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行政學概要 讀實力-2013高普考試.各類特考學儒

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行政學概要 讀實力-2013高普考試.各類特考學儒

  1. 1. 第一章 導論 3 第一章 導論一、行政學的起源  1886 年 11 月 3 日威爾遜(W. Wilson)受邀在美國康乃爾大學對 「歷史與政治學學會」 會員作專題演講,反應熱烈因而聲名遠播。  1887 年 6 月威爾遜將演講稿加以整理補充,以《行政的研究》為 題,發表於《政治學季刊》 。  主張行政學應自政治學領域中獨立出來,此後行政學開始受到重視。  其主要觀點為,政治與行政應當分立不相隸屬、行政是政府最明 顯的一部分、行憲比制憲愈來愈困難、行政學研究應該美國化 (亦 即所謂本土化) 。  《行政的研究》在定名以前,分別稱為《行政要點》 《政府管理 、 的藝術》 。  威爾遜因為首先發表 《行政的研究》 ,所以 稱之為「行政學之父」 , 其後來更成為美國第 28 任總統(任期為 1913~1921) 。二、行政學的意義  又稱公共行政學或行政管理學。  對行政現象作有組織有系統之研究而獲致之學問與知識。  賽門(Herbert A. Simon, 1957): 強調效率(Efficiency) ,公共行政是有關於如何建構與操作一組 織,以便有效率地完成工作。  歐思洞(Ostrom)與單哈特(Denhardt, 1984): 強調反應力(Respon-siveness) ,公共行政即關於社會大眾在追求 各種價值之變遷過程中的管理。
  2. 2. 第壹篇 基礎理論4  全鍾燮(Jong S. Jun, 1986): 強調前瞻力(Proactive) ,公共行政不僅是執行公共政策之工具而 已,公共行政現已扮演設計與執行經濟、技術、政治和社會變遷 之主導因素,注重策略性規劃之特質。 三、行政的意義       政治觀點: 政府中行政機關所管轄之事務。 政府組織論: 行政者乃政府中行政機關所管轄之事務,代表人物如魏勞畢 (W. F. Willoughby)。 《辭源》 :凡國家立法司法以外的政務,總稱為行政。 政治運用論:古德諾(F. Goodnow) 政治即國家意志之表示, : 行政即國家意志之執行 。  管理觀點: 行政乃事務處理之方法與技術。 古立克(L. Gulick, 1937) :於其與尤偉克(C. Urwick)合編之 《行政科學論文集》一書中提出著名的行政原則 「POSDCORB」 。  精確而言, 「POSDCORB」乃出自古立克(Gulick)所撰《組織理論 要點》;是以古立克乃為提出組織理論此一名詞的第一人。 「P」:即 Planning,為計畫或方案之制定。 「O」:即 Organizing,為執行計畫之機關組織及結構。 「S」:即 Staffing,為人員之選用與管理。 「D」:即 Directing,指機關上級人員對其部屬之指揮與監督。 「CO」:即 Coordinating,指機關各單位、人員之間的協調聯繫。 「R」:即 Reporting,指下對上之工作報告。 「B」:即 Budgeting,指一切有關金錢、財政方面之事務。 尤偉克(C. Urwick) :行政是一種藝術,同時也是一種技術。 懷特(L. D. White):行政乃是為完成某種目的,對許多人所作 之指揮、監督、協調與控制。
  3. 3. 第一章 導論 5 費堯 (H. Fayol) :行政就是計畫 (To Plan) 、組織 (To Organize) 、 指揮(To Command) 、協調(To Coordinate)、監督考核(To Control)五大項目所構成之功能表現。 賽門:行政即為達共同目的時,合作的集體行動。  我國「行政學之父」張金鑑先生所提出之十五 M: 目的(Aim) 。 計畫(Program) 。 人員(Men) 。 金錢(Money) 。 物料(Materials) 。 組織(Machinery) 。 方法(Method) 。 領導(Command) 。 