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La	gouvernance	des	grands	projets	
d'infrastructure	publique	
par	Maude	Brunet	
	
Étudiante	au	doctorat	en	administra2on,	
spécialisa2on	ges2on	de	projet,	ESG	UQAM
Plan	de	présenta9on	
Introduc9on	
Ques9on	de	recherche	et	méthodologie		
Au	Québec	
•  La	loi	sur	les	infrastructures	publiques	
•  Le	cadre	de	gouvernance	actuel	
•  L’évolu2on	du	cadre	
Ailleurs	
•  Le	cadre	norvégien	
•  Le	cadre	anglais	
•  Étude	compara2ve	de	6	pays	de	l’OCDE	
Conclusion	
Ques9ons	and	discussion
Contexte	
Les	grands	projets	d’infrastructure	cons9tuent	un	
des	secteurs	de	développement	les	plus	importants	
au	niveau	mondial		
Plusieurs	de	ces	projets	ont	encore	des	
performances	faibles	
Au	Québec,	les	inves9ssements	en	infrastructures	
publiques	aCeindront	en	moyenne	8,8	milliards	$	
par	année	pour	les	10	prochaines	années,	dont	70%	
de	ces	inves9ssements	représentent	des	projets	
majeurs	
3
Contexte	(suite)	
En	2008,	le	gouvernement	du	Québec	a	mis	en	place	
un	cadre	de	gouvernance	pour	les	grands	projets	
d’infrastructure,	inspiré	des	modèles	norvégien	et	
britannique	
•  Deuxième	version	en	2010	
•  Troisième	version	en	2014	
•  Pour	les	projets	de	plus	de	50	millions	$	
La	mise	en	applica9on	de	ce	cadre	par	les	acteurs	
projet	est	un	processus	qui	n’a	pas	fait	l’objet	de	
recherches	empiriques	et	qui	permeCra	un	
éclairage	nouveau	sur	la	gouvernance	réelle	des	
projets	
4
Cadre	de	gouvernance	:	défini9on	
‘Une	structure	organisée,	qui	fait	autorité	dans	une	ins9tu9on,	
comportant	l’ensemble	des	processus	et	des	règles	établies	afin	
d’assurer	que	les	projets	aCeignent	leurs	objec9fs.’	(traduc2on	
libre,	Klakegg	et	al.	2008,	p.s30).	
Caractéris9ques	(Samset	2006;	Klakegg	et	al.	2008)	
•  Un	ensemble	dis2nct	de	jalons	et	points	de	décision	qui	s’appliquent	
aux	grands	projets	publics	de	tous	secteurs	d'un	gouvernement	
•  Un	contrôle	poli2que	aux	points	de	décisions	de	go/no-go	
•  Une	base	analy2que	adéquate	pour	les	décisions	
•  La	structure	du	cadre	lui-même	(principalement	pour	les	objec2fs	
explicitement	énoncés,	les	u2lisateurs;	les	éléments	du	cadre,	etc.)	
•  Les	éléments	de	gouvernance	détaillés	(surtout	concernant	
l'es2ma2on	des	coûts	et	de	la	planifica2on	du	temps)	
5
Ques9on	de	recherche	et	méthodologie	
Comment	le	cadre	de	gouvernance	des	grands	projets	
d’infrastructure	du	Québec	(la	Direc9ve)	est	mis	en	
applica9on	en	pra9que	dans	les	projets?	
