
des années. La Russie a construit d'importantes
fortifications défensives le long de la ligne de contrôle, et
sa mobilisation militaire a corrigé le déficit en effectifs qui
a permis à l'Ukraine de réussir la contre-offensive de
Kharkiv. Une longue guerre sera probablement nécessaire
pour donner à Kiev le temps dont elle aurait besoin pour
rétablir le contrôle d'un territoire nettement plus étendu.
Comme nous le décrivons dans la section suivante, une
longue guerre pourrait entraîner des coûts importants
pour les États-Unis. En outre, si l'Ukraine pousse au-delà
de la ligne de contrôle d'avant février 2022 et parvient à
reprendre des zones occupées par la Russie depuis 2014
(notamment la Crimée, où est basée la flotte russe de la
mer Noire), les risques d'escalade - qu'il s'agisse d'une
utilisation nucléaire ou d'une attaque contre l'OTAN -
augmenteront. Le Kremlin traiterait probablement le
La perte potentielle de la Crimée constitue une menace
beaucoup plus importante pour la sécurité nationale et la
stabilité du régime, compte tenu de la nécessité d'assurer la
sécurité de la population.
les moyens déployés sur place et le capital politique investi
dans l'annexion de la péninsule.
Durée
Nous ne savons pas combien de temps cette guerre va
durer. Certains ont suggéré qu'elle pourrait se terminer par
des négociations au cours de l'hiver 2022-2023.21 D'autres
ont affirmé qu'elle durerait des années.22 Aux États-Unis,
nombreux sont ceux qui hésitent à demander la fin du
conflit à un moment où l'Ukraine a pris de l'élan sur le
champ de bataille et où le peuple ukrainien semble prêt à
supporter les coûts d'une longue guerre pour atteindre ses
objectifs.
Bien qu'une guerre plus longue puisse permettre à
l'armée ukrainienne de reprendre davantage de
territoires, la durée de la guerre a d'autres implications
pour les intérêts américains. Un conflit prolongé, aussi
pervers que cela puisse paraître, présente certains
avantages potentiels pour les États-Unis (tableau 3). Tant
que la guerre se poursuit, les forces russes resteront
préoccupées par l'Ukraine et n'auront donc pas la marge
Une guerre plus longue dégraderait encore plus les forces
russes.
TABLEAU 2
Coûts potentiels d'un contrôle territorial accru de l'Ukraine pour les États-Unis
Coût Explication
Des coûts très importants • Permettre un plus grand contrôle territorial
ukrainien augmente le risque d'une longue
guerre.
• Une longue guerre pose des défis importants
pour les intérêts américains (voir tableau 4).
15
• Le risque d'utilisation d'armes nucléaires
russes ou d'une guerre OTAN-Russie est plus
élevé si l'Ukraine dépasse la ligne de contrôle
du 24 février 2022.
• Éviter ces deux formes d'escalade est la
priorité absolue des États-Unis.
Coûts modérément importants
Des coûts moins importants
NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise.
16
TABLEAU 3
Avantages potentiels d'une longue guerre pour les États-Unis
Prestations Explication
Des avantages très importants
Avantages modérément importants • La Russie sera encore plus affaiblie. • La Russie ayant déjà été considérablement
affaiblie par la guerre, les États-Unis ne verraient
que des avantages modérés à affaiblir
davantage leur adversaire.
Des avantages moins importants • Un plus grand contrôle territorial ukrainien est
possible.
• Les avantages d'un contrôle territorial ukrainien
accru sont modérément ou moins importants (voir
tableau 1).
• La capacité de la Russie à menacer les
autres est limitée tant que la guerre est en
cours.
• Tant que les combats se poursuivront, l'armée
russe et ses dirigeants auront beaucoup moins
de marge de manœuvre pour intervenir
ailleurs.
• Les alliés pourraient réduire davantage leur
dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie
et augmenter les dépenses pour leur propre
défense.
• Les tendances semblent déjà bien établies.
NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise.
militaire et d'affaiblir l'économie russe. Mais la guerre a
déjà été si dévastatrice pour la puissance russe qu'un
nouvel affaiblissement progressif n'est sans doute plus un
avantage aussi important pour les intérêts américains que
lors des premières phases du conflit. Il faudra des années,
peut-être même des décennies, pour que l'armée et
l'économie russes se remettent des dommages déjà subis.
Une longue guerre maintiendrait également la
pression sur les gouvernements européens pour qu'ils
continuent à réduire leur dépendance énergétique vis-à-vis
de la Russie et à dépenser davantage pour leur défense, ce
qui pourrait, à long terme, alléger le fardeau de la défense
américaine en Europe.
Mais là aussi, il est probable que les pays européens
maintiendront ces politiques, quelle que soit la durée de la
guerre.
Pourtant, les inconvénients d'une longue guerre sont
importants.
Les intérêts américains (tableau 4). Une guerre plus longue
conduira à de nouvelles
17
Les pertes de vies humaines, les déplacements et les
souffrances des civils ukrainiens ; il est dans l'intérêt des
États-Unis de minimiser ces conséquences humanitaires
pour l'Ukraine. La poursuite du conflit laisse également
ouverte la possibilité que la Russie annule les gains
ukrainiens sur le champ de bataille réalisés à l'automne
2022. La mobilisation de Moscou pourrait stabiliser les
lignes à partir de décembre 2022 et permettre à la Russie
de lancer des offensives en 2023. L'intensité de l'effort
d'assistance militaire pourrait également devenir
insoutenable après une certaine période. Il y a donc lieu
de se demander si une guerre plus longue entraînera des
gains supplémentaires pour l'Ukraine - des pertes sont
également possibles.
Pour les États-Unis et l'Union européenne, le coût du
maintien de la solvabilité économique de l'État ukrainien
se multipliera au fil du temps, car le conflit entrave les
investissements et la production et les réfugiés ukrainiens
ne peuvent pas rentrer chez eux ;
18
TABLEAU 4
Coûts potentiels d'une longue guerre pour les États-Unis
Coût Explication
Des coûts très importants • Il y aurait un risque élevé et prolongé
d'utilisation de l'arme nucléaire russe et d'une
guerre OTAN-Russie.
• Éviter ces deux formes d'escalade est la
priorité absolue des États-Unis.
Coûts modérément importants • L'Ukraine aurait davantage besoin d'un soutien
économique et militaire extérieur pendant et
après la guerre.
• Le retour à la viabilité économique de l'Ukraine
permettrait d'alléger la pression sur les budgets
et les stocks des États-Unis et des alliés.
• Davantage de civils ukrainiens mourraient,
seraient déplacés ou subiraient des difficultés
liées à la guerre.
• Les États-Unis ont un intérêt humanitaire à
réduire la souffrance du peuple ukrainien.
• La pression à la hausse sur les prix de l'énergie
et des denrées alimentaires se poursuivrait,
entraînant des pertes de vies et des souffrances
dans le monde entier.
• Les États-Unis ont intérêt à ce que les marchés de
l'énergie soient stables et à minimiser l'insécurité
alimentaire mondiale et les souffrances humaines
qui y sont associées.
• La croissance économique mondiale ralentirait. • Les tendances économiques mondiales ont une
incidence sur l'économie américaine.
• Les États-Unis seraient moins à même de se
concentrer sur d'autres priorités mondiales.
• Les ressources, les forces et l'attention des
dirigeants américains ne sont pas consacrées à
d'autres priorités des États-Unis.
• Un gel continu des relations entre les États-
Unis et la Russie poserait des défis à d'autres
priorités des États-Unis.
• L'interaction bilatérale ou multilatérale avec la
Russie sur des intérêts américains clés sera très
controversée tant que la guerre sera en cours.
Des coûts moins importants • Il y a une possibilité de gains territoriaux russes. • Il est peu probable que la Russie réalise des
gains territoriaux importants.
• La dépendance de la Russie vis-à-vis de la Chine
pourrait s'accroître.
• La Russie sera plus dépendante de la Chine
qu'elle ne l'était avant la guerre, quelle que soit
sa durée.
NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise.
et, par conséquent, les recettes fiscales et l'activité
économique sont nettement inférieures à celles d'avant la
guerre. La campagne de destruction des infrastructures
critiques ukrainiennes menée par la Russie créera des défis
majeurs à long terme pour le maintien de l'effort de guerre
et pour la reprise économique et a également augmenté de
manière substantielle les projections de Kiev concernant le
soutien économique dont elle aura besoin de la part des
États-Unis et de ses alliés.24
Les perturbations économiques mondiales découlant de
la guerre se poursuivront, voire se multiplieront, aussi
longtemps que le conflit.
19
continue. Le déclenchement de la guerre a provoqué
une forte augmentation des prix de l'énergie, qui a à
son tour contribué à l'inflation et au ralentissement de
la croissance économique au niveau mondial. Ces
tendances devraient toucher l'Europe de plein fouet.25
L'augmentation de l'énergie
est susceptible d'entraîner à elle seule près de 150 000
décès supplémentaires (4,8 % de plus que la moyenne) en
Europe en hiver.
de 2022-2023.26 La guerre a également contribué à
l'augmentation de l'insécurité alimentaire dans le
monde. Les exportations ukrainiennes de céréales et
d'oléagineux ont chuté de 50 à 70 % par rapport à leur
niveau d'avant-guerre.
20
entre mars et novembre 2022, en partie à cause du blocus
naval russe et des attaques contre les infrastructures
énergétiques. La Russie a également restreint ses propres
exportations d'engrais, dont elle est le premier producteur
mondial. Il en a résulté une forte augmentation des prix des
denrées alimentaires et des engrais au niveau mondial. Bien
que les prix des denrées alimentaires aient quelque peu
baissé après que la Russie a accepté d'autoriser les
exportations de céréales ukrainiennes hors de certains ports
de la mer Noire en juillet 2022, les prix en décembre 2022
sont restés supérieurs à leurs niveaux d'avant-guerre. Ces
effets de la guerre sont survenus à un moment où
l'insécurité alimentaire était déjà en hausse en raison de
conditions climatiques extrêmes, de la pandémie de
coronavirus 2019 (COVID-19) et d'autres tendances
mondiales27.
Au-delà des gains potentiels de la Russie et des
conséquences écologiques pour l'Ukraine, l'Europe et le
monde, une longue guerre aurait également des
conséquences sur la politique étrangère des États-Unis. La
capacité des États-Unis à se concentrer sur leurs autres
priorités mondiales - en particulier, la concurrence avec la
Chine - restera limitée tant que la guerre absorbera le
temps des hauts responsables politiques et les ressources
militaires américaines. L'interaction bilatérale ou
multilatérale - sans parler de la coopération - avec la
Russie sur les principaux intérêts américains est peu
probable. Par exemple, les perspectives de négociation
d'une suite au nouveau traité de contrôle des armes
stratégiques START, qui expire en février 2026, resteront
faibles tant que la guerre durera. À l'échelle mondiale, la
persistance de tensions élevées avec la Russie continuerait
de paralyser le travail des institutions multilatérales, telles
que le Conseil de sécurité des Nations unies.
comme le Conseil de sécurité des Nations unies (ONU), et
limitent la capacité de réponses collectives aux défis
partagés. L'approfondissement de la coopération militaire de
la Russie avec l'Iran au cours de cette guerre - à un moment
où l'Iran renie ses engagements à restreindre son
programme nucléaire - suggère que Moscou pourrait jouer
les trouble-fête sur des questions telles que la non-
prolifération.
Et même si la Russie sera plus dépendante de la Chine
21
Indépendamment de la date de fin de la guerre,
Washington a u n intérêt à long terme à veiller à ce
que Moscou ne devienne pas complètement
subordonné à Pékin. Une guerre plus longue qui accroît
la dépendance de la Russie pourrait donner à la Chine
des avantages dans sa compétition avec les États-Unis.
Enfin, la durée de la guerre est directement liée aux
deux éventualités d'escalade évoquées précédemment
(utilisation éventuelle d'armes nucléaires par la Russie et
escalade possible vers u n conflit Russie-OTAN). Tant
que la guerre durera, le risque de ces deux formes
d'escalade restera élevé. Le risque sera considérablement
réduit lorsque la guerre prendra fin.
Par conséquent, l'intérêt primordial des États-Unis à
minimiser les risques d'évasion devrait accroître leur
intérêt à éviter une longue guerre28.
En bref, les conséquences d'une longue guerre -
allant des risques élevés et persistants d'escalade aux
dommages économiques - dépassent de loin les
avantages possibles.
Forme de résiliation de la guerre
La littérature sur la fin des guerres suggère trois manières
possibles de mettre fin à la guerre entre la Russie et
l'Ukraine : la victoire absolue, l'armistice et le règlement
politique. Aux fins de cette analyse, nous ne tenons pas
compte des pauses opérationnelles, des cessez-le-feu
temporaires et des accords qui échouent. Nous nous
concentrons sur la forme sous laquelle la guerre finit par
se terminer, et non sur les flux et reflux qui jalonnent le
chemin vers cette issue.
Victoire absolue
Une forme de fin de guerre est la victoire absolue. Cette
issue implique qu'un État "supprime définitivement la
menace (interétatique) posée par son adversaire". La
victoire absolue, comme le fait remarquer Dan Reiter, peut
être obtenue par les moyens suivants
22
"Le vainqueur installe une nouvelle direction dans l'État
vaincu, occupe ou annexe le territoire de l'adversaire ou, au
pire, anéantit la population entière de l'adversaire. Bien
qu'elle puisse impliquer un accord, la caractéristique
déterminante d'une victoire absolue est "une issue de
guerre qui élimine essentiellement la possibilité que l'État
vaincu revienne sur un accord mettant fin à la guerre".29
C'est le type de victoire que les alliés ont obtenu sur le
Japon et l'Allemagne à la fin de la Seconde Guerre
mondiale.
Au début de la guerre, Moscou semblait vouloir
remporter une victoire absolue, en prévoyant d'installer un
nouveau régime à Kiev et de "démilitariser" le pays. Depuis
l'abandon de sa tentative de prendre la capitale début avril,
la Russie semble avoir sabordé ces plans. Les objectifs
déclarés de Poutine ont varié au fil du temps depuis lors,
mais à aucun moment au cours des derniers mois, lui ou
ses ministres n'ont répété les appels directs à renverser le
gouvernement de Kiev lancés au cours des premières
semaines de la guerre. Bien que certains prétendent que
Moscou n'a pas renoncé à son projet de renversement du
gouvernement de Kiev, il n'en est rien.
Puisqu'aucun des deux
camps ne semble avoir
l'intention ou
les capacités à réaliser
une victoire absolue, la
guerre se terminera très
probablement par une
sorte d'issue négociée.
23
objectifs initiaux ambitieux, même si le Kremlin aspirait
toujours à imposer une victoire absolue, les faits sur le
terrain indiquent qu'il ne serait pas en mesure de le faire. À
l'heure où nous écrivons ces lignes, le principal objectif de
Moscou semble être de conserver le territoire des quatre
régions ukrainiennes que la Russie revendique désormais
comme siennes. Mais même si la Russie prenait et
conservait ces régions, il ne s'agirait pas d'une victoire
absolue ; il lui faudrait opérer un changement fondamental
dans le système politique ukrainien, par exemple en
évinçant le président Zelenskyy, pour obtenir une victoire
absolue. Mais le système de gouvernement de l'Ukraine est
maintenant plus solidement ancré qu'avant la guerre, les
tactiques brutales de la Russie ont repoussé même les
Ukrainiens qui nourrissaient des sympathies pro-russes, et
Zelenskyy est immensément populaire. De plus, l'armée
ukrainienne, avec ses capacités actuelles, pourrait
indéfiniment constituer une menace pour les zones
occupées par la Russie ou même pour les zones
limitrophes du territoire russe non contesté.
Une victoire ukrainienne absolue est également peu
probable.
L'Ukraine n'a jamais officiellement proclamé son intention
de remporter une victoire absolue telle que la définit la
littérature. Les objectifs déclarés du président Zelenskyy
ont changé au fil du temps, mais, en décembre 2022, son
but déclaré est de reprendre l'ensemble du territoire
ukrainien, y compris la Crimée et les zones du Donbas que
la Russie occupe depuis 2014. Pourtant, une reconquête
territoriale complète ne constituerait pas une victoire
absolue. Si les militaires ukrainiens parvenaient à éjecter
les forces rus- siennes d'Ukraine, ils dégraderaient sans
doute sérieusement l'armée russe dans le processus.
Néanmoins, la Russie disposerait d'un large éventail de
capacités sur son territoire et au-delà - en particulier la
marine et les forces aérospatiales, qui n'ont pas subi de
pertes majeures dans la guerre - qui pourraient permettre
de poursuivre les frappes sur des cibles située
l'Ukraine. Les forces terrestres russes pourraient facilement
se regrouper et lancer une autre offensive de grande
envergure. Pour atteindre un niveau absolu
24
Pour remporter la victoire, l'Ukraine doit priver la Russie
de la possibilité de contester son contrôle territorial. Forcer
les militaires russes à franchir la frontière internationale ne
produirait pas ce résultat. Et bien que l'Ukraine ait surpris
les observateurs par sa capacité à défendre sa propre patrie,
il est fantaisiste d'imaginer qu'elle puisse détruire la
capacité de la Russie à faire la guerre.
Par conséquent, Kiev aurait probablement besoin d'un
changement de régime à Moscou en plus d'une victoire sur
le champ de bataille pour éviter de vivre sous la menace
constante d'une réinvasion.30 Certains analystes
soutiennent que la mauvaise performance de la Russie dans
la guerre,
L'augmentation du nombre de victimes et la mobilisation
pourraient provoquer une instabilité politique et conduire
au renversement de Poutine et à son remplacement par un
nouveau régime qui cesserait de se battre, s'arrangerait avec
l'Ukraine et représenterait une menace moindre à long
terme.31 Toutefois, il existe peu de preuves historiques
permettant d'affirmer qu'un changement de régime en
Russie se produirait nécessairement après un échec sur le
champ de bataille. Les dirigeants de régimes personnalistes
comme celui de la Russie sont souvent restés au pouvoir
après une défaite militaire.32 En outre, rien ne garantit
qu'un nouveau dirigeant russe serait plus enclin que
Poutine à faire la paix avec l'Ukraine. Comme l'écrit Shawn
Cochran, "il est difficile et probablement inutile de prédire
l'issue d'un changement de dirigeant en temps de guerre
dans le cas de la guerre de la Russie en Ukraine. Toutefois,
l'Occident ne devrait pas supposer qu'un changement de
dirigeant entraînerait la fin de la guerre, du moins à court
terme, car la guerre de Poutine pourrait très bien se
poursuivre sans Poutine "33.
à Moscou ne réduira peut-être pas l'intensité de la
concurrence entre les États-Unis et la Russie sur d'autres
questions. Quoi qu'il en soit, Kiev n'a pas proclamé le
changement de régime comme son objectif déclaré, même si
certains Ukrainiens l'espèrent de manière compréhensible.
25
Comme aucun des deux camps ne semble avoir
l'intention ou la capacité de remporter une victoire
absolue, la guerre se terminera très probablement par une
sorte d'issue négociée. Les fins négociées des guerres,
contrairement aux victoires absolues, exigent des
belligérants qu'ils acceptent un certain degré de risque que
les conditions de la paix soient violées ; même le "perdant"
relatif du conflit conservera la capacité de menacer l'autre
partie. Les accords visant à mettre fin aux guerres
dépendent fortement des particularités d'un conflit donné,
mais il est utile, d'un point de vue analytique, de faire la
distinction entre les cessez-le-feu durables ou les accords
d'armistice, d'une part, et les règlements politiques, d'autre
part.
Conventions d'armistice
Dans les accords d'armistice, comme ceux qui ont mis fin
à la guerre de Corée en 1953 et au conflit de la
Transnistrie en Moldavie.
Bien que les accords d'armistice puissent être très détaillés
(l'accord avec la Corée faisait près de 40 pages), ils ne
traitent généralement pas des facteurs politiques du
conflit, ce qui signifie que les tensions peuvent perdurer et
que les relations diplomatiques et économiques entre les
parties restent souvent à un niveau minimal. Les accords
d'armistice qui prévoient des mécanismes de surveillance
et de contrôle du respect de la loi afin de réduire le risque
de reprise du conflit sont plus durables que ceux qui n'en
prévoient pas.35
Un armistice en Ukraine figerait les lignes de front et
mettrait fin à long terme aux combats actifs. La Russie
arrêterait ses tentatives d'occupation de territoires
ukrainiens supplémentaires et cesserait ses frappes de
missiles sur les villes et les i n f r a s t r u c t u r e s
ukrainiennes. Les forces ukrainiennes cesseraient leurs
contre-offensives - frappes sur les zones tenues par la
Russie en Ukraine et sur la Russie elle-même. Il y aurait
toujours des problèmes territoriaux non résolus.
