Management dans-secteur-public

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Management dans-secteur-public

  1. 1. 1 Bernard GirardManagement dans le secteur public Sciences Po, octobre 2005
  2. 2. 2 SommaireETRE MANAGER AUJOURD’HUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4LES FONCTIONS PUBLIQUES À LA RECHERCHE D’UN MODÈLE ....................................... 5 CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5 LES RÉFORMES EN FRANCE ................................................................................................................ 5 UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10 LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15 POUR CONCLURE : UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21LE RENOUVEAU DES THÉORIES DES ORGANISATIONS… ................................................. 25 ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES : LE MODÈLE DES ORGANISATEURS ..................... 26 CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30 L’ENTREPRISE COMME SOCIÉTÉ DE MARCHÉ .................................................................................... 32 L’ENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33 L’ORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34 L’ORGANISATION- SYSTÈME ............................................................................................................ 35 L’ORGANISATION COMME SÉRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36 LA NOUVELLE ÉCONOMIE DES ORGANISATIONS ................................................................................ 37 LA RESSOURCE BASED VIEW DE L’ORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATÉRIEL ................................. 38 LES THÉORIES MANAGÉRIALES ........................................................................................................ 39 POUR CONCLURE ............................................................................................................................. 41DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43 MODÉLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43 LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44 LA DÉLÉGATION .............................................................................................................................. 46 LA FORCE DE L’ESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49 LE MANAGER ENTRE LOYAUTÉ ET OBÉISSANCE : LA DURE LOI DE L’ORGANIGRAMME ....................... 49 LA PLACE DU MANAGER DANS L’ORGANISATION .............................................................................. 52 LES TÂCHES DU MANAGER ............................................................................................................... 53 DISTRIBUER LE TRAVAIL : LE VOLUME ............................................................................................. 55 DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTÈME D’ACTION DES SALARIÉS.................................... 57 DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60 LE CONTRÔLE.................................................................................................................................. 62 SANCTIONNER ................................................................................................................................. 67 PRENDRE DES DÉCISIONS ................................................................................................................. 69 ANNEXE : TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71JUGER L’ORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILITÉ............................................ 73 QUELS SONT LES OBJECTIFS ? .......................................................................................................... 73 LES RESSOURCES MISES À DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTÉES ?...................................................... 76 LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES ?........................................................................ 77 L’ORGANISATION EST-ELLE ADAPTÉE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS ?........................................ 78 LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS L’ÉQUIPE EST-IL SATISFAISANT ?........................................................ 79 DISPOSE-T-ON D’UN SYSTÈME DE CONTRÔLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80 L’ORGANISATION EST-ELLE PRÊTE À AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82 POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE ......................................................................... 83 ANNEXE  : EXTERNALISATION, À QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES ? ...................................... 85MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87 MOTIVATIONS INTRINSÈQUES ET EXTRINSÈQUES .............................................................................. 87 L’EFFET PYGMALION ....................................................................................................................... 89 LES THÉORIES DE L’ENGAGEMENT ................................................................................................... 90 LES THÉORIES DE L’ÉQUITÉ ............................................................................................................. 91 LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONÉTAIRES .................................................................. 93 PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES ?...................................... 94
  3. 3. 3 QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98 UN ENJEU IMPORTANT : L’ABSENTÉISME .......................................................................................... 98 POURQUOI UN TEL ABSENTÉISME ? ................................................................................................ 100 LA GESTION DE L’ABSENTÉISME .................................................................................................... 104 LA GESTION DES INDISPONIBILITÉS ................................................................................................ 105 POUR CONCLURE ........................................................................................................................... 106CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107 DES TAUX D’ÉCHEC TRÈS ÉLEVÉS .................................................................................................. 107OUTILS ........................................................................................................................................... 117 LES ANALYSES COÛT/AVANTAGE ................................................................................................... 118 L’ANALYSE DE LA VALEUR ............................................................................................................ 119 LA GPEC...................................................................................................................................... 120 LE BENCHMARKING ....................................................................................................................... 121POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129
  4. 4. 4 Etre manager aujourd’hui dans la fonction publique Les cadres de la fonction publique sont aujourd’hui confrontés à des problèmesnouveaux. On leur demande de changer profondément de manière de gérer les hommes. C’estvrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rénovationmanagériale, ce l’est dans les hôpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce l’estégalement dans les collectivités territoriales et dans la fonction publique d’Etat. Ce sont ceschangements, leur origine, leur raison d’être que nous examinerons dans un premier chapitre(Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle). Ces réformes s’inspirent largement de modèles mis au point dans le secteur privé quia, de son coté, vécu une véritable révolution managériale (Le renouveau de la penséemanagériale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui sepasse dans ce que j’ai appelé la boite noire du management et que l’on examinera avantd’analyser les problématiques auxquelles doit dorénavant faire face les cadres de la fonctionpublique : - Maîtriser l’autonomie qui leur est donnée : il faut réinventer soi-même son organisation, son service, on n’hérite d’une organisation toute faite, et cela suppose que l’on s’interroge plus qu’on ne faisait hier sur la manière dont elle fonctionne, sur les outils dont on dispose, - Motiver des collaborateurs dont l’engagement personnel est devenu nécessaire au bon fonctionnement des institutions, - Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce qui suppose d’agir sur les gisements aujourd’hui négligés, comme l’absentéisme, - Organiser, accompagner et conduire le changement d’organisations qui sont appelées à évoluer beaucoup plus rapidement. Tout cela suppose la maîtrise d’outils nouveaux. On en présentera en conclusion trois :le benchmarking, l’analyse de la valeur et les analyses coût/avantage.
