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Journée d’échanges
Les relations contractuelles entre
associations et collectivités
Mercredi 19 Avril 2006
Maison départementale de l’environnement
Prades le lez (34)
Pourquoi cette journée?
Les appels à projets et appels d’offres émanant des collectivités locales sont de plus en
plus nombreux, très hétérogènes dans leurs formes, abordant tous les thèmes et
diffusés sans distinction de territoire des acteurs potentiels. Si cela peut être vu comme
le signe d’une réelle prise en compte par les collectivités de l’intérêt pour l’éducation à
l’environnement, cela pose cependant plusieurs questions sur lesquelles le GRAINE LR
a souhaité ouvrir le débat avec toutes les parties (collectivités, associations, …).
Comment trouver une adéquation entre les associations et ces procédures ? Comment
les associations peuvent-elles s’adapter à ce type de relation avec les donneurs d’ordre
? Sont-elles en capacité d’y répondre, d’adapter leurs démarches de travail ? Quel prix
peut-on proposer pour les prestations ?
Quelle répercussion sur leurs modes de fonctionnement en réseau, qui respectait
tacitement le territoire d’actions de chacune ? Comment définir de nouvelles règles
« de bonne conduite » ?
Quel peut être le rôle des réseaux ? Comment faire pour ne pas perdre un tissu
associatif innovant, créatif et dynamique ? Quel sens donner au mot partenariat ?
L’éducation doit-elle être soumise à concurrence comme n’importe quel autre
« services, travaux et autres fournitures » ? Existe-t-il d’autres formes comme la
contractualisation qui pourrait être plus adaptées ?
C’est à ses questions et à celles des participants que l’on a tenté de répondre.
Les objectifs
- Mettre à jour les informations respectives sur les cadres de financement
pratiqués en EEDD et sur les nouvelles procédures juridiques,
- Clarifier les implications juridiques, fiscales et économiques des différents
modes de contractualisation,
- Mesurer l’impact possible sur les relations entre les acteurs et les dynamiques
associatives. Identifier les possibilités de constructions de relations
partenariales équilibrées et durables.
Pour qui ?
Cette journée était ouverte aux élus et services des collectivités locales en charge de ces
dossiers : environnement et/ou administration, ainsi qu’aux administrateurs et
salariés d’associations. 25 personnes y ont participé (voir liste en annexe).
Déroulement
9H3o Accueil et ouverture des travaux. Présentation rapide d’une enquête sur un
exemple, les projets éducatifs en milieu scolaire.
10Hoo Présentation des différents outils juridiques par Caroline Pilone, avocate,
spécialisée en droit public. Questions avec la salle.
12H30 Pause-repas.
14Hoo Atelier d’échanges, bilan et perspectives d’actions.
Sondage sur les projets scolaires
En préambule à l’intervention de Caroline Pilone, le résultat d’un sondage, réalisé
auprès des adhérents du GRAINE LR, a été présenté aux participants. 11 structures ont
répondu : une collectivité locale (Ville d’Alès) et 10 associations :
 Écologistes de l’Euzière (34)
 APIEU (34)
 MNE/RENE 30
 OPIE LR (66)
 Fédération Aude-Claire (11)
 Réserve naturelle de Prats de Mollo (66)
 Les enfants de la planète (66)
 Racine 30
 Planète sciences (34)
 REEL 48
Quelques commentaires permettront une meilleure compréhension de ces résultats :
Les thèmes abordés sont variés : nature, biodiversité, agriculture, énergies,
environnement urbain, déchets, risques naturels majeurs (inondations), eau-air,
insectes.
La colonne « origine du projet » : 2 colonnes sont parfois renseignées chez les
primaires: implications de l’association et des enseignants.
La colonne « origine du financement » fait apparaître une somme supérieure au
nombre de demi-journées comptabilisées : en effet, des projets bénéficient de co-
financement.
Les résultats n’ont qu’une valeur indicative : ils donnent une image, mais ne
constituent pas une représentation exhaustive des projets réalisés dans notre région,
qui nécessiteraient une autre méthode pour les obtenir.
Origine des
projets
Origine du financement
Volume en
1/2J
*jeunes
Enseignants Association Collectivité Etat
Etabliss.
public
Collecti.
locale
Etabliss.
Scolaire
Primaires 21605,5 7908,5 7420 7381 4506,5 550 14518 4374
% 36,60 34,34 34,16 20,86 2,55 67,20 20,24
Collèges 6594 2462 430 3382 200 148 6126 120
% 37,34 6,52 51,29 5,91 2,24 92,90 1,82
LES DIFFERENTS MODES DE RELATIONS DES COLLECTIVITES
LOCALES AVEC LES ASSOCIATIONS
Intervention de Caroline Pilone
Aujourd’hui plus qu’hier, les associations ne peuvent imaginer de relations avec les
collectivités territoriales et leurs établissements publics, sans envisager d’établir à
minima une convention qui devra comporter nombre de mentions, voire un certain
formalisme, si l’on veut éviter qu’à terme cette idylle ne devienne un véritable
cauchemar.
S’il existe des seuils de montant financier, l’attitude prudente que l’on peut conseiller
à l’ensemble des associations décidant de faire appel à des ressources publiques, c’est
d’établir dans tous les cas une convention, quel que soit le montant de l’aide ou de la
subvention envisagée.
Le second niveau de vigilance concerne le choix de la convention qui doit être adapté à
l’objet et à la nature de l’engagement conventionnel synallagmatique.
Le dernier niveau concerne les modalités de passation de la convention, afin d’éviter
tout risque au plan pénal et notamment au titre du délit de favoritisme mais également
tout risque d’annulation fondé sur le non respect de l’application du code des marchés
publics.
Afin de répondre au mieux et le plus clairement possible à l’ensemble des questions
que ce vaste sujet soulève, il me semble pertinent de traiter successivement les
questions suivantes :
- les subventions en traitant des modalités d’attribution, de mise en œuvre et de
contrôle,
- les associations en distinguant les associations dites « d’intérêt général » et dites
« relais » ce qui va nécessairement m’amener à balayer l’ensemble des
conventions établies en fonction des missions confiées par les Collectivités
Locales aux associations
- dernier point : les conventions avec les modes de passation des contrats,
l’obligation de contracter, les conditions de mise en œuvre, la limitation des
risques juridiques.
I/ LES SUBVENTIONS
Les textes applicables en matière de contrôle des subventions accordées à des
associations ne font pas défaut. Toutefois, on assiste depuis peu à une remise à plat des
priorités du législateur, sous la double contrainte budgétaire et de l'opinion publique :
au contrôle a posteriori traditionnel et souvent théorique s'est peu à peu substitué
un contrôle préalable dont les contours sont définis.
Contrôle préalable et contrôle a postériori
Les collectivités publiques qui accordent des subventions peuvent se donner en
amont les moyens d'un contrôle préalable, en exigeant des organismes bénéficiaires
la réunion d'un certain nombre de conditions tenant à leur fonctionnement, leur
comptabilité et l'emploi des aides objet de leur demande. C'est ce que font déjà
nombre de collectivités territoriales, aujourd'hui principaux soutiens et pourvoyeurs
de fonds du secteur associatif.
Par ailleurs, depuis le 10 juin 2001, date d'entrée en vigueur effective de la Loi du
12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, toute autorité administrative désireuse d'attribuer une
subvention à un organisme de droit privé doit, lorsque cette subvention
dépasse la somme de 23.000 Euros, conclure au préalable une convention
avec l'organisme bénéficiaire, définissant :
 l'objet de la convention;
 son montant;
 ses conditions d'utilisation.
En outre, lorsque la subvention excédant le plafond indiqué ci-dessus est affectée à une
dépense déterminée (hypothèse la plus courante), l'organisme de droit privé
bénéficiaire doit produire un compte-rendu financier qui atteste de la
conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Ce compte-rendu
doit être déposé auprès de l'autorité administrative ayant versé la subvention dans les
six mois qui suivent la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée.
La liste des autorités administratives concernées est à cet égard très large, puisqu'elle
inclut les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, mais aussi les
établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et
les organismes chargés de la gestion d'un service public (ex : caisse d'assurances
familiales).
Enfin, depuis la Circulaire du 24 décembre 2002, du Premier Ministre, relative aux
subventions de l'Etat aux associations (J.O. du 27), toute association
sollicitant une subvention auprès de l'Etat, quel qu'en soit le montant, doit
remplir un dossier unique, permanent et commun à toutes les
administrations. Destiné avant tout à simplifier et accélérer les démarches des
organismes demandeurs, ce nouvel outil se présente sous forme de quatre fiches
comportant respectivement :
 une présentation de l'association
 son budget prévisionnel
 la description de l'action pour laquelle elle sollicite une subvention
 une attestation sur l'honneur.
Rien n'interdit aux collectivités territoriales de s'inspirer de cet outil pour
contractualiser leurs rapports avec les Organismes Sans But Lucratif (O.S.B.L.) au sein
de conventions d'objectifs dans lesquelles des procédures de compte-rendu seront
aménagées : elles y sont même fortement incitées par la Circulaire du 24 décembre
2002.
On rappellera par ailleurs que les associations Reconnues d'Utilité Publique (R.U.P.)
étaient déjà tenues, dans le cadre de leur reconnaissance, d'adopter des statuts-types
aux termes desquels il est justifié chaque année auprès du préfet du département, du
ministre de l'intérieur (et de tous autres ministres de tutelle), de l'emploi des fonds
provenant de toutes les subventions accordées au cours de l'exercice écoulé (article
16).
La violation répétée de cet engagement de nature contractuelle permettrait sans
difficulté au Conseil d'Etat de retirer à l'association défaillante la reconnaissance
octroyée... même si cela ne s'est jamais produit.
Le contrôle administratif et financier des représentants des collectivités
publiques sur les organismes sans but lucratif
Il trouve ses premières sources dans des décrets-lois du 30/10/1935 et du 2/5/1938.
Ainsi, les organismes sans but lucratif étaient-ils déjà tenus de fournir, à l'autorité qui
a mandaté la subvention, une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de
l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur
activité, pour les collectivités, et, leurs budgets et comptes au ministre qui accorde la
subvention, pour l'état.
Dans ce dernier cas, interdiction était faite à toute association ayant reçu une
subvention d'en employer tout ou partie en subventions à d'autres associations,
sociétés, collectivités privées ou oeuvres, sauf autorisation formelle du ministre, visée
par le contrôleur des dépenses engagées.
Les autres fondements légaux du contrôle des associations sont à rechercher dans
l'article 31 de l'ordonnance du 23/9/1958 relative à la vérification de l'utilisation des
subventions et l'article 43 de la loi du 12/4/1996 portant Diverses Dispositions
d'Ordre Economique et Financier (D.D.O.E.F.)
Ce dernier texte traduit de manière exemplaire la volonté du parlement de contrôler
les deniers publics et l'usage qui en est fait. Le dispositif mis en place permet en effet à
l'Inspection Générale des Finances, aux comptables supérieurs du trésor et à
l'inspection générale de l'administration de contrôler de plein droit, sur pièces et sur
place :
1. Les organismes qui bénéficient de taxes parafiscales, de prélèvements légalement
obligatoires, de subventions ou d'autres concours financiers de l'état ou d'une autre
personne morale
2. Les organismes au capital desquels participent des O.S.B.L. bénéficiant des
concours financiers mentionnés au 1
3. Les organismes auxquels des O.S.B.L. bénéficiant des concours financiers
mentionnés au 1 attribuent des concours financiers
Pratiquement, sont concernés par ces dispositions non seulement les organismes sans
but lucratif bénéficiant à un titre ou un autre de concours financiers, mais encore leurs
filiales et les organismes auxquels ils reverseraient une partie des concours qu'ils ont
perçus.
Les sanctions possibles sont la répétition, c'est-à-dire la restitution des
sommes employées à un objet autre que celui prévu dans l'acte, et une amende de
15.000 Euros.
Le contrôle des juridictions financières
Il est effectué par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes.
Compétences de la Cour des Comptes
En application de l'article 31 de l'ordonnance du 23/9/1958, la Cour des comptes
exerce une compétence de plein droit sur les organismes qui reçoivent des
concours financiers de l'Etat.
Cette compétence a été étendue par l'article 45 de la loi du 12/4/1996 portant
D.D.O.E.F. .
Aux termes de l'article L.111-7 du Code des juridictions financières, la Cour des
comptes peut exercer dans des conditions fixées par voie réglementaire un contrôle
sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre
personne morale soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté Européenne.
Elle assure en outre le contrôle du compte d'emploi des ressources collectées dans le
cadre de campagnes nationales par des O.S.B.L.
Compétences des chambres régionales des comptes
Les chambres régionales des comptes exercent leur pouvoir de contrôle en
application de l'article 87 de la loi du 2/3/1982.
A ce titre, elles peuvent assurer la vérification des comptes et de la gestion
des organismes sans but lucratif :
1. bénéficiant de concours financiers des collectivités territoriales mais
aussi d'organismes dépendant de ces collectivités.