26
les différends (c'est-à-dire les positions divergentes sur
l'emplacement des frontières de l'Ukraine) entre Kiev et
Moscou ; ceux-ci seraient contestés politiquement et
économiquement, et non militairement.
Les principales questions politiques au-delà du contrôle
territorial, allant du paiement des réparations par la
Russie au statut géopolitique de l'Ukraine, ne seraient pas
abordées. Les deux parties n'auraient probablement qu'un
commerce minimal et les frontières seraient largement
fermées. La ligne de contrôle deviendrait probablement
fortement militarisée, comme la frontière intérieure
allemande pendant la guerre froide.
Règlement politique
Un règlement politique ou un traité de paix impliquerait à
la fois un cessez-le-feu durable et une résolution d'au
moins certains des différends qui ont déclenché la guerre
ou qui sont apparus pendant celle-ci. Depuis 1946, les
traités de paix sont moins fréquents que les accords
d'armistice, mais ils tendent à mettre durablement fin aux
combats et à réduire les tensions.36 Dans le cas de la guerre
Russie-Ukraine, un règlement impliquerait des
compromis négociés sur certaines des questions politiques
fondamentales en jeu pour les deux parties. Les
négociations bilatérales Russie-Ukraine
Les discussions des premières semaines de la guerre, qui
ont abouti au communiqué d'Istanbul publié à la fin du
mois de mars, et les déclarations plus récentes des
dirigeants politiques donnent des indications sur certaines
questions qu'un règlement politique pourrait couvrir37 .
être centrale. L'Ukraine souhaiterait un renforcement des
contributions occidentales à sa sécurité, car elle ne fait pas
confiance à la Russie pour se conformer à un quelconque
accord. Un accord pourrait couvrir une foule d'autres
questions, telles qu'un fonds de reconstruction, le commerce
bilatéral, les questions culturelles et la liberté de circulation,
ainsi que les conditions d'allègement des sanctions
occidentales à l'encontre de la Russie.
27
Un règlement politique ne doit pas nécessairement
couvrir tout ce terrain ou il peut aborder d'autres
questions. Mais le résultat essentiel serait le retour à un
certain degré de relations normales entre les anciens
belligérants. Il est important de noter que les parties
pourraient convenir
de ne pas être d'accord sur le statut de certains territoires,
même s'ils parviennent à un accord sur d'autres questions.
Par exemple, l'Union soviétique et le Japon ont normalisé
leurs relations diplomatiques et commerciales en 1956,
mais les différends territoriaux entre Moscou et Tokyo
n'ont jamais été résolus. Un règlement politique ne doit
pas nécessairement résoudre définitivement toutes les
différences entre les parties, mais il doit en aborder
suffisamment pour améliorer qualitativement les relations
entre les anciens belligérants.
Ces deux catégories de fins négociées de guerres -
armistices et règlements politiques - ne sont souvent pas
aussi clairement différenciées dans la pratique : de
nombreux accords de cessez-le-feu abordent certaines
questions politiques, et certains règlements, comme nous
l'avons vu, laissent des différends politiques clés non
résolus. Une fin négociée de la guerre en Ukraine se
situera probablement quelque part entre ces deux types
idéaux.
Implications pour les intérêts américains
Étant donné qu'une victoire absolue est hautement
improbable, il y aura probablement une fin négociée à la
guerre entre la Russie et l'Ukraine à un moment donné.38
Mais, compte tenu des tendances actuelles, les perspectives
d'un tel accord sont faibles à court terme, comme nous le
verrons dans les sections suivantes. Il pourrait être plus
difficile de parvenir à un règlement politique qu'à un
accord d'armistice, car ce dernier serait étroitement axé sur
le maintien d'un cessez-le-feu et ne résoudrait pas
l'ensemble des questions de plus en plus vastes et profondes
qui font l'objet d'un différend entre l'Ukraine et la Russie.
Les quelques données disponibles suggèrent que les
règlements politiques sont plus durables que les accords
d'armistice39.
28
La logique de tout cela est intuitive. Un règlement politique
répond aux griefs des deux parties et aux questions
fondamentales qui les opposent. Cela réduit le nombre de
questions sur lesquelles se battre à l'avenir et crée des
avantages pour la paix pour les deux belligérants. Dans le
cas de la guerre entre la Russie et l'Ukraine, un règlement
pourrait également ouvrir la porte à une négociation plus
large des règles de la route pour la stabilité régionale, ce qui
pourrait atténuer les perspectives d'éclatement d'un conflit
ailleurs à la périphérie de la Russie.
Puisqu'il est plausible que les divergences concernant
l'architecture de sécurité et l'ordre régional au sens large
aient été un moteur important du comportement de la
Russie, une fin négociée de la guerre qui s'attaquerait à ces
divergences pourrait être plus durable.40
Par conséquent, toutes choses étant égales par ailleurs,
les intérêts des États-Unis sont mieux servis par un
règlement politique qui pourrait amener
une paix plus durable qu'un armistice. En outre, un
règlement politique pourrait être un premier pas vers la
résolution de problèmes régionaux plus larges et la
réduction du risque d'une crise Russie-OTAN à l'avenir. Si
l'intensité de la concurrence en Europe est plus facile à
gérer et que le risque d'une reprise de la guerre en Ukraine
est plus faible, les États-Unis peuvent réorienter leurs
ressources en fonction de leurs priorités stratégiques et
l'Ukraine peut se rétablir économiquement avec moins
d'aide extérieure.41 Toutefois, le niveau d'hostilité en
décembre 2022 entre la Russie et l'Ukraine, et entre la
Russie et l'Occident, rend un règlement politique beaucoup
moins probable qu'un armistice.
un armistice.
Résumé
Des variations sur l'ensemble de ces cinq dimensions -
utilisation de l'arme nucléaire par la Russie, escalade
OTAN-Russie, contrôle territorial, durée et forme de fin de
guerre - sont possibles à ce stade du conflit. Dans la section
suivante, nous examinons comment les
29
Les États-Unis devraient établir des priorités parmi ces
dimensions lorsqu'ils formulent leur politique à l'égard de
la guerre.
Hiérarchiser les dimensions des
trajectoires de guerre
Pour les États-Unis, les deux catégories d'escalade que
nous avons décrites - l'utilisation d'armes nucléaires par
la Russie et un conflit Russie-OTAN - seraient sans
aucun doute les dimensions les plus importantes des
trajectoires de guerre futures possibles. Peu de gens à
Washington contesteraient cette affirmation. Cependant,
la probabilité que l'une ou l'autre de ces formes d'escalade
se produise fait l'objet d'un débat animé. Comme nous
l'avons noté, bien que la probabilité de l'un ou l'autre
développement
n'est pas élevé, les deux sont plausibles en raison des
circonstances créées par la guerre, et, à la lumière de la
profondeur de la con-
Puisque éviter une
longue guerre est la plus
grande priorité après
avoir minimisé les risques
d'escalade, les États-Unis
devraient prendre des
mesures qui rendent une
la fin du conflit à moyen
terme est plus probable.
30
séquences pourraient être, les éviter doit rester la première
priorité.
Priorité américaine.
Notre analyse suggère que la durée est la plus
importante des dimensions restantes pour les États-Unis.
Les conséquences négatives d'une longue guerre seraient
graves. Tant que la guerre durera, les risques d'escalade
resteront élevés. La durée et les risques d'escalade sont
donc directement liés. En outre, une guerre plus longue
continuera de causer des dommages économiques à
l'Ukraine ainsi qu'à l'Europe et à l'économie mondiale.
Pour les États-Unis, une guerre plus longue entraînera à la
fois des coûts directs accrus (tels qu'un soutien budgétaire
et militaire plus important à l'Ukraine) et des coûts
d'opportunité accrus en termes de poursuite d'autres
priorités de politique étrangère. Davantage d'Ukrainiens
souffriront et la pression à la hausse sur les prix des denrées
alimentaires et de l'énergie se poursuivra tant que la guerre
sera en cours. La prolongation du conflit peut présenter des
avantages : un nouvel affaiblissement de la Russie et la
possibilité pour l'Ukraine de réaliser des gains territoriaux.
Mais le premier ne représente plus un avantage significatif ;
la Russie a déjà été affaiblie de façon spectaculaire. Quant
au second, il est incertain - plus de temps pourrait
permettre à la Russie de faire des gains - et l'avantage qu'il
présente est de permettre à l'Ukraine de faire des
économies.
Le contrôle territorial ukrainien, comme nous le verrons
plus loin, est important pour les États-Unis mais ne pèse
pas plus lourd que les conséquences d'une longue guerre.
Un plus grand contrôle territorial ukrainien serait
bénéfique pour les États-Unis. Les arguments humanitaires
sont convaincants pour libérer davantage d'Ukrainiens des
horreurs de l'occupation russe. L'ordre international et les
arguments économiques en faveur de la reconquête du
territoire ukrainien sont moins évidents. Moscou a violé la
norme d'intégrité territoriale depuis son annexion de la
Crimée et l'inva- sion de l'est de l'Ukraine en 2014. Même un
retrait russe
aux lignes de statu quo ante d'avant février 2022 ne serait pas
31
atténuer cette violation. Et les États-Unis disposent
d'outils permettant d'augmenter le coût pour la Russie de
sa violation et de refuser la légitimité de son occupation
illégale. Cela dit, le fait de priver Moscou de gains
territoriaux contribuerait à faire passer le message que
des actes d'agression similaires entraîneront une riposte
tout aussi puissante. Un plus grand contrôle territorial
ukrainien pourrait permettre à Kiev de reprendre le
contrôle de ses actifs économiquement productifs,
réduisant ainsi la dépendance de l'Ukraine à l'égard des
États-Unis et de ses alliés. Toutefois, compte tenu de la
position de la ligne de contrôle en décembre 2022, il est
peu probable que cet avantage économique soit essentiel
à la viabilité de l'Ukraine. Si la Russie devait pousser
significativement plus à l'ouest, et en particulier si elle
prenait le contrôle de toute la côte ukrainienne de la mer
Noire, l'impact économique serait probablement grave.
Mais en décembre 2022, une telle issue est improbable car
l'armée russe semble incapable de réaliser des avancées
territoriales significatives. En revanche, si l'Ukraine
mettait en déroute l'armée russe et reprenait l'ensemble
de son territoire, y compris la Crimée, les risques
d'utilisation de l'arme nucléaire ou d'une guerre Russie-
OTAN augmenteraient. Cette éventualité semble
également improbable au stade actuel du conflit.
Notre analyse suggère qu'il existe deux formes possibles
de la fin du conflit dans cette guerre. Étant donné que la
recon- quête territoriale en soi ne mettra pas fin à la
guerre et qu'une victoire absolue de l'un ou l'autre camp
est peu probable, l'importance de cette dimension repose
sur la valeur que les États-Unis tireraient d'un règlement
politique par rapport à un accord d'armistice. Un
règlement politique peut être plus durable qu'un
armistice, créant potentiellement une plus grande stabilité
en Europe et permettant aux États-Unis de libérer des
ressources pour d'autres priorités. Ce gain serait important,
mais un armistice durable serait également bénéfique aux
intérêts américains. Et un
32
Un règlement politique semble moins plausible, du moins à
ce stade du conflit.
Cette hiérarchisation des dimensions des trajectoires
de guerre possibles a des implications directes pour la
politique américaine. Puisque éviter une longue guerre est
la plus haute priorité après la minimisation des risques
d'escalade, les États-Unis devraient prendre des mesures
qui rendent plus probable une fin du conflit à moyen
terme. En soi, Washington ne peut pas raccourcir la
guerre. Mais puisque le conflit se terminera probablement
par des négociations, éviter une longue guerre nécessite
des efforts pour stimuler les pourparlers. Et les États-Unis
pourraient prendre des mesures pour éliminer les
principaux obstacles à leur lancement. La section suivante
identifie les obstacles qui pourraient plausiblement être
abordés par la politique américaine.
Obstacles à la fin du conflit
Au-delà de la question de son opportunité, une fin négociée
des combats est-elle envisageable ? En décembre 2022, cela
semble hautement improbable à court terme. La Russie et
l'Ukraine n'ont pas engagé de négociations en vue d'un
règlement depuis mai. De nombreuses raisons expliquent
cette aversion pour les pourparlers, comme des différends
territoriaux de plus en plus insolubles et des contraintes
politiques intérieures qui rendent le compromis difficile.
Par exemple, l'opinion publique ukrainienne peut trouver
difficile de faire des compromis avec un pays qui a commis
des atrocités et qui continue de détenir le territoire
ukrainien, surtout lorsque l'armée semble capable de
réaliser de nouveaux gains.42 La politique américaine ne peut
pas surmonter tous ces obstacles aux négociations.
Étant donné l'intérêt des États-Unis à éviter une longue
guerre, la question qui se pose à Washington est de savoir s'il
américaine pourrait plausiblement influer. Bien que de
nombreux facteurs conduisent les parties à continuer à se
battre, les études sur la fin des guerres suggèrent deux
facteurs principaux
33
de la résistance des parties aux négociations que
Washing- ton pourrait améliorer. La conclusion de base
de la littérature est que la négociation d'une fin de
guerre exige que les deux parties croient
qu'ils ont plus à gagner de la paix que de continuer à se
battre. L'optimisme quant à la trajectoire future de la
guerre et le pessimisme quant à la probabilité et aux
avantages de la paix empêchent donc les négociations et
poussent les belligérants à s'engager dans des conflits
prolongés.43 Dans la suite de cette section, nous expliquons
Russie qu'en Ukraine. Dans la section suivante, nous
évaluons les instruments politiques dont disposent les
États-Unis pour y faire face.
Optimisme mutuel sur le déroulement de
la guerre
Les spécialistes des relations internationales ont constaté
que les guerres se prolongent lorsque les belligérants sont
en désaccord sur leurs perspectives de victoire. En temps
de paix, les États ne peuvent pas être sûrs des capacités
militaires de leur adversaire, de sa volonté de combattre et
donc de sa capacité à gagner sur le champ de bataille. De
plus, les États ont intérêt à exagérer leur puissance et leur
détermination afin d'obtenir ce qu'ils veulent sans avoir à
faire la guerre. Certains chercheurs considèrent que les
guerres résolvent ce problème d'information, car les
combats révèlent le véritable équilibre des pouvoirs et des
intérêts. Une fois que cette information est claire pour les
deux parties, la plus faible ou la moins déterminée des
deux parties peut s'en sortir.
L'autre partie devrait devenir plus pessimiste quant à ce
qu'elle peut gagner en continuant à se battre. Ce
pessimisme devrait amener cette partie à revoir ses
exigences à la baisse, ouvrant potentiellement la voie à un
accord pour mettre fin à la guerre.44
Cette attente théorique concernant la convergence des
points de vue sur le côté qui a le plus de chances de
l'emporter repose sur l'hypothèse que le pouvoir est en
grande partie fixe.45 Lorsque cette hypothèse se vérifie,
34
Les résultats du champ de bataille devraient être un
indicateur fiable de la puissance et donc un guide sur la
façon dont les parties se comporteront lors de futurs
affrontements. En théorie, les deux parties devraient
utiliser ces informations pour anticiper les
développements futurs, et leurs attentes concernant la
trajectoire de la guerre devraient converger. Mais lorsque
la puissance d'un camp fluctue alors que les combats sont
en cours, ou lorsque sa puissance pourrait changer de
manière significative à l'avenir, les preuves des résultats
passés sur le champ de bataille ne produiront pas la même
clarté. Au contraire, cette variation (ou une éventuelle
variation future) de la puissance d'une partie peut conduire
les belligérants à des conclusions différentes sur l'évolution
du conflit.46
Par exemple, cette dynamique semble avoir contribué
à la durée de la Première Guerre mondiale en Europe.
L'impasse dans laquelle se trouvait le front occidental en
1917 signifiait que les belligérants, s'ils examinaient le
bilan du champ de bataille, auraient dû convenir que leurs
chances de victoire étaient à peu près égales. Au lieu de
cela, les deux camps semblaient être optimistes quant à
leur capacité à gagner en continuant à se battre. Les
Britanniques et les Français n'étaient pas disposés à
négocier cet hiver-là, en partie parce qu'ils espéraient que
l'entrée en guerre des États-Unis allait
sortir de l'impasse. L'Allemagne pense que, grâce à la fin
des combats sur le front oriental après la signature d'un
traité de paix avec la Russie, les forces allemandes
redéployées constitueront une menace pour la paix.
Les deux parties pensent
que leur pouvoir relatif, et
donc leur capacité à
l'emporter, s'améliorera
avec le temps.
35
percée à l'ouest. Cet optimisme mutuel a peut-être été un
facteur qui a inhibé les négociations à la fin de 1917 et au
début de 1918.47
Dans la guerre Russie-Ukraine, cette dynamique
est fortement dépendante d'un facteur extérieur
imprévisible : l'aide occidentale. Aucun des
Les acteurs mentionnés - ni la Russie, ni l'Ukraine, ni
l'Occident - n'ont pas prévu les niveaux sans précédent de
l'aide militaire et des services de renseignement
occidentaux à Kiev, ni l'effet que cette aide aurait. Aucun
ne sait combien d'aide sera fournie ni quel effet elle
pourrait avoir dans les mois et les années à venir. Pour
parler en termes de problème d'information, on ne sait
pas quelle sera la puissance de l'Ukraine à l'avenir.
Face à cette incertitude, les deux pays semblent être
parvenus à des conclusions différentes quant à la puissance
future de l'Ukraine. Par conséquent, malgré des mois de
combats, la Russie et l'Ukraine semblent être optimistes
quant à l'évolution future de la guerre. L'Ukraine est
optimiste quant à l'augmentation du soutien occidental et
aux capacités ukrainiennes.
améliorer. La Russie semble croire que les États-Unis et
leurs alliés finiront par faiblir dans leur soutien à
l'Ukraine, notamment à mesure que les coûts de la guerre
augmentent. Le Kremlin affirme notamment que les prix
élevés de l'énergie, alimentés par le conflit en cours,
pèseront sur les économies européennes et feront
diminuer le soutien apporté à l'Ukraine pour l'aider à
poursuivre le combat. Comme l'a déclaré l'ancien
président et actuel vice-président du Conseil de sécurité
russe, Dmitri Medvedev, "l'Amérique abandonne toujours
ses amis et ses meilleurs [mandataires]. Cela arrivera tôt ou
tard cette fois-ci aussi".48 Une fois qu'elle sera
inévitablement privée de sa bouée de sauvetage occidentale,
l'Ukraine, selon Moscou, sera incapable de s'imposer face à
l'armée russe.
En bref, les deux parties pensent que leur puissance
relative, et donc leur capacité à s'imposer, s'améliorera
avec le temps. Le rôle central de l'aide occidentale dans
l'effort de guerre de l'Ukraine,
36
et l'incertitude quant à l'avenir de cette aide, a conduit
Moscou et Kiev à des conclusions différentes quant à savoir
lequel des deux prendra le dessus au fil du temps. Le conflit
ne résout donc pas le problème de l'information de la
manière dont la littérature nous y incite ; les deux parties...
ont des raisons d'être optimistes quant à la possibilité de
réaliser des gains en continuant à se battre.
Historiquement, ce genre d'optimisme mutuel a rendu les
guerres difficiles à terminer.49
Pessimisme quant aux avantages de la
paix
Le pessimisme quant à la durabilité et aux avantages de la
paix peut également contribuer à la prolongation du
conflit. Nous nous concentrons sur deux sources de
pessimisme : (1) l'incapacité des deux parties à s'engager de
manière crédible à respecter les accords et (2) l'opinion
russe selon laquelle les sanctions occidentales se
poursuivront après la fin de la guerre, rendant la paix
moins attrayante qu'elle ne pourrait l'être.