  5. 5. 5 Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle Changements en Europe Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte trèsparticulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement à lagestion et au management de la fonction publique et que lon retrouve sous une forme ou sousune autre dans la plupart des pays industrialisés :- création dagences administratives (GB…),- contestation et révision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays : suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dans l’administration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publics et les travailleurs dans le secteur privé (aux Pays-Bas, en Italie, en Suède),- modification des politiques de rémunération dans de nombreux pays : décentralisation des décisions, recul de lancienneté, introduction des notions de performance et de compétences, utilisation des techniques dévaluation…- contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats à durée déterminée ou indéterminée de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ans en Belgique avec évaluation tous les deux ans, contrat à durée déterminée (5 ans) renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zélande… Ces mesures ne concernent en général que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en Grande- Bretagne 3300 hauts fonctionnaires ;- européanisation : recrutement de fonctionnaires étrangers (en Grande-Bretagne), doù ouverture du marché du travail ;- décentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie…),- introduction des logiques de benchmark,- externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de l’informatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier à des sociétés privées. Singapour, l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Canada ont, de la même manière, externalisé une partie de leur production informatique. Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialisésdepuis que la Grande-Bretagne et l’Australie ont initié le mouvement au début des années 80. Les réformes en France La France n’échappe pas à ce mouvement. Nous avons entamé la longue marche versla réforme de la fonction publique à la fin des années 80. La circulaire Rocard qui a servi dematrice à l’ensemble des réformes engagées depuis date de 1989. On trouve dans ce texte laplupart des concepts aujourd’hui développés dans ces réformes : notions de responsabilité,d’évaluation, de mesure des performances. Parmi les mesures les plus récentes, il y a la révision du code des marchés publics,l’introduction de la GPEC, de politiques de rémunération selon le mérite au Ministère del’Economie, la tarification selon l’activité dans les hôpitaux et, surtout, la Loi Organique surles lois de Finance. Mais on pourrait également citer des réformes plus anciennes, commel’évaluation des textes législatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC
  6. 6. 6 La LOLF Votée à lunanimité par le Parlement en août 2001 sur une initiative parlementaire,cette loi dont le grand public na pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnementdes ministères. Elle prévoit que les Ministères passent en 5 ans, soit dici à 2006, à une gestionbasée sur les résultats. La budgétisation se fera non plus par nature de dépense mais par "programmes" quiregrouperont "un ensemble cohérent dactions relevant dun même ministère et auquel sontassociés des objectifs précis, définis en fonction de finalités dintérêt général ainsi que lesrésultats attendus faisant lobjet dune évaluation." L’objectif est double :- accroître l’efficacité de l’action de l’État pour ses usagers et ses bénéficiaires, en focalisant le budget sur les résultats attendus et non plus sur le détail des moyens alloués ;- éclairer le choix des politiques et des modes d’action en mettant en évidence les résultats visés, en mesurant les résultats obtenus et en rendant plus lisible le débat stratégique sur les évolutions de moyen terme des finances publiques. Les crédits au sein dun même programme sont désormais "fongibles", ce qui veut direque les gestionnaires peuvent les redéployer entre les différents titres de dépense. encontrepartie de cette liberté nouvelle, les gestionnaires devront sengager sur des objectifs deperformance. La loi introduit en outre le principe de comptabilité dexercice qui permet de reliertoutes les dépenses liées aux actions dune année budgétaire à lexécution de la loi definances. Ce qui devrait rendre laction de lEtat beaucoup plus lisible et plus facile à contrôlerpar le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres à celui dune centaine deprogrammes. Cette démarche qui associe liberté de gestion à la transparence sur les actionsconduites, les coûts de chacune delle et les résultats obtenus sera déclinée jusquau niveaulocal. Le nouveau code des marchés publics Le nouveau code des marchés publics qui est entré en vigueur il y a quelques semainesest intéressant à plusieurs titres. Il montre, d’abord, comment le changement nous estlargement imposé de l’extérieur : c’est en partie pour répondre aux injonctions de laCommission Européenne que le code a changé. Ce changement a de nombreux aspects qui mérite qu’on s’y attarde :- de professionnalisation de la fonction achat qui n’est plus exclusivement juridique : il ne s’agit plus seulement de s’assurer du respect d’une règle, mais de vérifier, mesurer des résultats ;- de responsabilisation des acteurs : les acheteurs sont beaucoup plus libres de leurs mouvements, ils ne sont plus guidés dans tous leurs gestes, mais en même temps ils peuvent être soumis plus facilement à la critique du juge ;- de privilège donné au comportement économique : on demande aux acheteurs de négocier, de tenir compte de la dimension économique de leur travail. Mais on voit aussi les limites et les difficultés de la réforme :
  7. 7. 7- la plupart des acheteurs du secteur public sont des juristes qui ne maîtrisent pas ou maîtrisent mal les techniques de l’achat ;- on n’a pas donné aux acheteurs d’objectifs économiques (réduction de x% de la dépense, ce qui peut conduire à des comportements du type : à dépense équivalent, j’obtiens plus, sans que personne ait jamais demandé plus) ;- on met les agents en situation d’évoluer dans une situation d’injonction paradoxale peu confortable. D’un coté on leur dit : soyez libre, de l’autre, on les menace du juge. GPEC et réforme de la gestion des Ressources Humaines Dans de nombreuses organisations publiques, on a mis en place des réformes touchantà la gestion des ressources humaines. On a beaucoup parlé de la démarche de GestionPrévisionnelle des Emplois et des Compétences (GPEC) que plusieurs ministères ont engagée(Défense, Santé, Economie…). Comme on sait, il s’agit d’une méthode conçue pour organiserune réflexion prospective sur les emplois. Elle conduit à s’interroger sur les missions desorganisations, à définir des objectifs et à faire des simulations. Le Ministère des Finances a préparé un mécanisme de salaire au mérite basé sur unentretien d’évaluation que doivent passer les 180 000 agents du Ministère, cette démarchedevant se traduire dés 2005 par un « avancement de carrière accéléré, le régime normal ouun avancement retardé » (F.Mer dans un entretien au Figaro). Il était prévu que le bonus ou lemalus sera de + ou – 10% pour les plus hauts fonctionnaires et que la part variable soit, enmoyenne, de l’ordre de 8000€. Cette mesure, comme d’autres, relèvent de la volonté d’introduire des méthodes demanagement modernes empruntées au secteur privé dans la fonction publique. Seront-ellesefficaces ? Beaucoup dépendra de la manière dont elles seront mises en œuvre. Les propositions du Conseil d’Etat Dans son rapport public de 2003, le Conseil d’Etat s’est saisi de la question de laréforme de la fonction publique. Il a notamment proposé :- la révision du périmètre du régime particulier des agents publics : il suggère d’en réduire le champ et d’en modifier le contenu,- l’introduction de la notion de contrat dans le droit de la fonction publique en matière de négociation sociale mais également dans celui de la gestion des effectifs avec l’introduction de clauses contractuelles dans les contrats ce qui, dit-il, devrait permettre de réduire le nombre de contractuels,- la remise en cause du système des corps qui introduit une grande complexité dans la gestion des hommes (exemple parmi d’autres : il y a 18 corps pour les 28 000 agents des préfectures, 7 pour les 5000 agents des bibliothèques universitaires, 23 pour les 7000 agents de la protection judiciaire de la jeunesse…) qui se heurte au droit communautaire et interdit en pratique l’entrée dans la fonction publique de gens qui ont commencé leur carrière ailleurs. Le Conseil d’Etat propose de les remplacer par ce qu’il appelle des « cadres de fonction » qui sont de grandes filières professionnelles. Moins de 50 filières devraient, dit-il, suffire pour l’ensemble des administrations,- le rapprochement des fonctions publiques d’Etat et des collectivités territoriales en vue de créer un grand marché interne de l’emploi, ce qui est en train de se faire lentement, discrètement au travers de la décentralisation,
  8. 8. 8- la déconcentration de la gestion des ressources humaines qu’il veut rapprocher de la base pour que les services déconcentrés soient l’échelon de droit commun,- l’ouverture de la fonction publique à des gens ayant fait une ou deux carrières dans d’autres secteurs. Bizarrement, il ne propose pas de mettre tous les fonctionnaires de l’Etat en régionsous l’autorité du préfet, ce qui serait pourtant une manière de poursuivre la décentralisation1. Des « rénovations managériales » dans les entreprises publiques On retrouve ce même souci de réforme dans les entreprises publiques dont la situationest, naturellement, assez différente puisqu’elles interviennent souvent dans le monde de laconcurrence : la route ou l’avion pour la SNCF, d’autres opérateurs pour la Poste, d’autresproducteurs d’énergie pour EDF… Ces réformes sont plus ou moins avancées selon les entreprises, mais elles visenttoutes le même objectif : aider ces entreprises à sortir d’une situation de monopole et àaffronter à armes égales la concurrence, et s’inscrivent toutes dans une même logique querésume bien le Président de la SNCF, Louis Gallois : « Nous nous fixons trois objectifsprioritaires : 1/établir et professionnaliser le dialogue entre les agents et la hiérarchie,2/reconnaître les efforts et les mérites sur la base de critères professionnels mesurables etquantifiables, 3/ piloter par les résultats et, à travers cela, développer la prise d’initiative etl’innovation. C’est cela qui nous conduit à être plus réactifs , à nous adapter plus vite, àréduire nos coûts de structure. »2 Ces réformes a souvent été accompagnés de l’introduction de démarches de typeGPEC (Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences) apparue au début des années90 à la RATP et à la SNCF, en 1998 dans les hôpitaux. Conçues pour introduire plus desouplesse dans la gestion des ressources humaines, pour favoriser les mobilités (en révélant lasimilitude de métiers exercés dans des services différents), améliorer les parcoursprofessionnels et mieux gérer les compétences, ces démarches qui reposent sur la création deréférentiels ont conduit à revenir sur les métiers et à formaliser les évolutions qui se sontfaites un peu partout « en perruque » malgré ou, si l’on préfère, à coté des grilles dequalification3. La « nouvelle gouvernance » à l’hôpital Le monde hospitalier qui tente depuis des années de se réformer, met actuellement enplace ce que l’on appelle une nouvelle gouvernance de l’hôpital. Cette réforme complexeimposée par l’introduction de la tarification à l’activité (dite T2A) repose sur :- la création d’une instance de management (le Comité exécutif) qui associe à parité médecins et administratifs,- la création de pôles hospitaliers, qui remplacent les services (qu’ils regroupent selon des logiques définies au sein des établissements) set auxquels sont délégués des responsabilités de gestion.1 Proposée par Michel Sapin alors qu’il était ministre de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Etat, cetteréforme qui aurait modifié profondément le fonctionnement de l’Etat sans susciter de critiques s’est heurtée àl’opposition des grands corps de l’Etat et notamment à celle des plus proches conseillers du Premier Ministre.2 In Un entretien avec Louis Gallois, Sociétal, n°49, 3ème trimestre 20053 L’émergence de métiers nouveaux dans les collectivités territoriales avec l’arrivée d’emplois jeunes montre quec’est souvent plus la rigidité des institutions qui bloque l’innovation que le manque d’imagination desresponsables.
  9. 9. 9 Ces pôles devraient modifier profondément l’organigramme des hôpitaux en lesfaisant évoluer d’une logique de la spécialité médicale basées sur les pathologiques à unelogique de la santé axée sur le patient dans son rapport à la maladie (grâce notamment à unemeilleure coordination des différents intervenants : médecins, psychologues, assistantessociales…). Elle devrait favoriser la mobilité du personnel, le développement de contratsd’objectifs, rendre plus lisibles les performances de chaque pôle et, ce faisant, faciliter lesdécisions en matière d’investissement ou… de désinvestissement. Il est bien trop tôt pour dire si ces objectifs seront atteints. En retrait par rapport à nos voisins Malgré toutes ces avancées, nous sommes en retrait par rapport à nos voisins, alorsmême que nous étions pionniers dans l’utilisation, de ce que l’on appelait dans les années 60la Rationalisation des Choix Budgétaires, ensemble de techniques qui consistait à introduire lecalcul économique dans le processus de prise de décision politique. Cela vient sans doute dece que la question a changé de nature. Il ne s’agit plus de savoir comment l’Etat intervient,mais s’il doit intervenir. Difficile de mener des réformes qui visent à réduire la place de l’Etatdans l’économie dans un pays dont le quart des salariés travaillent pour la fonction publique.D’autant plus difficile de mener ces réformes que les fonctionnaires bénéficient, en France,d’un statut, ce qui n’est le cas que dans la moitié des pays européens. Ailleurs, lesfonctionnaires ont des contrats de type privé. Or, il est plus difficile de revenir sur un statutlorsque celui-ci existe et a depuis des années structuré la fonction publique. Pour ne donnerque cet exemple, les fonctionnaires n’ont pas de garantie de l’emploi en Belgique, auDanemark, en Italie, aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède, au Royaume-Uni. Le système deconcours pour la sélection des agents n’existe pas partout. En Suède et en Finlande, lesrecrutements sont organisés comme dans le secteur privé. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et,dans une moindre mesure, en Belgique, l’évaluation des compétences professionnelles par des“agences” est au coeur de la procédure de recrutement. En général, ces pays n’exigent pas unniveau minimum de formation pour occuper un poste et privilégient l’expérienceprofessionnelle4. Même chose pour les retraites. Les fonctionnaires ont souvent, comme en France, dessystèmes spécifiques chez nos voisins, mais ce n’est pas vrai partout. Ce ne l’est pas enIrlande, en Italie, aux Pays-Bas ou en Suède. Et même là où les systèmes sont spécifiques, ilsne sont pas forcément plus avantageux. On sait combien notre système est centralisé, ce n’est pas le cas partout en Europe. EnSuède, en Finlande et au Royaume-Uni, la gestion de la fonction publique est complètementdécentralisée. Même chose encore pour les rémunérations. L’ancienneté qui joue un rôle si importantdans notre système en joue un beaucoup moindre dans des pays où les rémunérations sontcomplètement individualisées, pour tout ou partie des fonctionnaires comme en Suède ou enGrande-Bretagne (dans ce pays, les rémunérations sont calculées selon un système defourchettes). D’autres motifs à ce retard français en matière de réforme de l’Etat peuvent êtreavancés. L’image d’excellence que notre fonction publique a longtemps su entretenir (imagepour une part liée au système de formation et de sélection de ses cadres supérieurs dans degrandes écoles très élitistes qui faisait dire : « les meilleurs d’entre nous sont fonctionnaires »)4 D’après Eugénie Rabourdin, La fonction publique française en Europe, Fondation Robert Schuman