Étude	exploratoire,	qualita9ve	
Étude	de	cas	mul9ple	
•  4	projets	majeurs	d’infrastructure	publique	au	Québec		
•  Terrain	de	recherche	de	septembre	2015	à	juin	2016	
•  Total	de	43	entrevues,	observa2on	de	21	rencontres	de	travail	
Théorisa9on	ancrée	
•  Analyse	intra-cas	en	cours,	puis	inter-cas	
•  Cycles	itéra2fs	
6
Au	Québec	
7
Loi	sur	les	infrastructures	publiques	
Adoptée	en	2013	
Planifica9on	des	inves9ssements	publics	en	
infrastructures	
•  Plan	québécois	des	infrastructures,	sur	10	ans	
Le	Conseil	du	trésor	peut	émeCre	une	direc9ve	
concernant	la	planifica9on	des	inves9ssements	et	la	
ges9on	des	infrastructures	publiques	au	sein	des	
organismes	publics	
Cons9tu9on	de	la	Société	québécoise	des	
infrastructures	(13	novembre	2013)	
8
Le	Plan	québécois	des	infrastructures	(PQI)	
Le	PQI	2016-2026	an9cipe	des	inves9ssements	de	
88,7	milliards	$	
•  53	milliards	$	pour	le	main2en	des	ac2fs	
•  22	milliards	$	pour	le	remplacement	et	l’améliora2on	des	
infrastructures	actuelles	(projets	déterminés)	
•  14	milliards	$	pour	des	projets	éventuels	(non	déterminés)	
9
Inves9ssements	par	secteurs	
PQI,	p.25	
10	
Santé	et	services	sociaux	(16,6	B$)	
Transport	(30,6	B$)	
Municipalités	(9,5	B$)	
Educa2on	et	recherche	(17,9	B$)	
Autres	secteurs	(14,1	B$)	
Enveloppe	centrale	(11,3	B$)
Projets	majeurs	au	PQI	
En	
exécu2on	
En	
planifica2on	En	évalua2on	 Total	
Santé	et	services	sociaux	(16,6	B$)	 11	 6	 8	 25	
Transport	(30,6	B$)	 38	 25	 25	 88	
Municipalités	(9,5	B$)	 10	 10	 3	 23	
Éduca2on	et	recherche	(17,9	B$)	 -	 2	 3	 5	
Autres	secteurs	(14,1	B$)	 9	 3	 4	 12	
Enveloppe	centrale		
(11,3	B$)	 -	
Total	 68	 46	 43	 153	
PQI,	p.51	
11
Évolu9on	des	inves9ssements	publics	en	
infrastructure	(B$)		
PQI,	p.21	
12
Objec9fs	du	cadre	québécois	
Meilleures	pra9ques,	op9males	
Meilleure	sélec9on	des	projets	(selon	les	besoins)	
Imputabilité	
Vision	à	long	terme	et	globale	
Qualité	des	infrastructures	
Respect	des	coûts,	des	délais	et	de	l’envergure	
Standardisa9on	des	pra9ques	de	ges9on	de	projet	
Transparence	
13
Rôles	des	par9es	
14	
Samset	et	al.	2016
Le	cadre	de	gouvernance	québécois	
15
Modalités	
Le	cadre	s’applique	aux	projets	majeurs	
d’infrastructure	(+50M$)	
La	SQI	est	impliquée	dans	tous	les	projets	à	
l’excep9on	des	projets	relevant	du	Ministère	des	
transports	
•  Ges2onnaire	de	projet	
•  En	associa2on	
16
1-Fiche	d’avant-projet	
Ini9ée	par	le	Ministère	promoteur	du	projet	
Doit	être	approuvée	au	Conseil	des	ministres	
Une	fois	approuvée,	le	projet	est	inclus	au	PQI	(à	
l’étude)	
Contenu:	
•  1-Descrip2on	sommaire	du	besoin	exprimé	
•  2-Es2ma2on	préliminaire	du	coût	total	du	projet	
•  3-Es2ma2on	du	coût	total	pour	produire	chacun	des	éléments	
du	dossier	d’opportunité	
17
2-Dossier	d’opportunité	
Contenu:	
•  1-Étude	de	besoin	
•  2-Détermina2on	des	exigences	du	projet		
•  3-Détermina2on	et	évalua2on	des	op2ons	possibles	
•  4-Choix	et	jus2fica2on	de	la	meilleure	op2on	à	long	terme	
•  5-Répar22on	annuelle	des	inves2ssements	nécessaires	
•  6-Présenta2on	des	principales	variables	économiques	et	financières	
•  7-Es2ma2on	du	coût	des	éléments	nécessaires	à	l’élabora2on	du	dossier	
d’affaires	
Les	plans	et	devis	/	concept	sont	soumis	par	l’équipe	de	projet	
pour	la	revue	qualité	(SQI,	SCT)	
Doit	être	approuvé	au	Conseil	des	ministres	
Une	fois	approuvé,	le	projet	passe	en	mode	planifica9on	au	PQI