La crainte que la paix ne dure pas
Le pessimisme quant à la durabilité de la paix peut provenir
de la crainte que l'autre partie ne respecte pas encore les
engagements qu'elle prend dans le cadre d'un accord visant
à mettre fin à un conflit. La méfiance, en soi, ne doit pas
nécessairement empêcher un accord ; les belligérants ne se
font généralement pas confiance après un conflit, et
pourtant de nombreuses guerres se terminent par des
négociations. Le véritable obstacle aux négociations
apparaît si au moins un des belligérants pense que l'autre
(1) est un agresseur déterminé qui pourrait gagner en
puissance relative à l'avenir et violer tout accord une fois sa
position améliorée ou (2) pourrait avoir des préférences
sensiblement différentes à l'avenir. De telles préoccupations,
connues sous le nom de problèmes d'engagement crédible,
peuvent conduire les belligérants à poursuivre le combat
même s'ils savent que la victoire est impossible.50
37
Revenons à l'exemple de la Première Guerre
mondiale : Outre l'optimisme mutuel quant à la
poursuite de la guerre, des problèmes d'engagement
crédible ont également maintenu les belligérants dans la
lutte malgré l'impasse. La crainte que l'Allemagne ne
grandisse en
La puissance de l'Allemagne après la guerre, alors qu'elle
intégrait les terres acquises par le biais du traité avec la
Russie, a conduit Londres et Paris à se demander si Berlin
respecterait un accord. Par conséquent, la Grande-
Bretagne a estimé qu'elle devait remporter une victoire
absolue sur l'Allemagne plutôt que de négocier la fin de la
guerre51.
Un problème d'engagement crédible est certainement
-Ukraine. Les dirigeants
ukrainiens semblent croire que la Russie est un État
prédateur qui abandonnera tout cessez-le-feu une fois
qu'elle aura reconstitué son armée et attaquera à nouveau.
L'Ukraine peut également craindre de perdre le soutien de
l'Occident lors d'une interruption des combats provoquée
par un armistice ou un règlement politique, ce qui
permettrait à l'armée russe de se reconstituer de manière
plus importante ou plus rapide que la sienne. Ces craintes
affecteront l'ouverture de Kiev aux négociations, quelle
que soit la quantité de territoire qu'elle contrôle. Même
si l'Ukraine devait reprendre le contrôle de l'intégralité de
son territoire internationalement reconnu, ces mêmes
préoccupations pourraient limiter les perspectives de
mettre fin à la guerre.
Une paix peu attrayante
Un deuxième problème d'engagement crédible - la
possibilité d'un changement dans les préférences de
l'Ukraine - peut rendre la Russie pessimiste quant aux
avantages de la paix. La Russie a
a longtemps cherché à faire en sorte que l'Ukraine reste en
dehors de l'OTAN. Au début du conflit, l'Ukraine a indiqué
qu'elle pourrait accepter la neutralité dans le cadre d'un
règlement.52 La Russie verrait vraisemblablement un
avantage important à une paix dans laquelle l'Ukraine
s'engagerait de manière crédible à ne pas rejoindre l'OTAN.
Mais la Russie n'est guère convaincue qu'un engagement
ukrainien de neu-
38
tralité serait maintenue. Moscou a connu des
changements dans la politique étrangère ukrainienne et a
une piètre opinion de la capacité de l'élite ukrainienne à
tenir ses promesses sur le long terme. Le Kremlin
craindrait donc qu'un futur gouvernement ukrainien, plus
profondément attaché à l'adhésion à l'OTAN, puisse
prendre le pouvoir et annuler tout engagement de
neutralité pris dans le cadre d'un règlement.
Un autre facteur peut également contribuer au
pessimisme de la Russie quant aux avantages de la paix : la
perspective de sanctions occidentales continues après la
guerre. Les États-Unis et leurs alliés ont imposé des
sanctions d'une sévérité sans précédent à la Russie pour la
punir de son invasion de l'Ukraine. Cependant, il n'est pas
certain que les États-Unis et leurs partenaires soient prêts
à participer à un processus de négociation multilatéral
dans lequel ils offriraient à la Russie une voie vers
l'allègement des sanctions. Ce pessimisme peut être
renforcé par les déclarations de certains responsables
américains selon lesquelles l'un des principaux objectifs de
l'Union européenne est de parvenir à un accord.
L'un des objectifs de Washington est d'affaiblir la Russie à
long terme.53 Moscou a de nombreuses raisons de penser
que les sanctions occidentales vont probablement se
poursuivre même si elle s'arrange bilatéralement avec Kiev
pour mettre fin à la guerre.
Options politiques des États-Unis
pour surmonter les obstacles aux
pourparlers
La section précédente a résumé trois facteurs qui
renforcent l'aversion commune des parties à entamer des
négociations pour mettre fin à la guerre : l'optimisme
mutuel sur l'évolution future de la guerre découlant de
l'incertitude sur le pouvoir relatif ; le pessimisme mutuel sur
la paix découlant de la crédulité des parties.
et, pour la Russie, l'absence d'une voie claire vers un
allègement des sanctions. Ces obstacles sont loin d'être les
seuls à entraver les négociations. Cependant, ce sont ceux
qui
39
que les États-Unis sont le plus à même d'aborder avec
leurs propres politiques. Dans cette section, nous
décrivons les options politiques, ainsi que leurs
compromis, qui sont disponibles pour Wash- ington à cet
effet. Nous reconnaissons qu'il existe des politiques que
les combattants eux-mêmes ou d'autres tierces parties,
comme l'Union européenne, pourraient adopter pour
s'attaquer à ces mêmes obstacles. Par exemple, les
combattants pourraient convenir de mesures bilatérales,
telles que des zones démilitarisées, pour apaiser les
craintes d'un retour au conflit. Les États-Unis pourraient
encourager d'autres États à adopter de telles politiques.
Cependant, nous nous concentrons ici sur les options que
les États-
Clarifier l'avenir de l'aide à l'Ukraine
Une source majeure d'incertitude quant à l'évolution de
la guerre est le manque relatif de clarté quant à l'avenir de
l'OTAN.
L'assistance militaire des États-Unis et de leurs alliés à
l'Ukraine, qu'il s'agisse de livraisons d'armes ou de partage
de renseignements. Bien que les capacités et l'efficacité de
l'armée ukrainienne soient les principaux moteurs de son
succès, l'aide extérieure a été un facteur clé. Par exemple,
les systèmes de roquettes à longue portée, très précis et à
lancements multiples fournis par les États-Unis et leurs
alliés à l'Ukraine au cours de l'été 2022 ont provoqué des
perturbations majeures dans la logistique et le
réapprovisionnement de l'armée russo- sienne.
Une plus grande clarté sur l'avenir de l'assistance
militaire américaine et alliée pourrait servir à deux fins.
Premièrement, si un plan clair et à long terme était
adopté, avec des calendriers de livraison crédibles et des
implications claires en termes de capacités, il pourrait
rendre la Russie plus pessimiste quant à l'avenir de sa
propre campagne. Les États-Unis ont déjà pris des mesures
dans ce sens avec l'Initiative d'assistance à la sécurité en
Ukraine et la mise en place d'un groupe de travail com-
munautaire.
40
Le commandement européen des États-Unis est un
élément du commandement européen qui se consacre à
l'effort d'assistance à l'Ukraine. Mais les livraisons d'armes
ne sont pas encore régulières et il n'existe pas de plan
transparent à long terme. L'aide occidentale continue
d'être calibrée en fonction des actions russes, et les
capacités futures de l'Ukraine sont donc incertaines. Des
plans transparents à long terme bénéficiant d'un soutien
national et international fort pourraient minimiser
l'imprévisibilité, mais ils pourraient aussi être moins
réactifs à l'évolution de l'environnement de la menace.54
Deuxièmement, les États-Unis pourraient décider
de conditionner l'aide militaire future à l'engagement
de l'Ukraine à négocier. Fixer des conditions à l'aide à
l'Ukraine
s'attaquerait à l'une des principales sources d'optimisme
de Kiev, qui pourrait prolonger la guerre : la conviction
que l'aide occidentale se poursuivra indéfiniment ou
augmentera en qualité et en quantité.
Dans le même temps, les États-Unis pourraient également
promettre une aide plus importante pour la période
d'après-guerre afin de répondre aux craintes de l'Ukraine
quant à la durabilité de la paix. Washington l'a fait dans
d'autres cas, en fournissant de vastes quantités d'aide à
Israël après qu'il ait signé les accords de Camp David et
un traité de paix bilatéral avec l'Égypte, garantissant ainsi
que les capacités d'Israël dépassent celles de ses voisins.
Bien que cet exemple diffère sur des points importants du
conflit entre la Russie et l'Ukraine, il n'en est rien.
flict, elle suggère que les États-Unis ont des moyens de
calibrer les engagements d'aide à long terme pour
rassurer leurs partenaires proches sur leur capacité à se
défendre. En agissant ainsi dans ce cas, tout en signalant
les limites de l'aide en temps de guerre, l'Ukraine pourrait
répondre à son optimisme à court terme quant à la
poursuite de la guerre, tout en augmentant sa confiance
dans la longévité de tout arrangement visant à mettre fin
aux combats.
Lier l'aide à la volonté ukrainienne de négocier a été un
anathème dans les discussions politiques occidentales, et ce
pour une bonne raison : L'Ukraine se défend contre des
attaques non provoquées
41
Une source importante de
l'incertitude quant à la
l'évolution future de la
guerre est le manque
relatif de
clarté sur l'avenir de
l'assistance militaire
américaine et alliée à
l'Ukraine.
L'agression russe. Toutefois, le calcul des États-Unis peut
changer à mesure que les coûts et les risques de la guerre
augmentent.55 Et l'utilisation de ce levier américain peut
être calibrée. Par exemple, les États-Unis pourraient
limiter l'aide, sans la réduire considérablement, si
l'Ukraine ne négocie pas. Et, encore une fois, la décision
d'interrompre l'aide en temps de guerre en attendant les
négociations peut être prise parallèlement à des
promesses d'augmentation soutenue de l'aide à long terme
après la guerre.
Clarifier l'avenir de l'aide américaine à l'Ukraine
pourrait créer des incitations perverses selon la manière
augmenter l'aide à l'Ukraine en temps de guerre pour
réduire l'optimisme des Russes pourrait enhardir les
Ukrainiens à faire obstacle aux négociations, à rejeter la
responsabilité de l'échec sur Moscou et à obtenir davantage
de soutien occidental. L'annonce d'une diminution ou d'un
plafonnement de l'aide à l'Ukraine pour réduire
l'optimisme de Kiev à propos de la guerre pourrait amener
la Russie à voir dans l'Ukraine une menace pour la paix.
Cette décision est le signe d'un déclin du soutien américain à
l'Ukraine.
42
Si elle adoptait ce point de vue, la Russie pourrait
continuer à se battre dans l'espoir que les États-Unis
abandonnent complètement l'Ukraine. Tout en
reconnaissant que l'Ukraine mène une guerre défensive
pour sa survie et que la Russie mène une guerre agressive
d'aggran- diement, les États-Unis devraient néanmoins
suivre attentivement et sans passion les événements et
cibler leurs efforts pour créer l'effet escompté sur les
intérêts de l'une ou l'autre des parties.
L'optimisme est considéré comme le principal obstacle à
l'ouverture de pourparlers.56
Les engagements des États-Unis et des
Alliés en faveur de la sécurité de l'Ukraine
Pour résoudre le problème de l'engagement crédible pour
l'Ukraine, les États-Unis et leurs alliés pourraient
envisager de définir les engagements à long terme qu'ils
sont prêts à prendre pour la sécurité de l'Ukraine si Kiev
s'entend avec Moscou.
Les engagements de sécurité peuvent prendre de
nombreuses formes, allant de la promesse d'un soutien
limité en temps de guerre à la promesse d'intervenir
militairement pour défendre un autre pays s'il est
attaqué. Fournir à Kiev un tel engagement pourrait
influencer la décision de l'Ukraine de mettre fin à la
guerre : Il répondrait aux préoccupations de Kiev quant
à la crédibilité de l'OTAN.
Les promesses de Moscou de ne pas attaquer à nouveau
l'Ukraine dans le cadre d'un règlement.57 Un engagement
de sécurité de la part des États-Unis - en particulier un
engagement d'intervenir militairement si la Russie attaque
à nouveau - dissuaderait Moscou de toute agression
future, puisque la Russie risquerait une guerre avec une
coalition beaucoup plus puissante, et pas seulement avec
l'Ukraine. L'Ukraine serait plus confiante dans sa sécurité et
disposerait d'un environnement plus stable pour se
redresser économiquement après la guerre.
conflit. Un engagement des États-Unis ou de leurs alliés
envers l'Ukraine d'après-guerre.
43
La sécurité pourrait rendre la paix plus attrayante pour
Kiev en ne la laissant pas dépendre de la parole de
Moscou.
Au début de la guerre, Kiev a proposé aux États-Unis
et à d'autres pays d'offrir à l'Ukraine un engagement
encore plus irréfutable que ceux pris par Washington
force militaire si l'Ukraine était à nouveau attaquée.
(Contrairement à la croyance populaire, même l'article 5
du traité de Washington n'engage pas les alliés de l'OTAN
à recourir à la force si un autre est attaqué. ) La réaction
des capitales occidentales à l'engagement proposé a été au
mieux tiède.59 Le vice-premier ministre britannique
Dominic Raab a déclaré : "Nous n'allons pas... reproduire
unilatéralement les engagements de l'OTAN qui
s'appliquent aux membres de l'OTAN".60 Toutefois,
certains pays étaient prêts à s'engager à aider l'Ukraine
d'autres manières si elle était à nouveau attaquée. Comme
l'a déclaré un responsable français, "il s'agirait de
fournitures militaires pour que l'Ukraine puisse faire face
à une nouvelle attaque ou, éventuellement,
[d'engagements] qui nous permettraient de nous
impliquer si l'Ukraine était attaquée d'une manière qui
nous permettrait d'évaluer comment l'aider."Une
déclaration de juillet du Groupe des Sept (G7) a développé
ces engagements, proposant que les membres du G7
s'engagent dans le partage de renseignements, la résilience
et d'autres mesures dans le cadre d'un " règlement de paix
viable après la guerre ".62 Les États-Unis et leurs
principaux alliés étaient prêts à s'engager dans le type de
soutien qu'ils fournissent actuellement à l'Ukraine si elle
devait être à nouveau attaquée. Ce soutien est
extraordinaire par son ampleur et sa portée, et l'Ukraine
l'a utilisé plus efficacement que presque tout le monde
l'aurait imaginé avant la guerre. Pourtant, promettre de
fournir à nouveau ce type de soutien pourrait ne pas
réduire le problème de l'engagement crédible de l'Ukraine :
Aussi efficace qu'il ait été, ce soutien n'a pas empêché la
Russie de poursuivre ses activités.
44
son agression. Des approches créatives pourraient être
envisagées, qui ne seraient pas aussi contraignantes que les
traités de défense mutuelle des États-Unis, mais plus
importantes que les promesses de revenir aux niveaux
actuels de soutien dans une future situation d'urgence.
Bien qu'il puisse contribuer à adoucir un accord pour
Kiev, un engagement de sécurité des États-Unis envers
l'Ukraine pourrait être désagréable pour Moscou. Après
tout, l'un des motifs de la guerre menée par la Russie était
d'empêcher l'alignement de l'Ukraine sur l'Occident. Les
auteurs du communiqué d'Istanbul ont envisagé de
surmonter ce problème en obtenant l'adhésion de la Russie
à un accord multilatéral de garantie de sécurité dans lequel
la Russie, les États-Unis et d'autres pays seraient désignés
comme garants. La garantie serait accordée à condition que
l'Ukraine reste neutre et ne s'aligne sur aucune de ces
puissances.63 Le document excluait également les
déploiements et exercices militaires étrangers sur le
territoire ukrainien. Bien que l'approbation par la Russie
d'un engagement de sécurité des États-Unis envers
l'Ukraine puisse sembler contre-intuitive, elle serait dans ce
cas subordonnée à la neutralité permanente de l'Ukraine et
à une stricte limitation de la présence militaire étrangère
sur son territoire.
L'offre d'un engagement sécuritaire américain, même
limité, pourrait entraîner des coûts et des risques pour les
États-Unis. Par exemple, si les États-Unis devaient
consacrer des ressources importantes à l'armement de
l'Ukraine en temps de paix, ils auraient moins de
ressources pour leurs autres priorités. De plus, dans
l'éventualité d'une autre guerre entre la Russie et
l'Ukraine, les engagements envers l'Ukraine limiteraient la
-Unis dans l'élaboration
d'une réponse. Un engagement sécuritaire plus étendu
pourrait conduire à un affrontement direct avec la Russie
en cas d'attaque future contre l'Ukraine. Par conséquent, les
avantages associés à un engagement de sécurité des États-
Unis - une volonté accrue de l'Ukraine de négocier, une fin
possible de la guerre et la dissuasion d'une future attaque
contre l'Ukraine - ne sont pas suffisants.
45
Les risques d'agression russe devraient être soigneusement
évalués par rapport à ces inconvénients potentiels.
Engagements des États-Unis et des Alliés
en faveur de la neutralité de l'Ukraine
Comme indiqué précédemment, le problème de
l'engagement crédible pour la Russie est lié à un
éventuel engagement de neutralité de l'Ukraine dans le
cadre d'un règlement. La perception par Moscou que
l'engagement unilatéral de l'Ukraine ne serait pas
crédible pourrait contribuer à rendre la paix beaucoup
moins attrayante. Dans le cadre du communiqué
d'Istanbul, la Russie aurait reçu un engagement
juridique international concernant la neutralité de
l'Ukraine.
neutralité des États-Unis et de plusieurs alliés de l'OTAN,
en plus du propre engagement de neutralité de l'Ukraine.
Un engagement des États-Unis et de leurs alliés en faveur
de la neutralité de l'Ukraine créerait un obstacle
supplémentaire majeur - un changement de la politique
occidentale, voire de la législation, selon la nature de
l'engagement - à l'adhésion future de l'Ukraine à l'OTAN.
Une telle promesse pourrait atténuer le problème de
l'engagement crédible pour la Russie.
Jusqu'à présent, les États-Unis ont maintenu leur
politique d'avant-guerre concernant l'avenir de l'Ukraine
au sein de l'OTAN : soutien rhétorique aux aspirations de
Kiev à l'adhésion et refus de s'engager dans des
négociations qui porteraient atteinte de quelque manière
que ce soit à la politique de la porte ouverte de l'OTAN -
le principe selon lequel l'Alliance examinera toute
demande émanant d'États qualifiés de la région - et la
position connexe selon laquelle aucun autre État n'a son
mot à dire dans ce processus. Comme l'a déclaré le
communiqué du sommet de l'OTAN de Madrid en juillet
2022, " nous soutenons pleinement le droit inhérent de
l'Ukraine... de choisir ses propres arrangements de sécurité
".64 L'Ukraine elle-même a recommencé à mettre l'accent
sur son objectif
d'adhérer à l'OTAN, après avoir laissé entendre qu'il
pourrait être prêt à accepter la neutralité plus tôt dans la
guerre.65 Le président Zelenskyy
46
a même mis la candidature de son pays à l'OTAN sur une
voie "accélérée" après l'annonce de l'annexion par Poutine.
en septembre, bien que la signification de ce mouvement ne
soit pas claire.66
Tout comme l'acceptation par la Russie des
engagements de sécurité des États-Unis ou des alliés était
liée à la promesse de neutralité du communiqué d'Istanbul,
l'Ukraine aurait probablement besoin d'engagements de
sécurité pour rendre la neutralité acceptable. En soi, un
engagement multilatéral en faveur de la neutralité de
l'Ukraine serait considéré à Kiev comme un élément négatif
net pour la sécurité du pays : La perspective d'une adhésion
à l'OTAN serait écartée, et rien ne serait prévu pour la
remplacer. Sur le plan politique, le gouvernement de Kiev,
quel qu'il soit, aurait besoin de montrer quelque chose à
l'opinion publique pour se faire pardonner d'avoir " perdu "
la possibilité d'adhérer à l'Alliance.
Comme pour tout engagement de sécurité des États-
Unis, un engagement en faveur de la neutralité de
l'Ukraine impliquerait des compromis pour les États-
Unis. D'une part, il pourrait contribuer à mettre fin à la
guerre et à résoudre une source de tension de longue date
entre l'OTAN et la Russie. Mais d'autre part, ce serait
extrêmement difficile sur le plan politique au niveau
national, avec les alliés et avec l'Ukraine. La décision
indépendante et souveraine de Kiev d'officialiser sa
neutralité serait d'ailleurs une condition préalable
nécessaire pour que Washington envisage de s'engager à
respecter ce statut. Et même dans ce cas, certains alliés des
États-Unis pourraient résister à toute allusion à un
changement de la politique de la porte ouverte de l'OTAN,
en particulier sous la pression de la Russie. Par ailleurs, un
engagement combiné en faveur de la sécurité et de la
neutralité de l'Ukraine serait
Il s'agit d'un concept nouveau pour les États-Unis ;
traditionnellement, les engagements fermes en matière de
sécurité ne sont pris qu'envers les alliés. Rendre l'Ukraine
plus sûre sans porter atteinte à sa neutralité serait un
équilibre difficile à maintenir.