2. détenant plus de la moitié du capital ou des voix de leurs filiales ou
exerçant un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
Nota : En cas de compétence simultanée, la Cour des comptes contrôle l'association si
l'ensemble des concours financiers de l'Etat et des organismes soumis au contrôle de
la Cour est supérieur à ceux des collectivités locales d'une même région. Procédure
de contrôle des juridictions financières
Le contrôle des organismes non soumis aux règles de la comptabilité publique fait
l'objet d'une procédure particulière fixée par l'article 38 du décret du 11/2/1985 et le
titre V du décret du 22/3/1983. Concrètement, cette procédure comprend quatre
phases qui peuvent être dans le temps très rapprochées:
Première phase
Le président de la chambre de la Cour ou de la chambre régionale fait rassembler
diverses informations (statuts, montant des concours financiers versés...) sur
l'association et, au vu du dossier ainsi constitué, propose de mettre l'association en
contrôle.
Deuxième phase
Le dossier est transmis au Procureur général de la Cour des comptes ou au
commissaire du gouvernement de la chambre régionale qui, obligatoirement, doit
donner un avis écrit. A cette occasion, le ministère public contrôle la compétence de la
juridiction sur l'association concernée pour les exercices sur lesquels la vérification d
o i t p o r t e r .
Troisième phase
Le Premier président de la Cour des comptes ou le président de la chambre régionale
prend une décision officielle de vérification. Cette décision est notifiée au président de
l'association et doit préciser les exercices sur lesquels portera la vérification ainsi que
l'identité des rapporteurs chargés du contrôle. La décision est notifiée aux autorités
publiques dont l'association relève ainsi qu'au préfet en ce qui concerne les décisions
prises par les chambres régionales. Par ailleurs, la décision est transmise au Ministère
de l'Economie, des Finances et du Budget pour les associations recevant une taxe
parafiscale, une cotisation légalement obligatoire ou une subvention de l'Etat.
Quatrième phase
Le président délivre au(x) magistrat(s) désigné(s) pour effectuer la vérification une
lettre de mission, qui pourra lui être demandée lorsqu'il se présentera au siège de
l'association.
Les pouvoirs d'investigation des magistrats de la Cour des comptes et des chambres
régionales des comptes sont très larges.
Les responsables des associations contrôlées sont tenus de leur fournir tous
renseignements relatifs à la gestion de l'organisme.
La loi n° 95-127 du 8/2/1995 permet par ailleurs aux magistrats de demander aux co-
contractants des associations les factures et registres se rapportant aux opérations
passées avec elle
.
La compétence des juridictions financières s'étendant à l'ensemble de la gestion, leur
niveau d'intervention est triple :
• Un contrôle de régularité, portant sur le respect par les associations de leurs
obligations légales ou réglementaires et visant à s'assurer que l'octroi d'un concours
financier public à une personne morale de droit privé n'a pas donné lieu à des
opérations irrégulières au regard de la comptabilité publique
• Un contrôle de gestion, destiné à apprécier, tant la qualité de celle-ci au regard des
intérêts de l'organisme, que le bon emploi des fonds publics du point de vue de la
collectivité ou de l'établissement qui a accordé son concours
• Une évaluation de la pertinence du recours à la formule associative pour
l'accomplissement de missions d'intérêt général
Les observations et suggestions d'amélioration formulées à l'occasion de ces contrôles
sont consignées dans un rapport discuté puis délibéré en chambre.
Le rapport final fait ensuite état des suites décidées.
Suites à caractère administratif
Elles s'effectuent dans le cadre de communications :
 aux pouvoirs publics et aux autorités administratives de l'état ;
 aux responsables des associations ;
 aux autorités locales.
Un rapport public annuel est adressé au Président de la République et présenté au
Parlement.
Suites à caractère juridictionnel
Elles sont liées à la notion de gestion de fait dont le principe est de faire rentrer
dans la caisse d'une collectivité ou d'un organisme public des fonds ou valeurs qui ne
peuvent être détenus ou maniés que par un comptable public ou une personne agissant
pour son compte et sous son contrôle (en général un régisseur de recettes ou d e
d é p e n s e s ) .
La procédure de gestion de fait consiste donc à faire réintégrer dans la comptabilité du
comptable public des fonds et valeurs qui n'y étaient pas entrés ou qui en étaient sortis
irrégulièrement.
Suites contentieuses
Elles consistent :
• D'une part, en l'information du procureur général par la Cour des comptes des faits
de nature à justifier l'ouverture d'une action pénale
• D'autre part, à déférer en cour de discipline budgétaire les responsables ou
gestionnaires d'associations subventionnées qui sont intervenus, sans y être habilités,
dans la gestion d'organismes relevant de la compétence d'une collectivité publique
Le droit d'information du public
En premier lieu, le public dispose d'un droit d'information, qui peut s'avérer être un
contrôle indirect, sur les concours financiers attribués par les communes de 3500
habitants et plus aux associations et autres organismes sans but lucratif ayant reçu une
subvention supérieure à 75.000 Euros ou représentant plus de 50% de son budget.
(Article L.2313-1 du Code Général des collectivités territoriales).
Toutefois, la mesure sans doute la plus novatrice est contenue dans l'art. 10 de la Loi
n°2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations (J.O. du 13). Complétée par un Décret du 6 juin 2001, elle a en effet
pour objectif d'améliorer la transparence financière des associations.
En effet, les organismes de droit privé recevant annuellement de l'état, des
collectivités publiques et organismes chargés de la gestion d'un service public à
caractère administratif une subvention annuelle supérieure à 153.000 Euros doivent
déposer, à la préfecture du département où leur siège social est établi, leur budget,
leurs comptes, les conventions de subvention et, le cas échéant, les comptes-rendus
financiers des subventions.
En application l'article 4 de la Loi du 27 juillet 1978, ces documents peuvent être
consultés par toute personne, soit sur place et gratuitement, soit aux frais du
demandeur par délivrance d'une copie.
Les seules véritables réserves permettant à l'administration de s'opposer à une
demande de communication ont trait aux informations à caractère nominatif et à celles
relevant du secret défense, de la sûreté de l'Etat et de la sécurité publique.
Réalité des contrôles des associations subventionnées et assimilées
La fréquence et la qualité des contrôles d'associations par les juridictions financières
ne sont pas sans effet sur le comportement des responsables bénévoles d'organismes
sans but lucratif.
Dans la mesure où nombre de gestions de fait relevées par la Cour et les
chambres régionales des comptes concernent assez souvent les
associations, les conséquences qui peuvent en résulter ne sont pas
simplement théoriques :
• Déclaration d'inéligibilité des fonctionnaires identifiés comme comptables de fait (les
élus ne sont plus concernés depuis l'entrée en vigueur de l'article 46-1 de la Loi n° 2001-
1248 du 21 décembre 2001)
• Remboursement à la collectivité publique par les personnes déclarées comptables de
fait (élus compris) des sommes indûment perçues ou maniées par elles
• Remunicipalisation d'activités jugées politiquement et/ou financièrement sensibles
: sports et culture en particulier
• Le cas échéant, révision des conditions de collaboration entre des communes et
associations "épinglées" voire, dans certaines hypothèses délictuelles ou de mauvaise
gestion, suppression des subventions
S'agissant des contrôles et vérifications effectués par ceux qui ont
mandaté les subventions, l'Etat, via les ministères mais aussi les
collectivités territoriales, est plus rigoureux qu'autrefois.
La répétition, c'est-à-dire la restitution des subventions affectées à un
emploi autre que celui prévu dans la convention, n'est plus une hypothèse
de travail ; on assiste en outre à une remise en cause plus fréquente du
principe de l'aide.
La Cour des comptes ainsi que les Chambres régionales des comptes ne se contentent
pas de vérifier la régularité des opérations et la qualité de la gestion des organismes
qu'elles contrôlent ; elles s'autorisent également à formuler une opinion sur la
politique et la stratégie poursuivies. Ce dernier volet est toutefois fortement contesté
par les associations et fondations qui considèrent que les juridictions financières n'ont
pas, dans leur mission, le pouvoir d'intervenir en opportunité.
Désormais, les parties en présence sont fermement invitées, quand elles
n'en n'ont pas l'obligation, à contractualiser l'intégralité de leurs
rapports.
L’encadrement contractuel constitue à mon sens un cadre juridique rassurant tant
pour les collectivités que pour les associations. Elle permet de définir clairement la
responsabilité de chacun, les engagements à respecter et évite par ce formalisme
nécessaire que des relations qui vont au départ dans le sens d’une meilleur gestion des
missions liées à la satisfaction de l’intérêt général ne dégénèrent en un fiasco juridique,
financier et collectif.
Je préconise donc ici le passage systématique de conventions en attirant votre attention
sur le choix de la convention qui doit être adapté à l’objet et à la nature de l’engagement
conventionnel.
II/ LA TYPOLOGIE DES ASSOCIATIONS
Si l’on souhaite tracer les contours de cette typologie, on peut déterminer trois familles
d’associations : les associations « transparentes », les associations dites « d’intérêt
général » et les associations dites « relais ».
Le conventionnement non recommandé des associations transparentes
Les associations transparentes sont des associations qui, créées à l’initiative des
collectivités locales et composées presque exclusivement de représentants des
collectivités locales ou de l’administration, tirent leurs ressources presque
exclusivement de fonds publics : elles constituent en fait de simples démembrements
de l’administration.
Ainsi, dans cette hypothèse, l’aspect conventionnel paraît totalement à proscrire,
puisqu’il ne viendra pas légaliser le bien-fondé de cette structure. La signature d’une
convention n’aura également aucune incidence en terme de clarification juridique ou
de responsabilité des représentants de l’association.
Cette convention aura donc davantage tendance à aggraver la situation des
responsables de ce montage peu orthodoxe, plutôt qu’à les disculper.
Le conventionnement recommandé des associations dites « d’intérêt
général »
Ces associations sont composées de personnes privées et connaissent une réelle vie
associative. Elles sont dotées d’une véritable autonomie et, en raison de l’intérêt
général que présente leur objet, elles bénéficient de subventions publiques.
Dès lors qu’il existe un financement public, il est souhaitable qu’il y ait passation d’une
convention avec l’association ou, tout au moins, mention dans l’arrêté de subvention
des conditions d’attribution et des obligations élémentaires auxquelles l’association est
soumise.
En tout état de cause, cette convention est obligatoire dès lors que le montant de la
subvention attribuée par la collectivité publique dépasse le seuil de 23 000 €.
Mais la prise en compte de ce seuil n’est pas toujours suffisante. Il est également
nécessaire de prendre en compte la nature de l’intervention de l’association vis-à-vis
de la collectivité et de déterminer la qualification de la convention : s’agit-il réellement
d’une mission d’intérêt général ou d’une mission de service public ? Est-ce une
convention d’objectifs, de délégation de service public ou de marché public ?
Le conventionnement obligatoire des associations dites « relais »
Ces associations, proches des collectivités territoriales, se voient confier des missions
d’intérêt général ou de service public qui relèvent de la compétence des collectivités
publiques.
Véritables partenaires des collectivités locales, ces associations sont soumises à des
règles particulières qui s’imposent à l’origine aux collectivités territoriales.
Le recours à une association pour l’accomplissement des missions d’intérêt général ou
pour la gestion d’activités de service public est le plus souvent justifié par la volonté de
la collectivité de bénéficier d’une plus grande souplesse de gestion.
Aujourd’hui, cette souplesse est strictement encadrée, surtout lorsque l’intervention de
l’association prend la qualification juridique de marché public ou de délégation de
service public.
Ce qu’il faut retenir, c’est qu’il n’existe pas de règles dérogatoires pour les
associations loi 1901.
III/ LES DIFFERENTES CONVENTIONS PASSEES EN FONCTION
DES MISSIONS CONFIEES AUX ASSOCIATIONS
La mise en place d’une convention entre une association et une collectivité locale
constitue une véritable nécessité, si l’on veut pouvoir déterminer quelles sont les
obligations qui incombent, d’une part, à la collectivité et, d’autre part, à l’association.
Cependant, il existe une grande diversité de conventions dont le contenu et les
contraintes dépendent uniquement de la nature de l’obligation contractuelle.
L’élaboration de convention, loin de résoudre tous les problèmes, doit se
faire en conservant un oeil sur le Code général des impôts pour éviter les
écueils liés notamment à l’assujettissement à la T.V.A. des subventions.
Toutefois, les conventions ne peuvent résoudre l’ensemble des problèmes liés au
rapport qui existe entre les associations et les collectivités locales. En effet, comme
nous venons de le constater, si nous sommes en présence d’une association
transparente, la mise en place d’une convention ne pourra faire disparaître les risques
liés à la gestion de fait ou à la prise illégale d’intérêt.