3-Dossier	d’affaires	
Contenu:	
•  1-Portée	du	projet	
•  2-Échéancier	du	projet	
•  3-Plan	de	ges2on	du	projet	
Les	plans	et	devis	préliminaires	sont	soumis	par	l’équipe	de	projet	
pour	la	revue	qualité	(SQI,	SCT)	
Doit	être	approuvé	au	Conseil	des	ministres	
Une	fois	approuvé,	le	projet	passe	en	mode	réalisa9on	au	PQI
4-Réalisa9on	et	clôture	du	projet	
Des	rapports	sommaire	d’avancement	de	projet	doivent	
être	acheminés	au	SCT	deux	fois	par	an	lors	de	la	
réalisa9on,	ainsi	qu’un	rapport	final	à	la	clôture	du	
projet	
De	plus,	s’il	y	a	des	modifica9ons	majeures	à	
l’envergure	ou	aux	coûts	du	projet,	le	ges9onnaire	de	
projet	doit	demander	l’approba9on	de	celles-ci	au	
Conseil	des	ministres
L’évolu9on	du	cadre	québécois
Modifica9ons	des	versions	antérieures	
Ins9tu9onnalisa9on	du	cadre	:	d’une	poli9que	
administra9ve	à	une	direc9ve	
Seuil	des	projets	relevé	de	40M$	à	50M$	
Renforcement	de	l’avant-projet	et	de	la	jus9fica9on	du	
besoin,	approba9on	au	Conseil	des	ministres	
Revues	diligentes	faites	à	l’interne	(SQI	et	SCT)	
U9lisa9on	de	la	con9ngence	des	projets	réduite	à	0%	
sans	autorisa9on	préalable	(avant	5%)	
Ges9onnaire	de	projet	désigné	:	Société	québécoise	des	
infrastructures	(SQI)
Déclencheurs	et	résultats	
Déclencheurs	 Résultats	(points	principaux)	
V1	Poli2que-
cadre	
2008	
•  Rapport	du	Vérificateur	
général	(2004)	
•  Rapports	de	CIRANO	sur	les	
meilleures	pra2ques	à	
l’interna2onal	(2006)	
	
•  Poli2que	cadre		
•  Agence	des	PPP	
•  Revue	qualité	faite	par	des	acteurs	privés	et	le	
SCT	
•  Les	projets	sont	des	PPP	par	défaut	(autrement	
doivent	être	jus2fiés)	
V2	Poli2que-
cadre	
2010	
•  Réorienta2on	poli2que,	le	
cadre	de	gouvernance	doit	
s’appliquer	à	tous	les	
projets	majeurs,	pas	
seulement	les	PPP	
•  Infrastructure	Québec	
•  Mode	de	réalisa2on	conven2onnel	par	défaut	
(autrement	doit	être	jus2fié)	
•  Approba2ons	:	porte	1	–	Ministère	promoteur	
du	projet;	portes	2-3	–	Conseil	des	ministres	
V3	Direc2ve	
2014	
•  Rapport	du	Vérificateur	
général	(2011)	et	rapport	
SECOR-KPMG	(2012)	
•  Loi	sur	les	infrastructures	
publiques	(2013)	
•  Réorienta2on	poli2que	
pour	développer	l’assurance	
qualité	à	l’interne	
•  Document	légal	
•  Ges2onnaire	de	projet	désigné	:	Société	
québécoise	des	infrastructures	(SQI)	ou	le	
Ministère	des	transports	(MTQ)	
•  Assurance	qualité	par	SQI	et	SCT	
•  Pas	de	besoin	formel	de	considérer	différents	
modes	de	réalisa2on	
•  Approba2ons	:	toutes	les	portes	au	Conseil	des	
ministres
Quelques	projets	sous	le	cadre	de	gouvernance	
CUSM	–	1,1	B$,	2004-2015
Échangeur	Turcot	–	3,19	B$,	2018	
Mario	Faubert	Aviateur	Photographe	-	airphotomax.com
Amphithéâtre	de	Québec	–	400	M$,	2012-2015	
Site	web,	WSP
Cadre	québécois	:	quelques	conclusions	
Évolu9on	des	versions	antérieures	:		
•  Consolida2on	des	aspects	législa2fs	
•  Développement	de	l’exper2se	à	l’interne	
•  Maintenant	plus	d’emphase	sur	les	bénéfices	du	projet	au	sens	
large	–	la	jus2fica2on	ini2ale	doit	être	approuvée	à	plus	haut	
niveau	
Plusieurs	changements	dans	les	dernières	années	:	les	
individus	et	organisa9ons	apprennent	et	s’adaptent	au	
cadre	
D’autres	changements	sont	prévus	sous	peu	:	besoin	de	
recherche	sur	la	performance	du	cadre	et	des	projets,	
de	forma9on	et	de	l’accompagnement	au	changement
Ailleurs	
Le	cadre	norvégien	
Le	cadre	anglais	
Étude	compara2ve	de	6	pays	de	l’OCDE