47
Établissement des conditions d'allègement
des sanctions
Comme nous l'avons déjà évoqué, le pessimisme de la
Russie à l'égard de la paix pourrait s'expliquer en partie par
la conviction que les sanctions internationales resteront en
place même si elle négocie la fin de la guerre en Ukraine.
Les États-Unis, l'Union européenne et d'autres partenaires
ont imposé des sanctions sans précédent à la Russie,
notamment le gel de plus de 300 milliards de dollars
d'actifs de la banque centrale russe et l'imposition de
contrôles des exportations qui limiteront
considérablement la croissance future du pays. Jusqu'à
présent, les sanctions américaines ont été largement
conçues comme une punition pour les actions de la Russie,
et non comme un outil permettant de modifier le
comportement de la Russie et de l'amener à la table des
négociations. Comme l'a souligné Daniel Drezner, les
États-Unis et leurs partenaires n'ont pas été explicites sur
"ce que la Russie peut faire pour que les sanctions soient
levées". Le "manque de clarté nuit à la négociation
coercitive, car l'acteur ciblé croit que les sanctions sont un
moyen de pression.
La promesse d'un allègement des sanctions a contribué à
la volonté de l'Iran de négocier sur son programme
nucléaire et de conclure l'accord conjoint sur les armes
nucléaires.
Bien qu'il ne s'agisse pas d'analogies parfaites, ces
expériences montrent qu'il est plausible d'utiliser la
promesse d'un allègement conditionnel des sanctions,
dans le cadre d'un ensemble de politiques, pour influencer
les calculs d'un rival.
Certains pourraient prétendre que promettre un
allègement des sanctions récompenserait l'agression
russe et indiquerait à la Chine et aux autres adversaires
des États-Unis qu'ils peuvent obtenir des résultats en
recourant à la force. Toutefois, cet argument ne tient
pas compte du prix élevé que la Russie a déjà payé pour
cette guerre :
nuisant à son économie, ternissant sa réputation
internationale...
48
Certains de ces coûts peuvent être transitoires pour la
Russie, mais d'autres - comme l'élargissement de l'OTAN,
les efforts de l'Europe pour réduire sa dépendance
énergétique et les dommages économiques - semblent être
permanents70 . Certains de ces coûts peuvent être
transitoires pour la Russie, mais d'autres - comme
l'élargissement de l'OTAN, les efforts européens pour
réduire la dépendance énergétique et les dommages
économiques - semblent être des changements
permanents.70 Compte tenu de ces coûts importants de la
guerre pour la Russie, il est peu probable que d'autres États
considèrent le conflit actuel comme une preuve évidente
que l'agression est payante, même si certaines sanctions
sont finalement levées dans le cadre d'un accord pour
mettre fin à la guerre. En outre, il est probable que
l'allègement des sanctions sera tout au plus partiel ;
certaines mesures, telles que les contrôles beaucoup plus
stricts des exportations, sont destinées à être permanentes.
Il y a cependant d'autres risques à considérer. Les États-
Unis ont déployé des efforts considérables pour mettre en
place et maintenir une coalition mondiale pour sanctionner
la Russie. On peut supposer que les États-Unis
chercheraient à obtenir le soutien des membres de cette
coalition avant de signaler à la Russie la possibilité d'un
allégement des sanctions, mais il ne sera peut-être pas
possible d'obtenir l'accord de tous les membres, ce qui
pourrait limiter le montant de l'allégement que les États-
Unis pourraient offrir. Même si les membres de la coalition
s'accordaient sur un plan d'allègement des sanctions, un
risque subsisterait : Alors que les membres de la coalition
commencent à lever les sanctions dans le cadre d'un
processus de négociation, certains États pourraient être
réticents à les remettre en place si les négociations ou les
accords entre l'Ukraine et la Russie échouent. La coalition
pourrait ne pas être aussi forte qu'elle l'est actuellement si
elle devait plus tard réimposer des sanctions. De plus, les
dirigeants américains pourraient payer un coût politique au
niveau national et auprès des alliés opposés à tout
allègement des sanctions.
49
Conclusion
Le débat à Washington et dans d'autres capitales
occidentales sur l'avenir de la guerre Russie-Ukraine
privilégie la question du contrôle territorial. Les partisans
de l'extrémisme plaident en faveur de l'utilisation d'une
assistance militaire accrue pour faciliter la reconquête par
l'armée ukrainienne de l'ensemble du territoire du pays.71
Leurs opposants exhortent les États-Unis à adopter la
ligne de contrôle d'avant février 2022 comme objectif, en
invoquant les risques d'escalade que comporte le fait
d'aller plus loin.72 Le secrétaire d'État Antony Blinken a
déclaré que l'objectif de la politique américaine est de
permettre à l'Ukraine "de reprendre le territoire qui lui a
été confisqué depuis le 24 février. "73
Notre analyse suggère que ce débat se concentre trop
étroitement sur une dimension de la trajectoire de la
guerre. Le contrôle du territoire, bien qu'immensément
important pour l'Ukraine, n'est pas la dimension la plus
importante de l'avenir de la guerre pour les États-Unis.
Nous concluons que, en plus d'éviter une éventuelle
escalade vers une guerre Russie-OTAN ou l'utilisation de
l'arme nucléaire russe, éviter une longue guerre est
également une priorité plus importante pour les États-
Unis que de faciliter un contrôle territorial ukrainien
beaucoup plus important. En outre, la capacité des États-
Unis
La possibilité de microgérer le tracé final de la ligne de
démarcation est très limitée puisque l'armée américaine
n'est pas directement impliquée dans les combats.
Permettre le contrôle territorial de l'Ukraine est
également
est loin d'être le seul instrument dont disposent les États-
Unis pour influer sur la trajectoire de la guerre. Nous
avons mis en évidence plusieurs autres outils -
potentiellement plus puissants - que Washing- ton peut
utiliser pour orienter la guerre vers une trajectoire qui
favorise davantage les intérêts américains. Alors que les
États-Unis ne peuvent pas déterminer directement l'issue
territoriale de la guerre, ils auront un contrôle direct sur ces
politiques.
50
Le président Biden a déclaré que cette guerre se
terminerait à la table des négociations.74 Mais
l'administration n'a encore rien fait pour inciter les
parties à entamer des pourparlers.
Bien qu'il soit loin d'être certain qu'un changement de la
politique américaine puisse déclencher des négociations,
l'adoption d'une ou plusieurs des politiques décrites dans
cette perspective pourrait rendre les pourparlers plus
probables. Nous identifions les raisons pour lesquelles la
Russie et l'Ukraine peuvent être mutuellement optimistes
quant à la guerre et pessimistes quant à la paix. La
littérature sur la fin des guerres suggère que de telles
perceptions peuvent conduire à un conflit prolongé. Par
conséquent, nous mettons en évidence quatre options dont
disposent les États-Unis pour modifier cette dynamique :
clarifier leurs plans de soutien futur à l'Ukraine, prendre
des engagements en faveur de la sécurité de l'Ukraine,
donner des assurances quant à la neutralité du pays et fixer
les conditions d'un allègement des sanctions à l'encontre de
la Russie.
Un changement radical de la politique américaine du
jour au lendemain est politiquement impossible - tant au
niveau national qu'avec les alliés - et serait de toute façon
peu judicieux. Mais développer ces instruments
maintenant et les socialiser avec l'Ukraine et avec les alliés
des États-Unis pourrait aider à catalyser le début éventuel
d'un processus qui pourrait amener cette guerre à une fin
négociée dans un délai qui servirait les intérêts des États-
Unis. L'alternative est une longue guerre qui pose des défis
majeurs pour les États-Unis, l'Ukraine et le reste du
monde.
Notes
1 Voir, par exemple, Rose, "What Nixon's Endgame Reveals About
Putin's" ; Cohen et Gentile, "The Case for Cautious Optimism in Ukraine" ;
Cohen et Gentile, "Why Putin's Nuclear Gambit Is a Huge Mistake".
2 Voir, par exemple, Joshi, "Three Scenarios for How War in Ukraine
Could Play Out" ; "Exploring the Possible Outcomes of Russia's Invasion :
A Foreign Affairs Collection".
51
3 "La Russie attaque l'Ukraine alors que Poutine prévient que les pays
qui s'ingèrent feront face à des "conséquences que vous n'avez jamais
vues"".
4 Cameron, "Here's What 'High Combat Alert' for Russia's Nuclear
Forces Means".
5 "Factbox : Poutine a-t-il menacé d'utiliser des armes nucléaires ?"
6 Cooper, Barnes, et Schmitt, "Russian Military Leaders Discussed
Use of Nuclear Weapons, U.S. Officials Say".
7 Cohen et Gentile, "Why Putin's Nuclear Gambit Is a Huge Mistake".
8 Charap et al., Russian Grand Strategy : Rhetoric and Reality, chapitre 5
; Charap et Colton, Everyone Loses : The Ukraine Crisis and the Ruinous
Contest for Post-Soviet Eurasia.
9
Sanctions on Russian and European Economies" ; Fonds monétaire
international, "IMF Survey : Cheaper Oil and Sanctions Weigh on
Russia's Growth Outlook".
10 Pour une discussion détaillée de cette logique générale, voir Fearon,
"Signaling Foreign Policy Interests : Tying Hands Versus Sinking
Costs".
11 Cela dit, les forces ukrainiennes sont dispersées et l'environnement
des cibles n'est donc pas particulièrement riche pour l'utilisation des
armes nucléaires.
12 Kokoshin et al, Voprosy eskalatsii i deeskalatsii krizisnykh situatsii,
vooruzhennykh konfliktov i voin, p. 60-65.
13 Kofman et Fink, "Escalation Management and Nuclear Employ-
ment in Russian Military Strategy" ; Reach et al, Competing with Russia
Militarily : Implications of Conventional and Nuclear Conflicts.
14 Sonne et Hudson, "U.S. Has Sent Private Warnings to Russia Against
Using a Nuclear Weapon".
15 Siebold et Stewart, "Russian Nuclear Strike Likely to Provoke
'Physical Response', NATO Official Says".
16 Shapiro, "Nous sommes sur la voie de la guerre nucléaire".
17 Harris et al. "Road to War : U.S. Struggled to Convince Allies, and
Zelensky, of Risk of Invasion".
18 Frederick et al., Pathways to Russian Escalation Against NATO from
the Ukraine War.
19 Reiter, "Don't Panic About Putin : Why Even Desperate Leaders
Tend to Avoid Catastrophe".
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  • 1. H Janvier 2023 SAMUEL CHARAP, MIRANDA PRIEBE Éviter une longue guerre La politique américaine et la trajectoire du conflit Russie- Ukraine omment cela va-t-il se terminer ? Cette question domine de plus en plus les discussions sur la guerre Russie-Ukraine à Washington et dans d'autres capitales occidentales. Bien que des contre-offensives ukrainiennes réussies à Kharkiv et Kherson à l'automne 2022 aient ravivé l'optimisme quant aux perspectives de Kiev sur le champ de bataille, L'annonce par le président russe Vladimir Poutine, le 21 septembre, d'une mobilisation partielle et de l'annexion de quatre provinces ukrainiennes a rappelé brutalement que cette guerre est loin d'être résolue. Les combats font toujours rage sur près de 1 000 km de lignes de front. Les négociations visant à mettre fin au conflit sont suspendues depuis le mois de mai. La trajectoire et l'issue finale de la guerre seront, bien entendu, largement déterminées par les politiques de l'Ukraine et de la Russie. Mais Kiev et Moscou ne sont pas les seules capitales à avoir un intérêt dans ce qui se passe. Cette guerre est le conflit interétatique le plus important depuis des décennies, et son évolution aura des conséquences majeures pour les États-Unis. Il convient d'évaluer comment ce conflit Perspective L'AVIS D'UN EXPERT SUR UNE QUESTION POLITIQUE D'ACTUALITÉ
  • 2. peut évoluer, ce que les trajectoires alternatives pourraient signifier pour les intérêts américains, et ce que Washington peut faire pour promouvoir une trajectoire qui serve au mieux les intérêts américains.
  • 3. 2 Certains analystes soutiennent que la guerre se dirige vers une issue qui serait bénéfique pour les États-Unis et l'Ukraine. L'Ukraine a pris de l'avance sur le champ de bataille en décembre 2022 et pourrait vraisemblablement se battre jusqu'à ce qu'elle réussisse à repousser l'armée russe hors du pays. Les partisans de ce point de vue affirment que les risques d'une utilisation nucléaire russe ou d'une guerre avec l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) resteront gérables.1 Une fois qu'elle aura été forcée de quitter l'Ukraine, une Russie châtiée n'aura guère d'autre choix que de laisser son voisin en paix, voire de payer des réparations pour les dommages qu'elle a causés. Cependant, l'étude des conflits passés et un examen attentif du déroulement de celui-ci laissent penser que ce scénario optimiste est improbable. Dans cette perspective, nous explorons donc les trajectoires possibles que la guerre Russie-Ukraine pourrait prendre et comment elles pourraient affecter les intérêts américains. Nous examinons également ce que les États-Unis pourraient faire pour influencer le cours du conflit. Dans cette perspective, nous explorons les possibilités trajectoires que la guerre Russie-Ukraine pourrait prendre et comment elles pourraient affecter Intérêts américains.
  • 4. 3 Une mise en garde importante : cette Perspective se concentre sur les intérêts des États-Unis, qui s'alignent souvent sur les intérêts ukrainiens, mais ne sont pas synonymes. Nous reconnaissons que ce sont les Ukrainiens qui se sont battus et qui sont morts pour protéger leur pays contre une invasion russe non provoquée, illégale et moralement répugnante. Leurs villes ont été rasées ; leur économie a été décimée ; ils ont été les victimes des crimes de guerre de l'armée russe. Cependant, le gouvernement américain a néanmoins l'obligation envers ses citoyens de déterminer comment les différentes trajectoires de guerre affecteraient les intérêts américains et d'explorer les options permettant d'influencer le cours de la guerre pour promouvoir ces intérêts. Dimensions clés qui définissent les trajectoires de guerre alternatives De nombreux analystes ont proposé des scénarios pour la trajectoire à court terme de la guerre - ou même pour les fins de partie.2 Bien que ces scénarios soient des constructions importantes pour réfléchir à l'avenir, ils sont moins utiles pour déterminer les développements possibles qui importent le plus aux États-Unis. Il Il est peut-être plus utile pour les décideurs américains d'examiner quels aspects particuliers du développement futur du conflit auront l'impact le plus significatif sur les intérêts américains. Au lieu de scénarios riches et descriptifs, nous examinons cinq dimensions clés qui définissent des trajectoires de guerre alternatives : l'utilisation éventuelle d'armes nucléaires par la Russie l'escalade possible vers un conflit Russie-OTAN contrôle territorial durée forme de fin de guerre.
  • 5. 4 Dans cette section, nous décrivons chacune de ces dimensions, nous examinons comment elles pourraient varier au fur et à mesure que la guerre progresse et nous explorons les relations entre elles. Nous expliquons également comment différentes variations de ces cinq dimensions affecteraient Intérêts américains. Utilisation possible d'armes nucléaires par la Russie Le spectre d'une utilisation nucléaire russe hante ce conflit depuis ses débuts. En annonçant son invasion en février 2022, Poutine a menacé tout pays qui tenterait de s'ingérer en Ukraine de conséquences " telles que vous n'en avez jamais vues dans toute votre histoire "3 . "En octobre 2022, Moscou a allégué que Kiev prévoyait de faire exploser une "bombe sale" radioactive en Ukraine dans le cadre d'une opération sous faux drapeau, puis d'en accuser la Russie. Les responsables américains craignaient que la Russie ne fasse la promotion de cette histoire pour créer un prétexte à l'utilisation d'armes nucléaires.5 Et, ce qui est peut-être le plus déconcertant, les gouvernements occidentaux semblent avoir acquis la conviction que Moscou a envisagé d'utiliser des armes nucléaires non stratégiques (ANS) lorsque ses forces ont perdu du terrain. à l'automne. La Russie a nié ces allégations, mais des rapports de presse suggèrent que des commandants russes de haut rang ont discuté de cette option.6 Certains analystes ont écarté la possibilité d'utiliser des armes nucléaires non conventionnelles, affirmant que la Russie sait que l'emploi d'armes nucléaires serait voué à l'échec. Ils soulignent l'absence de cibles militaires de grande valeur (par exemple, les forces ukrainiennes concentrées) qui pourraient être efficacement détruites par de telles armes et le risque que ces armes nuisent aux troupes russes déployées en Ukraine. L'utilisation de ces armes pourrait provoquer la réaction de l'OTAN.
  • 6. 5 La logique veut que la Russie soit dissuadée d'utiliser des armes nucléaires7 . Sachant cela, la logique veut que la Russie soit dissuadée d'utiliser des armes nucléaires.7 Ces arguments ne tiennent pas compte de plusieurs éléments qui font de l'utilisation d'armes nucléaires par la Russie une éventualité plausible dont Washington doit tenir compte et un facteur extrêmement important pour déterminer la trajectoire future de l'OTAN. conflit. Premièrement, il existe des preuves que le Kremlin perçoit cette guerre comme étant quasi existentielle. L'Ukraine est depuis longtemps dans une catégorie à part dans les priorités de la politique étrangère russe ; même avant la guerre de 2022, la Russie était prête à consacrer des ressources importantes et à faire des compromis majeurs pour poursuivre ses objectifs en Ukraine.8 Par exemple, Moscou a payé cher son annexion de la Crimée et son invasion de l'est de l'Ukraine en 2014. Les sanctions occidentales ont coûté en moyenne 2 % de baisse trimestrielle du produit intérieur brut de la Russie entre la mi-2014 et la mi-2015, un effet qui s'est accentué avec la poursuite des sanctions les années suivantes.9 La décision de Poutine de lancer une invasion à grande échelle en février 2022, malgré les avertissements clairs des États-Unis et de leurs alliés selon lesquels il paierait un prix beaucoup plus élevé qu'en 2014, montre qu'il est prêt à aller encore plus loin pour poursuivre ses objectifs en Ukraine. La décision de mobiliser 300 000 Russes en septembre 2022 a sans doute bouleversé l'ordre social interne que Poutine a mis près de 25 ans à construire, ce qui témoigne également d'un haut niveau de détermination.10 Cet ordre était fondé sur la volonté d'éviter le type d'instabilité sociale que la mobilisation a introduit, en particulier pour les principaux partisans de Poutine. La décision de mobiliser a été reportée jusqu'à ce qu'il soit trop tard d'un point de vue militaire, afin d'éviter ces coûts politiques intérieurs et les risques perçus. d'une agitation potentielle résultant d'un reflux de l'opinion publique.
  • 7. 6 le soutien au régime. La volonté de Poutine d'accepter ces coûts et risques intérieurs souligne l'importance qu'il attache aux intérêts russes en Ukraine. Deuxièmement, les capacités conventionnelles de la Russie ayant été décimées en Ukraine, les options d'évasion non nucléaires de Moscou sont limitées. Si la Russie subit de nouvelles pertes à grande échelle sur le champ de bataille, le désespoir pourrait s'installer chez les décideurs du Kremlin. Une fois les autres options conventionnelles d'escalade épuisées, Moscou pourrait recourir aux armes nucléaires, et plus particulièrement à l'utilisation des armes nucléaires non conventionnelles, pour éviter une défaite catastrophique. Troisièmement, les stratèges russes soulignent depuis longtemps l'utilité des NSNW pour atteindre des objectifs opérationnels et tactiques dans le contexte d'une guerre conventionnelle que Moscou est en train de perdre. Et la Russie dispose des capacités nécessaires pour réaliser ces con- cepts : Les stratèges russes envisagent également l'emploi préventif des armes nucléaires contre des cibles civiles - villes, centres militaro-industriels et installations gouvernementales - et contre des cibles militaires, du moins dans le cadre d'une guerre contre l'OTAN12. Moscou pourrait également utiliser des armes nucléaires pour des frappes de démonstration, soit dans l'atmosphère, soit sur des centres de population.13 L'efficacité militaire de l'emploi d'armes nucléaires en Ukraine pourrait être sujette à débat, mais il s'agit d'une éventualité plausible compte tenu de ce que l'on sait de la planification et des capacités russes. Bien que l'utilisation de l'arme nucléaire russe dans cette guerre soit plausible, nous ne pouvons pas déterminer précisément la probabilité d'une telle utilisation. Ce que nous pouvons dire, c'est que le risque d'une utilisation nucléaire est beaucoup plus élevé qu'en temps de paix. Nous pouvons également affirmer que l'utilisation de l'arme nucléaire aurait des conséquences importantes pour les États-Unis.