Par ailleurs, il convient de rappeler qu’avant d’établir une convention avec une
collectivité territoriale, les associations doivent impérativement vérifier que le type de
mission demandé entre bien dans leur champ d’intervention défini par la clause de
leurs statuts.
La convention aura un effet bénéfique dans le cas où l’association remplit une mission
d’intérêt général ou de service public ou, tout simplement, si elle bénéficie d’une mise
à disposition de locaux ou de matériels.
Aussi, pour mieux appréhender ce domaine lié à la contractualisation, arrêtons-nous
sur deux thèmes essentiels:
• la nécessité d’établir une convention ;
• la diversité des conventions à établir.
A/ La nécessité d’établir une convention
Si le recours à une association pour la réalisation de missions d’intérêt général ou de
service public relevant de la compétence de la collectivité est parfaitement licite en soi,
encore faut-il que ces interventions soient clairement définies par des conventions
spécifiques précisant l’objet de ces missions, les modalités de leur réalisation et les
conditions dans lesquelles la collectivité exerce son contrôle.
En d’autres termes, les missions qui sont confiées par la collectivité à ces associations
doivent faire systématiquement l’objet d’une convention.
L’absence de convention entre la collectivité et les associations chargées d’une mission
d’intérêt général ou de service public a pour conséquence, non seulement d’entretenir
une certaine opacité dans les rapports entre la collectivité et ces associations, mais
risque aussi d’être la cause de difficultés juridiques ou fiscales importantes.
On ne citera là que les plus importantes : L’absence de convention peut avoir
des conséquences sur la légalité de certaines pratiques ou actes passés
par l’association dans le cadre de sa mission
Il en est ainsi lorsque l’association accomplit des prestations pour le compte de la
collectivité donnant lieu à rémunération.
L’absence de marché, si le montant annuel des prestations est supérieur à 4 000 €,
peut entraîner des sanctions pénales s’il a été contrevenu aux règles de passation des
marchés publics.
De même, si une association est considérée comme agissant en tant que mandataire
d’une collectivité territoriale, ses actes seront soumis au même régime que s’ils
avaient été passés directement par la collectivité.
D’autres types d’incertitudes surviennent en l’absence de convention :
À partir du moment où l’on met à disposition un bien meuble ou immeuble à une
association, il s’avère nécessaire de prévoir quelles seront les modalités d’utilisation
de ce bien, ainsi que ses conditions de restitution.
Il est en effet souvent impossible, en l’absence de convention précise, de déterminer le
régime des biens qui sont utilisés pour les besoins de la mission poursuivie par
l’association :
• régime de la propriété des biens (propriété de l’association ou de la collectivité),
• nature des mises à disposition de biens effectuées par la collectivité (apport,
donation, location, mise à disposition dans le cadre de l’exploitation d’un service
public…),
• conditions d’utilisation des biens (affectation, travaux d’entretien, de réparation ou
de renouvellement),
• modalités suivant lesquelles ces biens feront éventuellement retour à la collectivité.
Or, seule une convention permet de répondre à ces questions.
L’imprécision qui existe parfois dans le régime des biens détenus par les associations
constitue évidemment une source de complication sur le plan juridique et fiscal : tel est
le cas, notamment, en ce qui concerne le régime de la responsabilité de ces biens et de
leur assurance, le régime de leur dévolution en cas de liquidation ou également leur
régime fiscal.
ex : Le sort d’un bien ayant atteint son seuil d’obsolescence
Lorsque des biens mis à disposition d’une association deviennent vétustes, à qui
incombe la charge du renouvellement ? Seule une convention peut permettre de
déterminer qui doit assumer ce renouvellement.
Celle-ci permet aussi de déterminer la responsabilité de chacun en cas de sinistre.
ex : Le droit de propriété de la collectivité et le problème de dévolution du
patrimoine dans les associations
En cas de liquidation ou de dissolution d’une association, son patrimoine ne peut être
transmis qu’à une autre association ou un établissement public ayant le même objet.
Par ailleurs, le Code civil à l’article 2279 nous indique : « en fait de meubles, la
possession vaut titre ».
omment déterminer qui est propriétaire d’un bien meuble en l’absence de convention
? Il apparaît ici encore essentiel de mettre en place une convention pour éviter les
difficultés que nous venons de signaler.
Cependant, lorsque de nombreux biens sont mis à disposition, il est nécessaire de
compléter la convention par un inventaire contradictoire qu’il conviendra de mettre à
jour régulièrement (au moins annuellement).
ex : Nécessité d’une convention pour limiter les risques de gestion de fait
L’absence de convention peut également entraîner la qualification d’une gestion de fait
lorsqu’il y a encaissement de recettes provenant de la gestion d’équipements
appartenant à une collectivité.
Il y a gestion de fait lorsqu’une association perçoit les produits de l’exploitation ou de
la gestion d’un immeuble ou d’un équipement appartenant à une collectivité locale et
ce, en l’absence de toute convention. dès lors que l’association dispose d’une
convention régulière, tel qu’un contrat de délégation de service public, les recettes
encaissées par l’association ne peuvent faire l’objet d’une gestion de fait.
Nécessité d’une convention pour assurer un contrôle
En dehors de la nécessité de contrôler les pièces fournies par les responsables des
associations lors des demandes de subvention, les collectivités sont amenées à être
vigilantes et à contrôler les actions menées par les associations.
Des collectivités peuvent se voir condamnées à une action en comblement de passif
(art. L 624-3 du Code de commerce), si elles ont commis des fautes de gestion qui
correspondent à des fautes d’imprudence ou de négligence.
Ainsi, les élus d’une commune membre du conseil d’administration d’une association
en redressement judiciaire peuvent être condamnés à su p p o rter
personnellement une partie des dettes de l’association, s’ils sont reconnus
responsables de faute de gestion, au sein même de l’association (CRC Nord-Pas-de-
Calais, LO 8 décembre 2000).
Aussi, pour éviter ce risque, il est nécessaire que la collectivité assure un contrôle de
l’association par l’intermédiaire d’une convention. Ce contrôle est imposé soit par
l’essence même de la relation contractuelle, soit par les textes.
Dans l’hypothèse où une collectivité confie à une association la gestion d’un
équipement public par l’intermédiaire d’une délégation de service public, la gestion
sera confiée soit par un contrat d’affermage, soit par un contrat de régie intéressée
Cette gestion sera soumise aux dispositions relatives au contrôle des délégations de
service public. Dans ce cas, la commune devra assurer un contrôle de la gestion de
l’équipement par l’association.
Comme dans un contrat de délégation de service public classique, la collectivité a le
droit et, surtout, le devoir de demander et d’analyser des documents relatifs à la gestion
de l’équipement par le délégataire au moins une fois par an. Auquel cas elle peut voir
en cas de problème sa responsabilité directement engagée.
Par ailleurs, la loi et tout récemment un décret , sont venus préciser cette obligation
de contrôle qui incombe à la collectivité.
Il convient également de rappeler que les associations, en vertu des dispositions de
l’article L 1611-4 du Code général des collectivités territoriales, sont tenues de fournir
une copie certifiée de leur budget et leur compte de résultat de l’exercice écoulé.
L’article L 2313-1 du Code général des collectivités territoriales impose en outre aux
communes de plus de 3 500 habitants de demander un bilan certifié conforme aux
associations qui ont bénéficié d’une subvention d’un montant supérieur à 75 000 €
ou représentant plus de 50 % de leur budget.
Enfin, plus récemment, le décret n°2005-236 du 14 mars 2005 relatif au rapport
annuel du délégataire de service public local et modifiant le Code général des
collectivités territoriales (NOR : INTB0500062D) est venu préciser les dispositions
notamment de l’article L 1411-3 du Code général des collectivités territoriales. Ce
dernier indique que « le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l’autorité
délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la
totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public et une
analyse de la qualité de service ».
À ce titre, l’association rendra compte annuellement de son activité, en fonction des
dispositions contractuelles relatives au contrôle contenues dans le contrat de
délégation de service public, mais également des éléments précisés dans le décret cité
ci-dessus.
Ce contrôle permet aux responsables de l’association de présenter l’étendue et la
qualité de l’intervention de l’association dans la gestion d’un service public communal.
Ce compte rendu peut être utile après coup aux associations lorsque celles-ci
souhaitent répondre à un marché. Il peut éventuellement être utilisé pour démontrer
le degré d’expertise de l’association dans un secteur donné d’activités.
B/ Les spécificités des conventions
Les conventions passées par les collectivités avec les associations comportent un
certain nombre de spécificités que nous allons maintenant examiner.
Les conventions d’objectifs
Elles sont souvent qualifiées ainsi pour reprendre l'expression consacrée en 1988 par
le Premier Ministre aux termes d'une circulaire où il recommandait vivement aux seuls
services de l'Etat de régulariser un tel document dès lors que la subvention allouée était
supérieure au seuil prévu pour l'application du Code des Marchés publics.
Répondant ainsi à un souci de transparence financière, ces conventions ont vocation à
préciser, outre le montant de la subvention versé par la personne publique, les
obligations mises à la charge de l'association dont l'activité présente, par définition, un
intérêt public certain.
La frontière entre objectifs et prestations de services ou encore participation à une
mission de service public, demeure, dans la pratique bien incertaine même si elle a été,
dans son principe, très clairement définie dans l'instruction pour l'application du Code
des marchés publics du 9 septembre 2001.
" Il y a marché public lorsque l'administration exprime de son initiative
un besoin qui lui est propre et qu'elle demande à un prestataire extérieur
de lui fournir les prestations de services de nature à satisfaire ce besoin
en contrepartie d'un prix…En revanche, il y a subvention lorsqu'il s'agit
pour une personne publique d'apporter un concours financier aux
activités d'une association qui a bâti un projet spécifique"
Dans la mesure où seules les associations dont l'activité présente un intérêt public sont
susceptibles de percevoir des subventions, il n'est pas rare que les initiatives publiques
et associatives se rejoignent dans le cadre d'un partenariat souvent ancien et dont il est
bien difficile, dans la pratique, d'identifier clairement l'initiateur.
La convention d’objectifs, sous un titre assez sibyllin, recèle donc une complexité dont
il est nécessaire de parler. En effet, elle se situe entre la convention de financement
et la convention de délégation de service public ou de marché public.
Si son objet est de définir les objectifs que doit remplir l’association, sa rédaction
nécessite une bonne réflexion, si l’on veut éviter de rencontrer à terme des risques de
requalification en convention de délégation de service public ou de marché public,
avec les sanctions pénales que nous avons déjà évoquées.
Ainsi, s’il l’on voulait la définir d’une manière négative, l’on dirait qu’une convention
d’objectifs n’est ni un marché public, ni une convention de délégation de service public.
Elle se situe en dehors de toute procédure de mise en concurrence et leur régularisation
relève du seul pouvoir discrétionnaire de l’autorité publique.
Cela signifie que les objectifs de la bonne utilisation de la subvention versée par la
collectivité ne pourront rester que généraux, en aucune manière imposer une
contrepartie directe pour la collectivité donatrice.
Le Conseil d’État a déjà requalifié en délégation de service public un contrat
d’occupation domaniale, au motif que la collectivité propriétaire avait encadré, de
façon pourtant générale, le type d’activités qui pouvaient être menées dans les locaux.
(CE 11 décembre 2000, Mme Agofroy, AJDA 2000, p.13).
Ces objectifs généraux devront toutefois être précis pour éviter le caractère
automatique du versement de la subvention et permettre également à la collectivité
de vérifier que les objectifs ont bien été atteints.
Enfin, il convient de rappeler que, si ces conventions sont correctement rédigées, elles
ne sont en principe soumises à aucune règle de publicité ou de mise en concurrence.
Le droit de subvention s’exerce au gré de l’intérêt que la collectivité peut
trouver à un projet associatif et reste régi par le principe de la liberté
contractuelle.
Les marchés publics
Comme nous l’avons indiqué précédemment, les associations ne bénéficient pas d’un
régime dérogatoire. Elles doivent répondre dans les mêmes conditions que les autres
entreprises candidates aux marchés publics.
Là où les collectivités et le milieu associatif doit rester prudent c’est sur la qualification
même des relations contractuelles, la question principale étant : est-on dans le cadre
d’une relation contractuelle soumise au code des marchés publics ??
Si l’on se réfère à l’article 1 de code des marchés, "Les
marchés publics sont des contrats conclus à titre onéreux avec des
personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit
public … pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de
fournitures ou de services" ( article 1 er du Code des Marchés Publics ).
