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行政學概要 讀實力-2013高普考試.各類特考學儒
- 1. 第一章 導論
3
第一章 導論
一、行政學的起源
1886 年 11 月 3 日威爾遜(W. Wilson)受邀在美國康乃爾大學對
「歷史與政治學學會」 會員作專題演講,反應熱烈因而聲名遠播。
1887 年 6 月威爾遜將演講稿加以整理補充,以《行政的研究》為
題,發表於《政治學季刊》 。
主張行政學應自政治學領域中獨立出來,此後行政學開始受到重視。
其主要觀點為,政治與行政應當分立不相隸屬、行政是政府最明
顯的一部分、行憲比制憲愈來愈困難、行政學研究應該美國化 (亦
即所謂本土化) 。
《行政的研究》在定名以前,分別稱為《行政要點》 《政府管理 、
的藝術》 。
威爾遜因為首先發表 《行政的研究》 ,所以 稱之為「行政學之父」
,
其後來更成為美國第 28 任總統(任期為 1913~1921) 。
二、行政學的意義
又稱公共行政學或行政管理學。
對行政現象作有組織有系統之研究而獲致之學問與知識。
賽門(Herbert A. Simon, 1957):
強調效率(Efficiency) ,公共行政是有關於如何建構與操作一組
織,以便有效率地完成工作。
歐思洞(Ostrom)與單哈特(Denhardt, 1984):
強調反應力(Respon-siveness) ,公共行政即關於社會大眾在追求
各種價值之變遷過程中的管理。
- 2. 第壹篇 基礎理論
4
全鍾燮(Jong S. Jun, 1986):
強調前瞻力(Proactive) ,公共行政不僅是執行公共政策之工具而
已,公共行政現已扮演設計與執行經濟、技術、政治和社會變遷
之主導因素,注重策略性規劃之特質。
三、行政的意義
政治觀點:
政府中行政機關所管轄之事務。
政府組織論:
行政者乃政府中行政機關所管轄之事務,代表人物如魏勞畢
(W. F. Willoughby)。
《辭源》 :凡國家立法司法以外的政務,總稱為行政。
政治運用論:古德諾(F. Goodnow) 政治即國家意志之表示,
:
行政即國家意志之執行 。
管理觀點:
行政乃事務處理之方法與技術。
古立克(L. Gulick, 1937) :於其與尤偉克(C. Urwick)合編之
《行政科學論文集》一書中提出著名的行政原則
「POSDCORB」 。
精確而言, 「POSDCORB」乃出自古立克(Gulick)所撰《組織理論
要點》;是以古立克乃為提出組織理論此一名詞的第一人。
「P」:即 Planning,為計畫或方案之制定。
「O」:即 Organizing,為執行計畫之機關組織及結構。
「S」:即 Staffing,為人員之選用與管理。
「D」:即 Directing,指機關上級人員對其部屬之指揮與監督。
「CO」:即 Coordinating,指機關各單位、人員之間的協調聯繫。
「R」:即 Reporting,指下對上之工作報告。
「B」:即 Budgeting,指一切有關金錢、財政方面之事務。
尤偉克(C. Urwick) :行政是一種藝術,同時也是一種技術。
懷特(L. D. White):行政乃是為完成某種目的,對許多人所作
之指揮、監督、協調與控制。
- 3. 第一章 導論
5
費堯 (H. Fayol)
:行政就是計畫 (To Plan)
、組織 (To Organize)
、
指揮(To Command) 、協調(To Coordinate)、監督考核(To
Control)五大項目所構成之功能表現。
賽門:行政即為達共同目的時,合作的集體行動。
我國「行政學之父」張金鑑先生所提出之十五 M:
目的(Aim) 。
計畫(Program) 。
人員(Men) 。
金錢(Money) 。
物料(Materials) 。
組織(Machinery) 。
方法(Method) 。
領導(Command) 。
激勵(Motivation) 。
溝通(Communication) 。
士氣(Morale) 。
協調(Harmoney) 。
時間(Time) 。
改進(Improvement) 。
空間(Room) 。
公共政策觀點:
行政即是政策之規劃與執行的過程。因為公共政策就如同 戴依 (T.