激勵(Motivation) 。 溝通(Communication) 。 士氣(Morale) 。 協調(Harmoney) 。 時間(Time) 。 改進(Improvement) 。 空間(Room) 。 公共政策觀點: 行政即是政策之規劃與執行的過程。因為公共政策就如同 戴依 (T. Dye)所界定: 政府選擇作為或不作為之行動 」 「 ,因此公共政策 即行政也。 公共性的觀點: 公共性的觀點和 1968 年在美國發展的「 新公共行政運動 」有著 密不可分的關係: 「公共性」作為公共行政的主要性質,在於為公共福祉與公共 利益服務,其目標在實現公共目的,也就是對公眾的願望與需 求負起積極的責任。 所以公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的,並積 極負責的一種特性;這項特性不僅使行政的學科、專業與實務 具備了「正當性」 ,有其固有的存在價值,更成為評判行政機關 是否具有效能的唯一標準。
  4. 4. 第壹篇 基礎理論6 所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能,另一方面更要 關注公眾的需求與願望,積極發揮「效率」「回應」及「前瞻」 、 三種角色功能。  綜合觀點解釋行政: 如果要獲得完整的行政意義,宜採綜合的觀點。張潤書教授將「行 政」的涵義歸納為: 與公眾有關的事務,須由政府或公共團體來處理者。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法以完成政府機關(構)的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。  公共行政界說新解: 羅聖朋(D. Rosenbloom)的三途徑:公共行政就是使用管理、政 治、法律的理論和過程與發現國會、總統和司法部門的命令,來 為社會整體或部分提供服務和管制。 夏福利茲和羅素(Shafritz & Russell)的四途徑:除上述管理、 政治、法律途徑外,加上職業觀點。 公共行政的政治界說: 公共行政是指政府的作為。 公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。 公共行政為公共政策制定循環的一個階段。 公共行政是在執行公共利益。 公共行政係指集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情。 公共行政的管理界說: 公共行政涉及政府中行政部門的作為。 公共行政是種管理專業。 公共行政是種官樣文章的米老鼠。 公共行政是種藝術,而非科學;反之亦然。 公共行政的法律界說: 公共行政是指法律的運作。
  5. 5. 第一章 導論 7 公共行政是種管制。 公共行政是國王的恩典。 公共行政是竊盜行為。 公共行政的職業界說: 公共行政是種職業類別。 公共行政是文稿競賽。 公共行政是行動中的理想主義。 公共行政是種學術領域。 公共行政是種專業活動。四、行政學的特性      根據上述定義,行政學有以下六項特性:  行政學是方法的、工具的: 行政學是就複雜的行政現象與事實來探尋共通的條理與法則,即 所謂「執簡以馭繁,據一以止亂」。  行政學是系統的、組織的: 行政學是以科學方法為基礎,即對各種行政現象與事實作有組織 的觀察、實驗、比較、分析所得到之系統知識。  行政學是實在的、客觀的: 行政學所研究的問題都是各機關之常見問題,而其所提出之解決 方法亦經過詳盡之分析與客觀之驗證。  行政學是進步的、創新的: 行政現象乃隨時代之進步而改變,因而行政學亦是跟著在日新月 異的進步與創新。  行政學是綜合的、科際的: 行政學是一門包羅萬象之學問,研究行政學必須通曉社會科學之 各種學科的 科際性知識 。  行政學是正義的、公平的: 行政學所追求的目的是在尋求公共利益與全民福祉之充分實現, 其所運用之手段都是為達成此目的所設計者。
