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LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU
LOCAL EN TUNISIE : POUR UNE NOUVELLE
GOUVERNANCE LOCALE
Septembre 2016
• La Tunisie, un État très centralisé.
• Les services étatiques déconcentrés (SD) et les collectivités locales (CL) : compétences et moyens
très réduits ; soumis à des contrôles nombreux et divers, devenant paralysants.
• A affecté le développement géographique du pays et l’efficience de l’administration.
• Forte demande populaire d’autonomie locale et gestion plus démocratique, transparente et proche
des citoyens.
• La Constitution de 2014 : la décentralisation = + compétences + ressources pour les CL.
• Le renouveau de la déconcentration, (l’État central charge des entités, qui lui restent
subordonnées, d’exécuter certaines missions).
• La modernisation du pays et la performance dans la gestion publique. La Gestion Budgétaire par
Objectifs et de la programmation à moyen terme des dépenses publiques.
• L’amélioration des contrôles exercés sur les collectivités locales et les services déconcentrés de
l’État.
• L’étude de l’OCDE : de manière systémique le modèle tunisien tend à l’inefficience et nécessite
rapidement d’évoluer, en se fondant sur le modèle de décentralisation à choisir dans les meilleurs
délais. = Choisir de contrôles assurant la légalité des actes des CL, sans contrevenir à leur
autonomie, à l’efficacité de l’action publique et à la bonne gouvernance.
Introduction
• Les organes déconcentrés : très faibles prérogatives.
• La faiblesse des recettes et des dépenses des CL : l’encadrement législatif et
réglementaire de l’État très restrictif ; l’autonomie fiscale et financière locale très
restreinte.
• Les collectivités tributaires des dotations de l’État.
• Inefficacité, manque de proximité dans la prestation de services, déséquilibre
économique et territorial marqué.
• Depuis la Révolution de 2011, ces constatations : la source de tensions populaires.
• La Constitution de 2014, la décentralisation politique et la délégation des tâches aux
organes déconcentrés, mais les modalités restent à fixer par la loi.
La Tunisie reste un État unitaire et très centralisé,
accordant une très faible autonomie et des ressources
financières réduites à ses collectivités locales
(gouvernorats, délégations et municipalités).
• Achever le projet de loi relative à l’organisation territoriale du pays
• Consultations entre le gouvernement et les CL : préparer la législation subséquente.
• Évaluer la situation financière des collectivités locales : définir des dispositions créant de
nouvelles ressources financières.
• Les compétences actuelles ; les attributions à créer ou transférer ; évaluer les coûts prévisibles ;
• prévoir des mécanismes de financement / les nouvelles prérogatives ; le respect des principes de
solidarité ; les modalités de la régulation et de l’adéquation - l’article 136 de la Constitution ;
• informer l’ARP et le Conseil Supérieur des collectivités locales des scenarii et de leurs
répercussions financières ;
• associer des experts des collectivités locales au travail de prospective ;
• instaurer les outils de suivi partenarial avec les CL de leurs finances : les coûts des nouvelles
compétences locales / leurs modalités de financement.
• Créer un observatoire national des finances locales.
La très faible autonomie et des ressources
financières réduites à ses collectivités locales –
Les propositions
• Aujourd’hui, le vote des budgets, l’exécution des budgets, les actes de gestion et l’emploi des
crédits des CL : soumis au contrôle de l’État.
• La Constitution de 2014 prévoit le maintien de contrôles sur les CL. Le législateur déterminera les
modalités d’application de ces dispositions.
• Les SD : dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de l’État (approbation et
le suivi d’exécution de leurs budgets, le versement de leurs subventions, et leurs achats).
• Les contrôles des actes administratifs semblent relativement efficaces.
• Mais le contrôle des achats publics des SD ont laissé apparaître des carences – 2014 : nouvelles
dispositions législatives : améliorer la transparence de la commande publique et simplifier les
procédures d’adjudication.