  10. 10. 10a sans doute contribué à ce retard tout comme, dans un registre différent la tradition desréformes discrètes qui permettent à la fonction publique de changer sans que cela seremarque. La politique salariale en donne plusieurs exemples avec l’introduction dans lesannées 60 du raisonnement en masse salariale (RMS) ou plus près de nous de l’intéressementdéguisé en « retour collectif de modernisation »). Un mouvement de fond Lorsque l’on parle de la réforme de l’Etat et de la nécessité de la mener, on insistebeaucoup sur des phénomènes démographiques, sur les départs massifs à la retraite desprochaines années, sur les évolutions démographiques qui pourraient rendre plus difficiles lesrecrutements, sur les contraintes financières (si l’on veut faire des économies, il faut réduire letrain de vie de l’Etat), sur les modifications de l’environnement, sur la montée du chômage etde la précarité qui rendent, ou rendraient, plus « injustes » les avantages dont bénéficient lesfonctionnaires, sur les progrès de la technologie qui imposent des changements dans lesméthodes de travail et le fonctionnement des organisations. Il me semble que l’on peut la justifier d’une toute autre manière, en mettant sur lesmodifications dans les missions de lEtat, sur, au fond, des mécanismes endogènes. On estpassé :- de lEtat providence à ce que le sociologue québécois Gilles Gagné appelle lEtat commercial ouvert : lEtat nest plus seulement celui qui apporte des aides aux plus démunis, cest aussi celui qui crée un environnement favorable au développement économique dans un contexte de mondialisation où les acteurs économiques, les multinationales, mais aussi les travailleurs les plus diplômés et les plus recherchés peuvent se déplacer et choisir leur implantation en fonction de leur intérêt propre ;- dun Etat concentré sur la construction des infrastructures à un Etat plutôt centré sur des missions de services aux personnes ;- dun Etat qui intervient directement et gère à un Etat qui impulse et régule ;- d’un Etat très centralisé à un Etat qui se décentralise et déleste sur les collectivités territoriales une partie de ses missions. Ces différents changements ont modifié en profondeur les relations de l’Etat et, demanière plus générale, des fonctions publiques avec leurs usagers. Des relations avec les usagers transformées Le producteur dinfrastructures était dans une logique de loffre qui crée la demande :la route que lon construit génère son trafic, des activités économiques. En ce sens, il maîtrisele temps, il peut anticiper. Le producteur de services est dans une logique toute différente oùcest la demande qui prime, qui précède. On ne peut plus se contenter dattendre les effetsbénéfiques de laction engagée, il faut écouter les usagers, être à laffût de leurs évolutions. Toutes les réformes de lEtat depuis une quinzaine dannées tentent de les mettre aucentre. On voit bien, dans les conflits sociaux qui animent la fonction publique, le rôle decette thématique. Pour les organisations syndicales, mettre lusager au centre, cest, dunecertaine manière, attaquer le fonctionnaire, sa mission. Le cas de lEducation Nationale estexemplaire. A loccasion des mouvements de juin 2004, on a vu beaucoup denseignants detous bords sopposer à cette volonté de mettre lélève au centre du processus éducatifs. Cenest pas lélève quil faut mettre au centre, disaient-ils, mais le savoir. Et, au travers du savoir,ceux qui le possèdent, qui le maîtrisent, cest-à-dire les enseignants.
  11. 11. 11 On retrouve la même problématique dans de nombreuses administrations. Lesrelations avec les usagers, que ce soit dans une classe, dans un guichet ou dans un bureau ontévolué de manière profonde. Elles lont fait dans trois directions majeures : lindividualisationdes prestations, la personnalisation des relations agent/usager, l’automatisation. Lindividualisation des prestations : Ladministration ne se contente plus de distribuer des aides selon des critèresdattribution simple (ages, revenus, situation familiale), elle sélectionne les bénéficiaires àpartir de données plus nombreuses et plus complexes. Le surendettement est un exemple.Doù une modification des relations avec lusager. Dans ladministration classique, lusagernexiste que sous la forme de l’administré qui entre ou n’entre pas dans la grille réglementaireou dans celle du lobby qui se bat pour obtenir des droits complémentaire. Dansladministration moderne, lusager devient le co-producteur du service, de lintervention, doùle souci permanent de la simplification administrative : la complexité des formulaires devientun obstacle à lobtention de prestations dont ne bénéficient pas tous ceux qui y auraient droit5.Dans un système dans lequel ladministration distribue les droits, les aides selon des critèressimples, on na pas besoin de se préoccuper de simplification puisque la complexité est priseen charge par des fonctionnaires que lon peut former, dans un système dans lequel onsélectionne en fonction de critères plus complexes, la capacité des usagers à défendre leurdossier, à le remplir intervient et le fonctionnaire peut être amené à se transformer enconseiller de l’usager, voire en avocat. C’est une évolution qu’ont analysée dans le détail lessociologues qui se sont intéressés aux relations entre assurés et agents dans les Caissesd’Allocations Familiales : Jean-Marc Weller montre, par exemple, comment les agentsd’accueil peuvent être amenés à inviter l’assuré à se confier et à apprécier sa situation d’unpoint de vue qui n’est plus seulement réglementaire, mais aussi civil (l’assuré dit-il la vérité ?à quel degré est-il responsable de sa situation ?). « Il en vient ainsi, dit Weller, à proposer auxassurés jugés les plus démunis telle prestation, alors qu’avec d’autres, il demeurerasilencieux (« ah ça entre deux formules – déclare un agent à un usager – vous faites commevous voulez moi je peux pas vous dire… ») »6 ; La personnalisation des relations agent/usager Les nouvelles organisations sont construites de telle manière que sétablit entre lagentet lusager une relation personnelle. On demande aux fonctionnaires dafficher leur nom aurevers de leur veste, on leur demande de traiter lusager comme un individu pouvant avoir despréoccupations variées, ce qui pousse à la polyvalence… qui nest jamais que lexpression delinterlocuteur unique que lon retrouve de manière assez systématique dans toutes les activitésde service, avec cette différence, cependant que dans les services privés, cettepersonnalisation a pour objet de fidéliser les clients alors que dans ladministration, elle aplutôt pour effet daméliorer la qualité des prestations. La relation de service modifie le contenu du travail mais également la manière de lefaire. Lagent se trouve en contact direct avec le citoyen. Il lui faut trouver la bonne distance,ni trop proche (trop de compassion nest pas souhaitable dans les activités de type social) nitrop distant. Le système bureaucratique avait été conçu de manière à créer le bon niveaudindifférence, celui qui permettait tout à la fois de garantir une égalité de traitement entretous les citoyens et de protéger les agents contre la dureté des situations traitées, des caslourds. Cette distance est à réinventer.5 Ces évolutions sont bien décrites dans Jean-MarcWeller, L’Etat au guichet, Descléée de Brouwer, 19996 Weller, op.cit. p.159
