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Réduire le chômage
non qualifié : oui,
mais à quel prix ?
Les Synthèses de La Fabrique
Numéro 10 - Décembre 2016
Un débat légitime
En France, le financement de la protection sociale repose plus qu’ailleurs
sur les salaires. Cela pèse sur le coût du travail et contribue au maintien
d’un chômage élevé, particulièrement pour les salariés peu qualifiés. Les
« allégements de charges » visent donc à réduire le chômage en stimulant
la demande de travail, notamment quand ils sont ciblés sur les bas salaires.
L’efficacité de ces mesures est cependant matière à débat. Elles présentent
également des limites et des effets indésirables parfois difficiles à mesurer.
Par ailleurs, si les allégements de charges sur les bas salaires peuvent créer ou
préserver à court terme quelques centaines de milliers d’emplois peu qualifiés,
leur extension à des salaires intermédiaires (1,6 à 3,5 SMIC) peut bénéficier,
sous certaines conditions, à la compétitivité des entreprises exposées à la
concurrence internationale. Un tel soutien à la montée en gamme du secteur
exportateur constitue une autre voie, susceptible d’assurer à long terme plus
d’activité et d’emploi, de tous niveaux de qualification.
Vincent Charlet et Philippe Frocrain1
Sommaire
2
4
5
Une idée ancienne, qui n’a
pas toujours convaincu
Un pari fait en France dès
1993
De la théorie à la pratique :
les premières dissonances
6
Que disent les évaluations
empiriques ?
1 - Cette synthèse s’appuie sur un document de travail en cours d’élaboration. Les références
complètes peuvent y être retrouvées (voir : www.la-fabrique.fr/fr/projet/allegements-de-
charges-competitivite/).
10
Des allégements au service
de la compétitivité ?
9
Les inconvénients des
allégements sur les bas
salaires
8
Combien d’emplois créés
en France ?
12 Conclusion
- 2 -
La théorie énonce depuis longtemps que, dans les pays développés,
accorder des allégements de cotisations sociales aux employeurs peut
réduire le chômage, surtout si ces allégements sont assis sur les bas
salaires ou sur les postes non qualifiés. Les travaux empiriques montrent
que la mise en œuvre de cette théorie a connu des résultats variables, ce
qui nourrit de longs débats sur l’efficacité de ces mesures.
La France s’est engagée dans cette voie depuis 1993, plus intensément
sans doute que tout autre pays. Parce que ces allégements sont
essentiellement ciblés sur les bas salaires, et pour d’autres raisons qu’on
ne sait pas toutes expliquer, ils sont reconnus comme plutôt efficaces en
termes de créations d’emplois. Cela n’est pas universel : d’autres pays y
ont renoncé faute de résultats.
Reste que les allégements, seuls, ne sauraient venir à bout du chômage
non qualifié en France. Ils ont de plus des coûts induits : ils réduisent
les chances de progression salariale des personnes concernées, freinent
la croissance, l’innovation et les gains de productivité et pèsent sur la
compétitivité des secteurs exportateurs.
Il faut donc remettre la question de l’emploi non qualifié dans une
perspective plus large. L’économie française doit certes créer des
emplois mais aussi rétablir ses échanges extérieurs et sa compétitivité.
Il y a place pour un légitime débat sur les niveaux de priorité d’objectifs
économiques contradictoires à court terme.
Résumé
Une baisse des charges sociales réduit le coût du travail pour
l’employeur sans modifier le revenu net du salarié. On peut donc par
ce biais tenter de réduire le chômage sans grever le pouvoir d’achat
des ménages. Fitoussi (2000) attribue à Pigou la paternité de cette
idée, dès 1932, que différents États ont expérimentée depuis. Jusque
dans les années 1980 et parfois au-delà, la littérature économique
est restée prudente quant à la possibilité de réduire efficacement le
chômage par cette voie et les évaluations ont longtemps présenté
des résultats mitigés voire décevants2
. Le discours a changé dans
les années 1990, surtout en France, quand les effectifs de chômeurs
non qualifiés ont brutalement augmenté. Sans pour autant devenir
tous inconditionnels3
, de plus en plus d’auteurs ont indiqué que les
allégements devaient être ciblés sur les bas salaires et les actifs peu
qualifiés pour gagner en efficacité4
.
Jusque dans les
années 1980
et parfois au-
delà, la littérature
économique est
restée prudente
quant à la possibilité
de réduire
efficacement le
chômage par cette
voie.
Une idée ancienne, qui n’a pas toujours convaincu
2 - Kopits, 1978 ; Marx, 2001 ; Bauer et Riphahn, 2002.
3 - Par exemple : Petrucci et Phelps, 2009.
4 - Par exemple : Bovenberg et al., 2000.
- 3 -
En théorie, on sait pourquoi5
. Dans un marché du travail à l’équilibre,
comme celui des travailleurs qualifiés, l’offre est peu élastique donc
tout accroissement de la demande de travail induit d’abord une hausse
des salaires. Sur le marché du travail non qualifié, en revanche,
certains travailleurs sont maintenus au chômage involontaire parce
que le salaire minimum est supérieur à ce que reflète leur productivité.
Alléger les charges accroît la demande de travail et donc le volume
d’emplois sans modifier le salaire d’équilibre.
Mais la théorie explique également pourquoi ça peut ne pas
fonctionner6
. On peut d’abord craindre de ne pas s’attaquer à la
racine du problème. Par exemple, la corrélation entre les variations
du SMIC et celles du chômage non qualifié n’a rien d’évident7
. Plus
généralement, il faut se demander quel rôle joue la demande en
travail non qualifié parmi d’autres facteurs : Nickell et Bell (op. cit.)
l’estiment à environ 20 % des variations du chômage en Europe.
On peut d’autre part redouter que le remède ne fonctionne pas. En
particulier, sous l’effet de ce que les économistes appellent l’incidence
fiscale (quand la variation d’une taxe n’est pas supportée par sa
cible mais reportée sur une autre, qui n’a pas le même pouvoir de
marché), il arrive qu’une baisse de charges soit convertie non pas en
emplois pour les chômeurs mais en hausse de salaires pour les actifs,
surtout quand ils sont en position de négociation favorable, ce qui
n’est évidemment pas le but recherché. C’est ce qui s’est déroulé
par exemple au Chili en 19818
. Dans d’autres cas, sans que cela ne
soit toujours expliqué, les baisses de charges n’ont créé ni emplois
ni hausse des salaires9
. Il existe en fait plusieurs modèles théoriques
de marchés du travail, qui rendent plus ou moins compte des réalités
observables çà et là10
.
Troisièmement et enfin, même dans les scénarios optimistes, il reste
à savoir quelle part du chômage non qualifié on peut espérer réduire
avec des budgets publics réalistes, et à prendre en compte l’effet
récessif des mesures nécessaires au financement de ces allégements.
Il arrive qu’une
baisse de charges
soit convertie non
pas en emplois
pour les chômeurs
mais en hausse de
salaires pour les
actifs, surtout quand
ils sont en position
de négociation
favorable.
5 - Laffargue, 1996 ; Cahuc, 2003 ; Cahuc et Carcillo, 2012.
6 - Nickell et Bell, 1997.
7 - Audric et al., 1999.
8 - Gruber, 1997.
9 - Egebark et Kaunitz, 2014.