  6. 6. 第壹篇 基礎理論8 五、行政學研究趨勢         理論(或法則)的研究到事實的研究: 從「應如何」到「是什麼」 ,所以包括個案研究、計量分析與電腦 應用皆屬事實的研究。  靜態的研究到動態的研究: 動態的行政學研究主題是組織功能不是結構,主體是人員不是法 規,注重心理層面與非正式組織之研究。  比較的研究到生態的研究: 由橫向的國家比較到注重生態觀點的比較。  生理的研究到心理的研究: 研究重點從動作、效率、工作環境轉為心理、激勵、領導與溝通。  間接的研究到直接的研究: 從「秀才不出門」的應用現有資料研究到實地訪查的研究,如角 色扮演法即屬之。  詮釋理論的研究(Interpretive Theory Approach): 社會科學基本上是「詮釋的」 ,是一種揭露或建構某一特定行動 意義之科學。其運用的方法為:從發現行動者的意向和欲求出 發,賦予行動者實踐內容的意義,而社會學家把觀察到的行動 和經驗安排到適當的詮釋架構中,說明其與人類生活本質及目 的之關係。 詮釋研究的目的在促進人類相互溝通對話的可能性,說明人類 行動與其生活各層面的關係,而這種整體性的觀點可以使人類 更加瞭解自己和他人行動之真正意義。 詮釋研究的特點: 詮釋研究 將行動與行為加以區分,行動具有特定的意識與意 向;而行為則是單純的刺激反應動作。 詮釋研究主張一種以 「理解」 為基礎的研究方法,亦即同理 心(Empathy)。 詮釋研究致力於瞭解個人如何賦予自身行動、他人行動,及 所處社會情境之意義。 詮釋研究希望引導行動者從自己的觀點來界定行動、價值、 規範、所處情境的意義,並自行尋找改變現狀的方式。 詮釋研究並 不追求社會的通則性規律,而是嚮往「個例性」
  7. 7. 第一章 導論 9 的知識 。 詮釋研究特別強調 語言 在社會互動過程中的重要性。 批判理論的研究法(Critical Theory Approach) : 批判理論和詮釋理論相同,認為 知識的基礎在於觀念而非感官 經驗 ,二者主要差異在於後者較強調「理解」的知識過程,而 前者則偏重在「批判」的知識過程。簡言之,社會理論的工作 就是透過批判去揭露妨礙自由發展的社會現狀,而理論不僅是 解釋社會現象的工具,更應該是改變社會現象的工具。 批判理論對公共行政研究的影響,大約是 1970 年代以後的事,截 至目前為止出現了許多相關論著,歸納而言其研究之精神有三:  將重點放在各種研究方法限制的討論 。 著重於分析組織理論學術社群與其成員間的互動關係。 同等看待所有研究方法的有效性。 綜合而言,批判研究途徑特別 重視理論和實務之間的關係,意 圖透過批判質疑的方法、多樣的研究,找尋弊端和偏見,從而 促進現狀之改善,拉近理論與實務二者間之距離。  行動理論的研究法(Action Theory Approach) : 行政學者 哈蒙 (M. M. Harmon)認為,公共行政的研究必須從 基本的信念與假定著手,才能真正瞭解公共行政此一理論與實 務的真正本質;這些基本假定為:  人類自我的本質是主動的、社會的 。  應 該 以 人 與 人 之 間 「 面 對 面 的 遭 逢 情 境 」 Face-to-face ( Encounter) 做為研究的分析單元 。 需特別注意人們在建構事物意義時的「交互主觀性」 (Inter-subjectivity)。  在實務上應重視道德與倫理的考量,以發揚人文主義的關 懷。 行動理論研究從人性的基本假定出發,認為人的本性是「主動」 而非被動反應,人類的行動必須在社會互動的系絡中,才能找 到真正的意義。所以人是管理制度的主人,而非被動受控制的 對象;人是一切行政制度設計所必須考量的首要因素,行政制 度透過人群之實際運作始能展現其價值。
  8. 8. 第壹篇 基礎理論10 六、行政學理論之演進  傳統理論時期(又稱古典理論) : 又稱理論,時間約為 1887~1930 年。  修正理論,行為科學時期: 又稱理論,時間約為 1930~1960 年。  系統權變時期: 又稱理論,時間約為 1960 年至今。  組織文化改革運動時期: 時間約為 1980 年至今。  資訊科技與後現代主義時期: 時間約為 1990 年至今。 七、政府行政暨行政權之發展  部落國家時代之迷信(神權)行政。  封建國家時代之貴族(宗法)行政。  專制國家時代之君權(刑罰)行政。  民主國家時代之法益(保障)行政。  福利國家時代之服務(科學)行政。 八、現代政府行政的功能  保衛功能(政府的第一個功能)。  輔助功能。  管制功能。  服務功能。  行政學者顧賽爾(C. T. Goodsell)指出,公共利益具有四項功能: 凝聚功能。 合法化功能。 授權功能。 代表功能。