  • 8. 7 Les États-Unis ont fait savoir, à la fois publiquement et, semble-t-il, en contact direct avec le Kremlin, qu'ils riposteraient si la Russie devait employer des armes nucléaires en Ukraine14 . Les responsables américains ont évité de préciser la nature exacte d'une éventuelle riposte - utilisant plutôt des expressions telles que "conséquences catastrophiques" - mais un responsable de l'OTAN a déclaré qu'elle entraînerait "presque certainement" une "réponse physique de la part de nombreux alliés".15 Bien que cette formule n'engage pas explicitement à une réponse militaire, même une riposte non militaire entraînant des "conséquences catastrophiques" pour la Russie pourrait conduire à une spirale tit-for-tat qui produirait une guerre OTAN-Russie. L'utilisation par la Russie d'armes nucléaires en Ukraine pourrait donc conduire à un conflit direct entre les États-Unis et la Russie, qui pourrait finalement déboucher sur un échange nucléaire stratégique16. Mais même si les défis de l'escalade pouvaient être maîtrisés, l'utilisation de l'arme nucléaire russe en Ukraine aurait des conséquences importantes pour les États-Unis. Si la Russie obtenait des concessions ou réalisait des gains militaires grâce à l'utilisation d'armes nucléaires, la norme de non-utilisation serait affaiblie et d'autres pays pourraient être plus enclins à utiliser de telles armes dans de futurs conflits. En outre, l'utilisation par la Russie d'armes nucléaires en Ukraine aurait des effets importants et imprévisibles sur les politiques des alliés face à la guerre, ce qui pourrait entraîner une rupture de l'unité transatlantique. La mort et la destruction en Ukraine, une tragédie en soi, pourraient également avoir un impact majeur sur les opinions publiques américaines et alliées. En bref, l'administration Biden a de nombreuses raisons de faire de la prévention de l'utilisation d'armes nucléaires par la Russie une priorité absolue pour les États-Unis.
  • 9. 8 Escalade possible vers un conflit Russie- OTAN Depuis octobre 2021, date à laquelle il a informé pour la première fois le président Joe Biden des projets d'invasion de l'Ukraine par la Russie, le président des chefs d'état-major interarmées, Mark Milley, aurait conservé une liste des "intérêts et objectifs stratégiques des États-Unis" dans le dossier de l'OTAN. crise : Le "N°1" était "Ne pas avoir de conflit cinétique entre l'armée américaine et l'OTAN avec la Russie". Le second, étroitement lié au premier, était de "contenir la guerre à l'intérieur des frontières géographiques de l'Ukraine".17 À ce jour, la Russie et l'Ukraine restent les seuls combattants dans la guerre. Mais la guerre pourrait encore attirer les alliés des États-Unis. Les combats se déroulent dans un pays qui a des frontières terrestres avec quatre États membres de l'OTAN et qui partage le littoral de la mer Noire avec deux autres. L'étendue de la participation indirecte des alliés de l'OTAN à la guerre est époustouflante. Le soutien comprend des dizaines de milliards de dol- lars d'armes et d'autres aides fournies à l'Ukraine, un soutien en matière de renseignement tactique, de surveillance et de reconnaissance à l'armée ukrainienne, des milliards de dollars mensuels en soutien budgétaire direct à Kiev, et des sanctions économiques douloureuses imposées à la Russie. Un précédent rapport de la RAND Corporation a esquissé quatre pistes plausibles pour une décision intentionnelle de la Russie de frapper les États membres de l'OTAN dans le contexte de la guerre en Ukraine. Il a identifié les raisons suivantes :18 Punir les membres de l'OTAN pour les politiques déjà engagées dans le but de mettre fin au soutien des alliés à l'Ukraine. Frapper l'OTAN de manière préventive si la Russie perçoit que l'intervention de l'OTAN en Ukraine est imminente. Interdire le transfert d'armes à l'Ukraine qui, selon la Russie, pourrait provoquer sa défaite.
  • 10. 9 Bien qu'une décision russe d'attaquer un Le risque de voir un État membre de l'OTAN devenir membre de l'Union européenne n'est pas du tout inévitable, mais il est d'autant plus élevé que le conflit en Ukraine se poursuit. Exercer des représailles contre l'OTAN, perçue comme soutenant les troubles internes en Russie. Bien qu'une décision russe d'attaquer un État membre de l'OTAN ne soit en aucun cas inévitable, notamment parce qu'elle pourrait conduire à une guerre avec une alliance bien plus puissante, le risque est élevé tant que le conflit en Ukraine est en cours... de l'OTAN. En outre, l'escalade involontaire qui conduit à l'entrée de l'OTAN dans le conflit est également un risque permanent. Bien que l'incident de novembre 2022 impliquant l'atterrissage d'un missile de défense aérienne ukrainien sur le territoire polonais n'ait pas dégénéré, il a démontré que les combats peuvent involontairement déborder sur le territoire des alliés américains voisins. Une future erreur de ciblage pourrait envoyer un missile russe sur le territoire de l'OTAN, ce qui pourrait déclencher un cycle action-réaction susceptible de déboucher sur un conflit de grande ampleur. Si la guerre en Ukraine devait prendre fin, la probabilité d'un conflit direct entre la Russie et l'OTAN serait moindre.
  • 11. 10 Le clash de l'OTAN, qu'il soit intentionnel ou involontaire, diminuerait considérablement. On comprend pourquoi Milley a indiqué qu'éviter une guerre entre la Russie et l'OTAN était la principale priorité des États-Unis : L'armée américaine serait immédiatement impliquée dans une guerre chaude avec un pays qui possède le plus grand arsenal nucléaire du monde. Il serait extrêmement difficile de maintenir une guerre Russie- OTAN en deçà du seuil nucléaire, notamment en raison de l'état d'affaiblissement de l'armée conventionnelle russe. Certains analystes doutent que la Russie attaque un pays de l'OTAN, car elle perd déjà du terrain face aux forces ukrainiennes et se retrouverait dans une guerre avec l'alliance la plus puissante du monde.19 Cependant, si le Kremlin concluait que la sécurité nationale du pays est gravement menacée, il pourrait bien délibérément s'engager dans une escalade, faute de meilleures alternatives. Contrôle territorial En décembre 2022, la Russie occupait près de 20 % de l'Ukraine. La priorité absolue de Kiev est de reprendre le contrôle de ce territoire. Et l'Ukraine a remporté quelques succès impressionnants, notamment à Kharkiv et Kherson. Cependant, les zones que la Russie contrôle encore contiennent d'importants atouts économiques, comme la centrale nucléaire de Zaporizhzhia, qui fournissait jusqu'à 20 % de la capacité de production d'électricité de l'Ukraine avant la guerre, et l'ensemble du littoral ukrainien de la mer d'Azov. Le président Volodymyr Zelenskyy s'est engagé à mener une campagne militaire pour libérer l'intégralité du territoire ukrainien reconnu par les autorités internationales. Et il a justifié cet objectif par l'impératif moral de libérer les citoyens de son pays de la brutale occupation russe. Une trajectoire de guerre qui permettrait à l'Ukraine de contrôler une plus grande partie de son territoire internationalement reconnu serait bénéfique.
  • 12. 11 cial pour les États-Unis (tableau 1). Il est dans l'intérêt des États-Unis de montrer que l'agression ne paie pas et de renforcer la norme d'intégrité territoriale inscrite dans le droit international.20 Toutefois, les implications pour cet intérêt d'un contrôle territorial ukrainien supplémentaire au-delà de la ligne de décembre 2022 ne sont pas claires. Par exemple, même si l'Ukraine prenait le contrôle de tout le territoire que la Russie a saisi depuis le 24 février 2022, Moscou serait toujours en violation de la norme d'intégrité territoriale. Autrement dit, il n'est pas évident qu'une trajectoire dans laquelle la Russie maintiendrait la ligne de contrôle de décembre 2022 serait plus préjudiciable à l'ordre international qu'une trajectoire dans laquelle les forces russes seraient repoussées jusqu'à la ligne de février. Dans les deux cas, la Russie contrôlerait une partie du territoire ukrainien en violation de la norme d'intégrité territoriale. Une fin de la guerre qui laisserait à l'Ukraine le contrôle total de l'ensemble de son territoire internationalement reconnu permettrait de rétablir la norme d'intégrité territoriale, mais cette issue reste très improbable. En outre, l'affaiblissement de la norme est moins fonction de la quantité de terres saisies illégalement que de l'acceptation par la communauté internationale du changement territorial. Les États-Unis n'ont pas besoin de reconnaître officiellement (et ne le feraient presque certainement pas) l'occupation par la Russie d'un territoire ukrainien souverain, quel que soit l'endroit où est tracée la ligne de contrôle de facto. Comme ils l'ont fait pour la Crimée, les États-Unis peuvent prendre des mesures pour s'assurer que tout gain russe depuis le 24 février 2022 soit considéré comme illégitime et illégal et que la Russie paie un prix élevé pour son agression. L'étendue du contrôle exercé par Kiev sur son territoire pourrait affecter la viabilité économique à long terme du pays et donc ses besoins en matière d'assistance américaine. Par exemple, si Moscou
  • 13. 12 TABLEAU 1 Avantages potentiels d'un contrôle territorial accru de l'Ukraine pour les États-Unis Prestations Explication Des avantages très importants Avantages modérément importants • Moins d'Ukrainiens vivraient sous l'emprise de la Russie - Les États-Unis ont un intérêt humanitaire dans exposant moins d'Ukrainiens à l'occupation russe. Des avantages moins importants • L'Ukraine pourrait devenir plus économique- Zones sous contrôle russe à partir de décembre. viables et moins dépendantes de l'extérieur2022 ne sont pas susceptibles de s'avérer extrêmement rentables. assistance. significative. • Contrôle par l'Ukraine d'une plus grande partie de son territoire souverain - À moins d'une reconquête totale du territoire ukrainien, la Russie peut renforcer la norme d'intégrité territoriale.restera en violation de la norme. NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise. s'empare de toute la côte ukrainienne de la mer Noire, laissant l'Ukraine sans accès à la mer, ce qui poserait de graves problèmes économiques à long terme pour le pays. Toutefois, cette issue semble peu probable compte tenu des performances militaires de la Russie à ce jour. L'impact économique d'un éventuel contrôle à long terme par la Russie des zones qu'elle occupe en décembre 2022 par rapport à celles qu'elle détenait le 23 février 2022 - bien que difficile à calculer précisément - serait beaucoup moins grave. Les effets économiques de toute perte de territoire dépendront de la productivité de ces zones et de leur degré d'interconnexion avec le reste de l'Ukraine. Quoi qu'il en soit, l'économie ukrainienne finira par s'adapter à toute ligne de démarcation ; la question est de savoir à quel point cette adaptation sera douloureuse. En outre, étant donné la capacité de la Rus- sie à frapper profondément au-delà de la ligne de contrôle actuelle (ou de toute ligne de contrôle), un plus grand contrôle territorial n'est pas directement lié à une plus grande prospérité économique - ni, d'ailleurs, à une plus grande sécurité. Alors que Kiev a repris davantage de territoires depuis septembre, la Russie a imposé des coûts économiques bien plus importants à l'ensemble du pays par le biais de ses attaques.
  • 14. 13 des frappes sur les infrastructures critiques. Une menace permanente d'attaques russes pourrait freiner les investissements et donc la reprise économique dans toute l'Ukraine, quelle que soit la superficie du territoire contrôlé par Moscou. En résumé, un contrôle territorial ukrainien accru est important pour les États-Unis pour des raisons humanitaires, pour renforcer les normes internationales et pour favoriser la croissance économique future de l'Ukraine. Cependant, l'importance de la les deux derniers avantages sont discutables. Les violations des normes internationales par la Russie sont bien antérieures au conflit actuel. et sont susceptibles de persister après la fin des combats. En outre, les États-Unis et leurs alliés ont imposé à la Russie de nombreux autres types de coûts pour son agression - des coûts qui ont déjà envoyé un signal aux autres agresseurs potentiels. Et la ligne de contrôle à compter de décembre 2022 ne prive pas Kiev de zones économiquement vitales qui affecteraient considérablement la viabilité du pays. En plus de ces avantages, un plus grand contrôle ter- ritorial ukrainien présente également des coûts et des risques potentiels pour l'entreprise.
  • 15. 14 États-Unis (tableau 2). Premièrement, étant donné le ralentissement du rythme des contre-offensives ukrainiennes en décembre 2022, le rétablissement de la ligne de contrôle d'avant février 2022 - sans parler du statu quo territorial d'avant 2014 - prendra des mois, voire des années. La Russie a construit d'importantes fortifications défensives le long de la ligne de contrôle, et sa mobilisation militaire a corrigé le déficit en effectifs qui a permis à l'Ukraine de réussir la contre-offensive de Kharkiv. Une longue guerre sera probablement nécessaire pour donner à Kiev le temps dont elle aurait besoin pour rétablir le contrôle d'un territoire nettement plus étendu. Comme nous le décrivons dans la section suivante, une longue guerre pourrait entraîner des coûts importants pour les États-Unis. En outre, si l'Ukraine pousse au-delà de la ligne de contrôle d'avant février 2022 et parvient à reprendre des zones occupées par la Russie depuis 2014 (notamment la Crimée, où est basée la flotte russe de la mer Noire), les risques d'escalade - qu'il s'agisse d'une utilisation nucléaire ou d'une attaque contre l'OTAN - augmenteront. Le Kremlin traiterait probablement le La perte potentielle de la Crimée constitue une menace beaucoup plus importante pour la sécurité nationale et la stabilité du régime, compte tenu de la nécessité d'assurer la sécurité de la population. les moyens déployés sur place et le capital politique investi dans l'annexion de la péninsule. Durée Nous ne savons pas combien de temps cette guerre va durer. Certains ont suggéré qu'elle pourrait se terminer par des négociations au cours de l'hiver 2022-2023.21 D'autres ont affirmé qu'elle durerait des années.22 Aux États-Unis, nombreux sont ceux qui hésitent à demander la fin du conflit à un moment où l'Ukraine a pris de l'élan sur le champ de bataille et où le peuple ukrainien semble prêt à supporter les coûts d'une longue guerre pour atteindre ses objectifs. Bien qu'une guerre plus longue puisse permettre à l'armée ukrainienne de reprendre davantage de territoires, la durée de la guerre a d'autres implications pour les intérêts américains. Un conflit prolongé, aussi pervers que cela puisse paraître, présente certains avantages potentiels pour les États-Unis (tableau 3). Tant que la guerre se poursuit, les forces russes resteront préoccupées par l'Ukraine et n'auront donc pas la marge Une guerre plus longue dégraderait encore plus les forces russes. TABLEAU 2 Coûts potentiels d'un contrôle territorial accru de l'Ukraine pour les États-Unis Coût Explication Des coûts très importants • Permettre un plus grand contrôle territorial ukrainien augmente le risque d'une longue guerre. • Une longue guerre pose des défis importants pour les intérêts américains (voir tableau 4).
  • 16. 15 • Le risque d'utilisation d'armes nucléaires russes ou d'une guerre OTAN-Russie est plus élevé si l'Ukraine dépasse la ligne de contrôle du 24 février 2022. • Éviter ces deux formes d'escalade est la priorité absolue des États-Unis. Coûts modérément importants Des coûts moins importants NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise.
  • 17. 16 TABLEAU 3 Avantages potentiels d'une longue guerre pour les États-Unis Prestations Explication Des avantages très importants Avantages modérément importants • La Russie sera encore plus affaiblie. • La Russie ayant déjà été considérablement affaiblie par la guerre, les États-Unis ne verraient que des avantages modérés à affaiblir davantage leur adversaire. Des avantages moins importants • Un plus grand contrôle territorial ukrainien est possible. • Les avantages d'un contrôle territorial ukrainien accru sont modérément ou moins importants (voir tableau 1). • La capacité de la Russie à menacer les autres est limitée tant que la guerre est en cours. • Tant que les combats se poursuivront, l'armée russe et ses dirigeants auront beaucoup moins de marge de manœuvre pour intervenir ailleurs. • Les alliés pourraient réduire davantage leur dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie et augmenter les dépenses pour leur propre défense. • Les tendances semblent déjà bien établies. NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise. militaire et d'affaiblir l'économie russe. Mais la guerre a déjà été si dévastatrice pour la puissance russe qu'un nouvel affaiblissement progressif n'est sans doute plus un avantage aussi important pour les intérêts américains que lors des premières phases du conflit. Il faudra des années, peut-être même des décennies, pour que l'armée et l'économie russes se remettent des dommages déjà subis. Une longue guerre maintiendrait également la pression sur les gouvernements européens pour qu'ils continuent à réduire leur dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie et à dépenser davantage pour leur défense, ce qui pourrait, à long terme, alléger le fardeau de la défense américaine en Europe. Mais là aussi, il est probable que les pays européens maintiendront ces politiques, quelle que soit la durée de la guerre. Pourtant, les inconvénients d'une longue guerre sont importants. Les intérêts américains (tableau 4). Une guerre plus longue conduira à de nouvelles
  • 18. 17 Les pertes de vies humaines, les déplacements et les souffrances des civils ukrainiens ; il est dans l'intérêt des États-Unis de minimiser ces conséquences humanitaires pour l'Ukraine. La poursuite du conflit laisse également ouverte la possibilité que la Russie annule les gains ukrainiens sur le champ de bataille réalisés à l'automne 2022. La mobilisation de Moscou pourrait stabiliser les lignes à partir de décembre 2022 et permettre à la Russie de lancer des offensives en 2023. L'intensité de l'effort d'assistance militaire pourrait également devenir insoutenable après une certaine période. Il y a donc lieu de se demander si une guerre plus longue entraînera des gains supplémentaires pour l'Ukraine - des pertes sont également possibles. Pour les États-Unis et l'Union européenne, le coût du maintien de la solvabilité économique de l'État ukrainien se multipliera au fil du temps, car le conflit entrave les investissements et la production et les réfugiés ukrainiens ne peuvent pas rentrer chez eux ;
  • 19. 18 TABLEAU 4 Coûts potentiels d'une longue guerre pour les États-Unis Coût Explication Des coûts très importants • Il y aurait un risque élevé et prolongé d'utilisation de l'arme nucléaire russe et d'une guerre OTAN-Russie. • Éviter ces deux formes d'escalade est la priorité absolue des États-Unis. Coûts modérément importants • L'Ukraine aurait davantage besoin d'un soutien économique et militaire extérieur pendant et après la guerre. • Le retour à la viabilité économique de l'Ukraine permettrait d'alléger la pression sur les budgets et les stocks des États-Unis et des alliés. • Davantage de civils ukrainiens mourraient, seraient déplacés ou subiraient des difficultés liées à la guerre. • Les États-Unis ont un intérêt humanitaire à réduire la souffrance du peuple ukrainien. • La pression à la hausse sur les prix de l'énergie et des denrées alimentaires se poursuivrait, entraînant des pertes de vies et des souffrances dans le monde entier. • Les États-Unis ont intérêt à ce que les marchés de l'énergie soient stables et à minimiser l'insécurité alimentaire mondiale et les souffrances humaines qui y sont associées. • La croissance économique mondiale ralentirait. • Les tendances économiques mondiales ont une incidence sur l'économie américaine. • Les États-Unis seraient moins à même de se concentrer sur d'autres priorités mondiales. • Les ressources, les forces et l'attention des dirigeants américains ne sont pas consacrées à d'autres priorités des États-Unis. • Un gel continu des relations entre les États- Unis et la Russie poserait des défis à d'autres priorités des États-Unis. • L'interaction bilatérale ou multilatérale avec la Russie sur des intérêts américains clés sera très controversée tant que la guerre sera en cours. Des coûts moins importants • Il y a une possibilité de gains territoriaux russes. • Il est peu probable que la Russie réalise des gains territoriaux importants. • La dépendance de la Russie vis-à-vis de la Chine pourrait s'accroître. • La Russie sera plus dépendante de la Chine qu'elle ne l'était avant la guerre, quelle que soit sa durée. NOTE : Notre pondération, détaillée dans le texte, combine une évaluation des conséquences d'un résultat pour les Etats-Unis et la probabilité qu'un résultat se produise. et, par conséquent, les recettes fiscales et l'activité économique sont nettement inférieures à celles d'avant la guerre. La campagne de destruction des infrastructures critiques ukrainiennes menée par la Russie créera des défis majeurs à long terme pour le maintien de l'effort de guerre et pour la reprise économique et a également augmenté de manière substantielle les projections de Kiev concernant le soutien économique dont elle aura besoin de la part des États-Unis et de ses alliés.24 Les perturbations économiques mondiales découlant de la guerre se poursuivront, voire se multiplieront, aussi longtemps que le conflit.