10 - Pissarides, 1998 ; Fitoussi, op. cit.
- 4 -
La France se
distingue aujourd’hui
par l’ampleur de
ces allégements
et par le relatif
consensus autour de
leur efficacité pour
créer ou préserver
des emplois non
qualifiés.
Les allégements sur les bas salaires ont été lancés en France en 1993,
sur les recommandations du Commissariat général au plan11
. Ils ont
ensuite été régulièrement amplifiés, les économistes concédant que,
sans constituer une martingale, cela pourrait au moins ralentir la
progression préoccupante du chômage non qualifié12
. Pour certains
d’entre eux, ce chômage n’était d’ailleurs qu’un épisode transitoire.
La France se distingue aujourd’hui par l’ampleur de ces allégements13
et par le relatif consensus autour de leur efficacité pour créer ou
préserver des emplois non qualifiés, du moins tant que l’on parle de la
« première vague » des allégements (1993-1996). En effet, au moment
de leur mise en place, la France a arrêté de détruire des emplois non
qualifiés et en a même créé substantiellement. La crise de 2001 a mis
un terme à cette embellie, en partie liée au rebond ayant suivi la crise
de 1990 (voir graphique).
Plus précisément, l’industrie a continué à détruire des emplois peu
qualifiés tandis que le secteur tertiaire en a créé en grand nombre14
.
Cela montre au passage qu’une mesure générale peut avoir des effets
hétérogènes sur le terrain. On peut également se demander si les effets
des allégements n’auront pas été de courte durée.
Un pari fait en France dès 1993
11 - Charpin, 1993.
12 - Malinvaud, 1998.
13 - Huttunen et al., 2013.
14 - Jamet, 2005.
Figure 1.
Allégements de charges
et emploi non qualifié en France.
Source : Acoss, (Ourliac et Nouveau, 2012)
- 5 -
Plusieurs anomalies ont été relevées dans la mise en œuvre des
allégements en France. D’une part, selon L’Horty (2006), les
paramètres des mesures (montant, assiette, barème et point de sortie)
n’ont pas été calibrés de manière scientifique mais arrêtés selon des
considérations ad hoc. Le montant des mesures était fixé par le débat
politique et le point de sortie calé de manière arbitraire, le barème
étant alors déduit par simple règle de trois. Le Gouvernement n’était
même pas convaincu en 1993 qu’il fallait cibler uniquement les bas
salaires mais a simplement trouvé commode « de commencer par là ».
Cahuc et Carcillo (op. cit.) estiment qu’un point de sortie à 1,6 SMIC
est un bon compromis mais ils s’appuient selon leurs propres termes
sur des calculs ex ante « de coin d’enveloppe ». Chéron et al. (2008),
de leur côté, proposent un point de sortie « optimum » à 1,3 SMIC
mais, là encore, sur la base d’un raisonnement purement théorique.
D’autre part, les allégements de charges ont presque toujours été
défensifs et non offensifs. Ils ont compensé des hausses du coût du
travail : « coups de pouce » au SMIC et réduction du temps de travail.
C’est ce qui fait dire à L’Horty (op. cit.) que la France ne s’est jamais
véritablement engagée dans une politique volontariste de réduction
du coût du travail non qualifié. C’est aussi ce qui alimente encore
aujourd’hui une controverse sur l’efficacité de la réduction du temps
de travail pour créer des emplois, puisque des allègements de charge
ont été octroyés simultanément.
Enfin, ces mesures seraient coûteuses pour l’État si elle n’étaient
pas toujours « compensées » par la réduction de dépenses publiques
et l’augmentation de prélèvements obligatoires. Il existe donc un
contrecoup négatif sur l’emploi, qualifié ou non, qui n’est pas toujours
pris en compte par les évaluations.
En pratique, donc, tout ou partie des emplois « créés ou préservés »
selon les évaluations des allégements sur les bas salaires peuvent
tout aussi bien avoir été « détruits ou menacés » dans le même temps,
par un jeu de ricochets macroéconomiques sur lesquels ces mêmes
évaluations s’attardent rarement.
On retrouve, des années plus tard, un paradoxe comparable au moment
du lancement du CICE. Tandis que le rapport Gallois était centré sur la
compétitivité des entreprises exportatrices et ne visait pas la création
d’emplois à court terme, le Gouvernement a implicitement admis, en
transformant le « pacte de compétitivité » en « un crédit d’impôt pour
la compétitivité et l’emploi », qu’il attendait d’une même mesure deux
résultats contradictoires à court terme.
De la théorie à la pratique : les premières dissonances
Les paramètres des
mesures (montant,
assiette, barème et
point de sortie) n’ont
pas été calibrés de
manière scientifique
mais arrêtés selon
des considérations
ad hoc.
Tandis que le rapport
Gallois était centré
sur la compétitivité
des entreprises
exportatrices, le
Gouvernement a
implicitement admis
qu’il attendait d’une
même mesure
deux résultats
contradictoires à
court terme.
- 6 -
La Fabrique de l’industrie mène actuellement une revue de la
littérature approfondie. À la fin octobre 2016, près de 70 travaux
ont été méticuleusement analysés, dont 43 cherchent explicitement
à déterminer si les allégements de charges sur les bas salaires créent
des emplois. Le tableau suivant les classe en fonction de la méthode
utilisée et de la réponse apportée. Il montre que les articles sont
en majorité optimistes, fût-ce avec réserves. Il montre aussi que
les travaux soumis à une évaluation par les pairs et fondés sur une
analyse microéconomique sont plus réservés que les autres.
Schématiquement, les allégements ont eu des effets très réduits
voire nuls sur l’emploi en Amérique du Sud et en Scandinavie. Aux
États-Unis, où les dispositifs ont été plus nombreux, l’appréciation
générale est mitigée, comme en Allemagne. En France, la plupart des
évaluations concluent à un effet positif, à quelques exceptions près15
.
Sur sept travaux indiquant des effets positifs sans réserve, quatre
sont publiés par l’équipe de Cahuc, Carcillo et Zylberberg.
Que disent les évaluations empiriques ?
Les effets réels des
allégements sont
plus complexes que
les raisonnements
théoriques sur
lesquels ils reposent.
- 7 -
FIGURE 2.
Évaluations scientifiques des effets
sur l’emploi des allégements de
charges sur les bas salaires.
Source : La Fabrique de l’industrie
Cette disparité géographique montre que les effets réels des
allégements sont plus complexes que les raisonnements théoriques
sur lesquels ils reposent. Par exemple, Egebark et Kaunitz (2014)
évaluent des allégements mis en place en Suède pour les travailleurs
de moins de 25 ans. Ils trouvent un effet très faible sur l’emploi et
sur les salaires. Selon eux, le coût du travail est encore trop élevé,
même après allégements, pour refléter la productivité attendue des
jeunes. En d’autres termes, un coût du travail élevé rendrait les
allégements inefficaces en Suède alors que ce serait exactement
l’inverse en France.
Cahuc et Zylberberg, qui soulignent depuis longtemps l’efficacité des
allégements de charges sur les bas salaires pour créer des emplois à
coût quasi nul (e.g. 2015), se distinguent de leurs confrères par leur
habitude de minorer voire récuser d’éventuels effets indésirables liés
aux allégements, en particulier les trappes à bas salaires. En outre,
alors qu’ils ont récemment affirmé la primauté des travaux revus par
les pairs et fondés sur l’analyse méthodique de données réelles, ils
n’en ont eux-mêmes publié aucun, sur le sujet en question.