  12. 12. 12 Cette personnalisation suppose également une implication plus forte des agentsauxquels on demande, pour reprendre les termes de la circulaire de 1989 (gouvernementRocard) sur le renouveau du service public, de passer dune administration de la procédure àune administration de la responsabilité. Ce qui suppose autonomie : lagent peut être amené ànégocier lapplication de la règle, un peu à limage de ce que font les agents du fisc ou ceuxdes douanes. Des fonctions prises en charge par des commissions de recours sont ainsidéléguées à des agents au contact direct avec les usagers. Le conflit avec lusager nest doncplus traité par lapplication de la règle, une certaine marge dautonomie est donnée aux agentsqui amène à prendre en compte dans le travail les humeurs, les qualités personnelles delagent, son sens de la communication (convivialité, amabilité, souci de lautre…). Ce qui neva pas, d’ailleurs, sans créer chez les agents concernés de nouvelles formes de stress qu’uneautre sociologue, Danielle Linhart, a bien décrit lorsqu’elle parle de « gestion de la misère endirect »7. La modernisation Lautomatisation qui s’est généralisée avec linformatique a également modifié lanature des relations avec les usagers. Initialement conçue pour accélérer les traitements, elle aen fait permis de gérer une complexité croissante, comme on le voit au guichet de la SNCF.Assez paradoxalement, plus on introduit dinformatique dans la relation usager plus celle-ciprend de temps, demande dintervention et de réflexion de la part de lagent. Cest biendailleurs ce qui explique les difficultés de pénétration de loutil informatique : les agentsrésistent moins à loutil quà la complexité nouvelle quils doivent gérer, complexité qui tientégalement à ce quils doivent simultanément gérer plusieurs types de relations : celles aveclordinateur qui impose son rythme, ses règles, son intransigeance, mais également celles aveclusager présent et, éventuellement, avec des collègues ou une hiérarchie dont lespréoccupations ne sont pas les mêmes. Cette automatisation est dans un certain nombred’activités associée à une transformation des métiers: on passe de la production à laréparation. Cest, par exemple, ce qui se produit à la RATP. Lautomatisation de la conduitesur les rames de la ligne 14 a entraîné la disparition du conducteur remplacé par des agentschargés de la maintenance sociale et technique. On ne conduit plus, on répare, on assiste, onconseille. On retrouve ces évolutions dans les métiers les plus divers, chez les postiers, chez lespoliciers8… Tout cela a naturellement un impact sur le management des agents, sur la manièredont on les choisit, sur les compétences que l’on attend d’eux (il ne suffit plus de savoirsréglementaires ou juridiques, il faut aussi posséder des compétences relationnelles) mais aussisur la façon dont ils vivent leur profession. Les frontières privé/public déplacées, la fin des monopoles Le privé ne pouvait que difficilement se substituer à lEtat dans la construction desgrandes infrastructures, il lui est difficile de construire des routes, des voies ferrées sansintervention des pouvoirs publics (ne serait-ce que pour exproprier les propriétaires quigênent), il lui est plus facile de créer des services, quil sagisse déducation, de santé oudaccueil des plus âgés. Ce qui introduit la notion de concurrence et fait tomber celle de7 Danièle Linhart, Les temps sont durs pour les techniciens-conseil des CAF, in D.Linhart, A.Moutet, Le travailnous est compté, Recherches, La Découverte, 20058 La ville de Paris a créé un poste de médiateur. Il s’agit de jeunes gens chargés d’intervenir en amont desconflits, bagarres… dans les quartiers à problèmes pour éviter qu’ils ne dégénèrent. Ce ne sont pas des policiers,mais ce sont des fonctions voisines de celles que l’on confie d’ordinaire à la police de proximité.
  13. 13. 13monopole. Les services publics ne sont plus dans une situation de monopole comme ilspouvaient lêtre il y a quelques années. France Telecom ou la Poste ont été les premières à vivre ce changement. Des activitésqui relevaient historiquement des logiques de monopole naturel se sont retrouvées, pour desmotifs différents, au début des années 80, dans des logiques de concurrence qui ont conduit àleur privatisation. Mais cette réflexion peut être facilement étendue. Lorsque l’on regarde, par exemple,les activités d’une collectivité locale, quelles sont celles qui relèvent effectivement du secteurpublic et celles qui pourraient aussi bien être confiées, déléguées à des acteurs privés ? faut-ilvraiment que l’entretien des espaces verts soit effectué par des jardiniers municipaux ? qu’est-ce que le fait qu’ils soient directement salariés par la collectivité apporte au citoyen ? Au travers de ces évolutions, on voit éclater la confusion longtemps entretenue entredeux notions assez différentes : celle d’entreprise publique et celle de service public. Le rôlede l’Etat est d’assurer que les services publics fonctionnent de manière satisfaisante, mais iln’est pas nécessaire qu’ils soient pris en charge par des entreprises à capitaux publics. Lacontinuité territoriale entre la Corse et le Continent relève de la responsabilité des pouvoirspublics, mais elle peut être aussi bien (mieux peut-être ?) assurée par des entreprises privéesen concurrence que par une entreprise publique en situation de monopole. Un Etat soumis à une critique féroce Toutes ces modifications ont mis à mal le modèle bureaucratique, wébérien de l’Etatque l’on veut de toutes parts réformer. La pression pour la réforme est d’autant plus forte que l’Etat est soumis depuis unetrentaine dannées, au tir croisé de la critique libérale et de la critique des systèmesbureaucratiques :- Pour les libéraux, lEtat soccupe de choses qui ne le regardent, intervient dans des domaines qui ne sont pas de son ressort et réduit nos libertés. Ces dernières années, cette critique sest enrichie dune autre dimension : la croissance du gouvernement serait, dans un univers de concurrence internationale, contre-productif en ce quil éloignerait les multinationales créatrices de richesses et demploi.- Pour les critiques de la bureaucratie, lEtat fonctionne mal et gaspille largent quon lui donne. Les mécanismes évoqués sont nombreux : inertie (lEtat ne supprime pas les activités devenues inutiles) effet taille (au delà dune certaine taille, les institutions grandissent spontanément), faible productivité (le secteur privé a augmenté sa productivité, pas lEtat, thèse de Baumol), mécanismes de cliquet ou dincrément (chaque dépense publique nouvelle se fige lannée suivante, il est très difficile de revenir dessus), corruption (un domaine qui intéresse beaucoup les économistes depuis la chute du mur de Berlin). Dans ses versions les plus récentes, celle du Public Choice, cette critique va bien au delà de la dénonciation des dérives organisationnelles ou personnelles, cest le fonctionnement même du système qui est en cause : dans des sociétés démocratiques, les groupes de pression agissent sur les politiques pour obtenir des aides et des subventions qui augmentent naturellement le budget de lEtat et la pression fiscale. La seule solution est de modifier le régime électoral et de remplacer le vote qualifié au vote majoritaire ; Ces critiques de lEtat providence sont anciennes, mais elles ont trouvé dans les années70 un écho tout particulier dans le monde anglo-saxon. Probablement parce que lescomportements et les attentes des citoyens à l’égard de la fonction publique ont changé.