  9. 9. 第一章 導論 11九、政府行政       現代政府行政的精神: 積極性:政府應積極回應民眾需求,改正「 多作多錯,少作少 錯 」之弊病。 主動性:防患未然、未雨綢繆,勿臨渴而掘井。如我國的「十 大建設」或美國詹森總統的「大社會」計畫皆屬主動性的表現。 效率性:即時而有效解決問題,以最小投入獲取最大產出。 創造性:打破墨守成規、閉門造車之陋習,精益求精。  行政功能的特性: 基礎性:政府如無行政功能則非政府。 服務性:行政工作就是服務,如公車、電信、水。 強制性:公權力的執行者,如違反法令則依法處分。 行動性:行政人員是行動家而非理論家,是問題的解決者。 完整性:政府為一整體;從縱向的層級或從橫向的部門而言皆然。 藝術性:能將行政技術與知識作巧妙運用。十、現代公共行政之特質  規模龐大。  性質複雜。  利害錯綜。  相互依存。  專業化。  人情味缺乏(對事不對人)。  法律限制。  重視社會目的。  公眾監督與批評。  國際影響。  多元參與。十一、研究行政學之目的何在  提高行政效率:  技術與經濟的觀點 :凡是能夠以最少的投入獲得最大的產出 者,就是效率。
  10. 10. 第壹篇 基礎理論12  管理與計畫的觀點:凡是能夠按機關或組織原定計畫完成或是 在既定情勢下作最佳抉擇,能夠即時而有效的解決問題者,就 是效率。  組織與系統的觀點:對社會有貢獻或凡是能迅速而適當的因應 外界變化的組織,即為有效率之組織。  建立管理科學。  提高行政學術水準。  培養行政通才:救治「知偏不知全、見樹不見林」的本位主義 缺失。  救治時代偏差。  促進行政現代化: 科學化:子曰: 「毋意、毋必、毋固、毋我」即為科學化之意。 制度化:現代化的政府權威來自於人民的授權,其方式是經由 人民的代表加以立法,公務人員據之以行,這就是所謂的「理 性─合法權威」 。 民主化:公務員的民主素養、民主的領導方式、決策參與、行 政授權以及意見溝通等。 專業化:公務人員必須由具備專門知識者擔任,如美國公務人 員職系共有四百多種,我國區分 159 個職系等(已簡併為現行 之 58 個),即屬專業化之表現。 適應性:必須適應時代變遷而作調整,從公務員觀念的革新到 現代科技工具與設備的應用,都表現出行政的適應性。 效率性:詳見上述。  促進行政的公平與正義: 自 1968 年新公共行政運動(明諾布魯克會議)以來,行政學的目 的即不再侷限在公部門本身的組織與管理,應放眼於顧客導向的 公共利益。  研究公共行政的目的: 依單哈特之看法,其目的有五: 為行政職位作準備。 結合技術與管理訓練。
  11. 11. 第一章 導論 13 瞭解企業與政府的互動。 影響公共組織。 採取行動讓事件發生。 為達上述目的,卡茲(D. Katz)認為所有管理人員應具備三項技能: 概念技能:包括抽象思考的能力,如何因應環境變化和全方位 的運作能力;高層最需要。 人際關係技能:組織每一分子如何成為團體動態的一部分,並 誘導他人有效配合共赴事功;各階層皆需要。 技術技能:對達成目標之方法,程序和技術的瞭解和嫻熟;低 層最需要。十二、行政學典範之演變         簡介: 亨利(Nicholas L. Henry)將行政學典範分成五個時期: 政治與行政分立時期(1900~1926) 。 追求行政原則時期(1927~1937) 。 行政學即政治學時期(1950~1970) 。 行政學即管理學時期(1956~1970) 。 行政學即行政學時期(1970~迄今) 。  內容: 行政學研究的定位(典範概念)非常的重要,美國行政學者亨利 (Nicholas L. Henry)所著的《公共行政與公共事務》(Public Administration and Public Affairs)一書,將行政學的演進與發展分 為五個「典範」(Paradigm)時期,由此也可看出行政學研究重 心的變遷及行政學的定位。  典 範 一 時 期 : 政 治 與 行 政 分 立 時 期 ( Politics/Administration Dichotomy) : 發展時間:1900~1926 年。 典例範本: 古德諾(Frank J. Goodnow)在 1900 年所著《政治與行政》 一書,提倡政治行政二分法。 懷特(Leonard D. White)在 1926 年所著《公共行政研究 導論》一書。此一著作確立政治學與行政學為兩門獨立之