Récemment interrogée par la Cour des Comptes à ce sujet, la Commission Centrale des
Marchés Publics a répondu que les contrats conclus par les Collectivités Publiques avec
des associations relèvent des dispositions du Code des Marchés Publics dès lors :
- qu'ils sont conclus à titre onéreux : l'association perçoit une rémunération
pour la réalisation des missions faisant l'objet du contrat. La jurisprudence du
Conseil d'Etat a, par ailleurs, instauré un lien très fort entre qualification de marché
public et le versement d'un prix par la collectivité
- que l'objet du contrat porte sur la réalisation de prestations se situant
dans le secteur concurrentiel
Rien ne permet aujourd'hui de considérer que les activités des associations échappent
au secteur concurrentiel. Bien au contraire, le Code des Marchés Publics en
instituant, par son article 30, des modalités particulières de passation pour les
marchés de services sociaux et sanitaires, récréatifs, culturels, sportifs ou d'éducation
a clairement positionné le champ d'activité des associations dans le secteur
concurrentiel et qualifié les contrats de marchés publics, même, si en raison de leur
nature, ils bénéficient d'une procédure très allégée qui consiste essentiellement dans la
publication d'un avis d'attribution dans la presse lorsque le montant du marché atteint
le seuil actuel de 90 000 € H.T.. Cette situation particulière au regard du Code des
Marchés Publics est sans doute appelée à perdurer dans la mesure où le projet de
réforme n'apporte pas de modification sur ce point.
Ainsi, au regard du Code des Marchés Publics, l'alternative est la suivante :
- Soit l'activité de l'association rentre dans le champ d'application de l'article 30 précité
( complété par le décret n° 2001-806 du 7 septembre 2001 ) et la personne publique
n'est tenue à aucune obligation formalisée de publicité et de mise en concurrence au
stade de la passation du marché
- Soit l'activité de l'association sort du cadre précité et les obligations générales du code
trouvent à s'appliquer ( seuil, publicité, recevabilité des offres, avis ou décision de la
commission d'appel d'offres, choix de l'offre économiquement la plus avantageuse,
etc..)
Dans les deux cas, il sont qualifiés néanmoins de marchés publics. Cette
requalification peut être demandée par toute personne y ayant intérêt, soit une
association ou entreprise concurrente qui aurait souhaité être attributaire de
subventions ou de contrats de prestations de services, un contribuable local soucieux
de la bonne utilisation des fonds publics ou le Préfet du Département dans le cadre du
contrôle de légalité. Il s'agira alors pour ces personnes de soumettre à la censure du
tribunal administratif la décision autorisant la signature de la convention ou le
versement de la subvention.
Si le tribunal annule ladite décision, l'association se verra dans l'obligation de restituer
les fonds versés, à charge pour elle, le cas échéant, d'obtenir une indemnité au titre de
l'enrichissement sans cause.
Il est précisé, par ailleurs, qu'aux termes de l'article 432-14 du Code Pénal, toute
violation aux dispositions dont l'objet est de garantir la liberté d'accès et d'égalité des
candidats est susceptible de caractériser le délit de favoritisme ( qui peut être puni de
2 ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende ).
Ainsi, pourront être poursuivis pénalement notamment les recours injustifiés aux
marchés sans mise en concurrence dont font partie ceux qui entrent dans le champ
d'application de l'article 30 précité. Ces pratiques ont d'ailleurs été mises en évidence
dans le rapport public de la Cour des Comptes de 1999.
Les délégations de service public
Le risque de confusion existe aussi entre les contrats de délégation de Service Public
issue de la loi Sapin du 29 janvier 1993 ( modifiée notamment par la loi MURCEF du
11 décembre 2001 ) et les conventions de versement de subvention prévues par de la
loi du 12 avril 2000.
Il est possible de définir "La délégation de service public comme un contrat par lequel
une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la
responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service".
En premier lieu, il est nécessaire que l'association se voit confier l'exécution d'une
mission de service public. On sait déjà que l'activité d'une association susceptible de
recevoir une subvention relève nécessairement d'un intérêt public. Le Professeur
CHAPUS définit un service public comme une activité assurée ou assumée par une
personne publique en vue d'un intérêt public.
Les conventions instituées par la loi du 12 avril 2002 mettent en exergue, du seul fait
de leur existence, l'intervention de la personne publique et la satisfaction d'un intérêt
public. Là encore, l'amalgame est possible.
Certes, le Conseil d'Etat considère que l'intérêt public local d'une activité est
nécessaire, mais insuffisant pour en faire un service public. Il convient donc de
rechercher, au cas par cas, des éléments permettant de retenir cette qualification,
lesquels peuvent être, notamment, les aides financières publiques accordées, les
prérogatives de puissance publique qui lui sont consenties, l'existence de clauses
contractuelles définissant l'organisation et le fonctionnement de l'activité ainsi que les
dispositions autorisant un contrôle vigilant de l'exploitation.
Il sera fait observer, sur ce dernier point, que les associations sont soumises à un
contrôle financier institué, tant par la loi du 12 avril 2000, que par des textes antérieurs
tel que le décret de la loi du 30 octobre 1935. Contrôle vigilant de l’exploitation,
contrôle financier de l’association, autant de sources différentes d’amalgames et de
confusion.
Le critère financier peut, lui aussi, être rempli dès lors qu'il n'est pas exclu que les
ressources de l'association sont substantiellement assurées par l'exploitation du service
( recettes perçues auprès des usagers ), le financement public ne constituant qu'une
subvention destinée à permettre l'équilibre de l'exploitation.
Certes, la notion de risque d'exploitation demeure un aspect essentiel des contrats de
délégation de service public mais elle n'est pas antinomique avec le financement public.
En conclusion, on retrouve dans cette hypothèse les mêmes dangers que
dans le cas d'une requalification en marché public : annulation de la
décision autorisant le versement de la subvention, obligation de restituer
les fonds, sanction pénale. (délit de favoritisme).
Le risque est d'autant plus important en matière de délégation de service
public qu'il n'est pas prévu de procédure allégée dispensant
l'administration de procéder à des appels publics à la concurrence. En effet,
cette rigueur s’applique d’une manière encore plus aiguë dans l’établissement, le
lancement et la réalisation de la procédure de publicité et de mise en concurrence
concernant une délégation de service public. Le principe d’égalité doit être totalement
respecté, même si l’association gère le service public depuis sa création.
Il faut être vigilant dans les relations entre l’association et la collectivité pendant le
déroulement de cette procédure, si l’on veut éviter tout risque de délit de favoritisme,
sanctionné par le Code pénal.
Ainsi, il convient d’interdire l’intervention des membres de l’association lors de
l’établissement du cahier des charges par la collectivité territoriale.
L’association ne doit pas non plus bénéficier d’informations ou d’un temps de
négociation supplémentaire par rapport aux autres candidats. Il faut donc éviter toute
situation qui serait susceptible de créer une rupture d’égalité entre les candidats.
CONCLUSION
Rappelons que les relations de partenariat entre les associations et les collectivités
territoriales doivent prendre une forme conventionnelle, à partir du moment où les
statuts de l’association le lui permettent et que la convention est adaptée à la mission
confiée. La contractualisation ne s’improvise pas tout comme la rédaction de ce type de
contrats. C’est la bonne rédaction de l’instrument contractuel qui va déterminer le
degré de sécurité juridique. D’autant plus que ces précautions imposées par la
législation nationale ne doivent pas faire abstraction des dispositions du droit
communautaire qui prennent une place de plus en plus importante. Désormais il
semble difficile de voir les collectivités et les associations évoluer sereinement dans un
contexte juridique extrêmement sensible sans faire appel à une expertise extérieure
capable de leur procurer les bons outils pour la mise en œuvre sécurisée de leur action.
COMPTE-RENDU DES ECHANGES
1 - Les problématiques soulevées
- Autour de la concurrence : il nous faut ne pas en avoir peur alors que l’histoire
associative est basée sur la mutualisation. Les associations sont aujourd’hui
conduites à diversifier leurs sources de financement. Autrefois, il y avait des
accords tacites sur le territoire d’actions ou les thèmes de chaque structure.
Depuis, on a pu observer des « dérapages », notamment financiers (effet
dumping). D’autres sont parfois à la demande de la collectivité voulant avoir
plusieurs réponses à son appel d’offres, mais ayant déjà identifié son
interlocuteur.
- Le contexte financier actuel des associations : il est aujourd’hui exigé un auto-
financement pour certaines réponses à un marché public et le plus souvent des
avances de trésorerie importantes. Nous sommes dans une période difficile,
contre-coup de la période euphorique avec les emplois-jeunes. Une alternative
serait de trouver des financements privés : exemple cité de la Fédération des
caves coopératives de l’Hérault. Nous sommes également confrontés à une
complexification des procédures administratives.
- Estimation des chances d’obtenir un marché : nous ne sommes pas dans la
même quantité annuelle de marchés que peut avoir une entreprise du
Bâtiment et des travaux publics. Si l’on évalue mal le temps passé à les rédiger,
si l’on n’obtient pas le marché, cela peut devenir très préjudiciable à la survie de
la structure. Problème du « saucissonnage » : plus de temps à répondre qu’à
faire.
- La réponse à des marchés publics nous oblige à aller plus loin vers la
professionnalisation. Mais cela se retourne contre nous. Cette évolution forte
des collectivités locales vers ce type de financement est, en autre, un effet en
retour des associations « opaques », c’est-à-dire fortement liées aux
collectivités par leur mode de fonctionnement ou leurs activités.
- Grâce à la procédure des marchés publics, les collectivités se protègent : on
observe beaucoup de recours en contentieux pour les conventions ( « marchés
déguisés »). Beaucoup de sanctions aussi dans les appels à projets,
systématiquement requalifiés en marchés publics. Les fonctionnaires n’ont pas
toujours les armes pour défendre d’autres moyens de financement, ont peu de
temps pour s’adapter.
- Les services techniques sont parfois en tension avec les services financiers, qui
ne défendent pas les mêmes modalités. Exemple du Conseil Général 34 : 90%
en subventions, mais difficile à tenir.
- Il arrive que les écoles ne soient pas au courant, cela devient une affaire entre
collectivités et associations ! Cependant, le Rectorat et ses services sont là pour
contrôler la qualité des intervenants dans l’école.
- La précarisation du monde associatif n’est pas du Développement Durable !
- Un espoir : il y a de plus en plus d’animateurs environnement dans les
collectivités. La culture du projet va diffuser progressivement.
2 - Quelles propositions d’actions?
A Faire parvenir le compte-rendu de cette journée aux collectivités ou le leur
transmettre via les acteurs de terrain qui sont en relation avec eux localement. Par
exemple, le Directeur des marchés publics d’une communauté d’agglomération
pouvait trouver un intérêt à cette journée, mais manquait de temps pour y
participer.
B Mettre en relation les associations et les techniciens de collectivités
locales lors des formations ENACT (Ecole nationale de l’administration des
collectivités territoriales). Plusieurs événements nous y incitent :
- Caroline Pilone intervient dans ces formations et veut bien être notre relais.
- L’ENACT s’est montrée favorable à la signature de la nouvelle convention- cadre
régionale de l’EEDD. NB : il existe une formation en EEDD au CNFPT de Lyon
très intéressante.
- Proposer une formation mixte techniciens / associatifs est possible à l’ENACT
qui recherche le développement d’actions en réponse à la demande des
techniciens, plutôt qu’en offre émanant en sens unique . Le dépôt des dossiers
doit se faire en juin ( voir Luc Bertrand).
Le travail en réseau doit s’étendre au secteur des techniciens des collectivités. Il
n’existe pas à ce jour d’association nationale regroupant les animateurs. Mais il
existe des secteurs où les réseaux existent, comme l’association Rivière regroupant
les techniciens des structures sur ce thème. Il serait judicieux de constituer un
groupe de travail au sein du GRAINE.
C Favoriser une orientation politique des collectivités vers les
conventions d’objectifs
Ce sont les élus qui décident de la politique à mettre en œuvre et de leurs modalités
d’application. Il nous faut donc les sensibiliser à nos spécificités, défendre nos
valeurs qui ne sont pas similaires à celles des entreprises et leur faire part de
l’intérêt de relations suivies et éventuellement partenariales avec les associations.
- Défendre les valeurs particulières du monde associatif : plus d’attention à
l'utilisation de l'argent public, tarifs plus cohérents avec une offre pour tous,
notion de service public, militance éducative, indépendance. Nous avons
fonction à travailler avec les collectivités. Dans d’autres régions et au niveau
national, les réseaux de l’Education à l’environnement travaillent à la notion
d’utilité sociale : il faut trouver les critères qui permettent de la mesurer.
- Les associations ont une bonne écoute des problématiques sociales. Elles ont
des compétences pluridisciplinaires favorables à ces dynamiques.
- Dans la formulation des critères d’attribution des marchés publics, il y a petit à
petit la prise en compte des critères sociaux et environnementaux, au-delà des
aspects financiers. Les associations pourront faire valoir leurs spécificités.
- Il existe un service de consultation gratuite au sein du tribunal administratif :
vérifier si ce service peut s’appliquer à l’évaluation de la pertinence juridique
d’une convention.
- Les moyens évoqués ont été : réaliser une plaquette d’information, rencontrer
le(s) Directeur général des services.
D Réaliser un dossier pour la Gazette des communes
Cette revue à parution nationale est très lue au sein des collectivités locales.