Pour renforcer l’autonomie juridique et matérielle des CL et des SD, déterminer :
- la forme, l’étendue et le détenteur du droit de contrôle :
- les conséquences des mesures de contrôle administratif et juridictionnel.
Les contrôles de légalité et d’opportunité des autorités
centrales et la faible autonomie juridique et matérielle des
CL et SD
• Établir un calendrier pluriannuel : les CL acquièrent les compétences humaines et techniques :
– lister les compétences à transférer ;
– établir un calendrier de transfert des compétences et des moyens d’accompagnement ;
– réduire par étapes certains contrôles en déterminant des critères précis ;
– vérifier que les collectivités locales disposent des moyens adéquats à leurs missions .
• Un nouveau contrôle budgétaire externe : le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et
l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, serait à instaurer.
• La déconcentration : adopter des textes, réorganiser la production des services, désengorger les
administrations centrales ministérielles, et mieux repartir les agents publics sur le territoire.
• Approfondir parallèlement la décentralisation et la déconcentration : un plan national de déconcentration
( l’évaluation et la révision des dispositifs législatifs et réglementaires nécessaires pour la
déconcentration).
• Ouvrir rapidement des crédits des administrations déconcentrées, et garantir le paiement des créanciers.
• Améliorer la gestion des marchés publics. Evaluer de manière périodique le décret du 13 mars 2014,
établir des unités responsables de la passation des marchés publics.
Les contrôles de légalité et d’opportunité des autorités
centrales et la faible autonomie juridique et matérielle des
CL et SD
• La faiblesse des contrôles politiques de l’ARP et des assemblées délibérantes locales.
• Faibles capacités, de préparation des lois, d’évaluation des politiques locales et des effets des législations lors de
l’exécution budgétaire.
• Les faibles capacités de la commission des finances locales de l’ARP.
• Le déficit d’information de l’ARP et des assemblées locales.
• Faible collaboration entre les CL et SD des finances.
• Manque d’appropriation par l’ARP et les assemblées locales de la mission de contrôle, notamment, financier.
Pour appuyer les contrôles politiques et améliorer la transparence financière :
- Communiquer à l’ARP les principaux rapports d’audit, d’évaluations, de contrôles et d’inspections des corps de
contrôle et d’inspection.
- Approfondir la relation ARP - Cour des comptes, par ex. sur des rapports sur la gestion des CL.
- Doter l’ARP de moyens propres en hommes et matériels : évaluer et contrôler les politiques publiques affectant les
finances des CL.
- Favoriser le dialogue entre les services de la CL et de la DGCL durant la préparation du projet de budget.
- Créer des débats locaux d’orientation budgétaire ; transmettre le projet de budget avec un délai suffisant ; la
présidence de la commission locale des finances à un membre de l’opposition ; débattre réellement du budget exécuté.
-Renforcer la démocratie et la transparence locales.
Les contrôles politiques, financiers, administratifs et
juridictionnels montrent la nécessité de la déconcentration
et la décentralisation
• Les budgets des CL restent soumis à l’approbation des autorités de tutelle ; celles-ci définissent la destination et les
conditions d’utilisation des dotations étatiques : la programmation et la réalisation des investissements
n’appartiennent pas réellement aux collectivités locales.
• Mais les comptes des CL locales demeurent insuffisamment mis en état, et les taux de recouvrement des impôts et
ressources locales restent bas.
• Le contrôle de légalité et de disponibilité des crédits semble efficace.
• Mais les contrôles a priori : peu conformes à la Constitution de 2014
• Peu vraisemblable que les CL se trouvent à court – moyen terme en état d’assumer la décentralisation, en termes
de gestion budgétaire et financière.
Dans le but d’améliorer les contrôles financiers et administratifs :
-Réformer la procédure actuelle de dotation des crédits aux SD : + de souplesse dans la mise à la disposition des crédits
d’investissement et de fonctionnement ; + de responsabilité aux gestionnaires locaux -- des contrats d’objectifs,
amélioration du dialogue de gestion, BGO déconcentrée.