  12. 12. 第壹篇 基礎理論14 學科,且為美國第一本公共行政教科書。 主題形象:  公 共 行 政 學 的 研 究 定 向 ( Locus) 在 於 政 府 的 官 僚 體 制 (Government’s Bureaucracy)。  政治與行政分開 ,前者是關於國家意志的表現或政策問 題;後者則與政策的執行有關。立法和司法雖有行政工作, 其主要責任乃是國家意志的表現,不在行政學研究的範圍。 研究方法:強調價值與事實分開,前者如公共政策的制定留 給政治學家研究。行政學僅就事實的問題從事科學的研究, 公共行政的研究是可以「 價值中立 」(Value Free)的,其任 務是「經濟」(Economy)與「效率」(Efficiency)的研究。 理論:由於強調公共行政「科學」和「事實」研究的重要, 以及奠定「組織理論」研究的基礎,雖在理論建構上沒什麼 重要貢獻,其開拓之功仍不可忽視。 典範二時期:行政原理(Principles of Administration) : 發展時間:1927~1937 年。 典例範本: 魏勞畢(W. F. Willoughby)在 1927 年著《公共行政原理》 。 古立克(Luther Gulick)和尤偉克(L. Urwick)兩人合著 《行政科學論文集》 。 ※在此一著作提出「POSDCORB」 ,兩人為羅斯福總統之核 心幕僚,此一著作即「行政科學研究委員會」之研究成果 報告! ※此一著作使正統行政學達到最高潮之地位! 主題形象:強調放諸四海皆準的原理,可以不顧行政背景、 文化、功能、環境、任務或制度架構的不同,而用之於任何 地方,結果行政原理愈來愈多,而忽略了行政學研究的定向, 換言之,有許多重點(Focus)而無一個定向(Locus) 。 研究方法:像科學管理學派一樣,著重機械的效率觀,惟這 一典範時期 著重組織的高階層研究,而與科學管理學派著 重低階層人事問題有所不同。這時期的方法是規範理論的研 究而非實證的研究。 理論:此一時期的重要規範理論的發展是古立克(Gulick) 和尤偉克 (Urwick) 兩人所提出的行政原理,即 POSDCORB。
  13. 13. 第一章 導論 15典範三時期:公共行政即政治學(Public Administion as Political Science) : 發展時間:1950~1970 年。 典例範本: 由於這一時期是行政學發展的低潮期,在 1967 年美國政治 科學年會的計畫方案中,公共行政消失成為組織類別之一 部分。 從 1960~1970 年之間在五種主要的政治學期刊,只有百分之 四的論文是有關於公共行政的問題,所以,本期的典例範本, 仍以高斯(J. M. Gaus)的《公共行政理論趨勢》為代表。 主題形象:努力重建公共行政學與政治學概念聯繫的時期, 公共行政成為政治學的「重點」(Emphasis) 、興趣範圍(An Area of Interest),甚至是政治學的同義語,而非一門獨立的 學科(Discipline) ,缺乏周密廣泛的知識架構,是行政學的尷 尬期。 ※亦即此一時期並無自己之研究焦點!瓦爾多稱「行政學已 成為次等公民」 。 研究方法:這一時期有兩個發展路線使政治學和行政學之間 發生緊張的關係,此即運用個案研究法(Case Study)和「比 較與發展行政」的興衰。 理論:比較行政作為公共行政的次領域(Sub-field) ,其主要 目的是想建立理論,為知識而追求知識,這與美國的公共行 政自始即是「實際取向」是不同的。 典 範 四 時 期 : 公 共 行 政 即 管 理 學 ( Public Administration as Management) : 發展時期:1956~1970 年。 典例範本:  1956 年康乃爾大學創《行政科學季刊》 (Administrative Science Quarterly)。創刊的立論前提即指出行政就是行 政,區分公共行政、企業行政和制度行政都是錯誤的。 ※亦即將他們統稱為「一般管理」! 韓德森(Keith M. Henderson)在《當代美國公共行政總論》 (Emerging Synthesis in American Public Administration, 1966)一書中指出組織理論應成為公共行政的基本重點。