Dye)所界定: 政府選擇作為或不作為之行動 」
「 ,因此公共政策
即行政也。
公共性的觀點:
公共性的觀點和 1968 年在美國發展的「 新公共行政運動 」有著
密不可分的關係:
「公共性」作為公共行政的主要性質,在於為公共福祉與公共
利益服務,其目標在實現公共目的,也就是對公眾的願望與需
求負起積極的責任。
所以公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的,並積
極負責的一種特性;這項特性不僅使行政的學科、專業與實務
具備了「正當性」 ,有其固有的存在價值,更成為評判行政機關
是否具有效能的唯一標準。
- 4. 第壹篇 基礎理論
6
所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能,另一方面更要
關注公眾的需求與願望,積極發揮「效率」「回應」及「前瞻」
、
三種角色功能。
綜合觀點解釋行政:
如果要獲得完整的行政意義,宜採綜合的觀點。張潤書教授將「行
政」的涵義歸納為:
與公眾有關的事務,須由政府或公共團體來處理者。
涉及政府部門的組織與人員。
政策的形成、執行與評估。
運用管理的方法以完成政府機關(構)的任務與使命。
以公法為基礎的管理藝術。
以達成公共福祉與公共利益為目的。
公共行政界說新解:
羅聖朋(D. Rosenbloom)的三途徑:公共行政就是使用管理、政
治、法律的理論和過程與發現國會、總統和司法部門的命令,來
為社會整體或部分提供服務和管制。
夏福利茲和羅素(Shafritz & Russell)的四途徑:除上述管理、
政治、法律途徑外,加上職業觀點。
公共行政的政治界說:
公共行政是指政府的作為。
公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。
公共行政為公共政策制定循環的一個階段。
公共行政是在執行公共利益。
公共行政係指集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情。
公共行政的管理界說:
公共行政涉及政府中行政部門的作為。
公共行政是種管理專業。
公共行政是種官樣文章的米老鼠。
公共行政是種藝術,而非科學;反之亦然。
公共行政的法律界說:
公共行政是指法律的運作。
- 5. 第一章 導論
7
公共行政是種管制。
公共行政是國王的恩典。
公共行政是竊盜行為。
公共行政的職業界說:
公共行政是種職業類別。
公共行政是文稿競賽。
公共行政是行動中的理想主義。
公共行政是種學術領域。
公共行政是種專業活動。
四、行政學的特性
根據上述定義,行政學有以下六項特性:
行政學是方法的、工具的:
行政學是就複雜的行政現象與事實來探尋共通的條理與法則,即
所謂「執簡以馭繁,據一以止亂」。
行政學是系統的、組織的:
行政學是以科學方法為基礎,即對各種行政現象與事實作有組織
的觀察、實驗、比較、分析所得到之系統知識。
行政學是實在的、客觀的:
行政學所研究的問題都是各機關之常見問題,而其所提出之解決
方法亦經過詳盡之分析與客觀之驗證。
行政學是進步的、創新的:
行政現象乃隨時代之進步而改變,因而行政學亦是跟著在日新月
異的進步與創新。
行政學是綜合的、科際的:
行政學是一門包羅萬象之學問,研究行政學必須通曉社會科學之
各種學科的 科際性知識 。
行政學是正義的、公平的:
行政學所追求的目的是在尋求公共利益與全民福祉之充分實現,
其所運用之手段都是為達成此目的所設計者。
- 6. 第壹篇 基礎理論
8
五、行政學研究趨勢
理論(或法則)的研究到事實的研究:
從「應如何」到「是什麼」 ,所以包括個案研究、計量分析與電腦
應用皆屬事實的研究。
靜態的研究到動態的研究:
動態的行政學研究主題是組織功能不是結構,主體是人員不是法
規,注重心理層面與非正式組織之研究。
比較的研究到生態的研究:
由橫向的國家比較到注重生態觀點的比較。
生理的研究到心理的研究:
研究重點從動作、效率、工作環境轉為心理、激勵、領導與溝通。
間接的研究到直接的研究:
從「秀才不出門」的應用現有資料研究到實地訪查的研究,如角
色扮演法即屬之。