Cela pourrait être un projet national à partager avec d’autres réseaux ayant ces
mêmes enjeux à résoudre.
E Travailler au sein des réseaux
Les réseaux ont un rôle à jouer dans la transmission des informations aux
collectivités, dans la régulation entre les acteurs de terrain (par exemple pour
l’harmonisation des tarifs), dans la veille pour un partage des informations. Ils
peuvent répondre au titre d’un consortium, élaborer une charte de bon
fonctionnement. Ils peuvent répartir les travaux entre les acteurs de terrain lors
d’une opération de grande envergure.
Ils pourraient aussi concourir à l’élaboration du marché public à amont sur la
conception et la rédaction de l'appel à projets, puis, en aval, sur l'évaluation.
Leurs moyens financiers doivent être à la hauteur de ces missions : Augmenter la
cotisation des membres ? leur part en retour sur les marchés acquis ?
F Donner ce thème à nos prochaines assises régionales
Rechercher un partenariat avec les collectivités locales (Conseil régional, Conseils
Généraux, etc.) pour nous appuyer dans leur organisation.

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  • 1. Journée d’échanges Les relations contractuelles entre associations et collectivités Mercredi 19 Avril 2006 Maison départementale de l’environnement Prades le lez (34)
  • 2. Pourquoi cette journée? Les appels à projets et appels d’offres émanant des collectivités locales sont de plus en plus nombreux, très hétérogènes dans leurs formes, abordant tous les thèmes et diffusés sans distinction de territoire des acteurs potentiels. Si cela peut être vu comme le signe d’une réelle prise en compte par les collectivités de l’intérêt pour l’éducation à l’environnement, cela pose cependant plusieurs questions sur lesquelles le GRAINE LR a souhaité ouvrir le débat avec toutes les parties (collectivités, associations, …). Comment trouver une adéquation entre les associations et ces procédures ? Comment les associations peuvent-elles s’adapter à ce type de relation avec les donneurs d’ordre ? Sont-elles en capacité d’y répondre, d’adapter leurs démarches de travail ? Quel prix peut-on proposer pour les prestations ? Quelle répercussion sur leurs modes de fonctionnement en réseau, qui respectait tacitement le territoire d’actions de chacune ? Comment définir de nouvelles règles « de bonne conduite » ? Quel peut être le rôle des réseaux ? Comment faire pour ne pas perdre un tissu associatif innovant, créatif et dynamique ? Quel sens donner au mot partenariat ? L’éducation doit-elle être soumise à concurrence comme n’importe quel autre « services, travaux et autres fournitures » ? Existe-t-il d’autres formes comme la contractualisation qui pourrait être plus adaptées ? C’est à ses questions et à celles des participants que l’on a tenté de répondre. Les objectifs - Mettre à jour les informations respectives sur les cadres de financement pratiqués en EEDD et sur les nouvelles procédures juridiques, - Clarifier les implications juridiques, fiscales et économiques des différents modes de contractualisation, - Mesurer l’impact possible sur les relations entre les acteurs et les dynamiques associatives. Identifier les possibilités de constructions de relations partenariales équilibrées et durables. Pour qui ? Cette journée était ouverte aux élus et services des collectivités locales en charge de ces dossiers : environnement et/ou administration, ainsi qu’aux administrateurs et salariés d’associations. 25 personnes y ont participé (voir liste en annexe). Déroulement 9H3o Accueil et ouverture des travaux. Présentation rapide d’une enquête sur un exemple, les projets éducatifs en milieu scolaire. 10Hoo Présentation des différents outils juridiques par Caroline Pilone, avocate, spécialisée en droit public. Questions avec la salle. 12H30 Pause-repas. 14Hoo Atelier d’échanges, bilan et perspectives d’actions.
  • 3. Sondage sur les projets scolaires En préambule à l’intervention de Caroline Pilone, le résultat d’un sondage, réalisé auprès des adhérents du GRAINE LR, a été présenté aux participants. 11 structures ont répondu : une collectivité locale (Ville d’Alès) et 10 associations :  Écologistes de l’Euzière (34)  APIEU (34)  MNE/RENE 30  OPIE LR (66)  Fédération Aude-Claire (11)  Réserve naturelle de Prats de Mollo (66)  Les enfants de la planète (66)  Racine 30  Planète sciences (34)  REEL 48 Quelques commentaires permettront une meilleure compréhension de ces résultats : Les thèmes abordés sont variés : nature, biodiversité, agriculture, énergies, environnement urbain, déchets, risques naturels majeurs (inondations), eau-air, insectes. La colonne « origine du projet » : 2 colonnes sont parfois renseignées chez les primaires: implications de l’association et des enseignants. La colonne « origine du financement » fait apparaître une somme supérieure au nombre de demi-journées comptabilisées : en effet, des projets bénéficient de co- financement. Les résultats n’ont qu’une valeur indicative : ils donnent une image, mais ne constituent pas une représentation exhaustive des projets réalisés dans notre région, qui nécessiteraient une autre méthode pour les obtenir. Origine des projets Origine du financement Volume en 1/2J *jeunes Enseignants Association Collectivité Etat Etabliss. public Collecti. locale Etabliss. Scolaire Primaires 21605,5 7908,5 7420 7381 4506,5 550 14518 4374 % 36,60 34,34 34,16 20,86 2,55 67,20 20,24 Collèges 6594 2462 430 3382 200 148 6126 120 % 37,34 6,52 51,29 5,91 2,24 92,90 1,82
  • 4. LES DIFFERENTS MODES DE RELATIONS DES COLLECTIVITES LOCALES AVEC LES ASSOCIATIONS Intervention de Caroline Pilone Aujourd’hui plus qu’hier, les associations ne peuvent imaginer de relations avec les collectivités territoriales et leurs établissements publics, sans envisager d’établir à minima une convention qui devra comporter nombre de mentions, voire un certain formalisme, si l’on veut éviter qu’à terme cette idylle ne devienne un véritable cauchemar. S’il existe des seuils de montant financier, l’attitude prudente que l’on peut conseiller à l’ensemble des associations décidant de faire appel à des ressources publiques, c’est d’établir dans tous les cas une convention, quel que soit le montant de l’aide ou de la subvention envisagée. Le second niveau de vigilance concerne le choix de la convention qui doit être adapté à l’objet et à la nature de l’engagement conventionnel synallagmatique. Le dernier niveau concerne les modalités de passation de la convention, afin d’éviter tout risque au plan pénal et notamment au titre du délit de favoritisme mais également tout risque d’annulation fondé sur le non respect de l’application du code des marchés publics. Afin de répondre au mieux et le plus clairement possible à l’ensemble des questions que ce vaste sujet soulève, il me semble pertinent de traiter successivement les questions suivantes : - les subventions en traitant des modalités d’attribution, de mise en œuvre et de contrôle, - les associations en distinguant les associations dites « d’intérêt général » et dites « relais » ce qui va nécessairement m’amener à balayer l’ensemble des conventions établies en fonction des missions confiées par les Collectivités Locales aux associations - dernier point : les conventions avec les modes de passation des contrats, l’obligation de contracter, les conditions de mise en œuvre, la limitation des risques juridiques. I/ LES SUBVENTIONS Les textes applicables en matière de contrôle des subventions accordées à des associations ne font pas défaut. Toutefois, on assiste depuis peu à une remise à plat des priorités du législateur, sous la double contrainte budgétaire et de l'opinion publique : au contrôle a posteriori traditionnel et souvent théorique s'est peu à peu substitué un contrôle préalable dont les contours sont définis.
  • 5. Contrôle préalable et contrôle a postériori Les collectivités publiques qui accordent des subventions peuvent se donner en amont les moyens d'un contrôle préalable, en exigeant des organismes bénéficiaires la réunion d'un certain nombre de conditions tenant à leur fonctionnement, leur comptabilité et l'emploi des aides objet de leur demande. C'est ce que font déjà nombre de collectivités territoriales, aujourd'hui principaux soutiens et pourvoyeurs de fonds du secteur associatif. Par ailleurs, depuis le 10 juin 2001, date d'entrée en vigueur effective de la Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, toute autorité administrative désireuse d'attribuer une subvention à un organisme de droit privé doit, lorsque cette subvention dépasse la somme de 23.000 Euros, conclure au préalable une convention avec l'organisme bénéficiaire, définissant :  l'objet de la convention;  son montant;  ses conditions d'utilisation. En outre, lorsque la subvention excédant le plafond indiqué ci-dessus est affectée à une dépense déterminée (hypothèse la plus courante), l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte-rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Ce compte-rendu doit être déposé auprès de l'autorité administrative ayant versé la subvention dans les six mois qui suivent la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée. La liste des autorités administratives concernées est à cet égard très large, puisqu'elle inclut les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, mais aussi les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les organismes chargés de la gestion d'un service public (ex : caisse d'assurances familiales). Enfin, depuis la Circulaire du 24 décembre 2002, du Premier Ministre, relative aux subventions de l'Etat aux associations (J.O. du 27), toute association sollicitant une subvention auprès de l'Etat, quel qu'en soit le montant, doit remplir un dossier unique, permanent et commun à toutes les administrations. Destiné avant tout à simplifier et accélérer les démarches des organismes demandeurs, ce nouvel outil se présente sous forme de quatre fiches comportant respectivement :  une présentation de l'association  son budget prévisionnel  la description de l'action pour laquelle elle sollicite une subvention  une attestation sur l'honneur. Rien n'interdit aux collectivités territoriales de s'inspirer de cet outil pour contractualiser leurs rapports avec les Organismes Sans But Lucratif (O.S.B.L.) au sein de conventions d'objectifs dans lesquelles des procédures de compte-rendu seront aménagées : elles y sont même fortement incitées par la Circulaire du 24 décembre 2002.
  • 6. On rappellera par ailleurs que les associations Reconnues d'Utilité Publique (R.U.P.) étaient déjà tenues, dans le cadre de leur reconnaissance, d'adopter des statuts-types aux termes desquels il est justifié chaque année auprès du préfet du département, du ministre de l'intérieur (et de tous autres ministres de tutelle), de l'emploi des fonds provenant de toutes les subventions accordées au cours de l'exercice écoulé (article 16). La violation répétée de cet engagement de nature contractuelle permettrait sans difficulté au Conseil d'Etat de retirer à l'association défaillante la reconnaissance octroyée... même si cela ne s'est jamais produit. Le contrôle administratif et financier des représentants des collectivités publiques sur les organismes sans but lucratif Il trouve ses premières sources dans des décrets-lois du 30/10/1935 et du 2/5/1938. Ainsi, les organismes sans but lucratif étaient-ils déjà tenus de fournir, à l'autorité qui a mandaté la subvention, une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité, pour les collectivités, et, leurs budgets et comptes au ministre qui accorde la subvention, pour l'état. Dans ce dernier cas, interdiction était faite à toute association ayant reçu une subvention d'en employer tout ou partie en subventions à d'autres associations, sociétés, collectivités privées ou oeuvres, sauf autorisation formelle du ministre, visée par le contrôleur des dépenses engagées. Les autres fondements légaux du contrôle des associations sont à rechercher dans l'article 31 de l'ordonnance du 23/9/1958 relative à la vérification de l'utilisation des subventions et l'article 43 de la loi du 12/4/1996 portant Diverses Dispositions d'Ordre Economique et Financier (D.D.O.E.F.) Ce dernier texte traduit de manière exemplaire la volonté du parlement de contrôler les deniers publics et l'usage qui en est fait. Le dispositif mis en place permet en effet à l'Inspection Générale des Finances, aux comptables supérieurs du trésor et à l'inspection générale de l'administration de contrôler de plein droit, sur pièces et sur place : 1. Les organismes qui bénéficient de taxes parafiscales, de prélèvements légalement obligatoires, de subventions ou d'autres concours financiers de l'état ou d'une autre personne morale 2. Les organismes au capital desquels participent des O.S.B.L. bénéficiant des concours financiers mentionnés au 1 3. Les organismes auxquels des O.S.B.L. bénéficiant des concours financiers mentionnés au 1 attribuent des concours financiers
  • 7. Pratiquement, sont concernés par ces dispositions non seulement les organismes sans but lucratif bénéficiant à un titre ou un autre de concours financiers, mais encore leurs filiales et les organismes auxquels ils reverseraient une partie des concours qu'ils ont perçus. Les sanctions possibles sont la répétition, c'est-à-dire la restitution des sommes employées à un objet autre que celui prévu dans l'acte, et une amende de 15.000 Euros. Le contrôle des juridictions financières Il est effectué par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Compétences de la Cour des Comptes En application de l'article 31 de l'ordonnance du 23/9/1958, la Cour des comptes exerce une compétence de plein droit sur les organismes qui reçoivent des concours financiers de l'Etat. Cette compétence a été étendue par l'article 45 de la loi du 12/4/1996 portant D.D.O.E.F. . Aux termes de l'article L.111-7 du Code des juridictions financières, la Cour des comptes peut exercer dans des conditions fixées par voie réglementaire un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne morale soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté Européenne. Elle assure en outre le contrôle du compte d'emploi des ressources collectées dans le cadre de campagnes nationales par des O.S.B.L. Compétences des chambres régionales des comptes Les chambres régionales des comptes exercent leur pouvoir de contrôle en application de l'article 87 de la loi du 2/3/1982. A ce titre, elles peuvent assurer la vérification des comptes et de la gestion des organismes sans but lucratif : 1. bénéficiant de concours financiers des collectivités territoriales mais aussi d'organismes dépendant de ces collectivités. 2. détenant plus de la moitié du capital ou des voix de leurs filiales ou exerçant un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Nota : En cas de compétence simultanée, la Cour des comptes contrôle l'association si l'ensemble des concours financiers de l'Etat et des organismes soumis au contrôle de la Cour est supérieur à ceux des collectivités locales d'une même région. Procédure de contrôle des juridictions financières
  • 8. Le contrôle des organismes non soumis aux règles de la comptabilité publique fait l'objet d'une procédure particulière fixée par l'article 38 du décret du 11/2/1985 et le titre V du décret du 22/3/1983. Concrètement, cette procédure comprend quatre phases qui peuvent être dans le temps très rapprochées: Première phase Le président de la chambre de la Cour ou de la chambre régionale fait rassembler diverses informations (statuts, montant des concours financiers versés...) sur l'association et, au vu du dossier ainsi constitué, propose de mettre l'association en contrôle. Deuxième phase Le dossier est transmis au Procureur général de la Cour des comptes ou au commissaire du gouvernement de la chambre régionale qui, obligatoirement, doit donner un avis écrit. A cette occasion, le ministère public contrôle la compétence de la juridiction sur l'association concernée pour les exercices sur lesquels la vérification d o i t p o r t e r . Troisième phase Le Premier président de la Cour des comptes ou le président de la chambre régionale prend une décision officielle de vérification. Cette décision est notifiée au président de l'association et doit préciser les exercices sur lesquels portera la vérification ainsi que l'identité des rapporteurs chargés du contrôle. La décision est notifiée aux autorités publiques dont l'association relève ainsi qu'au préfet en ce qui concerne les décisions prises par les chambres régionales. Par ailleurs, la décision est transmise au Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget pour les associations recevant une taxe parafiscale, une cotisation légalement obligatoire ou une subvention de l'Etat. Quatrième phase Le président délivre au(x) magistrat(s) désigné(s) pour effectuer la vérification une lettre de mission, qui pourra lui être demandée lorsqu'il se présentera au siège de l'association. Les pouvoirs d'investigation des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes sont très larges. Les responsables des associations contrôlées sont tenus de leur fournir tous renseignements relatifs à la gestion de l'organisme. La loi n° 95-127 du 8/2/1995 permet par ailleurs aux magistrats de demander aux co- contractants des associations les factures et registres se rapportant aux opérations passées avec elle .