  14. 14. 第壹篇 基礎理論16 馬區(James. G. March)編《組織手冊》(Handbook of Organization) ,以及湯普生(James D. Thompson)所著《行 動中的組織》(Organizations in Action,1969) 。 主題形象:此一時期的典範幾乎與典範三同一時期,故可說兩 典範並立的時期,由於這兩個典範的共同特徵是使公共行政失 去獨立自主性,而無研究定向,故此一典範提供了「重點」 (Focus)而非「定向」(Locus) ,行政就是管理,不受時地 侷限,沒有公私之分,故為「重點」大於「定向」的研究。 研究方法:強調管理科學,在研究方法上著重組織行為的實 證研究以及量化的管理技術研究,如組織發展(OD)的研究 迅速興起,即為一明顯的例子。 理論:這一時期最重要的成就即是對組織理論和管理的研究 著有貢獻,尤其是「組織發展」的迅速成長,使行政成為一 個研究公私組織與管理的完整知識體系。 典範五時期:公共行政即是公共行政: 發展時間:1970 年迄今。 典例範本:1970 年成立「全國公共事務暨行政院校聯盟」 ( NASPAA ) ( National Association of Schools of Public Affairs and Administration)即代表了公共行政學獨立自主的 發展階段。 主題形象:雖然公共行政學仍然缺乏一個純粹行政科學的定 向,但已經往這一方向前進,特別是在組織理論和資訊科學 方面。 研究方法:公共行政學的應用技術和方法論已有相當的進展。 理論: 公共行政學的核心課程已大致同意,如公共行政的 環境(著重民主社會的官僚體制角色) 、數量方法、公共預算 和財務管理、組織理論和人事行政。  行政學典範的分期總整理: 基本定義: 哥倫比亞斯基(R. Golembiewski) :有關某一學科的範疇,使命 與任務的廣泛概念。
  15. 15. 第一章 導論 17 瓦爾多(D. Waldo):將典範與模式(Model)、樣式(Pattern) 視為同義語。 哈蒙(M. Harmon):為發展知識的一套由價值與基本規則相互 關聯的理論,其目的在描述、瞭解、評估公務機關行政的實務。不同分期類別: 哥倫比亞斯基(Golembiewski)的分類: 政治行政分析性區分時期。 政治行政具體性區分時期。 政治行政技術性區分時期。 政治行政相互滲透時期。 亨利(N. Henry)的分類(詳見上述) 。 吳定教授的分類: 政治與行政分立時期(1887~1947) : 行政研究與效率運動。 科學管理運動的影響。 行政原則的追尋。 政治與行政復合時期(1947~1970) : 行政原則遭受質疑。 政治、行政分立論被否定。 政治學者抗拒行政獨立。 公共行政尋求獨立時期(1970 以後) : 新公共行政的提倡。 公共行政研究漸具規模。 單哈特(R. Denhardt)的分類: 行政控制典範:以賽門(Simon)的決策理論為代表。 組織學習典範:以哥倫比亞斯基(Golembiewski)的組織發 展為代表。 政治教育典範:強調瓦爾多(Waldo)的民主行政為代表。 政治結構典範:著重歐思洞(Ostrom)的公共選擇觀點為代表。成為自主性學科的特徵:公共行政若欲發展成一門獨立自主學 科,依夏馬(C. Sharma)之見,應具以下七項條件: 具有奧秘的知識或理論。 專業人員經過嚴格的正式訓練。 成立一個代表性的學會組織。