詮釋理論的研究(Interpretive Theory Approach):
社會科學基本上是「詮釋的」 ,是一種揭露或建構某一特定行動
意義之科學。其運用的方法為:從發現行動者的意向和欲求出
發,賦予行動者實踐內容的意義,而社會學家把觀察到的行動
和經驗安排到適當的詮釋架構中,說明其與人類生活本質及目
的之關係。
詮釋研究的目的在促進人類相互溝通對話的可能性,說明人類
行動與其生活各層面的關係,而這種整體性的觀點可以使人類
更加瞭解自己和他人行動之真正意義。
詮釋研究的特點:
詮釋研究 將行動與行為加以區分,行動具有特定的意識與意
向;而行為則是單純的刺激反應動作。
詮釋研究主張一種以 「理解」 為基礎的研究方法,亦即同理
心(Empathy)。
詮釋研究致力於瞭解個人如何賦予自身行動、他人行動,及
所處社會情境之意義。
詮釋研究希望引導行動者從自己的觀點來界定行動、價值、
規範、所處情境的意義,並自行尋找改變現狀的方式。
詮釋研究並 不追求社會的通則性規律,而是嚮往「個例性」
- 7. 第一章 導論
9
的知識 。
詮釋研究特別強調 語言 在社會互動過程中的重要性。
批判理論的研究法(Critical Theory Approach) :
批判理論和詮釋理論相同,認為 知識的基礎在於觀念而非感官
經驗 ,二者主要差異在於後者較強調「理解」的知識過程,而
前者則偏重在「批判」的知識過程。簡言之,社會理論的工作
就是透過批判去揭露妨礙自由發展的社會現狀,而理論不僅是
解釋社會現象的工具,更應該是改變社會現象的工具。
批判理論對公共行政研究的影響,大約是 1970 年代以後的事,截
至目前為止出現了許多相關論著,歸納而言其研究之精神有三:
將重點放在各種研究方法限制的討論 。
著重於分析組織理論學術社群與其成員間的互動關係。
同等看待所有研究方法的有效性。
綜合而言,批判研究途徑特別 重視理論和實務之間的關係,意
圖透過批判質疑的方法、多樣的研究,找尋弊端和偏見,從而
促進現狀之改善,拉近理論與實務二者間之距離。
行動理論的研究法(Action Theory Approach) :
行政學者 哈蒙 (M. M. Harmon)認為,公共行政的研究必須從
基本的信念與假定著手,才能真正瞭解公共行政此一理論與實
務的真正本質;這些基本假定為:
人類自我的本質是主動的、社會的 。
應 該 以 人 與 人 之 間 「 面 對 面 的 遭 逢 情 境 」 Face-to-face
(
Encounter) 做為研究的分析單元 。
需特別注意人們在建構事物意義時的「交互主觀性」
(Inter-subjectivity)。
在實務上應重視道德與倫理的考量,以發揚人文主義的關
懷。
行動理論研究從人性的基本假定出發,認為人的本性是「主動」
而非被動反應,人類的行動必須在社會互動的系絡中,才能找
到真正的意義。所以人是管理制度的主人,而非被動受控制的
對象;人是一切行政制度設計所必須考量的首要因素,行政制
度透過人群之實際運作始能展現其價值。
- 8. 第壹篇 基礎理論
10
六、行政學理論之演進
傳統理論時期(又稱古典理論) :
又稱理論,時間約為 1887~1930 年。
修正理論,行為科學時期:
又稱理論,時間約為 1930~1960 年。
系統權變時期:
又稱理論,時間約為 1960 年至今。
組織文化改革運動時期:
時間約為 1980 年至今。
資訊科技與後現代主義時期:
時間約為 1990 年至今。
七、政府行政暨行政權之發展
部落國家時代之迷信(神權)行政。
封建國家時代之貴族(宗法)行政。
專制國家時代之君權(刑罰)行政。
民主國家時代之法益(保障)行政。
福利國家時代之服務(科學)行政。
八、現代政府行政的功能
保衛功能(政府的第一個功能)。
輔助功能。
管制功能。
服務功能。
行政學者顧賽爾(C. T. Goodsell)指出,公共利益具有四項功能:
凝聚功能。
合法化功能。
授權功能。
代表功能。
- 9. 第一章 導論
11
九、政府行政
現代政府行政的精神:
積極性:政府應積極回應民眾需求,改正「 多作多錯,少作少
錯 」之弊病。