  • 9. La compétence des juridictions financières s'étendant à l'ensemble de la gestion, leur niveau d'intervention est triple : • Un contrôle de régularité, portant sur le respect par les associations de leurs obligations légales ou réglementaires et visant à s'assurer que l'octroi d'un concours financier public à une personne morale de droit privé n'a pas donné lieu à des opérations irrégulières au regard de la comptabilité publique • Un contrôle de gestion, destiné à apprécier, tant la qualité de celle-ci au regard des intérêts de l'organisme, que le bon emploi des fonds publics du point de vue de la collectivité ou de l'établissement qui a accordé son concours • Une évaluation de la pertinence du recours à la formule associative pour l'accomplissement de missions d'intérêt général Les observations et suggestions d'amélioration formulées à l'occasion de ces contrôles sont consignées dans un rapport discuté puis délibéré en chambre. Le rapport final fait ensuite état des suites décidées. Suites à caractère administratif Elles s'effectuent dans le cadre de communications :  aux pouvoirs publics et aux autorités administratives de l'état ;  aux responsables des associations ;  aux autorités locales. Un rapport public annuel est adressé au Président de la République et présenté au Parlement. Suites à caractère juridictionnel Elles sont liées à la notion de gestion de fait dont le principe est de faire rentrer dans la caisse d'une collectivité ou d'un organisme public des fonds ou valeurs qui ne peuvent être détenus ou maniés que par un comptable public ou une personne agissant pour son compte et sous son contrôle (en général un régisseur de recettes ou d e d é p e n s e s ) . La procédure de gestion de fait consiste donc à faire réintégrer dans la comptabilité du comptable public des fonds et valeurs qui n'y étaient pas entrés ou qui en étaient sortis irrégulièrement.
  • 10. Suites contentieuses Elles consistent : • D'une part, en l'information du procureur général par la Cour des comptes des faits de nature à justifier l'ouverture d'une action pénale • D'autre part, à déférer en cour de discipline budgétaire les responsables ou gestionnaires d'associations subventionnées qui sont intervenus, sans y être habilités, dans la gestion d'organismes relevant de la compétence d'une collectivité publique Le droit d'information du public En premier lieu, le public dispose d'un droit d'information, qui peut s'avérer être un contrôle indirect, sur les concours financiers attribués par les communes de 3500 habitants et plus aux associations et autres organismes sans but lucratif ayant reçu une subvention supérieure à 75.000 Euros ou représentant plus de 50% de son budget. (Article L.2313-1 du Code Général des collectivités territoriales). Toutefois, la mesure sans doute la plus novatrice est contenue dans l'art. 10 de la Loi n°2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (J.O. du 13). Complétée par un Décret du 6 juin 2001, elle a en effet pour objectif d'améliorer la transparence financière des associations. En effet, les organismes de droit privé recevant annuellement de l'état, des collectivités publiques et organismes chargés de la gestion d'un service public à caractère administratif une subvention annuelle supérieure à 153.000 Euros doivent déposer, à la préfecture du département où leur siège social est établi, leur budget, leurs comptes, les conventions de subvention et, le cas échéant, les comptes-rendus financiers des subventions. En application l'article 4 de la Loi du 27 juillet 1978, ces documents peuvent être consultés par toute personne, soit sur place et gratuitement, soit aux frais du demandeur par délivrance d'une copie. Les seules véritables réserves permettant à l'administration de s'opposer à une demande de communication ont trait aux informations à caractère nominatif et à celles relevant du secret défense, de la sûreté de l'Etat et de la sécurité publique. Réalité des contrôles des associations subventionnées et assimilées La fréquence et la qualité des contrôles d'associations par les juridictions financières ne sont pas sans effet sur le comportement des responsables bénévoles d'organismes sans but lucratif. Dans la mesure où nombre de gestions de fait relevées par la Cour et les chambres régionales des comptes concernent assez souvent les
  • 11. associations, les conséquences qui peuvent en résulter ne sont pas simplement théoriques : • Déclaration d'inéligibilité des fonctionnaires identifiés comme comptables de fait (les élus ne sont plus concernés depuis l'entrée en vigueur de l'article 46-1 de la Loi n° 2001- 1248 du 21 décembre 2001) • Remboursement à la collectivité publique par les personnes déclarées comptables de fait (élus compris) des sommes indûment perçues ou maniées par elles • Remunicipalisation d'activités jugées politiquement et/ou financièrement sensibles : sports et culture en particulier • Le cas échéant, révision des conditions de collaboration entre des communes et associations "épinglées" voire, dans certaines hypothèses délictuelles ou de mauvaise gestion, suppression des subventions S'agissant des contrôles et vérifications effectués par ceux qui ont mandaté les subventions, l'Etat, via les ministères mais aussi les collectivités territoriales, est plus rigoureux qu'autrefois. La répétition, c'est-à-dire la restitution des subventions affectées à un emploi autre que celui prévu dans la convention, n'est plus une hypothèse de travail ; on assiste en outre à une remise en cause plus fréquente du principe de l'aide. La Cour des comptes ainsi que les Chambres régionales des comptes ne se contentent pas de vérifier la régularité des opérations et la qualité de la gestion des organismes qu'elles contrôlent ; elles s'autorisent également à formuler une opinion sur la politique et la stratégie poursuivies. Ce dernier volet est toutefois fortement contesté par les associations et fondations qui considèrent que les juridictions financières n'ont pas, dans leur mission, le pouvoir d'intervenir en opportunité. Désormais, les parties en présence sont fermement invitées, quand elles n'en n'ont pas l'obligation, à contractualiser l'intégralité de leurs rapports. L’encadrement contractuel constitue à mon sens un cadre juridique rassurant tant pour les collectivités que pour les associations. Elle permet de définir clairement la responsabilité de chacun, les engagements à respecter et évite par ce formalisme nécessaire que des relations qui vont au départ dans le sens d’une meilleur gestion des missions liées à la satisfaction de l’intérêt général ne dégénèrent en un fiasco juridique, financier et collectif. Je préconise donc ici le passage systématique de conventions en attirant votre attention sur le choix de la convention qui doit être adapté à l’objet et à la nature de l’engagement conventionnel.
  • 12. II/ LA TYPOLOGIE DES ASSOCIATIONS Si l’on souhaite tracer les contours de cette typologie, on peut déterminer trois familles d’associations : les associations « transparentes », les associations dites « d’intérêt général » et les associations dites « relais ». Le conventionnement non recommandé des associations transparentes Les associations transparentes sont des associations qui, créées à l’initiative des collectivités locales et composées presque exclusivement de représentants des collectivités locales ou de l’administration, tirent leurs ressources presque exclusivement de fonds publics : elles constituent en fait de simples démembrements de l’administration. Ainsi, dans cette hypothèse, l’aspect conventionnel paraît totalement à proscrire, puisqu’il ne viendra pas légaliser le bien-fondé de cette structure. La signature d’une convention n’aura également aucune incidence en terme de clarification juridique ou de responsabilité des représentants de l’association. Cette convention aura donc davantage tendance à aggraver la situation des responsables de ce montage peu orthodoxe, plutôt qu’à les disculper. Le conventionnement recommandé des associations dites « d’intérêt général » Ces associations sont composées de personnes privées et connaissent une réelle vie associative. Elles sont dotées d’une véritable autonomie et, en raison de l’intérêt général que présente leur objet, elles bénéficient de subventions publiques. Dès lors qu’il existe un financement public, il est souhaitable qu’il y ait passation d’une convention avec l’association ou, tout au moins, mention dans l’arrêté de subvention des conditions d’attribution et des obligations élémentaires auxquelles l’association est soumise. En tout état de cause, cette convention est obligatoire dès lors que le montant de la subvention attribuée par la collectivité publique dépasse le seuil de 23 000 €. Mais la prise en compte de ce seuil n’est pas toujours suffisante. Il est également nécessaire de prendre en compte la nature de l’intervention de l’association vis-à-vis de la collectivité et de déterminer la qualification de la convention : s’agit-il réellement d’une mission d’intérêt général ou d’une mission de service public ? Est-ce une convention d’objectifs, de délégation de service public ou de marché public ? Le conventionnement obligatoire des associations dites « relais » Ces associations, proches des collectivités territoriales, se voient confier des missions d’intérêt général ou de service public qui relèvent de la compétence des collectivités publiques.
  • 13. Véritables partenaires des collectivités locales, ces associations sont soumises à des règles particulières qui s’imposent à l’origine aux collectivités territoriales. Le recours à une association pour l’accomplissement des missions d’intérêt général ou pour la gestion d’activités de service public est le plus souvent justifié par la volonté de la collectivité de bénéficier d’une plus grande souplesse de gestion. Aujourd’hui, cette souplesse est strictement encadrée, surtout lorsque l’intervention de l’association prend la qualification juridique de marché public ou de délégation de service public. Ce qu’il faut retenir, c’est qu’il n’existe pas de règles dérogatoires pour les associations loi 1901. III/ LES DIFFERENTES CONVENTIONS PASSEES EN FONCTION DES MISSIONS CONFIEES AUX ASSOCIATIONS La mise en place d’une convention entre une association et une collectivité locale constitue une véritable nécessité, si l’on veut pouvoir déterminer quelles sont les obligations qui incombent, d’une part, à la collectivité et, d’autre part, à l’association. Cependant, il existe une grande diversité de conventions dont le contenu et les contraintes dépendent uniquement de la nature de l’obligation contractuelle. L’élaboration de convention, loin de résoudre tous les problèmes, doit se faire en conservant un oeil sur le Code général des impôts pour éviter les écueils liés notamment à l’assujettissement à la T.V.A. des subventions. Toutefois, les conventions ne peuvent résoudre l’ensemble des problèmes liés au rapport qui existe entre les associations et les collectivités locales. En effet, comme nous venons de le constater, si nous sommes en présence d’une association transparente, la mise en place d’une convention ne pourra faire disparaître les risques liés à la gestion de fait ou à la prise illégale d’intérêt. Par ailleurs, il convient de rappeler qu’avant d’établir une convention avec une collectivité territoriale, les associations doivent impérativement vérifier que le type de mission demandé entre bien dans leur champ d’intervention défini par la clause de leurs statuts. La convention aura un effet bénéfique dans le cas où l’association remplit une mission d’intérêt général ou de service public ou, tout simplement, si elle bénéficie d’une mise à disposition de locaux ou de matériels. Aussi, pour mieux appréhender ce domaine lié à la contractualisation, arrêtons-nous sur deux thèmes essentiels: • la nécessité d’établir une convention ; • la diversité des conventions à établir.