- 8 -
Les évaluations des allégements en France dessinent une fourchette
assez ample d’emplois « créés ou préservés », tournant autour de la
valeur repère de 250 000 (voir graphique). Pour mémoire, en 2014,
l’Insee comptait 430 000 ouvriers et 820 000 employés au chômage en
France.
Combien d’emplois créés en France ?
Il est important de noter que toutes ces évaluations ne portent pas sur
les mêmes mesures ni sur les mêmes montants. De même, certaines
intègrent l’effet du financement de la mesure, d’autres l’estiment
négligeable, d’autres ne l’intègrent pas du tout. Selon L’Horty
(op. cit.), les écarts s’expliquent surtout parce qu’elles ne reposent pas
sur la même définition des emplois non qualifiés.
De gauche à droite, tous les articles jusqu’à (Gafsi et al., 2004)
ont évalué les allégements généraux jusqu’en 1996. La plupart
ont travaillé sur des simulations ex ante mais Jamet (2005), Gafsi
et al. (2004), Laroque et Salanié (2000) ont estimé leurs maquettes
ex post. Crépon et Desplatz (2001) se distinguent plus encore
puisque leur méthode ne repose sur aucune hypothèse préalable
sur le fonctionnement du marché du travail. Leur étude a été
très commentée, considérée par certains comme l’évaluation « la
plus complète et la plus convaincante » de la première vague des
allégements généraux en France. D’autres lecteurs, plus critiques, en
ont mentionné les limites et les singularités : des effets nettement plus
rapides et puissants que dans les autres papiers, l’impossibilité de
transposer les résultats à d’autres mesures du même type…
Ensuite, Bunel (2009) a étudié les effets de la réforme de 2003,
nettement plus mitigés en raison d’effets contraires sur les entreprises
passées aux 35 heures et sur celles restées aux 39 heures. Les deux
derniers articles de cette série évaluent les effets du CICE.
FIGURE 3.
Évaluations des emplois créés
ou préservés par des allégements
de charges sur les bas salaires
en France.
Source : Gafsi et al., 2004, L’Horty, 2006,
Nouveau et Ourliac, 2012
- 9 -
Les allégements sur les bas salaires peuvent créer ou préserver des
emplois non qualifiés au détriment des emplois qualifiés. Plusieurs
mécanismes interviennent en ce sens : une substitution du travail non
qualifié au travail qualifié, une concurrence accrue entre les secteurs
intensifs en travail peu qualifié et les autres, et plus largement une
perte de compétitivité du travail qualifié si ce sont les salariés qualifiés
qui portent le poids du financement des allégements. L’appréciation
empirique de cet effet assez floue. Il est significatif selon certaines
études et négligeable selon d’autres. Lorsque les allégements ne
sont pas trop étroitement ciblés au voisinage du SMIC, il est même
possible d’escompter un effet positif sur l’emploi qualifié. Comme
tous ces articles n’étudient pas les conséquences macroéconomiques
du financement des allégements, l’incertitude n’en est que plus grande.
Les allégements ont un deuxième effet pervers : ils freinent la
progression des bas salaires puisque celle-ci se traduit désormais par une
augmentation du taux de charges pour l’employeur. On parle de « trappes
à bas salaires ». Pour une majorité d’auteurs, c’est une évidence : depuis
Malinvaud (1998) jusqu’à Doisy et al. (2004), en passant par Fitoussi
(2000), etc. D’autres réfutent cette hypothèse : Cahuc et Carcillo (2012)
la jugent infirmée parce qu’une partie des allégements est récupérée
sous forme d’une hausse de salaires (alors même que leur modèle
théorique explique l’inverse). Comme Nouveau et Ourliac (2012) le font
remarquer, la plupart des études sur ce sujet oublient de distinguer les
allégements d’autres facteurs, et notamment de la hausse du SMIC. Les
deux seuls à avoir fait cette distinction sont (Lehmann et al., 2011) et
(Lhommeau et Rémy, 2010). Les premiers, sur la période 2003-2006, ne
trouvent aucun effet sur les salaires : ni redistribution des allégements ni
ralentissement des progressions. Les seconds, sur la période 1984-2003,
trouvent un effet négatif à long terme.
Ces deux effets pervers sont d’autant plus prononcés que les
allégements sont massifs et ciblés au voisinage immédiat du SMIC. En
d’autres termes, plus les allégements sont profilés pour avoir un effet
maximal sur l’emploi non qualifié, plus leurs effets indésirables sont
importants.
Terminons par l’examen des inconvénients à plus long terme : une dés-
incitation à la formation des salariés et à leur montée en compétence
(parfois appelée « investissement dans le capital humain »), d’une
part, et par conséquent un effet négatif sur la compétitivité du secteur
exportateur, les gains de productivité et la croissance potentielle,
d’autre part. Le premier est connu de longue date16
et a fait l’objet
d’approches théoriques : Belan et al. (2010) ainsi que Chéron et al.
(2008) confirment la plausibilité de ce risque, qu’il faut encore valider
empiriquement. Le second, à notre connaissance, n’a pas fait l’objet
d’une publication académique. Cahuc admettait ce risque dès 2003
mais l’ignore désormais.
Les inconvénients des allégements sur les bas salaires
Les allégements
freinent la
progression des bas
salaires puisque
celle-ci se traduit
désormais par une
augmentation du
taux de charges
pour l’employeur.
Plus les allégements
sont profilés
pour avoir un
effet maximal sur
l’emploi non qualifié,
plus leurs effets
indésirables sont
importants.
16 - Gauron, 1998.
- 10 -
Koléda (2015) rappelle qu’une amélioration de la compétitivité-coût
des entreprises exportatrices crée plus d’emplois – et des emplois
globalement plus qualifiés – qu’une amélioration comparable pour les
entreprises abritées. Cela induit également de meilleurs résultats sur la
croissance et sur le solde des échanges commerciaux. Il compare donc
les effets à dix ans d’allégements sur les bas salaires (1 à 1,6 SMIC)
et sur les salaires intermédiaires (1,6 à 3,5 SMIC). Le second scénario
bénéficie davantage aux entreprises du secteur exportateur, dans
lesquelles les salaires sont en moyenne plus élevés. Une fois pris
en compte la dissipation en direction du secteur non exportateur, il
conclut qu’un ciblage sur les salaires intermédiaire reste bénéfique,
dans l’hypothèse assez forte que les allègements ne soient pas
consommés sous forme d’augmentations salariales.
Cette contribution a été commentée par plusieurs économistes et
soumise au conseil d’orientation de La Fabrique mais n’a pas encore
fait l’objet d’une publication académique. Elle a reçu deux types
d’objections. Certains font valoir qu’il est plus efficace de soutenir les
marges des entreprises exposées par d’autres moyens (par exemple
par des mesures telles que le sur-amortissement). D’autres, comme
Cahuc et Zylberberg (2016), la contestent au motif qu’elle sous-estime
le risque d’incidence fiscale, autrement dit que les allégements soient
dissipés en augmentations de salaires. Koléda n’ignore pas ce risque
mais compare deux scénarios : un où le rattrapage salarial dissipe le
choc initial et un autre où les salaires sont contenus.