  16. 16. 第壹篇 基礎理論18 發展一套倫理信條以指導其成員的行為。 堅持以服務社會作為主要的動機。 其運作具相當的自主性。 設立參加該學科或專科的標準。 十三、行政國(政府成長理論)相關概念       行政國名詞由來:  1948 年,瓦爾多(Waldo) 《行政國:美國行政學的政治理論 , 研究》 。  1957 年,馬可士(Marx) 《行政國:科層體制概論》 , 。 意義: 國家或政府之發展,已到了行政組織及其運作特別顯著突出。 行政機關眾多,公務員數量龐大、預算經費驚人。  政府的組成要素: 英國教授羅斯(Richard Rose)認為政府是多元概念的抽象組 合:法律、稅賦、公務員、組織、計畫。 詹森(W. Johnson)指出政府達成任務的工具有五: 現金給付(退休金、救助、救濟金) 。 底層結構建設與養護(公共建設) 。 服務提供(教育、醫療、水電) 。 行為管制(刑事起訴、污染排放、金融交易管理) 。 治理能力(稅賦征收、財務行政、人事管理) 。  政府成長理論: 價值轉變:有限政府到大有為政府;不是必要之惡而是積極美 德。所以稱行政國、稅賦國。 社會發展:人口增加、都會發展對政府需求增加;戰時,危難 時 賦 稅 增 加 後 而 不 再 調 降 , 稱 「 移 位 效 果 」 ( Displacement Effect)。 經濟混合:凱因斯(Keynes)主張經濟蕭條時,政府應增加公 共支出以抵銷影響,政府成長是為回應工商界擴張投資之需 求,稱為「 華格納法則 」(Wagner’s Law) 。但經濟恢復時,政 府並未因而調降支出,所以稱之為「 獨眼龍式的凱因斯 」 。 政治過程:民眾要求政府增加支出提供更多公共財貨及服務,
  17. 17. 第一章 導論 19 稱為「普樂現象」(Pogo Phenomenon) 。 科層習性:政府屬服務性質,技術又不及私部門,故生產力低 落,但加薪幅度並不低於私部門,而使公共支出增加;稱為「 包 默病症 」(Baumol’s Disease)。 行政權力來源: 政治系統制度限制: 立法機關(政策制定能力不足) : 行政部門是提案主要來源(我國有 75%的提案來自行政部 門)。 議員不以議事為唯一事業。 議會幕僚不足。 政務機關(無力完全負擔政策制定) : 任期不長(政治候鳥) 。 缺乏政策相關專業知識。 缺乏時間瞭解及管理政策。 政治任用職位有限。 科層體制的自我條件成熟: 科層的專業知能(源自韋伯 Max Weber) : 組織結構專業分工。 久任經驗。 專業管道(組織) 。 科層裁量權: 立法性裁量:立法內容為原則規定,行政機關彈性詮釋、 調整。 個案裁量:並無立法參與而由行政機關自行訂定,如行政 命令。 科層的動員支持: 外部社群支持(機關形象公關、標的群體支持) 。 立法機關支持(與議員維持良好互動) 。 行政部門支持(上行、平行、下行支持) 。 行政權力擴張最貼切的描述語:培立(J. Perry)指出:行政機 關權力之擴張乃為「無正當性的權力影武者」!
  18. 18. 第壹篇 基礎理論20 十四、公共行政與企業管理之比較(PA VS. BA)  相似處:  管理的對象與方法相似:行政管理與企業管理,在目的上雖有 「公益」 「私利」 與 之分,但兩者所處理的對象同為 「人」 、「財」 、 「事」「物」 、 ;且在處理這些問題時,所需運用的手段與方法皆 相似。  治事組織及其運用相同 : 政府行政機關的組織治事及運用,是以國民或公民為主體, 並由人民選舉重要官吏推行政務,使人民有權、政府有能, 互相運作來治理國家。 至於工商企業的組織,是以股東大會或代表大會為最高權力 機關,居於主權的領導地位,再由股東或股東代表大會選舉 公司的董監事會,代表股東為決策機關或監督機關,董事會 聘請總經理及重要職員負責處理實際的業務,追求利潤。這 種組織原理與運用可以說與政府組織原理與運用是相同的。  行政效率與服務品質的提高相同:現代政府現行的組織,均要 求各級公職人員要提高工作效率及服務的良好品質。而在工商 企業組織,則無不要求工作者努力工作,提高工作效率,增加 生產,並注意產品及服務品質的提高,來使消費者滿意。  相異處: 目的與動機的不同:公益 VS.私利。 一貫與權變之不同:一貫 VS.權變。 獨占與競爭的不同:獨占 VS.競爭。 政治考慮與管理因素的不同:政治 VS.管理。 對外在環境因應的程度不同:慢 VS.快。 所有權(Ownership)的不同:人民 VS.股東。 管理重點的不同:依法行政 VS.追求利潤。 組織目標的評估不同:模糊 VS.明確。 決策程序的不同:冗長 VS.簡化。 受公眾監督的程度不同:大眾 VS.小眾。