-La disparition des contrôles a priori sur les collectivités locales, spécialement du contrôle régional des dépenses
publiques et de celui de la Direction générale de la fonction publique. Ces deux contrôles deviendraient des conseillers
des collectivités locales.
- Le nouveau contrôle de légalité pourrait-il saisir l’autorité juridictionnelle jugeant de la régularité au stade de
l’engagement de la dépense locale ? Ou confier le pouvoir de saisine à une seule autorité, représentant l’État dans la
circonscription ?
- Accroître l’autonomie du maire et du chef de la région sur leurs personnels.
Les contrôles attribuent des pouvoirs considérables aux
autorités de tutelle
- Renforcer les directions financières des collectivités locales, établir un véritable dialogue de gestion
financière avec les postes comptables de l’État.
- Instaurer, dans toutes les régions et les communes de plus d’une certaine taille, un système de
contrôle interne.
- Voter une loi d’apurement des rôles locaux d’imposition. Associer les CL au recouvrement-
apurement.
- Les actes et le budget des CL deviennent exécutoires immédiatement ; respect des obligations de
publicité et transmission au représentant de l’État.
- Habiliter le représentant de l’État à s’opposer à l’exécution d’un acte de la CL, si celui semble illégal.
- Déterminer l’autorité chargée de statuer sur l’illégalité. (une juridiction de droit commun,
administrative ou financière).
- Améliorer les services chargés des contrôles de légalité dans les régions ; créer un pôle national pour
les affaires plus complexes.
- Envisager, pour certaines CL, de se doter de leurs propres corps de contrôle.
Les contrôles attribuent des pouvoirs considérables aux
autorités de tutelle (suite)
• La Cour des comptes assure principalement le jugement des comptes des comptables publics nationaux et locaux
et veille à la régularité des comptes locaux.
• Le juge administratif vérifie la légalité des actes administratifs, ayant parfois une portée financière.
• Leurs conditions d’exercice souffrent d’importantes carences : des évolutions rapides de la législation et des
moyens humains et matériels.
• Les compétences contentieuses internes des administrations nationales et locales s’avèrent insuffisantes.
Afin de renforcer et d’améliorer le contrôle juridictionnel :
- Créer des chambres régionales des comptes (CRC), juridictions autonomes (appel : CDC, cassation : TA).
- Le budget CL exécutoire dès sa transmission au représentant de l’État.
- Le représentant de l’Etat examine l’équilibre réel du budget primitif ; les dépenses obligatoires ; recueille l’avis de la
chambre régionale des comptes.
- Nommer un représentant de l’État chargé de veiller à la légalité des actes administratifs et au respect des règles
budgétaires locales.
- Améliorer l’exécution des missions juridictionnelles de la CDC et des chambres régionales des comptes.
- Réfléchir sur les méthodes de travail et l’organisation interne de la CDC et les CRC face à la décentralisation.
- Éviter d’entreprendre immédiatement la certification des comptes des collectivités locales.
Les contrôles juridictionnels sont déterminants mais
demeurent limités
- Réaffirmer le rôle du juge administratif (JA) : contrôle de la légalité des actes des collectivités locales.
- Compétence du JA : les litiges sur la légalité des actes administratifs des CL.
- Saisine par les autorités administratives suspectant des irrégularités.
- Faciliter l’accès des citoyens à la justice administrative : implantation progressive d’une dizaine de
tribunaux administratifs. Examiner les règles procédurales administratives : rendre plus effectif le
droit d’accès à la justice par les citoyens locaux.
- Donner à la justice les moyens de remplir efficacement son rôle : i) le nombre de juges et agents de
greffe ; ii) les décisions de justice bénéficient de leur pleine exécution par l’administration.
- Accompagner le renforcement des capacités juridiques et contentieuses des collectivités locales : i)
procéder au recrutement d’agents locaux à fort profil juridique et contentieux ; ii) créer des véritables
services juridiques.