  • 20. 19 continue. Le déclenchement de la guerre a provoqué une forte augmentation des prix de l'énergie, qui a à son tour contribué à l'inflation et au ralentissement de la croissance économique au niveau mondial. Ces tendances devraient toucher l'Europe de plein fouet.25 L'augmentation de l'énergie est susceptible d'entraîner à elle seule près de 150 000 décès supplémentaires (4,8 % de plus que la moyenne) en Europe en hiver. de 2022-2023.26 La guerre a également contribué à l'augmentation de l'insécurité alimentaire dans le monde. Les exportations ukrainiennes de céréales et d'oléagineux ont chuté de 50 à 70 % par rapport à leur niveau d'avant-guerre.
  • 21. 20 entre mars et novembre 2022, en partie à cause du blocus naval russe et des attaques contre les infrastructures énergétiques. La Russie a également restreint ses propres exportations d'engrais, dont elle est le premier producteur mondial. Il en a résulté une forte augmentation des prix des denrées alimentaires et des engrais au niveau mondial. Bien que les prix des denrées alimentaires aient quelque peu baissé après que la Russie a accepté d'autoriser les exportations de céréales ukrainiennes hors de certains ports de la mer Noire en juillet 2022, les prix en décembre 2022 sont restés supérieurs à leurs niveaux d'avant-guerre. Ces effets de la guerre sont survenus à un moment où l'insécurité alimentaire était déjà en hausse en raison de conditions climatiques extrêmes, de la pandémie de coronavirus 2019 (COVID-19) et d'autres tendances mondiales27. Au-delà des gains potentiels de la Russie et des conséquences écologiques pour l'Ukraine, l'Europe et le monde, une longue guerre aurait également des conséquences sur la politique étrangère des États-Unis. La capacité des États-Unis à se concentrer sur leurs autres priorités mondiales - en particulier, la concurrence avec la Chine - restera limitée tant que la guerre absorbera le temps des hauts responsables politiques et les ressources militaires américaines. L'interaction bilatérale ou multilatérale - sans parler de la coopération - avec la Russie sur les principaux intérêts américains est peu probable. Par exemple, les perspectives de négociation d'une suite au nouveau traité de contrôle des armes stratégiques START, qui expire en février 2026, resteront faibles tant que la guerre durera. À l'échelle mondiale, la persistance de tensions élevées avec la Russie continuerait de paralyser le travail des institutions multilatérales, telles que le Conseil de sécurité des Nations unies. comme le Conseil de sécurité des Nations unies (ONU), et limitent la capacité de réponses collectives aux défis partagés. L'approfondissement de la coopération militaire de la Russie avec l'Iran au cours de cette guerre - à un moment où l'Iran renie ses engagements à restreindre son programme nucléaire - suggère que Moscou pourrait jouer les trouble-fête sur des questions telles que la non- prolifération. Et même si la Russie sera plus dépendante de la Chine
  • 22. 21 Indépendamment de la date de fin de la guerre, Washington a u n intérêt à long terme à veiller à ce que Moscou ne devienne pas complètement subordonné à Pékin. Une guerre plus longue qui accroît la dépendance de la Russie pourrait donner à la Chine des avantages dans sa compétition avec les États-Unis. Enfin, la durée de la guerre est directement liée aux deux éventualités d'escalade évoquées précédemment (utilisation éventuelle d'armes nucléaires par la Russie et escalade possible vers u n conflit Russie-OTAN). Tant que la guerre durera, le risque de ces deux formes d'escalade restera élevé. Le risque sera considérablement réduit lorsque la guerre prendra fin. Par conséquent, l'intérêt primordial des États-Unis à minimiser les risques d'évasion devrait accroître leur intérêt à éviter une longue guerre28. En bref, les conséquences d'une longue guerre - allant des risques élevés et persistants d'escalade aux dommages économiques - dépassent de loin les avantages possibles. Forme de résiliation de la guerre La littérature sur la fin des guerres suggère trois manières possibles de mettre fin à la guerre entre la Russie et l'Ukraine : la victoire absolue, l'armistice et le règlement politique. Aux fins de cette analyse, nous ne tenons pas compte des pauses opérationnelles, des cessez-le-feu temporaires et des accords qui échouent. Nous nous concentrons sur la forme sous laquelle la guerre finit par se terminer, et non sur les flux et reflux qui jalonnent le chemin vers cette issue. Victoire absolue Une forme de fin de guerre est la victoire absolue. Cette issue implique qu'un État "supprime définitivement la menace (interétatique) posée par son adversaire". La victoire absolue, comme le fait remarquer Dan Reiter, peut être obtenue par les moyens suivants
  • 23. 22 "Le vainqueur installe une nouvelle direction dans l'État vaincu, occupe ou annexe le territoire de l'adversaire ou, au pire, anéantit la population entière de l'adversaire. Bien qu'elle puisse impliquer un accord, la caractéristique déterminante d'une victoire absolue est "une issue de guerre qui élimine essentiellement la possibilité que l'État vaincu revienne sur un accord mettant fin à la guerre".29 C'est le type de victoire que les alliés ont obtenu sur le Japon et l'Allemagne à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Au début de la guerre, Moscou semblait vouloir remporter une victoire absolue, en prévoyant d'installer un nouveau régime à Kiev et de "démilitariser" le pays. Depuis l'abandon de sa tentative de prendre la capitale début avril, la Russie semble avoir sabordé ces plans. Les objectifs déclarés de Poutine ont varié au fil du temps depuis lors, mais à aucun moment au cours des derniers mois, lui ou ses ministres n'ont répété les appels directs à renverser le gouvernement de Kiev lancés au cours des premières semaines de la guerre. Bien que certains prétendent que Moscou n'a pas renoncé à son projet de renversement du gouvernement de Kiev, il n'en est rien. Puisqu'aucun des deux camps ne semble avoir l'intention ou les capacités à réaliser une victoire absolue, la guerre se terminera très probablement par une sorte d'issue négociée.
  • 24. 23 objectifs initiaux ambitieux, même si le Kremlin aspirait toujours à imposer une victoire absolue, les faits sur le terrain indiquent qu'il ne serait pas en mesure de le faire. À l'heure où nous écrivons ces lignes, le principal objectif de Moscou semble être de conserver le territoire des quatre régions ukrainiennes que la Russie revendique désormais comme siennes. Mais même si la Russie prenait et conservait ces régions, il ne s'agirait pas d'une victoire absolue ; il lui faudrait opérer un changement fondamental dans le système politique ukrainien, par exemple en évinçant le président Zelenskyy, pour obtenir une victoire absolue. Mais le système de gouvernement de l'Ukraine est maintenant plus solidement ancré qu'avant la guerre, les tactiques brutales de la Russie ont repoussé même les Ukrainiens qui nourrissaient des sympathies pro-russes, et Zelenskyy est immensément populaire. De plus, l'armée ukrainienne, avec ses capacités actuelles, pourrait indéfiniment constituer une menace pour les zones occupées par la Russie ou même pour les zones limitrophes du territoire russe non contesté. Une victoire ukrainienne absolue est également peu probable. L'Ukraine n'a jamais officiellement proclamé son intention de remporter une victoire absolue telle que la définit la littérature. Les objectifs déclarés du président Zelenskyy ont changé au fil du temps, mais, en décembre 2022, son but déclaré est de reprendre l'ensemble du territoire ukrainien, y compris la Crimée et les zones du Donbas que la Russie occupe depuis 2014. Pourtant, une reconquête territoriale complète ne constituerait pas une victoire absolue. Si les militaires ukrainiens parvenaient à éjecter les forces rus- siennes d'Ukraine, ils dégraderaient sans doute sérieusement l'armée russe dans le processus. Néanmoins, la Russie disposerait d'un large éventail de capacités sur son territoire et au-delà - en particulier la marine et les forces aérospatiales, qui n'ont pas subi de pertes majeures dans la guerre - qui pourraient permettre de poursuivre les frappes sur des cibles située l'Ukraine. Les forces terrestres russes pourraient facilement se regrouper et lancer une autre offensive de grande envergure. Pour atteindre un niveau absolu
  • 25. 24 Pour remporter la victoire, l'Ukraine doit priver la Russie de la possibilité de contester son contrôle territorial. Forcer les militaires russes à franchir la frontière internationale ne produirait pas ce résultat. Et bien que l'Ukraine ait surpris les observateurs par sa capacité à défendre sa propre patrie, il est fantaisiste d'imaginer qu'elle puisse détruire la capacité de la Russie à faire la guerre. Par conséquent, Kiev aurait probablement besoin d'un changement de régime à Moscou en plus d'une victoire sur le champ de bataille pour éviter de vivre sous la menace constante d'une réinvasion.30 Certains analystes soutiennent que la mauvaise performance de la Russie dans la guerre, L'augmentation du nombre de victimes et la mobilisation pourraient provoquer une instabilité politique et conduire au renversement de Poutine et à son remplacement par un nouveau régime qui cesserait de se battre, s'arrangerait avec l'Ukraine et représenterait une menace moindre à long terme.31 Toutefois, il existe peu de preuves historiques permettant d'affirmer qu'un changement de régime en Russie se produirait nécessairement après un échec sur le champ de bataille. Les dirigeants de régimes personnalistes comme celui de la Russie sont souvent restés au pouvoir après une défaite militaire.32 En outre, rien ne garantit qu'un nouveau dirigeant russe serait plus enclin que Poutine à faire la paix avec l'Ukraine. Comme l'écrit Shawn Cochran, "il est difficile et probablement inutile de prédire l'issue d'un changement de dirigeant en temps de guerre dans le cas de la guerre de la Russie en Ukraine. Toutefois, l'Occident ne devrait pas supposer qu'un changement de dirigeant entraînerait la fin de la guerre, du moins à court terme, car la guerre de Poutine pourrait très bien se poursuivre sans Poutine "33. à Moscou ne réduira peut-être pas l'intensité de la concurrence entre les États-Unis et la Russie sur d'autres questions. Quoi qu'il en soit, Kiev n'a pas proclamé le changement de régime comme son objectif déclaré, même si certains Ukrainiens l'espèrent de manière compréhensible.
  • 26. 25 Comme aucun des deux camps ne semble avoir l'intention ou la capacité de remporter une victoire absolue, la guerre se terminera très probablement par une sorte d'issue négociée. Les fins négociées des guerres, contrairement aux victoires absolues, exigent des belligérants qu'ils acceptent un certain degré de risque que les conditions de la paix soient violées ; même le "perdant" relatif du conflit conservera la capacité de menacer l'autre partie. Les accords visant à mettre fin aux guerres dépendent fortement des particularités d'un conflit donné, mais il est utile, d'un point de vue analytique, de faire la distinction entre les cessez-le-feu durables ou les accords d'armistice, d'une part, et les règlements politiques, d'autre part. Conventions d'armistice Dans les accords d'armistice, comme ceux qui ont mis fin à la guerre de Corée en 1953 et au conflit de la Transnistrie en Moldavie. Bien que les accords d'armistice puissent être très détaillés (l'accord avec la Corée faisait près de 40 pages), ils ne traitent généralement pas des facteurs politiques du conflit, ce qui signifie que les tensions peuvent perdurer et que les relations diplomatiques et économiques entre les parties restent souvent à un niveau minimal. Les accords d'armistice qui prévoient des mécanismes de surveillance et de contrôle du respect de la loi afin de réduire le risque de reprise du conflit sont plus durables que ceux qui n'en prévoient pas.35 Un armistice en Ukraine figerait les lignes de front et mettrait fin à long terme aux combats actifs. La Russie arrêterait ses tentatives d'occupation de territoires ukrainiens supplémentaires et cesserait ses frappes de missiles sur les villes et les i n f r a s t r u c t u r e s ukrainiennes. Les forces ukrainiennes cesseraient leurs contre-offensives - frappes sur les zones tenues par la Russie en Ukraine et sur la Russie elle-même. Il y aurait toujours des problèmes territoriaux non résolus.
  • 27. 26 les différends (c'est-à-dire les positions divergentes sur l'emplacement des frontières de l'Ukraine) entre Kiev et Moscou ; ceux-ci seraient contestés politiquement et économiquement, et non militairement. Les principales questions politiques au-delà du contrôle territorial, allant du paiement des réparations par la Russie au statut géopolitique de l'Ukraine, ne seraient pas abordées. Les deux parties n'auraient probablement qu'un commerce minimal et les frontières seraient largement fermées. La ligne de contrôle deviendrait probablement fortement militarisée, comme la frontière intérieure allemande pendant la guerre froide. Règlement politique Un règlement politique ou un traité de paix impliquerait à la fois un cessez-le-feu durable et une résolution d'au moins certains des différends qui ont déclenché la guerre ou qui sont apparus pendant celle-ci. Depuis 1946, les traités de paix sont moins fréquents que les accords d'armistice, mais ils tendent à mettre durablement fin aux combats et à réduire les tensions.36 Dans le cas de la guerre Russie-Ukraine, un règlement impliquerait des compromis négociés sur certaines des questions politiques fondamentales en jeu pour les deux parties. Les négociations bilatérales Russie-Ukraine Les discussions des premières semaines de la guerre, qui ont abouti au communiqué d'Istanbul publié à la fin du mois de mars, et les déclarations plus récentes des dirigeants politiques donnent des indications sur certaines questions qu'un règlement politique pourrait couvrir37 . être centrale. L'Ukraine souhaiterait un renforcement des contributions occidentales à sa sécurité, car elle ne fait pas confiance à la Russie pour se conformer à un quelconque accord. Un accord pourrait couvrir une foule d'autres questions, telles qu'un fonds de reconstruction, le commerce bilatéral, les questions culturelles et la liberté de circulation, ainsi que les conditions d'allègement des sanctions occidentales à l'encontre de la Russie.
  • 28. 27 Un règlement politique ne doit pas nécessairement couvrir tout ce terrain ou il peut aborder d'autres questions. Mais le résultat essentiel serait le retour à un certain degré de relations normales entre les anciens belligérants. Il est important de noter que les parties pourraient convenir de ne pas être d'accord sur le statut de certains territoires, même s'ils parviennent à un accord sur d'autres questions. Par exemple, l'Union soviétique et le Japon ont normalisé leurs relations diplomatiques et commerciales en 1956, mais les différends territoriaux entre Moscou et Tokyo n'ont jamais été résolus. Un règlement politique ne doit pas nécessairement résoudre définitivement toutes les différences entre les parties, mais il doit en aborder suffisamment pour améliorer qualitativement les relations entre les anciens belligérants. Ces deux catégories de fins négociées de guerres - armistices et règlements politiques - ne sont souvent pas aussi clairement différenciées dans la pratique : de nombreux accords de cessez-le-feu abordent certaines questions politiques, et certains règlements, comme nous l'avons vu, laissent des différends politiques clés non résolus. Une fin négociée de la guerre en Ukraine se situera probablement quelque part entre ces deux types idéaux. Implications pour les intérêts américains Étant donné qu'une victoire absolue est hautement improbable, il y aura probablement une fin négociée à la guerre entre la Russie et l'Ukraine à un moment donné.38 Mais, compte tenu des tendances actuelles, les perspectives d'un tel accord sont faibles à court terme, comme nous le verrons dans les sections suivantes. Il pourrait être plus difficile de parvenir à un règlement politique qu'à un accord d'armistice, car ce dernier serait étroitement axé sur le maintien d'un cessez-le-feu et ne résoudrait pas l'ensemble des questions de plus en plus vastes et profondes qui font l'objet d'un différend entre l'Ukraine et la Russie. Les quelques données disponibles suggèrent que les règlements politiques sont plus durables que les accords d'armistice39.
  • 29. 28 La logique de tout cela est intuitive. Un règlement politique répond aux griefs des deux parties et aux questions fondamentales qui les opposent. Cela réduit le nombre de questions sur lesquelles se battre à l'avenir et crée des avantages pour la paix pour les deux belligérants. Dans le cas de la guerre entre la Russie et l'Ukraine, un règlement pourrait également ouvrir la porte à une négociation plus large des règles de la route pour la stabilité régionale, ce qui pourrait atténuer les perspectives d'éclatement d'un conflit ailleurs à la périphérie de la Russie. Puisqu'il est plausible que les divergences concernant l'architecture de sécurité et l'ordre régional au sens large aient été un moteur important du comportement de la Russie, une fin négociée de la guerre qui s'attaquerait à ces divergences pourrait être plus durable.40 Par conséquent, toutes choses étant égales par ailleurs, les intérêts des États-Unis sont mieux servis par un règlement politique qui pourrait amener une paix plus durable qu'un armistice. En outre, un règlement politique pourrait être un premier pas vers la résolution de problèmes régionaux plus larges et la réduction du risque d'une crise Russie-OTAN à l'avenir. Si l'intensité de la concurrence en Europe est plus facile à gérer et que le risque d'une reprise de la guerre en Ukraine est plus faible, les États-Unis peuvent réorienter leurs ressources en fonction de leurs priorités stratégiques et l'Ukraine peut se rétablir économiquement avec moins d'aide extérieure.41 Toutefois, le niveau d'hostilité en décembre 2022 entre la Russie et l'Ukraine, et entre la Russie et l'Occident, rend un règlement politique beaucoup moins probable qu'un armistice. un armistice. Résumé Des variations sur l'ensemble de ces cinq dimensions - utilisation de l'arme nucléaire par la Russie, escalade OTAN-Russie, contrôle territorial, durée et forme de fin de guerre - sont possibles à ce stade du conflit. Dans la section suivante, nous examinons comment les
  • 30. 29 Les États-Unis devraient établir des priorités parmi ces dimensions lorsqu'ils formulent leur politique à l'égard de la guerre. Hiérarchiser les dimensions des trajectoires de guerre Pour les États-Unis, les deux catégories d'escalade que nous avons décrites - l'utilisation d'armes nucléaires par la Russie et un conflit Russie-OTAN - seraient sans aucun doute les dimensions les plus importantes des trajectoires de guerre futures possibles. Peu de gens à Washington contesteraient cette affirmation. Cependant, la probabilité que l'une ou l'autre de ces formes d'escalade se produise fait l'objet d'un débat animé. Comme nous l'avons noté, bien que la probabilité de l'un ou l'autre développement n'est pas élevé, les deux sont plausibles en raison des circonstances créées par la guerre, et, à la lumière de la profondeur de la con- Puisque éviter une longue guerre est la plus grande priorité après avoir minimisé les risques d'escalade, les États-Unis devraient prendre des mesures qui rendent une la fin du conflit à moyen terme est plus probable.