La littérature sur l’incidence fiscale est prolifique et contrastée. Certes,
il est établi que l’augmentation des charges sur le travail (et même sur
le capital17
) est souvent in fine supportée par les salariés18
. Mais il est
moins évident de savoir dans quelles proportions cette incidence pèse
sur les salaires ou sur l’emploi : cela dépend des cas19
. Si l’on veut
affiner le raisonnement par niveaux de qualification des travailleurs,
que l’on sait assez mal identifier, c’est encore moins évident : Fuest
et al. (op. cit.) concluent par exemple que l’incidence est plus forte
pour des salariés qui ont un haut niveau de diplôme initial… mais ne
trouvent aucune différence significative entre les cols bleus et les cols
blancs ! Pire encore, plusieurs études montrent que les effets d’une
hausse et d’une baisse des charges ne sont pas symétriques20
de sorte
qu’il est hasardeux d’extrapoler à la seconde situation les observations
faites dans la première.
En effet, on n’a trouvé aucune évaluation d’allégements sur les
salaires médians dans une optique d’amélioration de la compétitivité,
hormis le récent cas du CICE français. Les articles portant sur des
Une amélioration
de la compétitivité-
coût des entreprises
exportatrices crée
plus d’emplois –
et des emplois
globalement plus
qualifiés – qu’une
amélioration
comparable pour les
entreprises abritées.
Des allégements au service de la compétitivité ?
17 - Arulampalam et al., 2012.
18 - Fuest et al., 2012 et 2015.
19 - Voir par exemple (Anderson et Meyer, 2000), (Bingley et Lanot, 2002), (Brunello et al., 2002), (Dwenger et al., 2011) ou (Bauer et
Riphahn, op. cit.).
20 - Cruces et al., op. cit. ; Kramarz et Philippon, 2001.
Certains font
valoir qu’il est
plus efficace de
soutenir les marges
des entreprises
exposées par
d’autres moyens.
- 11 -
mesures qui touchent toutes les catégories de travailleurs sont rares ;
encore plus rares sont ceux qui analysent des effets différenciés selon
les niveaux de qualification. Pour Gruber (op. cit.), qui étudie la
privatisation du système de sécurité sociale chilien en 1981, la baisse
des charges a été totalement répercutée en augmentation des salaires,
pour les cols blancs comme pour les cols bleus. L’allégement n’a donc
pas eu le même effet qu’en France sur les emplois peu qualifiés mais
l’effet est en effet plus fort pour les cols blancs. Par ailleurs, Cahuc et
Zylberberg citent souvent Anderson et Meyer (op. cit.), qui confirment
certes la théorie de l’incidence fiscale à partir d’une expérimentation
ayant eu lieu dans l’État de Washington entre 1972 et 1984… mais qui
ne cherchent pas d’effets différenciés par niveaux de qualifications ou
de salaires.
Plus récemment, Carbonnier et al. (2016), chargés d’évaluer les effets
du CICE, décèlent un effet positif, « quoiqu’empreint d’un doute
méthodologique », de la récente mesure française sur les salaires
horaires. Cet effet serait plus fort pour les cadres et les professions
intellectuelles, alors même que ces catégories ne sont pas ou peu
concernées par les allégements de charges. Cela peut être interprété
comme une confirmation de l’analyse de Fuest et al. (2013-2015),
fondée sur la notion de rente : les salaires médians et élevés captent
une majeure partie des marges supplémentaires dégagées et tirent
profit des allégements portant sur d’autres salariés. Mais, selon les
auteurs, cela peut également provenir d’un ralentissement du rythme
de revalorisation du SMIC. Carbonnier conclut que « le lien entre
CICE et augmentation salariale n’a donc rien de mécanique. » De
leur côté, Gilles et al. (2016) chargés dans le même temps de réaliser
une évaluation comparable concluent à une modération salariale
dans les entreprises bénéficiaires du CICE, sans qu’il soit possible
de distinguer les variations individuelles d’un éventuel effet de
composition (les auteurs montrent par exemple que l’effet sur l’emploi
des cadres a été négatif, donc que le poids relatif des bas salaires
augmente), et sans non plus établir de distinction entre les différents
niveaux de qualification.
Toutefois, les auteurs ne détectent à ce jour aucun effet du CICE sur le
chiffre d’affaires, le profit, le taux de marge, la rentabilité économique,
l’investissement et la productivité des entreprises. Guillou et al.
(2016), de leur côté, confirment qu’on est « en droit » d’attendre à
moyen terme des effets positifs sur la compétitivité et les exportations
si les entreprises ne font pas le choix d’utiliser leur créance CICE pour
augmenter le coût du travail.
Pour toutes ces raisons, La Fabrique, comme d’autres laboratoires
d’idées, a conclu en 2015 que la stratégie incarnée par le Pacte
de responsabilité et le CICE devait reposer sur un accord entre
partenaires sociaux autour de la nécessaire modération salariale,
notamment dans les secteurs exposés. Le poids du contexte
concurrentiel dans la négociation salariale rend cette modération
plausible.
La Fabrique a conclu
en 2015 que la
stratégie incarnée
par le Pacte de
responsabilité et le
CICE devait reposer
sur un accord
entre partenaires
sociaux autour
de la nécessaire
modération salariale,
notamment dans les
secteurs exposés.
En savoir plus
·· L’Horty, Y. (2006). Les nouvelles politiques de l’emploi. La Découverte.
·· Malinvaud, E., Gauron, A., & Pisani-Ferry, J. (1998). Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique.
La Documentation française.
·· Pisani-Ferry, J., Lenglart, F., Brun-Schammé, A., Desplatz, R., & Naboulet, A. (2016). Rapport 2016 du comité de suivi du
Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. France Stratégie.
Pour réagir à cette note, vous pouvez contacter Philippe Frocrain : philippe.frocrain@la-fabrique.fr
LaFabriqueDeLIndustrie
@LFI_LaFabrique
La Fabrique de l’industrie
81 boulevard Saint-Michel – 75005 Paris
www.la-fabrique.fr
À ce jour, selon
les trop rares
observations
empiriques
disponibles,
l’efficacité des
allégements portant
sur les bas salaires
semble aussi
incertaine que celle
des allégements
sur les salaires
intermédiaires.
Globalement, l’efficacité des mesures d’allégements de charges sur
les bas salaires reste un sujet controversé : les résultats diffèrent
grandement d’un pays à l’autre et ne sont pas forcément stables dans
le temps. Le cas de la France fait exception, puisque la majorité des
études concluent positivement, du moins pour les allégements lancés
entre 1996 et 1999, mais les estimations du nombre d’emplois créés
varient considérablement et laissent entière la question du rendement
de ces mesures.
Les effets des allégements sur la compétitivité des entreprises
exportatrices restent, quant à eux, très peu étudiés. À ce jour, selon
les trop rares observations empiriques disponibles, l’efficacité des
allégements portant sur les bas salaires semble aussi incertaine que
celle des allégements sur les salaires intermédiaires (étant entendu
que les explications de l’inefficacité ne mobilisent pas les mêmes
mécanismes et que les variables à mesurer sont différentes).