Cadre	de	gouvernance	-	Norvège	
Concentra9on	sur	les	phases	ini9ales	des	projets,	lorsque	
différentes	op9ons	sont	encore	possibles	et	que	des	
changements	peuvent	être	faits	à	des	coûts	raisonnables	
S’applique	aux	grands	projets	(130	millions	$	et	+)	
Revues	qualité	extensives,	qui	durent	quelques	mois	:	
rapports	publiques	
Réviseurs	indépendants	du	secteur	privé	
Le	cadre	est	administré	par	le	Ministère	des	finances,	et	les	
décisions	sont	prises	au	Parlement
Cadre	–	Norvège	
Ini9alement	pour	les	projets	de	500	million	NOK	et	plus	
(environ	87	millions	$)	
Révisé	en	mars	2011	:	seuil	relevé	à	750	million	NOK												
(130	millions	$)	
Projets	inclus	
•  Transport,	projets	d’infrastructure	(excluant	l’avia2on),	
projets	de	défense,	projets	de	construc2on	d’édifices	
gouvernementaux	
Projets	exclus	
•  Le	secteur	pétrolier	et	gazier	
•  Les	entreprises	éta2ques	(les	hôpitaux)
Cadre	–	Norvège	
Samset	et	al.	2016
Rôles	des	par9es	
Samset	et	al.	2016
Revues	de	qualité	
Le	Ministère	des	finances	gère	le	cadre	de	gouvernance	
et	le	contrat	d’approvisionnement	
Accords	cadres	signés	avec	dix	firmes	(période	de	5	ans)	
•  Ingénierie	(incluant	la	ges2on	du	projet	et	l’es2ma2on	des	
coûts)	
•  Analyse	financière	et	économique	
•  TI	
L’u9lisa9on	de	réviseurs	externes	pour	l’assurance	
qualité	de	la	documenta9on	du	projet	est	obligatoire
Es9ma9on	des	coûts	stochas9que	
Samset	&	Volden	(2013)
Performance	des	coûts	
Samset	&	Volden	(2013)
Constats	
Les	résultats	montrent	que	80%	des	projets	restent	
maintenant	à	l'intérieur	du	cadre	de	coûts	approuvé	par	
le	Parlement	(P85)	
La	pra9que	consistant	à	établir	un	cadre	de	coûts	
inférieur	pour	l'agence	qui	exécute	(généralement	au	
niveau	de	P50,	steering	frame)	a	probablement	été	une	
étape	importante	pour	fournir	des	incita9ons	à	
l'efficacité	des	coûts
Concept	Research	Program	
Financé	par	le	Ministère	des	finances	de	la	Norvège,	existe	
depuis	2002	
En9té	indépendante,	qui	relève	de	NTNU	à	Trondheim		
Base	de	donnée	des	projets	«	Trailbase	»	
Objec9f	:	To	develop	front-end	management	and	project	
governance	as	an	academic	subject	
Plusieurs	rapports	produits	disponibles	sur	leur	site	web,	
dont	un	relate	la	performance	des	projets	depuis	l’adop9on	
du	cadre	(Samset	&	Volden	2013)	et	un	autre	qui	présente	
une	étude	compara9ve	de	6	pays	de	l’OCDE	incluant	le	
Québec	(Canada)	(Samset	&	al	2016)
Concept	Research	Symposium	
Symposium	tenu	aux	2	ans,	sur	invita9on	(employés	
gouvernementaux,	chercheurs,	consultants	et	
associa9ons	en	ges9on	de	projet)	
Organisé	par	le	Concept	Research	Program,	offert	
par	le	Ministère	des	finances	de	la	Norvège
Concept	Research	Symposium	(suite)	
Représenta9on	québécoise	importante	depuis	le	début	
•  2003	et	2006	:	Roger	Miller,	École	Polytechnique	de	Montréal	
•  2008	:	Brian	Hobbs,	ESG-UQAM	
•  2010	:	Représentant	du	SCT,	Québec	
•  2012	:	Représentant	d’Hydro-Québec	et	du	BAPE	
•  2014	:	Monique	Aubry	et	Maude	Brunet,	ESG-UQAM	
•  2016	:	Monique	Aubry	(comité	d’organisa2on)	et	Maude	Brunet	
(présenta2on	de	l’évolu2on	du	cadre	québécois)
Royaume-Uni	
IPA	(2016)
Cadre	–	Royaume-Uni	
Samset	et	al.	2016
Rôles	des	par9es	
Samset	et	al.	2016
Assurance	qualité	des	projets	
Assurance	Review	:	prévu	à	l’avance,	aux	portes	
décisionnelles	
•  2	ou	3	réviseurs	pour	3	jours	à	chaque	revue	
Project	Assessment	Review	(PAR)	:	demandé	au	