Les contrôles juridictionnels sont déterminants mais
demeurent limités (suite)
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Recommandations du rapport "Pour une meilleure gouvernance des finances publiques au niveau local en Tunisie"

  • 1. LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL EN TUNISIE : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE LOCALE Septembre 2016
  • 2. • La Tunisie, un État très centralisé. • Les services étatiques déconcentrés (SD) et les collectivités locales (CL) : compétences et moyens très réduits ; soumis à des contrôles nombreux et divers, devenant paralysants. • A affecté le développement géographique du pays et l’efficience de l’administration. • Forte demande populaire d’autonomie locale et gestion plus démocratique, transparente et proche des citoyens. • La Constitution de 2014 : la décentralisation = + compétences + ressources pour les CL. • Le renouveau de la déconcentration, (l’État central charge des entités, qui lui restent subordonnées, d’exécuter certaines missions). • La modernisation du pays et la performance dans la gestion publique. La Gestion Budgétaire par Objectifs et de la programmation à moyen terme des dépenses publiques. • L’amélioration des contrôles exercés sur les collectivités locales et les services déconcentrés de l’État. • L’étude de l’OCDE : de manière systémique le modèle tunisien tend à l’inefficience et nécessite rapidement d’évoluer, en se fondant sur le modèle de décentralisation à choisir dans les meilleurs délais. = Choisir de contrôles assurant la légalité des actes des CL, sans contrevenir à leur autonomie, à l’efficacité de l’action publique et à la bonne gouvernance. Introduction
  • 3. • Les organes déconcentrés : très faibles prérogatives. • La faiblesse des recettes et des dépenses des CL : l’encadrement législatif et réglementaire de l’État très restrictif ; l’autonomie fiscale et financière locale très restreinte. • Les collectivités tributaires des dotations de l’État. • Inefficacité, manque de proximité dans la prestation de services, déséquilibre économique et territorial marqué. • Depuis la Révolution de 2011, ces constatations : la source de tensions populaires. • La Constitution de 2014, la décentralisation politique et la délégation des tâches aux organes déconcentrés, mais les modalités restent à fixer par la loi. La Tunisie reste un État unitaire et très centralisé, accordant une très faible autonomie et des ressources financières réduites à ses collectivités locales (gouvernorats, délégations et municipalités).
  • 4. • Achever le projet de loi relative à l’organisation territoriale du pays • Consultations entre le gouvernement et les CL : préparer la législation subséquente. • Évaluer la situation financière des collectivités locales : définir des dispositions créant de nouvelles ressources financières. • Les compétences actuelles ; les attributions à créer ou transférer ; évaluer les coûts prévisibles ; • prévoir des mécanismes de financement / les nouvelles prérogatives ; le respect des principes de solidarité ; les modalités de la régulation et de l’adéquation - l’article 136 de la Constitution ; • informer l’ARP et le Conseil Supérieur des collectivités locales des scenarii et de leurs répercussions financières ; • associer des experts des collectivités locales au travail de prospective ; • instaurer les outils de suivi partenarial avec les CL de leurs finances : les coûts des nouvelles compétences locales / leurs modalités de financement. • Créer un observatoire national des finances locales. La très faible autonomie et des ressources financières réduites à ses collectivités locales – Les propositions
  • 5. • Aujourd’hui, le vote des budgets, l’exécution des budgets, les actes de gestion et l’emploi des crédits des CL : soumis au contrôle de l’État. • La Constitution de 2014 prévoit le maintien de contrôles sur les CL. Le législateur déterminera les modalités d’application de ces dispositions. • Les SD : dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de l’État (approbation et le suivi d’exécution de leurs budgets, le versement de leurs subventions, et leurs achats). • Les contrôles des actes administratifs semblent relativement efficaces. • Mais le contrôle des achats publics des SD ont laissé apparaître des carences – 2014 : nouvelles dispositions législatives : améliorer la transparence de la commande publique et simplifier les procédures d’adjudication. Pour renforcer l’autonomie juridique et matérielle des CL et des SD, déterminer : - la forme, l’étendue et le détenteur du droit de contrôle : - les conséquences des mesures de contrôle administratif et juridictionnel. Les contrôles de légalité et d’opportunité des autorités centrales et la faible autonomie juridique et matérielle des CL et SD