  • 31. 30 séquences pourraient être, les éviter doit rester la première priorité. Priorité américaine. Notre analyse suggère que la durée est la plus importante des dimensions restantes pour les États-Unis. Les conséquences négatives d'une longue guerre seraient graves. Tant que la guerre durera, les risques d'escalade resteront élevés. La durée et les risques d'escalade sont donc directement liés. En outre, une guerre plus longue continuera de causer des dommages économiques à l'Ukraine ainsi qu'à l'Europe et à l'économie mondiale. Pour les États-Unis, une guerre plus longue entraînera à la fois des coûts directs accrus (tels qu'un soutien budgétaire et militaire plus important à l'Ukraine) et des coûts d'opportunité accrus en termes de poursuite d'autres priorités de politique étrangère. Davantage d'Ukrainiens souffriront et la pression à la hausse sur les prix des denrées alimentaires et de l'énergie se poursuivra tant que la guerre sera en cours. La prolongation du conflit peut présenter des avantages : un nouvel affaiblissement de la Russie et la possibilité pour l'Ukraine de réaliser des gains territoriaux. Mais le premier ne représente plus un avantage significatif ; la Russie a déjà été affaiblie de façon spectaculaire. Quant au second, il est incertain - plus de temps pourrait permettre à la Russie de faire des gains - et l'avantage qu'il présente est de permettre à l'Ukraine de faire des économies. Le contrôle territorial ukrainien, comme nous le verrons plus loin, est important pour les États-Unis mais ne pèse pas plus lourd que les conséquences d'une longue guerre. Un plus grand contrôle territorial ukrainien serait bénéfique pour les États-Unis. Les arguments humanitaires sont convaincants pour libérer davantage d'Ukrainiens des horreurs de l'occupation russe. L'ordre international et les arguments économiques en faveur de la reconquête du territoire ukrainien sont moins évidents. Moscou a violé la norme d'intégrité territoriale depuis son annexion de la Crimée et l'inva- sion de l'est de l'Ukraine en 2014. Même un retrait russe aux lignes de statu quo ante d'avant février 2022 ne serait pas
  • 32. 31 atténuer cette violation. Et les États-Unis disposent d'outils permettant d'augmenter le coût pour la Russie de sa violation et de refuser la légitimité de son occupation illégale. Cela dit, le fait de priver Moscou de gains territoriaux contribuerait à faire passer le message que des actes d'agression similaires entraîneront une riposte tout aussi puissante. Un plus grand contrôle territorial ukrainien pourrait permettre à Kiev de reprendre le contrôle de ses actifs économiquement productifs, réduisant ainsi la dépendance de l'Ukraine à l'égard des États-Unis et de ses alliés. Toutefois, compte tenu de la position de la ligne de contrôle en décembre 2022, il est peu probable que cet avantage économique soit essentiel à la viabilité de l'Ukraine. Si la Russie devait pousser significativement plus à l'ouest, et en particulier si elle prenait le contrôle de toute la côte ukrainienne de la mer Noire, l'impact économique serait probablement grave. Mais en décembre 2022, une telle issue est improbable car l'armée russe semble incapable de réaliser des avancées territoriales significatives. En revanche, si l'Ukraine mettait en déroute l'armée russe et reprenait l'ensemble de son territoire, y compris la Crimée, les risques d'utilisation de l'arme nucléaire ou d'une guerre Russie- OTAN augmenteraient. Cette éventualité semble également improbable au stade actuel du conflit. Notre analyse suggère qu'il existe deux formes possibles de la fin du conflit dans cette guerre. Étant donné que la recon- quête territoriale en soi ne mettra pas fin à la guerre et qu'une victoire absolue de l'un ou l'autre camp est peu probable, l'importance de cette dimension repose sur la valeur que les États-Unis tireraient d'un règlement politique par rapport à un accord d'armistice. Un règlement politique peut être plus durable qu'un armistice, créant potentiellement une plus grande stabilité en Europe et permettant aux États-Unis de libérer des ressources pour d'autres priorités. Ce gain serait important, mais un armistice durable serait également bénéfique aux intérêts américains. Et un
  • 33. 32 Un règlement politique semble moins plausible, du moins à ce stade du conflit. Cette hiérarchisation des dimensions des trajectoires de guerre possibles a des implications directes pour la politique américaine. Puisque éviter une longue guerre est la plus haute priorité après la minimisation des risques d'escalade, les États-Unis devraient prendre des mesures qui rendent plus probable une fin du conflit à moyen terme. En soi, Washington ne peut pas raccourcir la guerre. Mais puisque le conflit se terminera probablement par des négociations, éviter une longue guerre nécessite des efforts pour stimuler les pourparlers. Et les États-Unis pourraient prendre des mesures pour éliminer les principaux obstacles à leur lancement. La section suivante identifie les obstacles qui pourraient plausiblement être abordés par la politique américaine. Obstacles à la fin du conflit Au-delà de la question de son opportunité, une fin négociée des combats est-elle envisageable ? En décembre 2022, cela semble hautement improbable à court terme. La Russie et l'Ukraine n'ont pas engagé de négociations en vue d'un règlement depuis mai. De nombreuses raisons expliquent cette aversion pour les pourparlers, comme des différends territoriaux de plus en plus insolubles et des contraintes politiques intérieures qui rendent le compromis difficile. Par exemple, l'opinion publique ukrainienne peut trouver difficile de faire des compromis avec un pays qui a commis des atrocités et qui continue de détenir le territoire ukrainien, surtout lorsque l'armée semble capable de réaliser de nouveaux gains.42 La politique américaine ne peut pas surmonter tous ces obstacles aux négociations. Étant donné l'intérêt des États-Unis à éviter une longue guerre, la question qui se pose à Washington est de savoir s'il américaine pourrait plausiblement influer. Bien que de nombreux facteurs conduisent les parties à continuer à se battre, les études sur la fin des guerres suggèrent deux facteurs principaux
  • 34. 33 de la résistance des parties aux négociations que Washing- ton pourrait améliorer. La conclusion de base de la littérature est que la négociation d'une fin de guerre exige que les deux parties croient qu'ils ont plus à gagner de la paix que de continuer à se battre. L'optimisme quant à la trajectoire future de la guerre et le pessimisme quant à la probabilité et aux avantages de la paix empêchent donc les négociations et poussent les belligérants à s'engager dans des conflits prolongés.43 Dans la suite de cette section, nous expliquons Russie qu'en Ukraine. Dans la section suivante, nous évaluons les instruments politiques dont disposent les États-Unis pour y faire face. Optimisme mutuel sur le déroulement de la guerre Les spécialistes des relations internationales ont constaté que les guerres se prolongent lorsque les belligérants sont en désaccord sur leurs perspectives de victoire. En temps de paix, les États ne peuvent pas être sûrs des capacités militaires de leur adversaire, de sa volonté de combattre et donc de sa capacité à gagner sur le champ de bataille. De plus, les États ont intérêt à exagérer leur puissance et leur détermination afin d'obtenir ce qu'ils veulent sans avoir à faire la guerre. Certains chercheurs considèrent que les guerres résolvent ce problème d'information, car les combats révèlent le véritable équilibre des pouvoirs et des intérêts. Une fois que cette information est claire pour les deux parties, la plus faible ou la moins déterminée des deux parties peut s'en sortir. L'autre partie devrait devenir plus pessimiste quant à ce qu'elle peut gagner en continuant à se battre. Ce pessimisme devrait amener cette partie à revoir ses exigences à la baisse, ouvrant potentiellement la voie à un accord pour mettre fin à la guerre.44 Cette attente théorique concernant la convergence des points de vue sur le côté qui a le plus de chances de l'emporter repose sur l'hypothèse que le pouvoir est en grande partie fixe.45 Lorsque cette hypothèse se vérifie,
  • 35. 34 Les résultats du champ de bataille devraient être un indicateur fiable de la puissance et donc un guide sur la façon dont les parties se comporteront lors de futurs affrontements. En théorie, les deux parties devraient utiliser ces informations pour anticiper les développements futurs, et leurs attentes concernant la trajectoire de la guerre devraient converger. Mais lorsque la puissance d'un camp fluctue alors que les combats sont en cours, ou lorsque sa puissance pourrait changer de manière significative à l'avenir, les preuves des résultats passés sur le champ de bataille ne produiront pas la même clarté. Au contraire, cette variation (ou une éventuelle variation future) de la puissance d'une partie peut conduire les belligérants à des conclusions différentes sur l'évolution du conflit.46 Par exemple, cette dynamique semble avoir contribué à la durée de la Première Guerre mondiale en Europe. L'impasse dans laquelle se trouvait le front occidental en 1917 signifiait que les belligérants, s'ils examinaient le bilan du champ de bataille, auraient dû convenir que leurs chances de victoire étaient à peu près égales. Au lieu de cela, les deux camps semblaient être optimistes quant à leur capacité à gagner en continuant à se battre. Les Britanniques et les Français n'étaient pas disposés à négocier cet hiver-là, en partie parce qu'ils espéraient que l'entrée en guerre des États-Unis allait sortir de l'impasse. L'Allemagne pense que, grâce à la fin des combats sur le front oriental après la signature d'un traité de paix avec la Russie, les forces allemandes redéployées constitueront une menace pour la paix. Les deux parties pensent que leur pouvoir relatif, et donc leur capacité à l'emporter, s'améliorera avec le temps.
  • 36. 35 percée à l'ouest. Cet optimisme mutuel a peut-être été un facteur qui a inhibé les négociations à la fin de 1917 et au début de 1918.47 Dans la guerre Russie-Ukraine, cette dynamique est fortement dépendante d'un facteur extérieur imprévisible : l'aide occidentale. Aucun des Les acteurs mentionnés - ni la Russie, ni l'Ukraine, ni l'Occident - n'ont pas prévu les niveaux sans précédent de l'aide militaire et des services de renseignement occidentaux à Kiev, ni l'effet que cette aide aurait. Aucun ne sait combien d'aide sera fournie ni quel effet elle pourrait avoir dans les mois et les années à venir. Pour parler en termes de problème d'information, on ne sait pas quelle sera la puissance de l'Ukraine à l'avenir. Face à cette incertitude, les deux pays semblent être parvenus à des conclusions différentes quant à la puissance future de l'Ukraine. Par conséquent, malgré des mois de combats, la Russie et l'Ukraine semblent être optimistes quant à l'évolution future de la guerre. L'Ukraine est optimiste quant à l'augmentation du soutien occidental et aux capacités ukrainiennes. améliorer. La Russie semble croire que les États-Unis et leurs alliés finiront par faiblir dans leur soutien à l'Ukraine, notamment à mesure que les coûts de la guerre augmentent. Le Kremlin affirme notamment que les prix élevés de l'énergie, alimentés par le conflit en cours, pèseront sur les économies européennes et feront diminuer le soutien apporté à l'Ukraine pour l'aider à poursuivre le combat. Comme l'a déclaré l'ancien président et actuel vice-président du Conseil de sécurité russe, Dmitri Medvedev, "l'Amérique abandonne toujours ses amis et ses meilleurs [mandataires]. Cela arrivera tôt ou tard cette fois-ci aussi".48 Une fois qu'elle sera inévitablement privée de sa bouée de sauvetage occidentale, l'Ukraine, selon Moscou, sera incapable de s'imposer face à l'armée russe. En bref, les deux parties pensent que leur puissance relative, et donc leur capacité à s'imposer, s'améliorera avec le temps. Le rôle central de l'aide occidentale dans l'effort de guerre de l'Ukraine,
  • 37. 36 et l'incertitude quant à l'avenir de cette aide, a conduit Moscou et Kiev à des conclusions différentes quant à savoir lequel des deux prendra le dessus au fil du temps. Le conflit ne résout donc pas le problème de l'information de la manière dont la littérature nous y incite ; les deux parties... ont des raisons d'être optimistes quant à la possibilité de réaliser des gains en continuant à se battre. Historiquement, ce genre d'optimisme mutuel a rendu les guerres difficiles à terminer.49 Pessimisme quant aux avantages de la paix Le pessimisme quant à la durabilité et aux avantages de la paix peut également contribuer à la prolongation du conflit. Nous nous concentrons sur deux sources de pessimisme : (1) l'incapacité des deux parties à s'engager de manière crédible à respecter les accords et (2) l'opinion russe selon laquelle les sanctions occidentales se poursuivront après la fin de la guerre, rendant la paix moins attrayante qu'elle ne pourrait l'être. La crainte que la paix ne dure pas Le pessimisme quant à la durabilité de la paix peut provenir de la crainte que l'autre partie ne respecte pas encore les engagements qu'elle prend dans le cadre d'un accord visant à mettre fin à un conflit. La méfiance, en soi, ne doit pas nécessairement empêcher un accord ; les belligérants ne se font généralement pas confiance après un conflit, et pourtant de nombreuses guerres se terminent par des négociations. Le véritable obstacle aux négociations apparaît si au moins un des belligérants pense que l'autre (1) est un agresseur déterminé qui pourrait gagner en puissance relative à l'avenir et violer tout accord une fois sa position améliorée ou (2) pourrait avoir des préférences sensiblement différentes à l'avenir. De telles préoccupations, connues sous le nom de problèmes d'engagement crédible, peuvent conduire les belligérants à poursuivre le combat même s'ils savent que la victoire est impossible.50
  • 38. 37 Revenons à l'exemple de la Première Guerre mondiale : Outre l'optimisme mutuel quant à la poursuite de la guerre, des problèmes d'engagement crédible ont également maintenu les belligérants dans la lutte malgré l'impasse. La crainte que l'Allemagne ne grandisse en La puissance de l'Allemagne après la guerre, alors qu'elle intégrait les terres acquises par le biais du traité avec la Russie, a conduit Londres et Paris à se demander si Berlin respecterait un accord. Par conséquent, la Grande- Bretagne a estimé qu'elle devait remporter une victoire absolue sur l'Allemagne plutôt que de négocier la fin de la guerre51. Un problème d'engagement crédible est certainement -Ukraine. Les dirigeants ukrainiens semblent croire que la Russie est un État prédateur qui abandonnera tout cessez-le-feu une fois qu'elle aura reconstitué son armée et attaquera à nouveau. L'Ukraine peut également craindre de perdre le soutien de l'Occident lors d'une interruption des combats provoquée par un armistice ou un règlement politique, ce qui permettrait à l'armée russe de se reconstituer de manière plus importante ou plus rapide que la sienne. Ces craintes affecteront l'ouverture de Kiev aux négociations, quelle que soit la quantité de territoire qu'elle contrôle. Même si l'Ukraine devait reprendre le contrôle de l'intégralité de son territoire internationalement reconnu, ces mêmes préoccupations pourraient limiter les perspectives de mettre fin à la guerre. Une paix peu attrayante Un deuxième problème d'engagement crédible - la possibilité d'un changement dans les préférences de l'Ukraine - peut rendre la Russie pessimiste quant aux avantages de la paix. La Russie a a longtemps cherché à faire en sorte que l'Ukraine reste en dehors de l'OTAN. Au début du conflit, l'Ukraine a indiqué qu'elle pourrait accepter la neutralité dans le cadre d'un règlement.52 La Russie verrait vraisemblablement un avantage important à une paix dans laquelle l'Ukraine s'engagerait de manière crédible à ne pas rejoindre l'OTAN. Mais la Russie n'est guère convaincue qu'un engagement ukrainien de neu-
  • 39. 38 tralité serait maintenue. Moscou a connu des changements dans la politique étrangère ukrainienne et a une piètre opinion de la capacité de l'élite ukrainienne à tenir ses promesses sur le long terme. Le Kremlin craindrait donc qu'un futur gouvernement ukrainien, plus profondément attaché à l'adhésion à l'OTAN, puisse prendre le pouvoir et annuler tout engagement de neutralité pris dans le cadre d'un règlement. Un autre facteur peut également contribuer au pessimisme de la Russie quant aux avantages de la paix : la perspective de sanctions occidentales continues après la guerre. Les États-Unis et leurs alliés ont imposé des sanctions d'une sévérité sans précédent à la Russie pour la punir de son invasion de l'Ukraine. Cependant, il n'est pas certain que les États-Unis et leurs partenaires soient prêts à participer à un processus de négociation multilatéral dans lequel ils offriraient à la Russie une voie vers l'allègement des sanctions. Ce pessimisme peut être renforcé par les déclarations de certains responsables américains selon lesquelles l'un des principaux objectifs de l'Union européenne est de parvenir à un accord. L'un des objectifs de Washington est d'affaiblir la Russie à long terme.53 Moscou a de nombreuses raisons de penser que les sanctions occidentales vont probablement se poursuivre même si elle s'arrange bilatéralement avec Kiev pour mettre fin à la guerre. Options politiques des États-Unis pour surmonter les obstacles aux pourparlers La section précédente a résumé trois facteurs qui renforcent l'aversion commune des parties à entamer des négociations pour mettre fin à la guerre : l'optimisme mutuel sur l'évolution future de la guerre découlant de l'incertitude sur le pouvoir relatif ; le pessimisme mutuel sur la paix découlant de la crédulité des parties. et, pour la Russie, l'absence d'une voie claire vers un allègement des sanctions. Ces obstacles sont loin d'être les seuls à entraver les négociations. Cependant, ce sont ceux qui
  • 40. 39 que les États-Unis sont le plus à même d'aborder avec leurs propres politiques. Dans cette section, nous décrivons les options politiques, ainsi que leurs compromis, qui sont disponibles pour Wash- ington à cet effet. Nous reconnaissons qu'il existe des politiques que les combattants eux-mêmes ou d'autres tierces parties, comme l'Union européenne, pourraient adopter pour s'attaquer à ces mêmes obstacles. Par exemple, les combattants pourraient convenir de mesures bilatérales, telles que des zones démilitarisées, pour apaiser les craintes d'un retour au conflit. Les États-Unis pourraient encourager d'autres États à adopter de telles politiques. Cependant, nous nous concentrons ici sur les options que les États- Clarifier l'avenir de l'aide à l'Ukraine Une source majeure d'incertitude quant à l'évolution de la guerre est le manque relatif de clarté quant à l'avenir de l'OTAN. L'assistance militaire des États-Unis et de leurs alliés à l'Ukraine, qu'il s'agisse de livraisons d'armes ou de partage de renseignements. Bien que les capacités et l'efficacité de l'armée ukrainienne soient les principaux moteurs de son succès, l'aide extérieure a été un facteur clé. Par exemple, les systèmes de roquettes à longue portée, très précis et à lancements multiples fournis par les États-Unis et leurs alliés à l'Ukraine au cours de l'été 2022 ont provoqué des perturbations majeures dans la logistique et le réapprovisionnement de l'armée russo- sienne. Une plus grande clarté sur l'avenir de l'assistance militaire américaine et alliée pourrait servir à deux fins. Premièrement, si un plan clair et à long terme était adopté, avec des calendriers de livraison crédibles et des implications claires en termes de capacités, il pourrait rendre la Russie plus pessimiste quant à l'avenir de sa propre campagne. Les États-Unis ont déjà pris des mesures dans ce sens avec l'Initiative d'assistance à la sécurité en Ukraine et la mise en place d'un groupe de travail com- munautaire.
  • 41. 40 Le commandement européen des États-Unis est un élément du commandement européen qui se consacre à l'effort d'assistance à l'Ukraine. Mais les livraisons d'armes ne sont pas encore régulières et il n'existe pas de plan transparent à long terme. L'aide occidentale continue d'être calibrée en fonction des actions russes, et les capacités futures de l'Ukraine sont donc incertaines. Des plans transparents à long terme bénéficiant d'un soutien national et international fort pourraient minimiser l'imprévisibilité, mais ils pourraient aussi être moins réactifs à l'évolution de l'environnement de la menace.54 Deuxièmement, les États-Unis pourraient décider de conditionner l'aide militaire future à l'engagement de l'Ukraine à négocier. Fixer des conditions à l'aide à l'Ukraine s'attaquerait à l'une des principales sources d'optimisme de Kiev, qui pourrait prolonger la guerre : la conviction que l'aide occidentale se poursuivra indéfiniment ou augmentera en qualité et en quantité. Dans le même temps, les États-Unis pourraient également promettre une aide plus importante pour la période d'après-guerre afin de répondre aux craintes de l'Ukraine quant à la durabilité de la paix. Washington l'a fait dans d'autres cas, en fournissant de vastes quantités d'aide à Israël après qu'il ait signé les accords de Camp David et un traité de paix bilatéral avec l'Égypte, garantissant ainsi que les capacités d'Israël dépassent celles de ses voisins. Bien que cet exemple diffère sur des points importants du conflit entre la Russie et l'Ukraine, il n'en est rien. flict, elle suggère que les États-Unis ont des moyens de calibrer les engagements d'aide à long terme pour rassurer leurs partenaires proches sur leur capacité à se défendre. En agissant ainsi dans ce cas, tout en signalant les limites de l'aide en temps de guerre, l'Ukraine pourrait répondre à son optimisme à court terme quant à la poursuite de la guerre, tout en augmentant sa confiance dans la longévité de tout arrangement visant à mettre fin aux combats. Lier l'aide à la volonté ukrainienne de négocier a été un anathème dans les discussions politiques occidentales, et ce pour une bonne raison : L'Ukraine se défend contre des attaques non provoquées
  • 42. 41 Une source importante de l'incertitude quant à la l'évolution future de la guerre est le manque relatif de clarté sur l'avenir de l'assistance militaire américaine et alliée à l'Ukraine. L'agression russe. Toutefois, le calcul des États-Unis peut changer à mesure que les coûts et les risques de la guerre augmentent.55 Et l'utilisation de ce levier américain peut être calibrée. Par exemple, les États-Unis pourraient limiter l'aide, sans la réduire considérablement, si l'Ukraine ne négocie pas. Et, encore une fois, la décision d'interrompre l'aide en temps de guerre en attendant les négociations peut être prise parallèlement à des promesses d'augmentation soutenue de l'aide à long terme après la guerre. Clarifier l'avenir de l'aide américaine à l'Ukraine pourrait créer des incitations perverses selon la manière augmenter l'aide à l'Ukraine en temps de guerre pour réduire l'optimisme des Russes pourrait enhardir les Ukrainiens à faire obstacle aux négociations, à rejeter la responsabilité de l'échec sur Moscou et à obtenir davantage de soutien occidental. L'annonce d'une diminution ou d'un plafonnement de l'aide à l'Ukraine pour réduire l'optimisme de Kiev à propos de la guerre pourrait amener la Russie à voir dans l'Ukraine une menace pour la paix. Cette décision est le signe d'un déclin du soutien américain à l'Ukraine.