  • 14. A/ La nécessité d’établir une convention Si le recours à une association pour la réalisation de missions d’intérêt général ou de service public relevant de la compétence de la collectivité est parfaitement licite en soi, encore faut-il que ces interventions soient clairement définies par des conventions spécifiques précisant l’objet de ces missions, les modalités de leur réalisation et les conditions dans lesquelles la collectivité exerce son contrôle. En d’autres termes, les missions qui sont confiées par la collectivité à ces associations doivent faire systématiquement l’objet d’une convention. L’absence de convention entre la collectivité et les associations chargées d’une mission d’intérêt général ou de service public a pour conséquence, non seulement d’entretenir une certaine opacité dans les rapports entre la collectivité et ces associations, mais risque aussi d’être la cause de difficultés juridiques ou fiscales importantes. On ne citera là que les plus importantes : L’absence de convention peut avoir des conséquences sur la légalité de certaines pratiques ou actes passés par l’association dans le cadre de sa mission Il en est ainsi lorsque l’association accomplit des prestations pour le compte de la collectivité donnant lieu à rémunération. L’absence de marché, si le montant annuel des prestations est supérieur à 4 000 €, peut entraîner des sanctions pénales s’il a été contrevenu aux règles de passation des marchés publics. De même, si une association est considérée comme agissant en tant que mandataire d’une collectivité territoriale, ses actes seront soumis au même régime que s’ils avaient été passés directement par la collectivité. D’autres types d’incertitudes surviennent en l’absence de convention : À partir du moment où l’on met à disposition un bien meuble ou immeuble à une association, il s’avère nécessaire de prévoir quelles seront les modalités d’utilisation de ce bien, ainsi que ses conditions de restitution. Il est en effet souvent impossible, en l’absence de convention précise, de déterminer le régime des biens qui sont utilisés pour les besoins de la mission poursuivie par l’association : • régime de la propriété des biens (propriété de l’association ou de la collectivité), • nature des mises à disposition de biens effectuées par la collectivité (apport, donation, location, mise à disposition dans le cadre de l’exploitation d’un service public…), • conditions d’utilisation des biens (affectation, travaux d’entretien, de réparation ou de renouvellement),
  • 15. • modalités suivant lesquelles ces biens feront éventuellement retour à la collectivité. Or, seule une convention permet de répondre à ces questions. L’imprécision qui existe parfois dans le régime des biens détenus par les associations constitue évidemment une source de complication sur le plan juridique et fiscal : tel est le cas, notamment, en ce qui concerne le régime de la responsabilité de ces biens et de leur assurance, le régime de leur dévolution en cas de liquidation ou également leur régime fiscal. ex : Le sort d’un bien ayant atteint son seuil d’obsolescence Lorsque des biens mis à disposition d’une association deviennent vétustes, à qui incombe la charge du renouvellement ? Seule une convention peut permettre de déterminer qui doit assumer ce renouvellement. Celle-ci permet aussi de déterminer la responsabilité de chacun en cas de sinistre. ex : Le droit de propriété de la collectivité et le problème de dévolution du patrimoine dans les associations En cas de liquidation ou de dissolution d’une association, son patrimoine ne peut être transmis qu’à une autre association ou un établissement public ayant le même objet. Par ailleurs, le Code civil à l’article 2279 nous indique : « en fait de meubles, la possession vaut titre ». omment déterminer qui est propriétaire d’un bien meuble en l’absence de convention ? Il apparaît ici encore essentiel de mettre en place une convention pour éviter les difficultés que nous venons de signaler. Cependant, lorsque de nombreux biens sont mis à disposition, il est nécessaire de compléter la convention par un inventaire contradictoire qu’il conviendra de mettre à jour régulièrement (au moins annuellement). ex : Nécessité d’une convention pour limiter les risques de gestion de fait L’absence de convention peut également entraîner la qualification d’une gestion de fait lorsqu’il y a encaissement de recettes provenant de la gestion d’équipements appartenant à une collectivité. Il y a gestion de fait lorsqu’une association perçoit les produits de l’exploitation ou de la gestion d’un immeuble ou d’un équipement appartenant à une collectivité locale et ce, en l’absence de toute convention. dès lors que l’association dispose d’une convention régulière, tel qu’un contrat de délégation de service public, les recettes encaissées par l’association ne peuvent faire l’objet d’une gestion de fait.
  • 16. Nécessité d’une convention pour assurer un contrôle En dehors de la nécessité de contrôler les pièces fournies par les responsables des associations lors des demandes de subvention, les collectivités sont amenées à être vigilantes et à contrôler les actions menées par les associations. Des collectivités peuvent se voir condamnées à une action en comblement de passif (art. L 624-3 du Code de commerce), si elles ont commis des fautes de gestion qui correspondent à des fautes d’imprudence ou de négligence. Ainsi, les élus d’une commune membre du conseil d’administration d’une association en redressement judiciaire peuvent être condamnés à su p p o rter personnellement une partie des dettes de l’association, s’ils sont reconnus responsables de faute de gestion, au sein même de l’association (CRC Nord-Pas-de- Calais, LO 8 décembre 2000). Aussi, pour éviter ce risque, il est nécessaire que la collectivité assure un contrôle de l’association par l’intermédiaire d’une convention. Ce contrôle est imposé soit par l’essence même de la relation contractuelle, soit par les textes. Dans l’hypothèse où une collectivité confie à une association la gestion d’un équipement public par l’intermédiaire d’une délégation de service public, la gestion sera confiée soit par un contrat d’affermage, soit par un contrat de régie intéressée Cette gestion sera soumise aux dispositions relatives au contrôle des délégations de service public. Dans ce cas, la commune devra assurer un contrôle de la gestion de l’équipement par l’association. Comme dans un contrat de délégation de service public classique, la collectivité a le droit et, surtout, le devoir de demander et d’analyser des documents relatifs à la gestion de l’équipement par le délégataire au moins une fois par an. Auquel cas elle peut voir en cas de problème sa responsabilité directement engagée. Par ailleurs, la loi et tout récemment un décret , sont venus préciser cette obligation de contrôle qui incombe à la collectivité. Il convient également de rappeler que les associations, en vertu des dispositions de l’article L 1611-4 du Code général des collectivités territoriales, sont tenues de fournir une copie certifiée de leur budget et leur compte de résultat de l’exercice écoulé. L’article L 2313-1 du Code général des collectivités territoriales impose en outre aux communes de plus de 3 500 habitants de demander un bilan certifié conforme aux associations qui ont bénéficié d’une subvention d’un montant supérieur à 75 000 € ou représentant plus de 50 % de leur budget. Enfin, plus récemment, le décret n°2005-236 du 14 mars 2005 relatif au rapport annuel du délégataire de service public local et modifiant le Code général des collectivités territoriales (NOR : INTB0500062D) est venu préciser les dispositions notamment de l’article L 1411-3 du Code général des collectivités territoriales. Ce dernier indique que « le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l’autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la
  • 17. totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service ». À ce titre, l’association rendra compte annuellement de son activité, en fonction des dispositions contractuelles relatives au contrôle contenues dans le contrat de délégation de service public, mais également des éléments précisés dans le décret cité ci-dessus. Ce contrôle permet aux responsables de l’association de présenter l’étendue et la qualité de l’intervention de l’association dans la gestion d’un service public communal. Ce compte rendu peut être utile après coup aux associations lorsque celles-ci souhaitent répondre à un marché. Il peut éventuellement être utilisé pour démontrer le degré d’expertise de l’association dans un secteur donné d’activités. B/ Les spécificités des conventions Les conventions passées par les collectivités avec les associations comportent un certain nombre de spécificités que nous allons maintenant examiner. Les conventions d’objectifs Elles sont souvent qualifiées ainsi pour reprendre l'expression consacrée en 1988 par le Premier Ministre aux termes d'une circulaire où il recommandait vivement aux seuls services de l'Etat de régulariser un tel document dès lors que la subvention allouée était supérieure au seuil prévu pour l'application du Code des Marchés publics. Répondant ainsi à un souci de transparence financière, ces conventions ont vocation à préciser, outre le montant de la subvention versé par la personne publique, les obligations mises à la charge de l'association dont l'activité présente, par définition, un intérêt public certain. La frontière entre objectifs et prestations de services ou encore participation à une mission de service public, demeure, dans la pratique bien incertaine même si elle a été, dans son principe, très clairement définie dans l'instruction pour l'application du Code des marchés publics du 9 septembre 2001. " Il y a marché public lorsque l'administration exprime de son initiative un besoin qui lui est propre et qu'elle demande à un prestataire extérieur de lui fournir les prestations de services de nature à satisfaire ce besoin en contrepartie d'un prix…En revanche, il y a subvention lorsqu'il s'agit pour une personne publique d'apporter un concours financier aux activités d'une association qui a bâti un projet spécifique" Dans la mesure où seules les associations dont l'activité présente un intérêt public sont susceptibles de percevoir des subventions, il n'est pas rare que les initiatives publiques et associatives se rejoignent dans le cadre d'un partenariat souvent ancien et dont il est bien difficile, dans la pratique, d'identifier clairement l'initiateur.
  • 18. La convention d’objectifs, sous un titre assez sibyllin, recèle donc une complexité dont il est nécessaire de parler. En effet, elle se situe entre la convention de financement et la convention de délégation de service public ou de marché public. Si son objet est de définir les objectifs que doit remplir l’association, sa rédaction nécessite une bonne réflexion, si l’on veut éviter de rencontrer à terme des risques de requalification en convention de délégation de service public ou de marché public, avec les sanctions pénales que nous avons déjà évoquées. Ainsi, s’il l’on voulait la définir d’une manière négative, l’on dirait qu’une convention d’objectifs n’est ni un marché public, ni une convention de délégation de service public. Elle se situe en dehors de toute procédure de mise en concurrence et leur régularisation relève du seul pouvoir discrétionnaire de l’autorité publique. Cela signifie que les objectifs de la bonne utilisation de la subvention versée par la collectivité ne pourront rester que généraux, en aucune manière imposer une contrepartie directe pour la collectivité donatrice. Le Conseil d’État a déjà requalifié en délégation de service public un contrat d’occupation domaniale, au motif que la collectivité propriétaire avait encadré, de façon pourtant générale, le type d’activités qui pouvaient être menées dans les locaux. (CE 11 décembre 2000, Mme Agofroy, AJDA 2000, p.13). Ces objectifs généraux devront toutefois être précis pour éviter le caractère automatique du versement de la subvention et permettre également à la collectivité de vérifier que les objectifs ont bien été atteints. Enfin, il convient de rappeler que, si ces conventions sont correctement rédigées, elles ne sont en principe soumises à aucune règle de publicité ou de mise en concurrence. Le droit de subvention s’exerce au gré de l’intérêt que la collectivité peut trouver à un projet associatif et reste régi par le principe de la liberté contractuelle. Les marchés publics Comme nous l’avons indiqué précédemment, les associations ne bénéficient pas d’un régime dérogatoire. Elles doivent répondre dans les mêmes conditions que les autres entreprises candidates aux marchés publics. Là où les collectivités et le milieu associatif doit rester prudent c’est sur la qualification même des relations contractuelles, la question principale étant : est-on dans le cadre d’une relation contractuelle soumise au code des marchés publics ?? Si l’on se réfère à l’article 1 de code des marchés, "Les marchés publics sont des contrats conclus à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit public … pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services" ( article 1 er du Code des Marchés Publics ).