  • 6. • Établir un calendrier pluriannuel : les CL acquièrent les compétences humaines et techniques : – lister les compétences à transférer ; – établir un calendrier de transfert des compétences et des moyens d’accompagnement ; – réduire par étapes certains contrôles en déterminant des critères précis ; – vérifier que les collectivités locales disposent des moyens adéquats à leurs missions . • Un nouveau contrôle budgétaire externe : le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, serait à instaurer. • La déconcentration : adopter des textes, réorganiser la production des services, désengorger les administrations centrales ministérielles, et mieux repartir les agents publics sur le territoire. • Approfondir parallèlement la décentralisation et la déconcentration : un plan national de déconcentration ( l’évaluation et la révision des dispositifs législatifs et réglementaires nécessaires pour la déconcentration). • Ouvrir rapidement des crédits des administrations déconcentrées, et garantir le paiement des créanciers. • Améliorer la gestion des marchés publics. Evaluer de manière périodique le décret du 13 mars 2014, établir des unités responsables de la passation des marchés publics. Les contrôles de légalité et d’opportunité des autorités centrales et la faible autonomie juridique et matérielle des CL et SD
  • 7. • La faiblesse des contrôles politiques de l’ARP et des assemblées délibérantes locales. • Faibles capacités, de préparation des lois, d’évaluation des politiques locales et des effets des législations lors de l’exécution budgétaire. • Les faibles capacités de la commission des finances locales de l’ARP. • Le déficit d’information de l’ARP et des assemblées locales. • Faible collaboration entre les CL et SD des finances. • Manque d’appropriation par l’ARP et les assemblées locales de la mission de contrôle, notamment, financier. Pour appuyer les contrôles politiques et améliorer la transparence financière : - Communiquer à l’ARP les principaux rapports d’audit, d’évaluations, de contrôles et d’inspections des corps de contrôle et d’inspection. - Approfondir la relation ARP - Cour des comptes, par ex. sur des rapports sur la gestion des CL. - Doter l’ARP de moyens propres en hommes et matériels : évaluer et contrôler les politiques publiques affectant les finances des CL. - Favoriser le dialogue entre les services de la CL et de la DGCL durant la préparation du projet de budget. - Créer des débats locaux d’orientation budgétaire ; transmettre le projet de budget avec un délai suffisant ; la présidence de la commission locale des finances à un membre de l’opposition ; débattre réellement du budget exécuté. -Renforcer la démocratie et la transparence locales. Les contrôles politiques, financiers, administratifs et juridictionnels montrent la nécessité de la déconcentration et la décentralisation
  • 8. • Les budgets des CL restent soumis à l’approbation des autorités de tutelle ; celles-ci définissent la destination et les conditions d’utilisation des dotations étatiques : la programmation et la réalisation des investissements n’appartiennent pas réellement aux collectivités locales. • Mais les comptes des CL locales demeurent insuffisamment mis en état, et les taux de recouvrement des impôts et ressources locales restent bas. • Le contrôle de légalité et de disponibilité des crédits semble efficace. • Mais les contrôles a priori : peu conformes à la Constitution de 2014 • Peu vraisemblable que les CL se trouvent à court – moyen terme en état d’assumer la décentralisation, en termes de gestion budgétaire et financière. Dans le but d’améliorer les contrôles financiers et administratifs : -Réformer la procédure actuelle de dotation des crédits aux SD : + de souplesse dans la mise à la disposition des crédits d’investissement et de fonctionnement ; + de responsabilité aux