  19. 19. 第一章 導論 21  以〈行政研究〉(The Study of Administration)一文引起世人對行 政 研 究 之 重 視 者 為 :  Gulick  Weber  Wilson  Maslow。  我國那位學者曾以 「十五 M」 來描述行政之意義? 張潤書  鄒文海 管歐 張金鑑。  下列何者不屬於國家建設的「底層結構」(Infrastructures)?  醫院 監獄 公營事業 文化中心。  凱因斯主義主張經濟蕭條萎縮時政府應: 緊縮銀根 增加 支出 減少赤字 挽救股市。  在「警察國家」或「有限政府」時代,政府的任務為: 促進 經濟成長 保護自然環境 獎勵科學技術發展 確保民生 資源供給無虞。  下列何者並非研究行政學之目的? 培育行政通才 發展專 家行政 提高行政效率 建立管理科學。  「凡國家立法司法以外政務總稱行政」係以何觀點來討論「行政」 之意義? 管理 行政 公共政策 政治。  何者將行政界定為「為達共同目的時合作之集體行動」?  Wilson  Fayol  Simon  Weber。  就行政學之研究主題言,下述何者最為新穎? 公共管理  公共政策 管理學 組織理論。  何者認為 「行政即國家意志之執行」 ?  Ford  Goodnow  Gulick  Wilson。  下述何者非為現代公共行政之精神? 規模龐大 相互依存 人情味濃厚 專業化。  美國詹森總統之「大社會」 、雷根總統之「預算革命」乃屬於現代 政府行政之: 積極性 主動性 創造性 服務性。  對政府或公務機關如何有效的推行其業務以達成最後目的,所作 之有系統之知識及學問稱為: 公共政策 市政學 人事 管理學 行政管理學。  Gulick 之「POSDCORB」是在那一著作所提出? 《主管人員
  20. 20. 第壹篇 基礎理論22 的功能》 《行政學導論》 《行政科學論文集》 《行 政行為》 。   何者於 1926 年著書《行政學導論》 ,而成為美國第一本大學行政 學之教科書?  Dimock  White  Goodnow  Wilson。   有關張金鑑先生之「十五 M」 ,下列何者有誤? 士氣(Morale) 領導(Command) 運動(Movement) 金錢(Money) 。   所謂「執簡以馭繁,據一以止亂」說明行政學之何種特點?  方法的、工具的 系統的、組織的 科際的、綜合的 客 觀的、實在的。   依據 N. L. Henry 對行政學典範之分類,目前處於何種時期?  政治與行政分立 行政學即管理學 追求行政原則 行政 學即行政學。   為了救治專家「見樹不見林,以偏蓋全」之病,應有何具體作法? 培養行政通才 改善人際關係 建立管理科學 以上皆 是。   下列何者非屬於現代時期行政學之研究法? 心理的 間接 的 生態的 事實的。   有關行政學靜態研究法,下列何者有誤? 重視非正式組織 以權力關係為出發點 注重法令規章之研究 又稱結構的 研究。   依據 Fred Luthans 之圖解說明行政學發展過程,在 1960 年代以前 屬於何種時期? 作業研究 人群關係 管理科學 程 序途徑。   有關公共行政之敘述何者有誤? 以民意為依歸 重視成本 觀念 顧及政治因素 著重公共利益。   政府行政歷史發展有封建國家福利國家民主國家專制國 家部落國家,其順序應為:     。   由於時代環境的演變,行政的內容、方式和精神也就隨之而異, 最早期的行政形態應該是: 權力的刑罰行政 迷信的神權 行政 守夜的警察行政 封建的宗法行政。   專業化為現代行政的特質,其涵義是指: 現代政府的施政需 要訂定許多法律規章 現代政府公務人員須由具有專門知識的 人來擔任 現代政府的職能儘量歸併 現代政府的行政措施

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