主動性:防患未然、未雨綢繆,勿臨渴而掘井。如我國的「十
大建設」或美國詹森總統的「大社會」計畫皆屬主動性的表現。
效率性:即時而有效解決問題,以最小投入獲取最大產出。
創造性:打破墨守成規、閉門造車之陋習,精益求精。
行政功能的特性:
基礎性:政府如無行政功能則非政府。
服務性:行政工作就是服務,如公車、電信、水。
強制性:公權力的執行者,如違反法令則依法處分。
行動性:行政人員是行動家而非理論家,是問題的解決者。
完整性:政府為一整體;從縱向的層級或從橫向的部門而言皆然。
藝術性:能將行政技術與知識作巧妙運用。
十、現代公共行政之特質
規模龐大。
性質複雜。
利害錯綜。
相互依存。
專業化。
人情味缺乏(對事不對人)。
法律限制。
重視社會目的。
公眾監督與批評。
國際影響。
多元參與。
十一、研究行政學之目的何在
提高行政效率:
技術與經濟的觀點 :凡是能夠以最少的投入獲得最大的產出
者,就是效率。
- 10. 第壹篇 基礎理論
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管理與計畫的觀點:凡是能夠按機關或組織原定計畫完成或是
在既定情勢下作最佳抉擇,能夠即時而有效的解決問題者,就
是效率。
組織與系統的觀點:對社會有貢獻或凡是能迅速而適當的因應
外界變化的組織,即為有效率之組織。
建立管理科學。
提高行政學術水準。
培養行政通才:救治「知偏不知全、見樹不見林」的本位主義
缺失。
救治時代偏差。
促進行政現代化:
科學化:子曰: 「毋意、毋必、毋固、毋我」即為科學化之意。
制度化:現代化的政府權威來自於人民的授權,其方式是經由
人民的代表加以立法,公務人員據之以行,這就是所謂的「理
性─合法權威」 。
民主化:公務員的民主素養、民主的領導方式、決策參與、行
政授權以及意見溝通等。
專業化:公務人員必須由具備專門知識者擔任,如美國公務人
員職系共有四百多種,我國區分 159 個職系等(已簡併為現行
之 58 個),即屬專業化之表現。
適應性:必須適應時代變遷而作調整,從公務員觀念的革新到
現代科技工具與設備的應用,都表現出行政的適應性。
效率性:詳見上述。
促進行政的公平與正義:
自 1968 年新公共行政運動(明諾布魯克會議)以來,行政學的目
的即不再侷限在公部門本身的組織與管理,應放眼於顧客導向的
公共利益。
研究公共行政的目的:
依單哈特之看法,其目的有五:
為行政職位作準備。
結合技術與管理訓練。
- 11. 第一章 導論
13
瞭解企業與政府的互動。
影響公共組織。
採取行動讓事件發生。
為達上述目的,卡茲(D. Katz)認為所有管理人員應具備三項技能:
概念技能:包括抽象思考的能力,如何因應環境變化和全方位
的運作能力;高層最需要。
人際關係技能:組織每一分子如何成為團體動態的一部分,並
誘導他人有效配合共赴事功;各階層皆需要。
技術技能:對達成目標之方法,程序和技術的瞭解和嫻熟;低
層最需要。
十二、行政學典範之演變
簡介:
亨利(Nicholas L. Henry)將行政學典範分成五個時期:
政治與行政分立時期(1900~1926) 。
追求行政原則時期(1927~1937) 。
行政學即政治學時期(1950~1970) 。
行政學即管理學時期(1956~1970) 。
行政學即行政學時期(1970~迄今) 。
內容:
行政學研究的定位(典範概念)非常的重要,美國行政學者亨利
(Nicholas L. Henry)所著的《公共行政與公共事務》(Public
Administration and Public Affairs)一書,將行政學的演進與發展分
為五個「典範」(Paradigm)時期,由此也可看出行政學研究重
心的變遷及行政學的定位。
典 範 一 時 期 : 政 治 與 行 政 分 立 時 期 ( Politics/Administration
Dichotomy) :
發展時間:1900~1926 年。
典例範本:
古德諾(Frank J. Goodnow)在 1900 年所著《政治與行政》
一書,提倡政治行政二分法。
懷特(Leonard D. White)在 1926 年所著《公共行政研究