gestionnaires locaux -- des contrats d’objectifs, amélioration du dialogue de gestion, BGO déconcentrée. -La disparition des contrôles a priori sur les collectivités locales, spécialement du contrôle régional des dépenses publiques et de celui de la Direction générale de la fonction publique. Ces deux contrôles deviendraient des conseillers des collectivités locales. - Le nouveau contrôle de légalité pourrait-il saisir l’autorité juridictionnelle jugeant de la régularité au stade de l’engagement de la dépense locale ? Ou confier le pouvoir de saisine à une seule autorité, représentant l’État dans la circonscription ? - Accroître l’autonomie du maire et du chef de la région sur leurs personnels. Les contrôles attribuent des pouvoirs considérables aux autorités de tutelle
  • 9. - Renforcer les directions financières des collectivités locales, établir un véritable dialogue de gestion financière avec les postes comptables de l’État. - Instaurer, dans toutes les régions et les communes de plus d’une certaine taille, un système de contrôle interne. - Voter une loi d’apurement des rôles locaux d’imposition. Associer les CL au recouvrement- apurement. - Les actes et le budget des CL deviennent exécutoires immédiatement ; respect des obligations de publicité et transmission au représentant de l’État. - Habiliter le représentant de l’État à s’opposer à l’exécution d’un acte de la CL, si celui semble illégal. - Déterminer l’autorité chargée de statuer sur l’illégalité. (une juridiction de droit commun, administrative ou financière). - Améliorer les services chargés des contrôles de légalité dans les régions ; créer un pôle national pour les affaires plus complexes. - Envisager, pour certaines CL, de se doter de leurs propres corps de contrôle. Les contrôles attribuent des pouvoirs considérables aux autorités de tutelle (suite)
  • 10. • La Cour des comptes assure principalement le jugement des comptes des comptables publics nationaux et locaux et veille à la régularité des comptes locaux. • Le juge administratif vérifie la légalité des actes administratifs, ayant parfois une portée financière. • Leurs conditions d’exercice souffrent d’importantes carences : des évolutions rapides de la législation et des moyens humains et matériels. • Les compétences contentieuses internes des administrations nationales et locales s’avèrent insuffisantes. Afin de renforcer et d’améliorer le contrôle juridictionnel : - Créer des chambres régionales des comptes (CRC), juridictions autonomes (appel : CDC, cassation : TA). - Le budget CL exécutoire dès sa transmission au représentant de l’État. - Le représentant de l’Etat examine l’équilibre réel du budget primitif ; les dépenses obligatoires ; recueille l’avis de la chambre régionale des comptes. - Nommer un représentant de l’État chargé de veiller à la légalité des actes administratifs et au respect des règles budgétaires locales. - Améliorer l’exécution des missions juridictionnelles de la CDC et des chambres régionales des comptes. - Réfléchir sur les méthodes de travail et l’organisation interne de la CDC et les CRC face à la décentralisation. - Éviter d’entreprendre immédiatement la certification des comptes des collectivités locales. Les contrôles juridictionnels sont déterminants mais demeurent limités
  • 11. - Réaffirmer le rôle du juge administratif (JA) : contrôle de la légalité des actes des collectivités locales. - Compétence du JA : les litiges sur la légalité des actes administratifs des CL. - Saisine par les autorités administratives suspectant des irrégularités. - Faciliter l’accès des citoyens à la justice administrative : implantation progressive d’une dizaine de tribunaux administratifs. Examiner les règles procédurales administratives : rendre plus effectif le droit d’accès à la justice par les citoyens locaux. - Donner à la justice les moyens de remplir efficacement son rôle : i) le nombre de juges et agents de greffe ; ii) les décisions de justice bénéficient de leur pleine exécution par l’administration. - Accompagner le renforcement des capacités juridiques et contentieuses des collectivités locales : i) procéder au recrutement d’agents locaux à fort profil juridique et contentieux ; ii) créer des véritables services juridiques. Les contrôles juridictionnels sont déterminants mais demeurent limités (suite)