  • 43. 42 Si elle adoptait ce point de vue, la Russie pourrait continuer à se battre dans l'espoir que les États-Unis abandonnent complètement l'Ukraine. Tout en reconnaissant que l'Ukraine mène une guerre défensive pour sa survie et que la Russie mène une guerre agressive d'aggran- diement, les États-Unis devraient néanmoins suivre attentivement et sans passion les événements et cibler leurs efforts pour créer l'effet escompté sur les intérêts de l'une ou l'autre des parties. L'optimisme est considéré comme le principal obstacle à l'ouverture de pourparlers.56 Les engagements des États-Unis et des Alliés en faveur de la sécurité de l'Ukraine Pour résoudre le problème de l'engagement crédible pour l'Ukraine, les États-Unis et leurs alliés pourraient envisager de définir les engagements à long terme qu'ils sont prêts à prendre pour la sécurité de l'Ukraine si Kiev s'entend avec Moscou. Les engagements de sécurité peuvent prendre de nombreuses formes, allant de la promesse d'un soutien limité en temps de guerre à la promesse d'intervenir militairement pour défendre un autre pays s'il est attaqué. Fournir à Kiev un tel engagement pourrait influencer la décision de l'Ukraine de mettre fin à la guerre : Il répondrait aux préoccupations de Kiev quant à la crédibilité de l'OTAN. Les promesses de Moscou de ne pas attaquer à nouveau l'Ukraine dans le cadre d'un règlement.57 Un engagement de sécurité de la part des États-Unis - en particulier un engagement d'intervenir militairement si la Russie attaque à nouveau - dissuaderait Moscou de toute agression future, puisque la Russie risquerait une guerre avec une coalition beaucoup plus puissante, et pas seulement avec l'Ukraine. L'Ukraine serait plus confiante dans sa sécurité et disposerait d'un environnement plus stable pour se redresser économiquement après la guerre. conflit. Un engagement des États-Unis ou de leurs alliés envers l'Ukraine d'après-guerre.
  • 44. 43 La sécurité pourrait rendre la paix plus attrayante pour Kiev en ne la laissant pas dépendre de la parole de Moscou. Au début de la guerre, Kiev a proposé aux États-Unis et à d'autres pays d'offrir à l'Ukraine un engagement encore plus irréfutable que ceux pris par Washington force militaire si l'Ukraine était à nouveau attaquée. (Contrairement à la croyance populaire, même l'article 5 du traité de Washington n'engage pas les alliés de l'OTAN à recourir à la force si un autre est attaqué. ) La réaction des capitales occidentales à l'engagement proposé a été au mieux tiède.59 Le vice-premier ministre britannique Dominic Raab a déclaré : "Nous n'allons pas... reproduire unilatéralement les engagements de l'OTAN qui s'appliquent aux membres de l'OTAN".60 Toutefois, certains pays étaient prêts à s'engager à aider l'Ukraine d'autres manières si elle était à nouveau attaquée. Comme l'a déclaré un responsable français, "il s'agirait de fournitures militaires pour que l'Ukraine puisse faire face à une nouvelle attaque ou, éventuellement, [d'engagements] qui nous permettraient de nous impliquer si l'Ukraine était attaquée d'une manière qui nous permettrait d'évaluer comment l'aider."Une déclaration de juillet du Groupe des Sept (G7) a développé ces engagements, proposant que les membres du G7 s'engagent dans le partage de renseignements, la résilience et d'autres mesures dans le cadre d'un " règlement de paix viable après la guerre ".62 Les États-Unis et leurs principaux alliés étaient prêts à s'engager dans le type de soutien qu'ils fournissent actuellement à l'Ukraine si elle devait être à nouveau attaquée. Ce soutien est extraordinaire par son ampleur et sa portée, et l'Ukraine l'a utilisé plus efficacement que presque tout le monde l'aurait imaginé avant la guerre. Pourtant, promettre de fournir à nouveau ce type de soutien pourrait ne pas réduire le problème de l'engagement crédible de l'Ukraine : Aussi efficace qu'il ait été, ce soutien n'a pas empêché la Russie de poursuivre ses activités.
  • 45. 44 son agression. Des approches créatives pourraient être envisagées, qui ne seraient pas aussi contraignantes que les traités de défense mutuelle des États-Unis, mais plus importantes que les promesses de revenir aux niveaux actuels de soutien dans une future situation d'urgence. Bien qu'il puisse contribuer à adoucir un accord pour Kiev, un engagement de sécurité des États-Unis envers l'Ukraine pourrait être désagréable pour Moscou. Après tout, l'un des motifs de la guerre menée par la Russie était d'empêcher l'alignement de l'Ukraine sur l'Occident. Les auteurs du communiqué d'Istanbul ont envisagé de surmonter ce problème en obtenant l'adhésion de la Russie à un accord multilatéral de garantie de sécurité dans lequel la Russie, les États-Unis et d'autres pays seraient désignés comme garants. La garantie serait accordée à condition que l'Ukraine reste neutre et ne s'aligne sur aucune de ces puissances.63 Le document excluait également les déploiements et exercices militaires étrangers sur le territoire ukrainien. Bien que l'approbation par la Russie d'un engagement de sécurité des États-Unis envers l'Ukraine puisse sembler contre-intuitive, elle serait dans ce cas subordonnée à la neutralité permanente de l'Ukraine et à une stricte limitation de la présence militaire étrangère sur son territoire. L'offre d'un engagement sécuritaire américain, même limité, pourrait entraîner des coûts et des risques pour les États-Unis. Par exemple, si les États-Unis devaient consacrer des ressources importantes à l'armement de l'Ukraine en temps de paix, ils auraient moins de ressources pour leurs autres priorités. De plus, dans l'éventualité d'une autre guerre entre la Russie et l'Ukraine, les engagements envers l'Ukraine limiteraient la -Unis dans l'élaboration d'une réponse. Un engagement sécuritaire plus étendu pourrait conduire à un affrontement direct avec la Russie en cas d'attaque future contre l'Ukraine. Par conséquent, les avantages associés à un engagement de sécurité des États- Unis - une volonté accrue de l'Ukraine de négocier, une fin possible de la guerre et la dissuasion d'une future attaque contre l'Ukraine - ne sont pas suffisants.
  • 46. 45 Les risques d'agression russe devraient être soigneusement évalués par rapport à ces inconvénients potentiels. Engagements des États-Unis et des Alliés en faveur de la neutralité de l'Ukraine Comme indiqué précédemment, le problème de l'engagement crédible pour la Russie est lié à un éventuel engagement de neutralité de l'Ukraine dans le cadre d'un règlement. La perception par Moscou que l'engagement unilatéral de l'Ukraine ne serait pas crédible pourrait contribuer à rendre la paix beaucoup moins attrayante. Dans le cadre du communiqué d'Istanbul, la Russie aurait reçu un engagement juridique international concernant la neutralité de l'Ukraine. neutralité des États-Unis et de plusieurs alliés de l'OTAN, en plus du propre engagement de neutralité de l'Ukraine. Un engagement des États-Unis et de leurs alliés en faveur de la neutralité de l'Ukraine créerait un obstacle supplémentaire majeur - un changement de la politique occidentale, voire de la législation, selon la nature de l'engagement - à l'adhésion future de l'Ukraine à l'OTAN. Une telle promesse pourrait atténuer le problème de l'engagement crédible pour la Russie. Jusqu'à présent, les États-Unis ont maintenu leur politique d'avant-guerre concernant l'avenir de l'Ukraine au sein de l'OTAN : soutien rhétorique aux aspirations de Kiev à l'adhésion et refus de s'engager dans des négociations qui porteraient atteinte de quelque manière que ce soit à la politique de la porte ouverte de l'OTAN - le principe selon lequel l'Alliance examinera toute demande émanant d'États qualifiés de la région - et la position connexe selon laquelle aucun autre État n'a son mot à dire dans ce processus. Comme l'a déclaré le communiqué du sommet de l'OTAN de Madrid en juillet 2022, " nous soutenons pleinement le droit inhérent de l'Ukraine... de choisir ses propres arrangements de sécurité ".64 L'Ukraine elle-même a recommencé à mettre l'accent sur son objectif d'adhérer à l'OTAN, après avoir laissé entendre qu'il pourrait être prêt à accepter la neutralité plus tôt dans la guerre.65 Le président Zelenskyy
  • 47. 46 a même mis la candidature de son pays à l'OTAN sur une voie "accélérée" après l'annonce de l'annexion par Poutine. en septembre, bien que la signification de ce mouvement ne soit pas claire.66 Tout comme l'acceptation par la Russie des engagements de sécurité des États-Unis ou des alliés était liée à la promesse de neutralité du communiqué d'Istanbul, l'Ukraine aurait probablement besoin d'engagements de sécurité pour rendre la neutralité acceptable. En soi, un engagement multilatéral en faveur de la neutralité de l'Ukraine serait considéré à Kiev comme un élément négatif net pour la sécurité du pays : La perspective d'une adhésion à l'OTAN serait écartée, et rien ne serait prévu pour la remplacer. Sur le plan politique, le gouvernement de Kiev, quel qu'il soit, aurait besoin de montrer quelque chose à l'opinion publique pour se faire pardonner d'avoir " perdu " la possibilité d'adhérer à l'Alliance. Comme pour tout engagement de sécurité des États- Unis, un engagement en faveur de la neutralité de l'Ukraine impliquerait des compromis pour les États- Unis. D'une part, il pourrait contribuer à mettre fin à la guerre et à résoudre une source de tension de longue date entre l'OTAN et la Russie. Mais d'autre part, ce serait extrêmement difficile sur le plan politique au niveau national, avec les alliés et avec l'Ukraine. La décision indépendante et souveraine de Kiev d'officialiser sa neutralité serait d'ailleurs une condition préalable nécessaire pour que Washington envisage de s'engager à respecter ce statut. Et même dans ce cas, certains alliés des États-Unis pourraient résister à toute allusion à un changement de la politique de la porte ouverte de l'OTAN, en particulier sous la pression de la Russie. Par ailleurs, un engagement combiné en faveur de la sécurité et de la neutralité de l'Ukraine serait Il s'agit d'un concept nouveau pour les États-Unis ; traditionnellement, les engagements fermes en matière de sécurité ne sont pris qu'envers les alliés. Rendre l'Ukraine plus sûre sans porter atteinte à sa neutralité serait un équilibre difficile à maintenir.
  • 48. 47 Établissement des conditions d'allègement des sanctions Comme nous l'avons déjà évoqué, le pessimisme de la Russie à l'égard de la paix pourrait s'expliquer en partie par la conviction que les sanctions internationales resteront en place même si elle négocie la fin de la guerre en Ukraine. Les États-Unis, l'Union européenne et d'autres partenaires ont imposé des sanctions sans précédent à la Russie, notamment le gel de plus de 300 milliards de dollars d'actifs de la banque centrale russe et l'imposition de contrôles des exportations qui limiteront considérablement la croissance future du pays. Jusqu'à présent, les sanctions américaines ont été largement conçues comme une punition pour les actions de la Russie, et non comme un outil permettant de modifier le comportement de la Russie et de l'amener à la table des négociations. Comme l'a souligné Daniel Drezner, les États-Unis et leurs partenaires n'ont pas été explicites sur "ce que la Russie peut faire pour que les sanctions soient levées". Le "manque de clarté nuit à la négociation coercitive, car l'acteur ciblé croit que les sanctions sont un moyen de pression. La promesse d'un allègement des sanctions a contribué à la volonté de l'Iran de négocier sur son programme nucléaire et de conclure l'accord conjoint sur les armes nucléaires. Bien qu'il ne s'agisse pas d'analogies parfaites, ces expériences montrent qu'il est plausible d'utiliser la promesse d'un allègement conditionnel des sanctions, dans le cadre d'un ensemble de politiques, pour influencer les calculs d'un rival. Certains pourraient prétendre que promettre un allègement des sanctions récompenserait l'agression russe et indiquerait à la Chine et aux autres adversaires des États-Unis qu'ils peuvent obtenir des résultats en recourant à la force. Toutefois, cet argument ne tient pas compte du prix élevé que la Russie a déjà payé pour cette guerre : nuisant à son économie, ternissant sa réputation internationale...
  • 49. 48 Certains de ces coûts peuvent être transitoires pour la Russie, mais d'autres - comme l'élargissement de l'OTAN, les efforts de l'Europe pour réduire sa dépendance énergétique et les dommages économiques - semblent être permanents70 . Certains de ces coûts peuvent être transitoires pour la Russie, mais d'autres - comme l'élargissement de l'OTAN, les efforts européens pour réduire la dépendance énergétique et les dommages économiques - semblent être des changements permanents.70 Compte tenu de ces coûts importants de la guerre pour la Russie, il est peu probable que d'autres États considèrent le conflit actuel comme une preuve évidente que l'agression est payante, même si certaines sanctions sont finalement levées dans le cadre d'un accord pour mettre fin à la guerre. En outre, il est probable que l'allègement des sanctions sera tout au plus partiel ; certaines mesures, telles que les contrôles beaucoup plus stricts des exportations, sont destinées à être permanentes. Il y a cependant d'autres risques à considérer. Les États- Unis ont déployé des efforts considérables pour mettre en place et maintenir une coalition mondiale pour sanctionner la Russie. On peut supposer que les États-Unis chercheraient à obtenir le soutien des membres de cette coalition avant de signaler à la Russie la possibilité d'un allégement des sanctions, mais il ne sera peut-être pas possible d'obtenir l'accord de tous les membres, ce qui pourrait limiter le montant de l'allégement que les États- Unis pourraient offrir. Même si les membres de la coalition s'accordaient sur un plan d'allègement des sanctions, un risque subsisterait : Alors que les membres de la coalition commencent à lever les sanctions dans le cadre d'un processus de négociation, certains États pourraient être réticents à les remettre en place si les négociations ou les accords entre l'Ukraine et la Russie échouent. La coalition pourrait ne pas être aussi forte qu'elle l'est actuellement si elle devait plus tard réimposer des sanctions. De plus, les dirigeants américains pourraient payer un coût politique au niveau national et auprès des alliés opposés à tout allègement des sanctions.
  • 50. 49 Conclusion Le débat à Washington et dans d'autres capitales occidentales sur l'avenir de la guerre Russie-Ukraine privilégie la question du contrôle territorial. Les partisans de l'extrémisme plaident en faveur de l'utilisation d'une assistance militaire accrue pour faciliter la reconquête par l'armée ukrainienne de l'ensemble du territoire du pays.71 Leurs opposants exhortent les États-Unis à adopter la ligne de contrôle d'avant février 2022 comme objectif, en invoquant les risques d'escalade que comporte le fait d'aller plus loin.72 Le secrétaire d'État Antony Blinken a déclaré que l'objectif de la politique américaine est de permettre à l'Ukraine "de reprendre le territoire qui lui a été confisqué depuis le 24 février. "73 Notre analyse suggère que ce débat se concentre trop étroitement sur une dimension de la trajectoire de la guerre. Le contrôle du territoire, bien qu'immensément important pour l'Ukraine, n'est pas la dimension la plus importante de l'avenir de la guerre pour les États-Unis. Nous concluons que, en plus d'éviter une éventuelle escalade vers une guerre Russie-OTAN ou l'utilisation de l'arme nucléaire russe, éviter une longue guerre est également une priorité plus importante pour les États- Unis que de faciliter un contrôle territorial ukrainien beaucoup plus important. En outre, la capacité des États- Unis La possibilité de microgérer le tracé final de la ligne de démarcation est très limitée puisque l'armée américaine n'est pas directement impliquée dans les combats. Permettre le contrôle territorial de l'Ukraine est également est loin d'être le seul instrument dont disposent les États- Unis pour influer sur la trajectoire de la guerre. Nous avons mis en évidence plusieurs autres outils - potentiellement plus puissants - que Washing- ton peut utiliser pour orienter la guerre vers une trajectoire qui favorise davantage les intérêts américains. Alors que les États-Unis ne peuvent pas déterminer directement l'issue territoriale de la guerre, ils auront un contrôle direct sur ces politiques.
  • 51. 50 Le président Biden a déclaré que cette guerre se terminerait à la table des négociations.74 Mais l'administration n'a encore rien fait pour inciter les parties à entamer des pourparlers. Bien qu'il soit loin d'être certain qu'un changement de la politique américaine puisse déclencher des négociations, l'adoption d'une ou plusieurs des politiques décrites dans cette perspective pourrait rendre les pourparlers plus probables. Nous identifions les raisons pour lesquelles la Russie et l'Ukraine peuvent être mutuellement optimistes quant à la guerre et pessimistes quant à la paix. La littérature sur la fin des guerres suggère que de telles perceptions peuvent conduire à un conflit prolongé. Par conséquent, nous mettons en évidence quatre options dont disposent les États-Unis pour modifier cette dynamique : clarifier leurs plans de soutien futur à l'Ukraine, prendre des engagements en faveur de la sécurité de l'Ukraine, donner des assurances quant à la neutralité du pays et fixer les conditions d'un allègement des sanctions à l'encontre de la Russie. Un changement radical de la politique américaine du jour au lendemain est politiquement impossible - tant au niveau national qu'avec les alliés - et serait de toute façon peu judicieux. Mais développer ces instruments maintenant et les socialiser avec l'Ukraine et avec les alliés des États-Unis pourrait aider à catalyser le début éventuel d'un processus qui pourrait amener cette guerre à une fin négociée dans un délai qui servirait les intérêts des États- Unis. L'alternative est une longue guerre qui pose des défis majeurs pour les États-Unis, l'Ukraine et le reste du monde. Notes 1 Voir, par exemple, Rose, "What Nixon's Endgame Reveals About Putin's" ; Cohen et Gentile, "The Case for Cautious Optimism in Ukraine" ; Cohen et Gentile, "Why Putin's Nuclear Gambit Is a Huge Mistake". 2 Voir, par exemple, Joshi, "Three Scenarios for How War in Ukraine Could Play Out" ; "Exploring the Possible Outcomes of Russia's Invasion : A Foreign Affairs Collection".
  • 52. 51 3 "La Russie attaque l'Ukraine alors que Poutine prévient que les pays qui s'ingèrent feront face à des "conséquences que vous n'avez jamais vues"". 4 Cameron, "Here's What 'High Combat Alert' for Russia's Nuclear Forces Means". 5 "Factbox : Poutine a-t-il menacé d'utiliser des armes nucléaires ?" 6 Cooper, Barnes, et Schmitt, "Russian Military Leaders Discussed Use of Nuclear Weapons, U.S. Officials Say". 7 Cohen et Gentile, "Why Putin's Nuclear Gambit Is a Huge Mistake". 8 Charap et al., Russian Grand Strategy : Rhetoric and Reality, chapitre 5 ; Charap et Colton, Everyone Loses : The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia. 9 Sanctions on Russian and European Economies" ; Fonds monétaire international, "IMF Survey : Cheaper Oil and Sanctions Weigh on Russia's Growth Outlook". 10 Pour une discussion détaillée de cette logique générale, voir Fearon, "Signaling Foreign Policy Interests : Tying Hands Versus Sinking Costs". 11 Cela dit, les forces ukrainiennes sont dispersées et l'environnement des cibles n'est donc pas particulièrement riche pour l'utilisation des armes nucléaires. 12 Kokoshin et al, Voprosy eskalatsii i deeskalatsii krizisnykh situatsii, vooruzhennykh konfliktov i voin, p. 60-65. 13 Kofman et Fink, "Escalation Management and Nuclear Employ- ment in Russian Military Strategy" ; Reach et al, Competing with Russia Militarily : Implications of Conventional and Nuclear Conflicts. 14 Sonne et Hudson, "U.S. Has Sent Private Warnings to Russia Against Using a Nuclear Weapon". 15 Siebold et Stewart, "Russian Nuclear Strike Likely to Provoke 'Physical Response', NATO Official Says". 16 Shapiro, "Nous sommes sur la voie de la guerre nucléaire". 17 Harris et al. "Road to War : U.S. Struggled to Convince Allies, and Zelensky, of Risk of Invasion". 18 Frederick et al., Pathways to Russian Escalation Against NATO from the Ukraine War. 19 Reiter, "Don't Panic About Putin : Why Even Desperate Leaders Tend to Avoid Catastrophe".