導論》一書。此一著作確立政治學與行政學為兩門獨立之
- 12. 第壹篇 基礎理論
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學科,且為美國第一本公共行政教科書。
主題形象:
公 共 行 政 學 的 研 究 定 向 ( Locus) 在 於 政 府 的 官 僚 體 制
(Government’s Bureaucracy)。
政治與行政分開 ,前者是關於國家意志的表現或政策問
題;後者則與政策的執行有關。立法和司法雖有行政工作,
其主要責任乃是國家意志的表現,不在行政學研究的範圍。
研究方法:強調價值與事實分開,前者如公共政策的制定留
給政治學家研究。行政學僅就事實的問題從事科學的研究,
公共行政的研究是可以「 價值中立 」(Value Free)的,其任
務是「經濟」(Economy)與「效率」(Efficiency)的研究。
理論:由於強調公共行政「科學」和「事實」研究的重要,
以及奠定「組織理論」研究的基礎,雖在理論建構上沒什麼
重要貢獻,其開拓之功仍不可忽視。
典範二時期:行政原理(Principles of Administration) :
發展時間:1927~1937 年。
典例範本:
魏勞畢(W. F. Willoughby)在 1927 年著《公共行政原理》 。
古立克(Luther Gulick)和尤偉克(L. Urwick)兩人合著
《行政科學論文集》 。
※在此一著作提出「POSDCORB」 ,兩人為羅斯福總統之核
心幕僚,此一著作即「行政科學研究委員會」之研究成果
報告!
※此一著作使正統行政學達到最高潮之地位!
主題形象:強調放諸四海皆準的原理,可以不顧行政背景、
文化、功能、環境、任務或制度架構的不同,而用之於任何
地方,結果行政原理愈來愈多,而忽略了行政學研究的定向,
換言之,有許多重點(Focus)而無一個定向(Locus) 。
研究方法:像科學管理學派一樣,著重機械的效率觀,惟這
一典範時期 著重組織的高階層研究,而與科學管理學派著
重低階層人事問題有所不同。這時期的方法是規範理論的研
究而非實證的研究。
理論:此一時期的重要規範理論的發展是古立克(Gulick)
和尤偉克 (Urwick) 兩人所提出的行政原理,即 POSDCORB。
- 13. 第一章 導論
15
典範三時期:公共行政即政治學(Public Administion as Political
Science) :
發展時間:1950~1970 年。
典例範本:
由於這一時期是行政學發展的低潮期,在 1967 年美國政治
科學年會的計畫方案中,公共行政消失成為組織類別之一
部分。
從 1960~1970 年之間在五種主要的政治學期刊,只有百分之
四的論文是有關於公共行政的問題,所以,本期的典例範本,
仍以高斯(J. M. Gaus)的《公共行政理論趨勢》為代表。
主題形象:努力重建公共行政學與政治學概念聯繫的時期,
公共行政成為政治學的「重點」(Emphasis) 、興趣範圍(An
Area of Interest),甚至是政治學的同義語,而非一門獨立的
學科(Discipline) ,缺乏周密廣泛的知識架構,是行政學的尷
尬期。
※亦即此一時期並無自己之研究焦點!瓦爾多稱「行政學已
成為次等公民」 。
研究方法:這一時期有兩個發展路線使政治學和行政學之間
發生緊張的關係,此即運用個案研究法(Case Study)和「比
較與發展行政」的興衰。
理論:比較行政作為公共行政的次領域(Sub-field) ,其主要
目的是想建立理論,為知識而追求知識,這與美國的公共行
政自始即是「實際取向」是不同的。
典 範 四 時 期 : 公 共 行 政 即 管 理 學 ( Public Administration as
Management) :
發展時期:1956~1970 年。
典例範本:
1956 年康乃爾大學創《行政科學季刊》 (Administrative
Science Quarterly)。創刊的立論前提即指出行政就是行
政,區分公共行政、企業行政和制度行政都是錯誤的。
※亦即將他們統稱為「一般管理」!