  14. 14. 14 Le citoyen devenu consommateur Première hypothèse : le citoyen qui se comporte en consommateur a changé depréférences. Cest la thèse dAvner Offer, un historien dOxford qui essaie de comprendrelinflexion dans les dépenses publiques depuis le début des années 70 en Grande-Bretagne etaux Etats-Unis. Il y a, explique-t-il, deux types de biens : les biens de consommationimmédiate (nourriture, vêtements…) et les biens de consommation différée quil appelleprudentiels ou assurantiels (la santé, léducation, la sécurité…) qui demandent desinvestissements sur le long terme (ce nest quaprès de nombreuses années détudes que lonpeut espérer en tirer parti, sans dailleurs en être assuré : de longues études ne sont pas unegarantie de revenus élevés…). Les biens de consommation immédiate sont fournis par le secteur privé, les biens deconsommation différée sont en général fournis par lEtat (mais pas exclusivement, ils peuventégalement être fournis par le secteur privé ou par des associations à but non-lucratif9). Desannées 1870 aux années 1970, les consommateurs des pays développés ont, dit-il, donné lapréférence aux biens de consommation différée et accepté de payer des impôts pour lesfinancer. Ils en veulent pour preuve le fait que la part de la consommation dans le PNB a, àlinverse de ce que lon croit, diminué du début des années 30 au début des années 70. Lasociété de consommation a surtout été une société dinvestissements dans des biens collectifs.Depuis le début des années 70, les marchés de ces biens prudentiels sont saturés et lespréférences des consommateurs ont changé. Aux biens de consommation différée produit parle secteur public, ils ont préféré des biens de consommation immédiate, ce que Offerrapproche, dailleurs, du recul de lépargne. les impôts qui limitent la capacité de consommerces biens sont critiqués et lon voit se former une coalition qui rapproche les classes moyennesdes classes fortunées traditionnellement hostiles aux impôts et aux prestations sociales (santé,éducation… quils financent deux fois : par limpôt et directement en achetant ces services surle marché). Cette analyse est intéressante en ce quelle introduit les préférences du consommateur(lexpansion de lEtat nest plus le fait de laction intéressée des fonctionnaires, mais descitoyens et des consommateurs) et en ce quelle permet de distinguer les marchés les uns desautres. On peut parfaitement imaginer que les britanniques aient une préférence pour laconsommation immédiate quand dautres (les français, par exemple) aient conservé unepréférence pour les consommations différées. La préférence française pour la dépensepublique nest pas nouvelle. Déjà en 1870, la France était lun des pays, avec la Suisse etlAustralie dont la dépense publique pesait dun des poids les plus lourds. Elle est toujours unpays un pays dans lequel la dépense publique est particulièrement élevée, à linverse de laSuisse et de lAustralie qui sont dans la situation contraire. Sécurité et transparence : les nouvelles attentes des citoyens Mais les citoyens ne sont pas que des consommateurs. Ils ont aussi des attentesspécifiques à l’égard du secteur public et l’on ne peut exclure, c’est une seconde hypothèse,qu’elles aient évolué parce que l’environnement a changé, parce que leur compréhension desmécanismes économiques et sociaux a progressé ou, encore, parce qu’ils sont plus soucieuxd’un contrôle démocratique sur leurs dirigeants.9 LEtat est privilégié parce que plus efficace : il évite les investissements redondants (deux voies ferréesparallèles…), il offre une meilleure garantie financière (il ne peut pas faire faillite comme une société privée),seul, il peut enfin organiser une distribution équitable, cest-à-dire universelle des biens.
  15. 15. 15 On sait, parce qu’on le dit souvent, que la demande de sécurité est devenueaujourd’hui dominante dans nos sociétés et qu’elle se décline dans un grand nombre dedomaines : de la sécurité alimentaire à la lutte contre le terrorisme en passant par la protectionde l’emploi. Cette demande de sécurité s’adresse directement à l’Etat et elle a, bienévidemment, un impact sur la distribution des budgets. Mais il est une autre demande qui paraît tout aussi forte, c’est celle de transparence : lecitoyen veut savoir, il ne supporte d’être tenu à l’écart, dans l’ignorance. Cette demande semanifeste de multiples manières par :- la multiplication des mécanismes de publicité (publication des situations budgétaires mensuelles depuis 1995)) et d’évaluation des politiques (rédaction de bilans),- la volonté de donner aux citoyens un accès plus facile aux documents administratifs et, surtout, un meilleur contrôle sur les informations le concernant dont disposent les administrations,- le souci de mettre en évidence les responsabilités au sein des administrations (qui se traduit par exemple par les consignes de signature des courriers) et le désir de voir publié les motifs des décisions,- la volonté de porter devant la justice des cas qui auraient été autrefois traités dans le secret des bureaux,- le recul systématique de tout ce qui relève du secret. Le secret d’Etat est une notion en voie de disparition comme on l’a observé il y a quelques années dans l’affaire Hernu10. Le New Public Management (la Nouvelle Gestion Publique) On peut donc avancer plusieurs raisons à cette volonté réformatrice : lesdysfonctionnements de l’Etat (approche libérale et critique de la bureaucratie), les évolutionsdes préférences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, lavolonté de réformer profondément les fonctions publiques que l’on a observée dans plusieurspays où elle a pris, d’ailleurs, des voies différentes. Les Etats-Unis ont beaucoup insisté, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus detrente ans, sur l’application à la réglementation des techniques de l’analyse coût-bénéfice :chaque fois que les pouvoirs publics décident d’une nouvelle règle, ils devraient la soumettreà un calcul coût/bénéfice et c’est uniquement si ce calcul est positif que le nouveau règlementest mis en œuvre11. La Grande-Bretagne a développé d’autres approches. Elle a été, on le sait, très enavance dans ce chemin. Elle le doit au thatchérisme qui a initié ce mouvement de réformeradicale de la fonction publique, mais aussi au développement d’une véritable école deréflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), très influente dans lemonde anglo-saxon et dont on devine l’inspiration dans de nombreuses publicationsinternationales, notamment dans celles de l’OCDE même si depuis quelques années, cetteorganisation a revu « à la baisse » ses préconisations en la matière.10 Informé en 1992 des accusations d’appartenance au KGB faites contre Charles Hernu, François Mitterrandordonne qu’elles soient classées secret d’état. Quelques années plus tard, après la publication en 1999 parl’Express d’informations en provenance de l’Est, le secret est levé, ne faisant, d’ailleurs, avancer en rien lavérité.11 Ile ne le font bien évidemment pas toujours, d’où des protestations comme celle de Ralph Nader en 2002 àpropos de la non-application de cette méthode d’analyse aux décisions prises en matière de lutte contre leterrorisme.