Le principal risque est que ces allégements soient convertis en hausses
de salaires, y compris pour ceux qui ne sont pas ciblés par la mesure
mais simplement en position favorable pour réclamer une part du
supplément de marge dégagée par l’entreprise. C’est pourquoi
La Fabrique de l’industrie précise dans sa précédente étude que : « les
termes de la négociation collective et, plus généralement, les accords
pouvant intervenir entre partenaires sociaux sont donc un élément
essentiel d’une telle stratégie de compétitivité. »
Un renforcement de l’évaluation des politiques publiques, dans
le respect de la pluralité des méthodes d’évaluation, paraît donc
extrêmement souhaitable.
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Réduire le chômage non qualifié : oui mais à quel prix ?

  • 1. Réduire le chômage non qualifié : oui, mais à quel prix ? Les Synthèses de La Fabrique Numéro 10 - Décembre 2016 Un débat légitime En France, le financement de la protection sociale repose plus qu’ailleurs sur les salaires. Cela pèse sur le coût du travail et contribue au maintien d’un chômage élevé, particulièrement pour les salariés peu qualifiés. Les « allégements de charges » visent donc à réduire le chômage en stimulant la demande de travail, notamment quand ils sont ciblés sur les bas salaires. L’efficacité de ces mesures est cependant matière à débat. Elles présentent également des limites et des effets indésirables parfois difficiles à mesurer. Par ailleurs, si les allégements de charges sur les bas salaires peuvent créer ou préserver à court terme quelques centaines de milliers d’emplois peu qualifiés, leur extension à des salaires intermédiaires (1,6 à 3,5 SMIC) peut bénéficier, sous certaines conditions, à la compétitivité des entreprises exposées à la concurrence internationale. Un tel soutien à la montée en gamme du secteur exportateur constitue une autre voie, susceptible d’assurer à long terme plus d’activité et d’emploi, de tous niveaux de qualification. Vincent Charlet et Philippe Frocrain1 Sommaire 2 4 5 Une idée ancienne, qui n’a pas toujours convaincu Un pari fait en France dès 1993 De la théorie à la pratique : les premières dissonances 6 Que disent les évaluations empiriques ? 1 - Cette synthèse s’appuie sur un document de travail en cours d’élaboration. Les références complètes peuvent y être retrouvées (voir : www.la-fabrique.fr/fr/projet/allegements-de- charges-competitivite/). 10 Des allégements au service de la compétitivité ? 9 Les inconvénients des allégements sur les bas salaires 8 Combien d’emplois créés en France ? 12 Conclusion
  • 2. - 2 - La théorie énonce depuis longtemps que, dans les pays développés, accorder des allégements de cotisations sociales aux employeurs peut réduire le chômage, surtout si ces allégements sont assis sur les bas salaires ou sur les postes non qualifiés. Les travaux empiriques montrent que la mise en œuvre de cette théorie a connu des résultats variables, ce qui nourrit de longs débats sur l’efficacité de ces mesures. La France s’est engagée dans cette voie depuis 1993, plus intensément sans doute que tout autre pays. Parce que ces allégements sont essentiellement ciblés sur les bas salaires, et pour d’autres raisons qu’on ne sait pas toutes expliquer, ils sont reconnus comme plutôt efficaces en termes de créations d’emplois. Cela n’est pas universel : d’autres pays y ont renoncé faute de résultats. Reste que les allégements, seuls, ne sauraient venir à bout du chômage non qualifié en France. Ils ont de plus des coûts induits : ils réduisent les chances de progression salariale des personnes concernées, freinent la croissance, l’innovation et les gains de productivité et pèsent sur la compétitivité des secteurs exportateurs. Il faut donc remettre la question de l’emploi non qualifié dans une perspective plus large. L’économie française doit certes créer des emplois mais aussi rétablir ses échanges extérieurs et sa compétitivité. Il y a place pour un légitime débat sur les niveaux de priorité d’objectifs économiques contradictoires à court terme. Résumé Une baisse des charges sociales réduit le coût du travail pour l’employeur sans modifier le revenu net du salarié. On peut donc par ce biais tenter de réduire le chômage sans grever le pouvoir d’achat des ménages. Fitoussi (2000) attribue à Pigou la paternité de cette idée, dès 1932, que différents États ont expérimentée depuis. Jusque dans les années 1980 et parfois au-delà, la littérature économique est restée prudente quant à la possibilité de réduire efficacement le chômage par cette voie et les évaluations ont longtemps présenté des résultats mitigés voire décevants2 . Le discours a changé dans les années 1990, surtout en France, quand les effectifs de chômeurs non qualifiés ont brutalement augmenté. Sans pour autant devenir tous inconditionnels3 , de plus en plus d’auteurs ont indiqué que les allégements devaient être ciblés sur les bas salaires et les actifs peu qualifiés pour gagner en efficacité4 . Jusque dans les années 1980 et parfois au- delà, la littérature économique est restée prudente quant à la possibilité de réduire efficacement le chômage par cette voie. Une idée ancienne, qui n’a pas toujours convaincu 2 - Kopits, 1978 ; Marx, 2001 ; Bauer et Riphahn, 2002. 3 - Par exemple : Petrucci et Phelps, 2009. 4 - Par exemple : Bovenberg et al., 2000.
  • 3. - 3 - En théorie, on sait pourquoi5 . Dans un marché du travail à l’équilibre, comme celui des travailleurs qualifiés, l’offre est peu élastique donc tout accroissement de la demande de travail induit d’abord une hausse des salaires. Sur le marché du travail non qualifié, en revanche, certains travailleurs sont maintenus au chômage involontaire parce que le salaire minimum est supérieur à ce que reflète leur productivité. Alléger les charges accroît la demande de travail et donc le volume d’emplois sans modifier le salaire d’équilibre. Mais la théorie explique également pourquoi ça peut ne pas fonctionner6 . On peut d’abord craindre de ne pas s’attaquer à la racine du problème. Par exemple, la corrélation entre les variations du SMIC et celles du chômage non qualifié n’a rien d’évident7 . Plus généralement, il faut se demander quel rôle joue la demande en travail non qualifié parmi d’autres facteurs : Nickell et Bell (op. cit.) l’estiment à environ 20 % des variations du chômage en Europe. On peut d’autre part redouter que le remède ne fonctionne pas. En particulier, sous l’effet de ce que les économistes appellent l’incidence fiscale (quand la variation d’une taxe n’est pas supportée par sa cible mais reportée sur une autre, qui n’a pas le même pouvoir de marché), il arrive qu’une baisse de charges soit convertie non pas en emplois pour les chômeurs mais en hausse de salaires pour les actifs, surtout quand ils sont en position de négociation favorable, ce qui n’est évidemment pas le but recherché. C’est ce qui s’est déroulé par exemple au Chili en 19818 . Dans d’autres cas, sans que cela ne soit toujours expliqué, les baisses de charges n’ont créé ni emplois ni hausse des salaires9 . Il existe en fait plusieurs modèles théoriques de marchés du travail, qui rendent plus ou moins compte des réalités observables çà et là10 . Troisièmement et enfin, même dans les scénarios optimistes, il reste à savoir quelle part du chômage non qualifié on peut espérer réduire avec des budgets publics réalistes, et à prendre en compte l’effet récessif des mesures nécessaires au financement de ces allégements. Il arrive qu’une baisse de charges soit convertie non pas en emplois pour les chômeurs mais en hausse de salaires pour les actifs, surtout quand ils sont en position de négociation favorable. 5 - Laffargue, 1996 ; Cahuc, 2003 ; Cahuc et Carcillo, 2012. 6 - Nickell et Bell, 1997. 7 - Audric et al., 1999. 8 - Gruber, 1997. 9 - Egebark et Kaunitz, 2014. 10 - Pissarides, 1998 ; Fitoussi, op. cit.