韓德森(Keith M. Henderson)在《當代美國公共行政總論》
(Emerging Synthesis in American Public Administration,
1966)一書中指出組織理論應成為公共行政的基本重點。
- 14. 第壹篇 基礎理論
16
馬區(James. G. March)編《組織手冊》(Handbook of
Organization)
,以及湯普生(James D. Thompson)所著《行
動中的組織》(Organizations in Action,1969) 。
主題形象:此一時期的典範幾乎與典範三同一時期,故可說兩
典範並立的時期,由於這兩個典範的共同特徵是使公共行政失
去獨立自主性,而無研究定向,故此一典範提供了「重點」
(Focus)而非「定向」(Locus) ,行政就是管理,不受時地
侷限,沒有公私之分,故為「重點」大於「定向」的研究。
研究方法:強調管理科學,在研究方法上著重組織行為的實
證研究以及量化的管理技術研究,如組織發展(OD)的研究
迅速興起,即為一明顯的例子。
理論:這一時期最重要的成就即是對組織理論和管理的研究
著有貢獻,尤其是「組織發展」的迅速成長,使行政成為一
個研究公私組織與管理的完整知識體系。
典範五時期:公共行政即是公共行政:
發展時間:1970 年迄今。
典例範本:1970 年成立「全國公共事務暨行政院校聯盟」
( NASPAA ) ( National Association of Schools of Public
Affairs and Administration)即代表了公共行政學獨立自主的
發展階段。
主題形象:雖然公共行政學仍然缺乏一個純粹行政科學的定
向,但已經往這一方向前進,特別是在組織理論和資訊科學
方面。
研究方法:公共行政學的應用技術和方法論已有相當的進展。
理論: 公共行政學的核心課程已大致同意,如公共行政的
環境(著重民主社會的官僚體制角色) 、數量方法、公共預算
和財務管理、組織理論和人事行政。
行政學典範的分期總整理:
基本定義:
哥倫比亞斯基(R. Golembiewski)
:有關某一學科的範疇,使命
與任務的廣泛概念。
- 15. 第一章 導論
17
瓦爾多(D. Waldo):將典範與模式(Model)、樣式(Pattern)
視為同義語。
哈蒙(M. Harmon):為發展知識的一套由價值與基本規則相互
關聯的理論,其目的在描述、瞭解、評估公務機關行政的實務。
不同分期類別:
哥倫比亞斯基(Golembiewski)的分類:
政治行政分析性區分時期。
政治行政具體性區分時期。
政治行政技術性區分時期。
政治行政相互滲透時期。
亨利(N. Henry)的分類(詳見上述) 。
吳定教授的分類:
政治與行政分立時期(1887~1947) :
行政研究與效率運動。
科學管理運動的影響。
行政原則的追尋。
政治與行政復合時期(1947~1970) :
行政原則遭受質疑。
政治、行政分立論被否定。
政治學者抗拒行政獨立。
公共行政尋求獨立時期(1970 以後) :
新公共行政的提倡。
公共行政研究漸具規模。
單哈特(R. Denhardt)的分類:
行政控制典範:以賽門(Simon)的決策理論為代表。
組織學習典範:以哥倫比亞斯基(Golembiewski)的組織發
展為代表。
政治教育典範:強調瓦爾多(Waldo)的民主行政為代表。
政治結構典範:著重歐思洞(Ostrom)的公共選擇觀點為代表。
成為自主性學科的特徵:公共行政若欲發展成一門獨立自主學
科,依夏馬(C. Sharma)之見,應具以下七項條件:
具有奧秘的知識或理論。
專業人員經過嚴格的正式訓練。
成立一個代表性的學會組織。
- 16. 第壹篇 基礎理論
18
發展一套倫理信條以指導其成員的行為。
堅持以服務社會作為主要的動機。
其運作具相當的自主性。
設立參加該學科或專科的標準。
十三、行政國(政府成長理論)相關概念
行政國名詞由來:
1948 年,瓦爾多(Waldo) 《行政國:美國行政學的政治理論
,
研究》 。
1957 年,馬可士(Marx) 《行政國:科層體制概論》
, 。
意義:
國家或政府之發展,已到了行政組織及其運作特別顯著突出。
行政機關眾多,公務員數量龐大、預算經費驚人。
政府的組成要素:
英國教授羅斯(Richard Rose)認為政府是多元概念的抽象組
合:法律、稅賦、公務員、組織、計畫。