  16. 16. 16 Les Pays-Bas autre pays très engagé dans ces réformes a également profité de cetravail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idéologique qu’enGrande-Bretagne, plus marqué par le souci de mettre en place en place ne meilleuregouvernance que par celui de mener une révolution conservatrice. Une révolution managériale Les concepts Ce mouvement, né en Nouvelle-Zélande et non pas comme on pourrait le croire enGrande-Bretagne, a suscité de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelquesidées majeures :- l’accent sur le management, les performances et leur évaluation basée sur des indicateurs. L’objectif du NPM, explique l’un de ses théoriciens, n’est pas tant l’amélioration des politiques que celle des performances,- la décomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgétaire qui entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, l’Office of Fair Trade, équivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de la Concurrence, est une agence indépendante dirigée par un universitaire qui emploie des personnels recrutés par petites annonces dans la presse. L’objectif de cette réforme est double : il est de séparer la formulation des politiques de leur mise en œuvre et de donner au politique le moyen de contrôler celle-ci12, mais il est également d’introduire dans la fonction publique des relations de marché, l’usager devient un client qui entretient avec son fournisseur des relations quasi-commerciales,- l’appel au marché pour toutes les prestations qui ne relèvent pas des fonctions spécifiques du secteur public. Ce qui a amené à l’externalisation d’un très grand nombre de fonctions et au développement du concept de partenariat privé/public que l’on trouve également dans nos textes,- des efforts d’économie,- un style de management qui privilégie les résultats, les contrats à durée déterminée (en général 5 ans), les incitations monétaires, l’autonomie mais aussi la responsabilité du management. Il s’agit explicitement de passer d’une culture du contrôle juridique de la conformité des actions engagées aux règles à une culture de la mesure des performances par rapport à des objectifs Le modèle retenu est clairement celui de l’entreprise privée telle que la décrivent lesthéories du management les plus récentes. On peut lui reprocher son tropisme néolibéral13,mais il faut souligner que ce mouvement est né dans un pays, la Nouvelle –Zélande, quipossédait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premières réalisations ontété menées au début des années 80 par un gouvernement travailliste arrivé au pouvoir dansune période de grave crise économique avec une inflation galopante et l’ouverture au monded’un pays longtemps resté isolé.12 Les documents qui organisent ces agences en Grande-Bretagne insistent longuement sur la nécessité de réaliserdes bilans annuels approfondis de leur activité (voir Next step agencies, guidance on annual report, 1998). Oùl’on retrouve cette notion de transparence…13 C’est la thèse de plusieurs des auteurs que Marc Hufty a réunis dans La pensée comptable, Etat,Néolibéralisme, Nouvelle Gestion Publique, Les nouveaux cahiers de l’IUED, 1999Paris, PUF, 1999,
  17. 17. 17 Le NPM dans le monde municipal : les cas britannique et hollandais A la différence des réformes françaises qui concernent surtout la fonction publiqued’Etat, le NPM a, en Grande-Bretagne mais aussi dans d’autres pays comme les Pays-Bas,également concerné la fonction publique territoriale et conduit à une forte délégation à desentreprises privées d’activités traditionnellement prises en charge par des régies municipales. La plupart des municipalités britanniques ne se sont, d’ailleurs, semble-t-il engagéesdans cette voie que contraintes et forcées, certaines, comme celles de Norwich, résistantautant que faire se peut. Quoique ce mouvement ait aujourd’hui une vingtaine d’années, lesrésistances n’ont pas disparu : « It remains to be seen whether many authorities, if given theopportunity, will revert to in-house provision of all services and consequently dispense withthe contract-client divide » écrit un spécialiste qui paraît, par ailleurs, douter de l’impact deces méthodes sur les pratiques des municipalités, même lorsque les élus qui les dirigent sontdes conservateurs bon teint 14. L’application de ce modèle dans les municipalités hollandaises semble s’être fait demanière discrète, sans tout cet appareil idéologique qui l’a accompagnée en Grande-Bretagne.Elle a conduit à une modification profonde des structures des collectivités, à unedécentralisation dont l’objectif était d’associer plus étroitement les opérationnels à ladéfinition des politiques. La fonction de directeur général qui chapeautait tous les services etparticipait avec les élus à l’élaboration des politiques a été réduite à un rôle de coordinateuralors même que les différents services devenus plus autonomes, responsables de leurs budgetset de leur gestion des ressources humaines ont pris du poids, sont intervenus plus directementdans la définition des politiques. Les services signent avec la direction centrale des contrats d’objectifs qui s’appuientsur un plan à moyen terme élaboré avec les élus : ils s’engagent sur des résultats et des délais.Leurs responsables produisent régulièrement des rapports dans lequel ils donnent leursperformances, décrivent leur activité, les difficultés rencontrées, les projets à venir…Au cœurde ces rapports on trouve, ou devrait trouver, des indications chiffrées, des mesures desrésultats, ce qui suppose la mise en place d’indicateurs fins. Ce type d’organisation ne nousest pas inconnu, c’est celui qu’a, par exemple, mis en œuvre la RATP lorsqu’elle a entrepris,il y a quelques années de se décentraliser. Cette réforme a été amorcée aux Pays-Bas au début des années 80. 20 ans plus tard, lebilan montre que la grande majorité des municipalités (75%) ont modifié leurs structures etmis en place ces systèmes de contrats d’objectifs. Beaucoup plus rares, en revanche, sontcelles qui ont développé des batteries d’indicateurs de performances. Une enquête menée en2001 suggère, d’ailleurs, que les élus sont, en l’espèce, peu exigeants : ils ne suivent pas detrès près les indicateurs de performances et n’exploitent pas des rapports dont la qualité neserait pas toujours ce qu’elle… devrait être. Cette réforme était accompagnée d’une modification du statut avec l’introductiond’une part variable dans les rémunérations et la possibilité de licencier les managers14 Jim Chandler, The New Public Management and Local Governance. Le même auteur suggère que la plupartdes changements introduits dans la gestion des collectivités locales dans les années 70 étaient en germe dans lesdécisions prises par les municipalités avant l’apparition des thèses sur le NPM (il fait notamment référence à ladécentralisation et à la montée en puissance du management liée à la réforme de 1972 qui a conduit aurapprochement et à la fusion d’un très grand nombre de communes, à la professionnalisation du management quia pris de l’autonomie par rapport aux élus).