  • 4. - 4 - La France se distingue aujourd’hui par l’ampleur de ces allégements et par le relatif consensus autour de leur efficacité pour créer ou préserver des emplois non qualifiés. Les allégements sur les bas salaires ont été lancés en France en 1993, sur les recommandations du Commissariat général au plan11 . Ils ont ensuite été régulièrement amplifiés, les économistes concédant que, sans constituer une martingale, cela pourrait au moins ralentir la progression préoccupante du chômage non qualifié12 . Pour certains d’entre eux, ce chômage n’était d’ailleurs qu’un épisode transitoire. La France se distingue aujourd’hui par l’ampleur de ces allégements13 et par le relatif consensus autour de leur efficacité pour créer ou préserver des emplois non qualifiés, du moins tant que l’on parle de la « première vague » des allégements (1993-1996). En effet, au moment de leur mise en place, la France a arrêté de détruire des emplois non qualifiés et en a même créé substantiellement. La crise de 2001 a mis un terme à cette embellie, en partie liée au rebond ayant suivi la crise de 1990 (voir graphique). Plus précisément, l’industrie a continué à détruire des emplois peu qualifiés tandis que le secteur tertiaire en a créé en grand nombre14 . Cela montre au passage qu’une mesure générale peut avoir des effets hétérogènes sur le terrain. On peut également se demander si les effets des allégements n’auront pas été de courte durée. Un pari fait en France dès 1993 11 - Charpin, 1993. 12 - Malinvaud, 1998. 13 - Huttunen et al., 2013. 14 - Jamet, 2005. Figure 1. Allégements de charges et emploi non qualifié en France. Source : Acoss, (Ourliac et Nouveau, 2012)
  • 5. - 5 - Plusieurs anomalies ont été relevées dans la mise en œuvre des allégements en France. D’une part, selon L’Horty (2006), les paramètres des mesures (montant, assiette, barème et point de sortie) n’ont pas été calibrés de manière scientifique mais arrêtés selon des considérations ad hoc. Le montant des mesures était fixé par le débat politique et le point de sortie calé de manière arbitraire, le barème étant alors déduit par simple règle de trois. Le Gouvernement n’était même pas convaincu en 1993 qu’il fallait cibler uniquement les bas salaires mais a simplement trouvé commode « de commencer par là ». Cahuc et Carcillo (op. cit.) estiment qu’un point de sortie à 1,6 SMIC est un bon compromis mais ils s’appuient selon leurs propres termes sur des calculs ex ante « de coin d’enveloppe ». Chéron et al. (2008), de leur côté, proposent un point de sortie « optimum » à 1,3 SMIC mais, là encore, sur la base d’un raisonnement purement théorique. D’autre part, les allégements de charges ont presque toujours été défensifs et non offensifs. Ils ont compensé des hausses du coût du travail : « coups de pouce » au SMIC et réduction du temps de travail. C’est ce qui fait dire à L’Horty (op. cit.) que la France ne s’est jamais véritablement engagée dans une politique volontariste de réduction du coût du travail non qualifié. C’est aussi ce qui alimente encore aujourd’hui une controverse sur l’efficacité de la réduction du temps de travail pour créer des emplois, puisque des allègements de charge ont été octroyés simultanément. Enfin, ces mesures seraient coûteuses pour l’État si elle n’étaient pas toujours « compensées » par la réduction de dépenses publiques et l’augmentation de prélèvements obligatoires. Il existe donc un contrecoup négatif sur l’emploi, qualifié ou non, qui n’est pas toujours pris en compte par les évaluations. En pratique, donc, tout ou partie des emplois « créés ou préservés » selon les évaluations des allégements sur les bas salaires peuvent tout aussi bien avoir été « détruits ou menacés » dans le même temps, par un jeu de ricochets macroéconomiques sur lesquels ces mêmes évaluations s’attardent rarement. On retrouve, des années plus tard, un paradoxe comparable au moment du lancement du CICE. Tandis que le rapport Gallois était centré sur la compétitivité des entreprises exportatrices et ne visait pas la création d’emplois à court terme, le Gouvernement a implicitement admis, en transformant le « pacte de compétitivité » en « un crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi », qu’il attendait d’une même mesure deux résultats contradictoires à court terme. De la théorie à la pratique : les premières dissonances Les paramètres des mesures (montant, assiette, barème et point de sortie) n’ont pas été calibrés de manière scientifique mais arrêtés selon des considérations ad hoc. Tandis que le rapport Gallois était centré sur la compétitivité des entreprises exportatrices, le Gouvernement a implicitement admis qu’il attendait d’une même mesure deux résultats contradictoires à court terme.
  • 6. - 6 - La Fabrique de l’industrie mène actuellement une revue de la littérature approfondie. À la fin octobre 2016, près de 70 travaux ont été méticuleusement analysés, dont 43 cherchent explicitement à déterminer si les allégements de charges sur les bas salaires créent des emplois. Le tableau suivant les classe en fonction de la méthode utilisée et de la réponse apportée. Il montre que les articles sont en majorité optimistes, fût-ce avec réserves. Il montre aussi que les travaux soumis à une évaluation par les pairs et fondés sur une analyse microéconomique sont plus réservés que les autres. Schématiquement, les allégements ont eu des effets très réduits voire nuls sur l’emploi en Amérique du Sud et en Scandinavie. Aux États-Unis, où les dispositifs ont été plus nombreux, l’appréciation générale est mitigée, comme en Allemagne. En France, la plupart des évaluations concluent à un effet positif, à quelques exceptions près15 . Sur sept travaux indiquant des effets positifs sans réserve, quatre sont publiés par l’équipe de Cahuc, Carcillo et Zylberberg. Que disent les évaluations empiriques ? Les effets réels des allégements sont plus complexes que les raisonnements théoriques sur lesquels ils reposent.
  • 7. - 7 - FIGURE 2. Évaluations scientifiques des effets sur l’emploi des allégements de charges sur les bas salaires. Source : La Fabrique de l’industrie Cette disparité géographique montre que les effets réels des allégements sont plus complexes que les raisonnements théoriques sur lesquels ils reposent. Par exemple, Egebark et Kaunitz (2014) évaluent des allégements mis en place en Suède pour les travailleurs de moins de 25 ans. Ils trouvent un effet très faible sur l’emploi et sur les salaires. Selon eux, le coût du travail est encore trop élevé, même après allégements, pour refléter la productivité attendue des jeunes. En d’autres termes, un coût du travail élevé rendrait les allégements inefficaces en Suède alors que ce serait exactement l’inverse en France. Cahuc et Zylberberg, qui soulignent depuis longtemps l’efficacité des allégements de charges sur les bas salaires pour créer des emplois à coût quasi nul (e.g. 2015), se distinguent de leurs confrères par leur habitude de minorer voire récuser d’éventuels effets indésirables liés aux allégements, en particulier les trappes à bas salaires. En outre, alors qu’ils ont récemment affirmé la primauté des travaux revus par les pairs et fondés sur l’analyse méthodique de données réelles, ils n’en ont eux-mêmes publié aucun, sur le sujet en question.