besoin	pour	une	évalua9on	indépendante	
•  3	réviseurs	pour	5	jours
Delivery	Confidence	Assessment
45	
IPA	(2016)
Développement	de	l’exper9se	interne	
Major	Projects	Leadership	Academy	
•  Dispensé	par	Saïd	Business	School,	University	of	Oxford	
Objec9f	:	développer	les	compétences	des	
dirigeants	principaux	de	projet	au	sein	de	la	
fonc9on	publique	pour	réaliser	des	projets	
complexes	
En	cinq	ans,	entre	200	et	300	fonc9onnaires	
devraient	avoir	été	formés	
•  Entre	2012	et	2015:	414	ont	débuté	et	230	ont	gradué	
(programme	de	15	mois)
Nombre	de	réviseurs	par	ministère	
NAO	(2012)
Réviseurs	internes	vs	externes	
NAO	(2012)
Étude	compara9ve	de	6	pays	de	l’OCDE	
49	
Samset	et	al.	2016
Étude	compara9ve	de	6	pays	de	l’OCDE	
50	
Samset	et	al.	2016
Conclusion	
Cadre	norvégien	:	plus	simple,	plus	axé	sur	le	processus,	se	base	
sur	l’exper9se	externe	
Cadre	anglais	:	plus	mature,	plus	axé	sur	le	business	case	(value-
for-money),	mise	sur	le	développement	de	l’exper9se	à	l’interne	
Cadre	québécois	:	à	l’origine	très	inspiré	du	cadre	norvégien,	
beaucoup	d’évolu9on	et	d’appren9ssage	organisa9onnel	depuis	
ces	dernières	années	
•  maintenant	mise	également	sur	le	développement	de	l’exper2se	à	
l’interne	
•  encore	en	période	d’adapta2on	et	d’ajustement	
La	recherche	et	le	balisage	interna9onal	dans	ce	domaine	ont	leur	
valeur	ajoutée
Ques9ons	et	discussion	
Merci	de	votre	a1en2on!
Klakegg,	O.	J.,	Williams,	T.,	Magnussen,	O.	M.,	&	Glasspool,	H.	(2008).	
Governance	Frameworks	for	Public	Project	Development	and	Es9ma9on.	Project	
Management	Journal,	39,	S27–S42.	
Infrastructure	and	Projects	Authority.	(2016).	Annual	report.	Cabinet	Office,	
London,	UK.	
NAO.	(2012).	Assurance	for	major	projects.		Na9onal	Audit	Office,	London,	UK.	
Samset,	K.,	Berg,	P.,	&	Klakegg,	O.	J.	(2006).	Front	end	governance	of	major	
public	projects.	Paper	presented	at	the	EURAM	2006	Conference,	Oslo.		
Samset,	K.,	&	Volden,	G.	H.	(2013).	Inves9ng	for	impact:	Lessons	with	the	
norwegian	state	project	model	and	the	first	investment	projects	(Vol.	36,	pp.	
1-53).	Oslo,	Norway:	Concept	Research	Program.	
Samset,	K.	F.,	Volden,	G.	H.,	Olsson,	N.,	&	Kvalheim,	E.	V.	(2016).	Governance	of	
major	public	investment	projects:	A	compara9ve	study	of	principles	and	
prac9ces	in	six	countries	(Vol.	47,	pp.	132).	Oslo,	Norway:	Concept	Research	
Program.	
Références
Références	(suite)	
	
SECOR-KPMG	(2012).	Étude	sur	la	ges2on	actuelle	du	plan	québécois	des	
infrastructures	et	sur	le	processus	de	planifica2on	des	projets	-	Document	
principal:	46	p		
Secrétariat	du	Conseil	du	trésor.	(2016).	Le	plan	québécois	des	infrastructures	
2016-2026.		Québec,	Canada.		
Secrétariat	du	Conseil	du	trésor.	(2014).	Direc2ve	sur	la	ges2on	des	projets	
majeurs	d’infrastructure	publique.		Québec,	Canada.		
Secrétariat	du	Conseil	du	trésor.	(2010).	Poli2que-cadre	sur	la	gouvernance	des	
grands	projets	d’infrastructure	publique.		Québec,	Canada.	
Secrétariat	du	Conseil	du	trésor.	(2008).	Poli2que-cadre	sur	la	gouvernance	des	
grands	projets	d’infrastructure	publique.		Québec,	Canada.	
Vérificateur	général	du	Québec.	(2011).	Rapport	du	vérificateur	général	du	
Québec	à	l’assemblée	na2onale	pour	l’année	2011-2012:	Vérifica2on	de	
l’op2misa2on	des	ressources,	ch	1:	Infrastructures	p.1.1-1.15	(pp.	238).	Québec,	
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