詹森(W. Johnson)指出政府達成任務的工具有五:
現金給付(退休金、救助、救濟金) 。
底層結構建設與養護(公共建設) 。
服務提供(教育、醫療、水電) 。
行為管制(刑事起訴、污染排放、金融交易管理) 。
治理能力(稅賦征收、財務行政、人事管理) 。
政府成長理論:
價值轉變:有限政府到大有為政府;不是必要之惡而是積極美
德。所以稱行政國、稅賦國。
社會發展:人口增加、都會發展對政府需求增加;戰時,危難
時 賦 稅 增 加 後 而 不 再 調 降 , 稱 「 移 位 效 果 」 ( Displacement
Effect)。
經濟混合:凱因斯(Keynes)主張經濟蕭條時,政府應增加公
共支出以抵銷影響,政府成長是為回應工商界擴張投資之需
求,稱為「 華格納法則 」(Wagner’s Law) 。但經濟恢復時,政
府並未因而調降支出,所以稱之為「 獨眼龍式的凱因斯 」 。
政治過程:民眾要求政府增加支出提供更多公共財貨及服務,
- 17. 第一章 導論
19
稱為「普樂現象」(Pogo Phenomenon) 。
科層習性:政府屬服務性質,技術又不及私部門,故生產力低
落,但加薪幅度並不低於私部門,而使公共支出增加;稱為「 包
默病症 」(Baumol’s Disease)。
行政權力來源:
政治系統制度限制:
立法機關(政策制定能力不足) :
行政部門是提案主要來源(我國有 75%的提案來自行政部
門)。
議員不以議事為唯一事業。
議會幕僚不足。
政務機關(無力完全負擔政策制定) :
任期不長(政治候鳥) 。
缺乏政策相關專業知識。
缺乏時間瞭解及管理政策。
政治任用職位有限。
科層體制的自我條件成熟:
科層的專業知能(源自韋伯 Max Weber) :
組織結構專業分工。
久任經驗。
專業管道(組織) 。
科層裁量權:
立法性裁量:立法內容為原則規定,行政機關彈性詮釋、
調整。
個案裁量:並無立法參與而由行政機關自行訂定,如行政
命令。
科層的動員支持:
外部社群支持(機關形象公關、標的群體支持) 。
立法機關支持(與議員維持良好互動) 。
行政部門支持(上行、平行、下行支持) 。
行政權力擴張最貼切的描述語:培立(J. Perry)指出:行政機
關權力之擴張乃為「無正當性的權力影武者」!
- 18. 第壹篇 基礎理論
20
十四、公共行政與企業管理之比較(PA VS. BA)
相似處:
管理的對象與方法相似:行政管理與企業管理,在目的上雖有
「公益」 「私利」
與 之分,但兩者所處理的對象同為 「人」
、「財」
、
「事」「物」
、 ;且在處理這些問題時,所需運用的手段與方法皆
相似。
治事組織及其運用相同 :
政府行政機關的組織治事及運用,是以國民或公民為主體,
並由人民選舉重要官吏推行政務,使人民有權、政府有能,
互相運作來治理國家。
至於工商企業的組織,是以股東大會或代表大會為最高權力
機關,居於主權的領導地位,再由股東或股東代表大會選舉
公司的董監事會,代表股東為決策機關或監督機關,董事會
聘請總經理及重要職員負責處理實際的業務,追求利潤。這
種組織原理與運用可以說與政府組織原理與運用是相同的。
行政效率與服務品質的提高相同:現代政府現行的組織,均要
求各級公職人員要提高工作效率及服務的良好品質。而在工商
企業組織,則無不要求工作者努力工作,提高工作效率,增加
生產,並注意產品及服務品質的提高,來使消費者滿意。
相異處:
目的與動機的不同:公益 VS.私利。
一貫與權變之不同:一貫 VS.權變。
獨占與競爭的不同:獨占 VS.競爭。
政治考慮與管理因素的不同:政治 VS.管理。
對外在環境因應的程度不同:慢 VS.快。
所有權(Ownership)的不同:人民 VS.股東。
管理重點的不同:依法行政 VS.追求利潤。
組織目標的評估不同:模糊 VS.明確。
決策程序的不同:冗長 VS.簡化。
受公眾監督的程度不同:大眾 VS.小眾。
- 19. 第一章 導論
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以〈行政研究〉(The Study of Administration)一文引起世人對行
政 研 究 之 重 視 者 為 : Gulick Weber Wilson
Maslow。
我國那位學者曾以 「十五 M」 來描述行政之意義? 張潤書
鄒文海 管歐 張金鑑。
下列何者不屬於國家建設的「底層結構」(Infrastructures)?