  • 8. - 8 - Les évaluations des allégements en France dessinent une fourchette assez ample d’emplois « créés ou préservés », tournant autour de la valeur repère de 250 000 (voir graphique). Pour mémoire, en 2014, l’Insee comptait 430 000 ouvriers et 820 000 employés au chômage en France. Combien d’emplois créés en France ? Il est important de noter que toutes ces évaluations ne portent pas sur les mêmes mesures ni sur les mêmes montants. De même, certaines intègrent l’effet du financement de la mesure, d’autres l’estiment négligeable, d’autres ne l’intègrent pas du tout. Selon L’Horty (op. cit.), les écarts s’expliquent surtout parce qu’elles ne reposent pas sur la même définition des emplois non qualifiés. De gauche à droite, tous les articles jusqu’à (Gafsi et al., 2004) ont évalué les allégements généraux jusqu’en 1996. La plupart ont travaillé sur des simulations ex ante mais Jamet (2005), Gafsi et al. (2004), Laroque et Salanié (2000) ont estimé leurs maquettes ex post. Crépon et Desplatz (2001) se distinguent plus encore puisque leur méthode ne repose sur aucune hypothèse préalable sur le fonctionnement du marché du travail. Leur étude a été très commentée, considérée par certains comme l’évaluation « la plus complète et la plus convaincante » de la première vague des allégements généraux en France. D’autres lecteurs, plus critiques, en ont mentionné les limites et les singularités : des effets nettement plus rapides et puissants que dans les autres papiers, l’impossibilité de transposer les résultats à d’autres mesures du même type… Ensuite, Bunel (2009) a étudié les effets de la réforme de 2003, nettement plus mitigés en raison d’effets contraires sur les entreprises passées aux 35 heures et sur celles restées aux 39 heures. Les deux derniers articles de cette série évaluent les effets du CICE. FIGURE 3. Évaluations des emplois créés ou préservés par des allégements de charges sur les bas salaires en France. Source : Gafsi et al., 2004, L’Horty, 2006, Nouveau et Ourliac, 2012
  • 9. - 9 - Les allégements sur les bas salaires peuvent créer ou préserver des emplois non qualifiés au détriment des emplois qualifiés. Plusieurs mécanismes interviennent en ce sens : une substitution du travail non qualifié au travail qualifié, une concurrence accrue entre les secteurs intensifs en travail peu qualifié et les autres, et plus largement une perte de compétitivité du travail qualifié si ce sont les salariés qualifiés qui portent le poids du financement des allégements. L’appréciation empirique de cet effet assez floue. Il est significatif selon certaines études et négligeable selon d’autres. Lorsque les allégements ne sont pas trop étroitement ciblés au voisinage du SMIC, il est même possible d’escompter un effet positif sur l’emploi qualifié. Comme tous ces articles n’étudient pas les conséquences macroéconomiques du financement des allégements, l’incertitude n’en est que plus grande. Les allégements ont un deuxième effet pervers : ils freinent la progression des bas salaires puisque celle-ci se traduit désormais par une augmentation du taux de charges pour l’employeur. On parle de « trappes à bas salaires ». Pour une majorité d’auteurs, c’est une évidence : depuis Malinvaud (1998) jusqu’à Doisy et al. (2004), en passant par Fitoussi (2000), etc. D’autres réfutent cette hypothèse : Cahuc et Carcillo (2012) la jugent infirmée parce qu’une partie des allégements est récupérée sous forme d’une hausse de salaires (alors même que leur modèle théorique explique l’inverse). Comme Nouveau et Ourliac (2012) le font remarquer, la plupart des études sur ce sujet oublient de distinguer les allégements d’autres facteurs, et notamment de la hausse du SMIC. Les deux seuls à avoir fait cette distinction sont (Lehmann et al., 2011) et (Lhommeau et Rémy, 2010). Les premiers, sur la période 2003-2006, ne trouvent aucun effet sur les salaires : ni redistribution des allégements ni ralentissement des progressions. Les seconds, sur la période 1984-2003, trouvent un effet négatif à long terme. Ces deux effets pervers sont d’autant plus prononcés que les allégements sont massifs et ciblés au voisinage immédiat du SMIC. En d’autres termes, plus les allégements sont profilés pour avoir un effet maximal sur l’emploi non qualifié, plus leurs effets indésirables sont importants. Terminons par l’examen des inconvénients à plus long terme : une dés- incitation à la formation des salariés et à leur montée en compétence (parfois appelée « investissement dans le capital humain »), d’une part, et par conséquent un effet négatif sur la compétitivité du secteur exportateur, les gains de productivité et la croissance potentielle, d’autre part. Le premier est connu de longue date16 et a fait l’objet d’approches théoriques : Belan et al. (2010) ainsi que Chéron et al. (2008) confirment la plausibilité de ce risque, qu’il faut encore valider empiriquement. Le second, à notre connaissance, n’a pas fait l’objet d’une publication académique. Cahuc admettait ce risque dès 2003 mais l’ignore désormais. Les inconvénients des allégements sur les bas salaires Les allégements freinent la progression des bas salaires puisque celle-ci se traduit désormais par une augmentation du taux de charges pour l’employeur. Plus les allégements sont profilés pour avoir un effet maximal sur l’emploi non qualifié, plus leurs effets indésirables sont importants. 16 - Gauron, 1998.
  • 10. - 10 - Koléda (2015) rappelle qu’une amélioration de la compétitivité-coût des entreprises exportatrices crée plus d’emplois – et des emplois globalement plus qualifiés – qu’une amélioration comparable pour les entreprises abritées. Cela induit également de meilleurs résultats sur la croissance et sur le solde des échanges commerciaux. Il compare donc les effets à dix ans d’allégements sur les bas salaires (1 à 1,6 SMIC) et sur les salaires intermédiaires (1,6 à 3,5 SMIC). Le second scénario bénéficie davantage aux entreprises du secteur exportateur, dans lesquelles les salaires sont en moyenne plus élevés. Une fois pris en compte la dissipation en direction du secteur non exportateur, il conclut qu’un ciblage sur les salaires intermédiaire reste bénéfique, dans l’hypothèse assez forte que les allègements ne soient pas consommés sous forme d’augmentations salariales. Cette contribution a été commentée par plusieurs économistes et soumise au conseil d’orientation de La Fabrique mais n’a pas encore fait l’objet d’une publication académique. Elle a reçu deux types d’objections. Certains font valoir qu’il est plus efficace de soutenir les marges des entreprises exposées par d’autres moyens (par exemple par des mesures telles que le sur-amortissement). D’autres, comme Cahuc et Zylberberg (2016), la contestent au motif qu’elle sous-estime le risque d’incidence fiscale, autrement dit que les allégements soient dissipés en augmentations de salaires. Koléda n’ignore pas ce risque mais compare deux scénarios : un où le rattrapage salarial dissipe le choc initial et un autre où les salaires sont contenus. La littérature sur l’incidence fiscale est prolifique et contrastée. Certes, il est établi que l’augmentation des charges sur le travail (et même sur le capital17 ) est souvent in fine supportée par les salariés18 . Mais il est moins évident de savoir dans quelles proportions cette incidence pèse sur les salaires ou sur l’emploi : cela dépend des cas19 . Si l’on veut affiner le raisonnement par niveaux de qualification des travailleurs, que l’on sait assez mal identifier, c’est encore moins évident : Fuest et al. (op. cit.) concluent par exemple que l’incidence est plus forte pour des salariés qui ont un haut niveau de diplôme initial… mais ne trouvent aucune différence significative entre les cols bleus et les cols blancs ! Pire encore, plusieurs études montrent que les effets d’une hausse et d’une baisse des charges ne sont pas symétriques20 de sorte qu’il est hasardeux d’extrapoler à la seconde situation les observations faites dans la première. En effet, on n’a trouvé aucune évaluation d’allégements sur les salaires médians dans une optique d’amélioration de la compétitivité, hormis le récent cas du CICE français. Les articles portant sur des Une amélioration de la compétitivité- coût des entreprises exportatrices crée plus d’emplois – et des emplois globalement plus qualifiés – qu’une amélioration comparable pour les entreprises abritées. Des allégements au service de la compétitivité ? 17 - Arulampalam et al., 2012. 18 - Fuest et al., 2012 et 2015. 19 - Voir par exemple (Anderson et Meyer, 2000), (Bingley et Lanot, 2002), (Brunello et al., 2002), (Dwenger et al., 2011) ou (Bauer et Riphahn, op. cit.). 20 - Cruces et al., op. cit. ; Kramarz et Philippon, 2001. Certains font valoir qu’il est plus efficace de soutenir les marges des entreprises exposées par d’autres moyens.