  • 19. Récemment interrogée par la Cour des Comptes à ce sujet, la Commission Centrale des Marchés Publics a répondu que les contrats conclus par les Collectivités Publiques avec des associations relèvent des dispositions du Code des Marchés Publics dès lors : - qu'ils sont conclus à titre onéreux : l'association perçoit une rémunération pour la réalisation des missions faisant l'objet du contrat. La jurisprudence du Conseil d'Etat a, par ailleurs, instauré un lien très fort entre qualification de marché public et le versement d'un prix par la collectivité - que l'objet du contrat porte sur la réalisation de prestations se situant dans le secteur concurrentiel Rien ne permet aujourd'hui de considérer que les activités des associations échappent au secteur concurrentiel. Bien au contraire, le Code des Marchés Publics en instituant, par son article 30, des modalités particulières de passation pour les marchés de services sociaux et sanitaires, récréatifs, culturels, sportifs ou d'éducation a clairement positionné le champ d'activité des associations dans le secteur concurrentiel et qualifié les contrats de marchés publics, même, si en raison de leur nature, ils bénéficient d'une procédure très allégée qui consiste essentiellement dans la publication d'un avis d'attribution dans la presse lorsque le montant du marché atteint le seuil actuel de 90 000 € H.T.. Cette situation particulière au regard du Code des Marchés Publics est sans doute appelée à perdurer dans la mesure où le projet de réforme n'apporte pas de modification sur ce point. Ainsi, au regard du Code des Marchés Publics, l'alternative est la suivante : - Soit l'activité de l'association rentre dans le champ d'application de l'article 30 précité ( complété par le décret n° 2001-806 du 7 septembre 2001 ) et la personne publique n'est tenue à aucune obligation formalisée de publicité et de mise en concurrence au stade de la passation du marché - Soit l'activité de l'association sort du cadre précité et les obligations générales du code trouvent à s'appliquer ( seuil, publicité, recevabilité des offres, avis ou décision de la commission d'appel d'offres, choix de l'offre économiquement la plus avantageuse, etc..) Dans les deux cas, il sont qualifiés néanmoins de marchés publics. Cette requalification peut être demandée par toute personne y ayant intérêt, soit une association ou entreprise concurrente qui aurait souhaité être attributaire de subventions ou de contrats de prestations de services, un contribuable local soucieux de la bonne utilisation des fonds publics ou le Préfet du Département dans le cadre du contrôle de légalité. Il s'agira alors pour ces personnes de soumettre à la censure du tribunal administratif la décision autorisant la signature de la convention ou le versement de la subvention. Si le tribunal annule ladite décision, l'association se verra dans l'obligation de restituer les fonds versés, à charge pour elle, le cas échéant, d'obtenir une indemnité au titre de l'enrichissement sans cause.
  • 20. Il est précisé, par ailleurs, qu'aux termes de l'article 432-14 du Code Pénal, toute violation aux dispositions dont l'objet est de garantir la liberté d'accès et d'égalité des candidats est susceptible de caractériser le délit de favoritisme ( qui peut être puni de 2 ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende ). Ainsi, pourront être poursuivis pénalement notamment les recours injustifiés aux marchés sans mise en concurrence dont font partie ceux qui entrent dans le champ d'application de l'article 30 précité. Ces pratiques ont d'ailleurs été mises en évidence dans le rapport public de la Cour des Comptes de 1999. Les délégations de service public Le risque de confusion existe aussi entre les contrats de délégation de Service Public issue de la loi Sapin du 29 janvier 1993 ( modifiée notamment par la loi MURCEF du 11 décembre 2001 ) et les conventions de versement de subvention prévues par de la loi du 12 avril 2000. Il est possible de définir "La délégation de service public comme un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service". En premier lieu, il est nécessaire que l'association se voit confier l'exécution d'une mission de service public. On sait déjà que l'activité d'une association susceptible de recevoir une subvention relève nécessairement d'un intérêt public. Le Professeur CHAPUS définit un service public comme une activité assurée ou assumée par une personne publique en vue d'un intérêt public. Les conventions instituées par la loi du 12 avril 2002 mettent en exergue, du seul fait de leur existence, l'intervention de la personne publique et la satisfaction d'un intérêt public. Là encore, l'amalgame est possible. Certes, le Conseil d'Etat considère que l'intérêt public local d'une activité est nécessaire, mais insuffisant pour en faire un service public. Il convient donc de rechercher, au cas par cas, des éléments permettant de retenir cette qualification, lesquels peuvent être, notamment, les aides financières publiques accordées, les prérogatives de puissance publique qui lui sont consenties, l'existence de clauses contractuelles définissant l'organisation et le fonctionnement de l'activité ainsi que les dispositions autorisant un contrôle vigilant de l'exploitation. Il sera fait observer, sur ce dernier point, que les associations sont soumises à un contrôle financier institué, tant par la loi du 12 avril 2000, que par des textes antérieurs tel que le décret de la loi du 30 octobre 1935. Contrôle vigilant de l’exploitation, contrôle financier de l’association, autant de sources différentes d’amalgames et de confusion. Le critère financier peut, lui aussi, être rempli dès lors qu'il n'est pas exclu que les ressources de l'association sont substantiellement assurées par l'exploitation du service ( recettes perçues auprès des usagers ), le financement public ne constituant qu'une subvention destinée à permettre l'équilibre de l'exploitation.
  • 21. Certes, la notion de risque d'exploitation demeure un aspect essentiel des contrats de délégation de service public mais elle n'est pas antinomique avec le financement public. En conclusion, on retrouve dans cette hypothèse les mêmes dangers que dans le cas d'une requalification en marché public : annulation de la décision autorisant le versement de la subvention, obligation de restituer les fonds, sanction pénale. (délit de favoritisme). Le risque est d'autant plus important en matière de délégation de service public qu'il n'est pas prévu de procédure allégée dispensant l'administration de procéder à des appels publics à la concurrence. En effet, cette rigueur s’applique d’une manière encore plus aiguë dans l’établissement, le lancement et la réalisation de la procédure de publicité et de mise en concurrence concernant une délégation de service public. Le principe d’égalité doit être totalement respecté, même si l’association gère le service public depuis sa création. Il faut être vigilant dans les relations entre l’association et la collectivité pendant le déroulement de cette procédure, si l’on veut éviter tout risque de délit de favoritisme, sanctionné par le Code pénal. Ainsi, il convient d’interdire l’intervention des membres de l’association lors de l’établissement du cahier des charges par la collectivité territoriale. L’association ne doit pas non plus bénéficier d’informations ou d’un temps de négociation supplémentaire par rapport aux autres candidats. Il faut donc éviter toute situation qui serait susceptible de créer une rupture d’égalité entre les candidats. CONCLUSION Rappelons que les relations de partenariat entre les associations et les collectivités territoriales doivent prendre une forme conventionnelle, à partir du moment où les statuts de l’association le lui permettent et que la convention est adaptée à la mission confiée. La contractualisation ne s’improvise pas tout comme la rédaction de ce type de contrats. C’est la bonne rédaction de l’instrument contractuel qui va déterminer le degré de sécurité juridique. D’autant plus que ces précautions imposées par la législation nationale ne doivent pas faire abstraction des dispositions du droit communautaire qui prennent une place de plus en plus importante. Désormais il semble difficile de voir les collectivités et les associations évoluer sereinement dans un contexte juridique extrêmement sensible sans faire appel à une expertise extérieure capable de leur procurer les bons outils pour la mise en œuvre sécurisée de leur action.
  • 22. COMPTE-RENDU DES ECHANGES 1 - Les problématiques soulevées - Autour de la concurrence : il nous faut ne pas en avoir peur alors que l’histoire associative est basée sur la mutualisation. Les associations sont aujourd’hui conduites à diversifier leurs sources de financement. Autrefois, il y avait des accords tacites sur le territoire d’actions ou les thèmes de chaque structure. Depuis, on a pu observer des « dérapages », notamment financiers (effet dumping). D’autres sont parfois à la demande de la collectivité voulant avoir plusieurs réponses à son appel d’offres, mais ayant déjà identifié son interlocuteur. - Le contexte financier actuel des associations : il est aujourd’hui exigé un auto- financement pour certaines réponses à un marché public et le plus souvent des avances de trésorerie importantes. Nous sommes dans une période difficile, contre-coup de la période euphorique avec les emplois-jeunes. Une alternative serait de trouver des financements privés : exemple cité de la Fédération des caves coopératives de l’Hérault. Nous sommes également confrontés à une complexification des procédures administratives. - Estimation des chances d’obtenir un marché : nous ne sommes pas dans la même quantité annuelle de marchés que peut avoir une entreprise du Bâtiment et des travaux publics. Si l’on évalue mal le temps passé à les rédiger, si l’on n’obtient pas le marché, cela peut devenir très préjudiciable à la survie de la structure. Problème du « saucissonnage » : plus de temps à répondre qu’à faire. - La réponse à des marchés publics nous oblige à aller plus loin vers la professionnalisation. Mais cela se retourne contre nous. Cette évolution forte des collectivités locales vers ce type de financement est, en autre, un effet en retour des associations « opaques », c’est-à-dire fortement liées aux collectivités par leur mode de fonctionnement ou leurs activités. - Grâce à la procédure des marchés publics, les collectivités se protègent : on observe beaucoup de recours en contentieux pour les conventions ( « marchés déguisés »). Beaucoup de sanctions aussi dans les appels à projets, systématiquement requalifiés en marchés publics. Les fonctionnaires n’ont pas toujours les armes pour défendre d’autres moyens de financement, ont peu de temps pour s’adapter. - Les services techniques sont parfois en tension avec les services financiers, qui ne défendent pas les mêmes modalités. Exemple du Conseil Général 34 : 90% en subventions, mais difficile à tenir. - Il arrive que les écoles ne soient pas au courant, cela devient une affaire entre collectivités et associations ! Cependant, le Rectorat et ses services sont là pour contrôler la qualité des intervenants dans l’école. - La précarisation du monde associatif n’est pas du Développement Durable ! - Un espoir : il y a de plus en plus d’animateurs environnement dans les collectivités. La culture du projet va diffuser progressivement.
  • 23. 2 - Quelles propositions d’actions? A Faire parvenir le compte-rendu de cette journée aux collectivités ou le leur transmettre via les acteurs de terrain qui sont en relation avec eux localement. Par exemple, le Directeur des marchés publics d’une communauté d’agglomération pouvait trouver un intérêt à cette journée, mais manquait de temps pour y participer. B Mettre en relation les associations et les techniciens de collectivités locales lors des formations ENACT (Ecole nationale de l’administration des collectivités territoriales). Plusieurs événements nous y incitent : - Caroline Pilone intervient dans ces formations et veut bien être notre relais. - L’ENACT s’est montrée favorable à la signature de la nouvelle convention- cadre régionale de l’EEDD. NB : il existe une formation en EEDD au CNFPT de Lyon très intéressante. - Proposer une formation mixte techniciens / associatifs est possible à l’ENACT qui recherche le développement d’actions en réponse à la demande des techniciens, plutôt qu’en offre émanant en sens unique . Le dépôt des dossiers doit se faire en juin ( voir Luc Bertrand). Le travail en réseau doit s’étendre au secteur des techniciens des collectivités. Il n’existe pas à ce jour d’association nationale regroupant les animateurs. Mais il existe des secteurs où les réseaux existent, comme l’association Rivière regroupant les techniciens des structures sur ce thème. Il serait judicieux de constituer un groupe de travail au sein du GRAINE. C Favoriser une orientation politique des collectivités vers les conventions d’objectifs Ce sont les élus qui décident de la politique à mettre en œuvre et de leurs modalités d’application. Il nous faut donc les sensibiliser à nos spécificités, défendre nos valeurs qui ne sont pas similaires à celles des entreprises et leur faire part de l’intérêt de relations suivies et éventuellement partenariales avec les associations. - Défendre les valeurs particulières du monde associatif : plus d’attention à l'utilisation de l'argent public, tarifs plus cohérents avec une offre pour tous, notion de service public, militance éducative, indépendance. Nous avons fonction à travailler avec les collectivités. Dans d’autres régions et au niveau national, les réseaux de l’Education à l’environnement travaillent à la notion d’utilité sociale : il faut trouver les critères qui permettent de la mesurer. - Les associations ont une bonne écoute des problématiques sociales. Elles ont des compétences pluridisciplinaires favorables à ces dynamiques. - Dans la formulation des critères d’attribution des marchés publics, il y a petit à petit la prise en compte des critères sociaux et environnementaux, au-delà des aspects financiers. Les associations pourront faire valoir leurs spécificités. - Il existe un service de consultation gratuite au sein du tribunal administratif : vérifier si ce service peut s’appliquer à l’évaluation de la pertinence juridique d’une convention. - Les moyens évoqués ont été : réaliser une plaquette d’information, rencontrer le(s) Directeur général des services.
  • 24. D Réaliser un dossier pour la Gazette des communes Cette revue à parution nationale est très lue au sein des collectivités locales. Cela pourrait être un projet national à partager avec d’autres réseaux ayant ces mêmes enjeux à résoudre. E Travailler au sein des réseaux Les réseaux ont un rôle à jouer dans la transmission des informations aux collectivités, dans la régulation entre les acteurs de terrain (par exemple pour l’harmonisation des tarifs), dans la veille pour un partage des informations. Ils peuvent répondre au titre d’un consortium, élaborer une charte de bon fonctionnement. Ils peuvent répartir les travaux entre les acteurs de terrain lors d’une opération de grande envergure. Ils pourraient aussi concourir à l’élaboration du marché public à amont sur la conception et la rédaction de l'appel à projets, puis, en aval, sur l'évaluation. Leurs moyens financiers doivent être à la hauteur de ces missions : Augmenter la cotisation des membres ? leur part en retour sur les marchés acquis ? F Donner ce thème à nos prochaines assises régionales Rechercher un partenariat avec les collectivités locales (Conseil régional, Conseils Généraux, etc.) pour nous appuyer dans leur organisation.