醫院 監獄 公營事業 文化中心。
凱因斯主義主張經濟蕭條萎縮時政府應: 緊縮銀根 增加
支出 減少赤字 挽救股市。
在「警察國家」或「有限政府」時代,政府的任務為: 促進
經濟成長 保護自然環境 獎勵科學技術發展 確保民生
資源供給無虞。
下列何者並非研究行政學之目的? 培育行政通才 發展專
家行政 提高行政效率 建立管理科學。
「凡國家立法司法以外政務總稱行政」係以何觀點來討論「行政」
之意義? 管理 行政 公共政策 政治。
何者將行政界定為「為達共同目的時合作之集體行動」?
Wilson Fayol Simon Weber。
就行政學之研究主題言,下述何者最為新穎? 公共管理
公共政策 管理學 組織理論。
何者認為 「行政即國家意志之執行」 ? Ford Goodnow
Gulick Wilson。
下述何者非為現代公共行政之精神? 規模龐大 相互依存
人情味濃厚 專業化。
美國詹森總統之「大社會」 、雷根總統之「預算革命」乃屬於現代
政府行政之: 積極性 主動性 創造性 服務性。
對政府或公務機關如何有效的推行其業務以達成最後目的,所作
之有系統之知識及學問稱為: 公共政策 市政學 人事
管理學 行政管理學。
Gulick 之「POSDCORB」是在那一著作所提出? 《主管人員
- 20. 第壹篇 基礎理論
22
的功能》 《行政學導論》 《行政科學論文集》 《行
政行為》 。
何者於 1926 年著書《行政學導論》 ,而成為美國第一本大學行政
學之教科書? Dimock White Goodnow Wilson。
有關張金鑑先生之「十五 M」 ,下列何者有誤? 士氣(Morale)
領導(Command) 運動(Movement) 金錢(Money) 。
所謂「執簡以馭繁,據一以止亂」說明行政學之何種特點?
方法的、工具的 系統的、組織的 科際的、綜合的 客
觀的、實在的。
依據 N. L. Henry 對行政學典範之分類,目前處於何種時期?
政治與行政分立 行政學即管理學 追求行政原則 行政
學即行政學。
為了救治專家「見樹不見林,以偏蓋全」之病,應有何具體作法?
培養行政通才 改善人際關係 建立管理科學 以上皆
是。
下列何者非屬於現代時期行政學之研究法? 心理的 間接
的 生態的 事實的。
有關行政學靜態研究法,下列何者有誤? 重視非正式組織
以權力關係為出發點 注重法令規章之研究 又稱結構的
研究。
依據 Fred Luthans 之圖解說明行政學發展過程,在 1960 年代以前
屬於何種時期? 作業研究 人群關係 管理科學 程
序途徑。
有關公共行政之敘述何者有誤? 以民意為依歸 重視成本
觀念 顧及政治因素 著重公共利益。
政府行政歷史發展有封建國家福利國家民主國家專制國
家部落國家,其順序應為:
。
由於時代環境的演變,行政的內容、方式和精神也就隨之而異,
最早期的行政形態應該是: 權力的刑罰行政 迷信的神權
行政 守夜的警察行政 封建的宗法行政。
專業化為現代行政的特質,其涵義是指: 現代政府的施政需
要訂定許多法律規章 現代政府公務人員須由具有專門知識的
人來擔任 現代政府的職能儘量歸併 現代政府的行政措施