  • 11. - 11 - mesures qui touchent toutes les catégories de travailleurs sont rares ; encore plus rares sont ceux qui analysent des effets différenciés selon les niveaux de qualification. Pour Gruber (op. cit.), qui étudie la privatisation du système de sécurité sociale chilien en 1981, la baisse des charges a été totalement répercutée en augmentation des salaires, pour les cols blancs comme pour les cols bleus. L’allégement n’a donc pas eu le même effet qu’en France sur les emplois peu qualifiés mais l’effet est en effet plus fort pour les cols blancs. Par ailleurs, Cahuc et Zylberberg citent souvent Anderson et Meyer (op. cit.), qui confirment certes la théorie de l’incidence fiscale à partir d’une expérimentation ayant eu lieu dans l’État de Washington entre 1972 et 1984… mais qui ne cherchent pas d’effets différenciés par niveaux de qualifications ou de salaires. Plus récemment, Carbonnier et al. (2016), chargés d’évaluer les effets du CICE, décèlent un effet positif, « quoiqu’empreint d’un doute méthodologique », de la récente mesure française sur les salaires horaires. Cet effet serait plus fort pour les cadres et les professions intellectuelles, alors même que ces catégories ne sont pas ou peu concernées par les allégements de charges. Cela peut être interprété comme une confirmation de l’analyse de Fuest et al. (2013-2015), fondée sur la notion de rente : les salaires médians et élevés captent une majeure partie des marges supplémentaires dégagées et tirent profit des allégements portant sur d’autres salariés. Mais, selon les auteurs, cela peut également provenir d’un ralentissement du rythme de revalorisation du SMIC. Carbonnier conclut que « le lien entre CICE et augmentation salariale n’a donc rien de mécanique. » De leur côté, Gilles et al. (2016) chargés dans le même temps de réaliser une évaluation comparable concluent à une modération salariale dans les entreprises bénéficiaires du CICE, sans qu’il soit possible de distinguer les variations individuelles d’un éventuel effet de composition (les auteurs montrent par exemple que l’effet sur l’emploi des cadres a été négatif, donc que le poids relatif des bas salaires augmente), et sans non plus établir de distinction entre les différents niveaux de qualification. Toutefois, les auteurs ne détectent à ce jour aucun effet du CICE sur le chiffre d’affaires, le profit, le taux de marge, la rentabilité économique, l’investissement et la productivité des entreprises. Guillou et al. (2016), de leur côté, confirment qu’on est « en droit » d’attendre à moyen terme des effets positifs sur la compétitivité et les exportations si les entreprises ne font pas le choix d’utiliser leur créance CICE pour augmenter le coût du travail. Pour toutes ces raisons, La Fabrique, comme d’autres laboratoires d’idées, a conclu en 2015 que la stratégie incarnée par le Pacte de responsabilité et le CICE devait reposer sur un accord entre partenaires sociaux autour de la nécessaire modération salariale, notamment dans les secteurs exposés. Le poids du contexte concurrentiel dans la négociation salariale rend cette modération plausible. La Fabrique a conclu en 2015 que la stratégie incarnée par le Pacte de responsabilité et le CICE devait reposer sur un accord entre partenaires sociaux autour de la nécessaire modération salariale, notamment dans les secteurs exposés.
  • 12. En savoir plus ·· L’Horty, Y. (2006). Les nouvelles politiques de l’emploi. La Découverte. ·· Malinvaud, E., Gauron, A., & Pisani-Ferry, J. (1998). Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique. La Documentation française. ·· Pisani-Ferry, J., Lenglart, F., Brun-Schammé, A., Desplatz, R., & Naboulet, A. (2016). Rapport 2016 du comité de suivi du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. France Stratégie. Pour réagir à cette note, vous pouvez contacter Philippe Frocrain : philippe.frocrain@la-fabrique.fr LaFabriqueDeLIndustrie @LFI_LaFabrique La Fabrique de l’industrie 81 boulevard Saint-Michel – 75005 Paris www.la-fabrique.fr À ce jour, selon les trop rares observations empiriques disponibles, l’efficacité des allégements portant sur les bas salaires semble aussi incertaine que celle des allégements sur les salaires intermédiaires. Globalement, l’efficacité des mesures d’allégements de charges sur les bas salaires reste un sujet controversé : les résultats diffèrent grandement d’un pays à l’autre et ne sont pas forcément stables dans le temps. Le cas de la France fait exception, puisque la majorité des études concluent positivement, du moins pour les allégements lancés entre 1996 et 1999, mais les estimations du nombre d’emplois créés varient considérablement et laissent entière la question du rendement de ces mesures. Les effets des allégements sur la compétitivité des entreprises exportatrices restent, quant à eux, très peu étudiés. À ce jour, selon les trop rares observations empiriques disponibles, l’efficacité des allégements portant sur les bas salaires semble aussi incertaine que celle des allégements sur les salaires intermédiaires (étant entendu que les explications de l’inefficacité ne mobilisent pas les mêmes mécanismes et que les variables à mesurer sont différentes). Le principal risque est que ces allégements soient convertis en hausses de salaires, y compris pour ceux qui ne sont pas ciblés par la mesure mais simplement en position favorable pour réclamer une part du supplément de marge dégagée par l’entreprise. C’est pourquoi La Fabrique de l’industrie précise dans sa précédente étude que : « les termes de la négociation collective et, plus généralement, les accords pouvant intervenir entre partenaires sociaux sont donc un élément essentiel d’une telle stratégie de compétitivité. » Un renforcement de l’évaluation des politiques publiques, dans le respect de la pluralité des méthodes d’évaluation, paraît donc extrêmement souhaitable. Conclusion