  18. 18. 18insuffisants. Deux mesures qui n’ont semble-t-il pas été exploitées15. Ces limites jettent uneombre sur la réforme dont on ne sait pas vraiment si elle a amélioré les performances desmunicipalités hollandaises. Ce que cela a changé pour le management La montée en puissance du NPM s’est accompagnée de l’utilisation de méthodes degestion nouvelles, parfois radicales comme les Rayner scrutinies qu’ont développées lesconservateurs britanniques. Il s’agit d’une série de missions d’audit mises au point par DerekRayner, aujourd’hui Lord et utilisées de 1979 à 1983. Le principe était le suivant : lesministres désignaient des processus qui méritaient d’être améliorés. Une équipe d’auditeurs,financée par le cabinet du Premier Ministre, procédait à un audit extensif qui ne durait jamaisplus de 90 jours et proposait des solutions que le Ministère devait mettre en œuvre dans les 12mois qui suivaient. Ces audits appliquaient systématiquement un principe directement hérité de la théorieéconomique : la notion de coût/efficacité16 symbolisée par l’expression « value for money »que l’on peut résumer ainsi : « toute dépense, tout programme doit être jugé et engagé àl’aune du rapport coût/efficacité, sans autre critère de décision, ce qui requiert la productiond’indicateurs, de mesures de performances, d’évaluation, de mise en concurrence. »17 Sonintroduction a été vécue par les responsables des collectivités locales comme une attaqued’une grande violence instaurant le « règne de la terreur comptable ». Et si des résultats ont,dans un premier temps, été obtenus, il semble qu’ils l’aient surtout été aux dépens dessalariés. Deux modèles de réforme de la fonction publiqueOsborne, Gaebler (1993) OCDE, 1997- Introduire la compétition entre services - Renforcer la fonction de gouvernance au- Donner plus de pouvoir et de liberté de centrechoix aux citoyens - Déléguer l’autorité- Mesurer les résultats - Assurer la performance, le contrôle et la- Guider par les objectifs responsabilité- Des clients plutôt que des usagers - Améliorer le management des ressources- Gagner de l’argent, pas seulement en humainesdépenser - Optimiser les systèmes d’information- Décentraliser le commandement, - Développer la concurrence et le choixmanagement participatif - Améliorer la qualité des réglementations- Préférer chaque fois que possible les - Construire des organisations réactivesmécanismes de marché à la bureaucratie- Ne pas se contenter de produire des servicespublics, mais catalyser les efforts de tous lesacteurs pour résoudre les problèmes de lacollectivitéOsborne, David,Ted Gaebler, Reinventing Kickert & alii, Public Management andGovernment: How the Entrepreneurial Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 199715 Voir sur le cas hollandais, E. Pieter Jansen, The Use of Performance Information Case Studies in Local SocialServices Departments, Working paper, Université de Groningen, 200216 Cette notion peut conduire à des conclusions radicales : elle a amené des économistes de premier plan àrecommander de ne pas reconstruire La Nouvelle-Orléans à la suite de l’Ouragan qui l’a détruite.17 Patrick Le Gallès, La restructuration de l’Etat en Grande-Bretagne, in Gouverner par les instruments,Sciences-Po, 2004
  19. 19. 19Spirit is Transforming the Public Sector. Administrative Reform in Western Europe,1993, Penguin. Edward Elgar, 1997 Le NPM a également favorisé le développement d’outils de gestion publique moinsbrutaux ou… plus rationnels comme les partenariats privé/public. Il a conduit ces dernièresannées au développement dans plusieurs pays européens, et sur recommandation de l’OCDE,de mesures d’impact de la réglementation. Il s’agit de réexaminer les réglementations pourvérifier si elles répondent toujours aux objectifs qui leur sont assignés et ceci autant du pointde vue de l’usager (traditionnellement négligé) que de celui de l’autorité publique. Ce quidans un environnement en constante mutation paraît de bon sens18. La montée en puissance du NPM a également modifié en profondeur les attentes àl’égard du management public auquel on a demandé 1/d’être directement responsable de sesactes (ce qui, en pratique, a souvent voulu dire qu’il fallait construire des dispositifs quipermettent d’imputer les résultats à des agents) et 2/ d’être attentif à des performances quel’on peut mesurer. Le temps des interrogations Si la France qui a pris un retard dans ce mouvement de réforme en est encore à lesconcevoir et à tenter de les mettre en œuvre, les pays les plus avancés ont acquis uneexpérience suffisante pour que l’on puisse en tirer des bilans. Ces réformes ont-elles été aussiefficaces que le promettaient leurs prometteurs ? ont-elles amélioré les performances desadministrations, que ce soit au plan national ou au plan local ? Ces bilans soulignent, d’abord, qu’un certain nombre de pays ont ignoré cemouvement, c’est le cas, par exemple, du Japon, que d’autres ont refusé d’appliquer uncertain nombre de ses préconisations (l’Australie s’est interdit de pratiquer le système desagences jugeant contre-productive la séparation de la définition des politiques de leur mise enœuvre, la Chine met aujourd’hui en place des politiques volontaristes de recrutement de sesfonctionnaires sur concours pour échapper au clientélisme…). Ils tirent, ensuit, des bilansnuancés, voire mitigés des réalisations. Et cela, dans à peu près tous les domaines. Les auteurs qui se sont intéressés aux agences ont montré qu’elles avaient eu poureffet de réduire le poids de la haute fonction publique dans la définition des politiques,renversant ainsi une tendance observée dans la plupart des pays occidentaux dans les années70. Ce serait, notamment, le cas aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne19. Or, l’implicationcroissante des hauts fonctionnaires dans la définition des politiques avait eu pour effet decréer une véritable continuité dans les projets malgré les alternances politiques, continuitéqu’illustre, en France, par exemple, la gestion du temps de travail. Ce sont les mêmes idées(annualisation, flexibilité…) qui courent des premières réformes de Philippe Seguin (réformeBalladur) aux lois sur les 35 heures de Martine Aubry (qui a travaillé, alors qu’elle étaitfonctionnaire, aux réformes introduites par Philippe Seguin). Le recul de l’influence des hautsfonctionnaires dans la définition des politiques pourrait donc favoriser une plus grandevariation dans les orientations à l’occasion des alternances politiques. Ceux qui se sont intéressés aux privatisations ont montré qu’elles n’étaient pastoujours synonymes d’amélioration des performances ou des prix pour les consommateurs. Il18 On retrouve en France ces préoccupations dans les travaux de la commission Mandelkern sur la qualité de laréglementation.19 Aberbach & Rockman, Back to the future ? Senior federal executives in the United States, Governance, 1997
  20. 20. 20y a débat et si elles ont dans certains cas répondu aux attentes de leurs promoteurs, ce ne l’estpas dans d’autres. Les partenariats privé-public, inventés en Grande-Bretagne et en Australie et introduitsdepuis dans nombre de pays,dont la France, sont également remis en cause, au moins pour lesgrands projets. La Banque Mondiale qui en était un ardent défenseur est revenue dessus : il ya des investissements que seule la collectivité publique peut engager. Le Monde citaitrécemment les propos d’un responsable de la Saur, une entreprise spécialisée dans la gestionde l’eau, qui disait : « La construction de grands réseaux d’infrastructures dépasse l’horizond’une entreprise privée. En Occident, leur réalisation s’est étalée sur plusieurs générations.Comment a-t-on pu imaginer que nous pourrions tout faire en une génération ? »20 D’autrescritiques soulignent le coût de leur préparation, des appels d’offre, des mises aux enchères quipourraient représenter jusqu’à 20% du coût global du projet dans certains cas. Les nouvelles méthodes de management, dont la mise en œuvre s’est heurtée à denombreuses difficultés, comme on l’a vu dans le cas des municipalités britanniques ethollandaises, n’ont pas donné pas les résultats escomptés. D’où le retour de débats en Grande-Bretagne sur la meilleure manière de réformer et rationaliser une fonction publique quiprésente des défauts proches de ceux que l’on dénonce de ce coté-ci de la Manche21. On yparle de nouveau de rationalisation, mais non plus appliquée comme dans le cas des Raynerscrutinies à quelques départements, mais à l’ensemble de la fonction publique. Ces débatssont nourris par les évaluations des performances des différentes administrations publiquesqui se sont développées comme celle de la BCE (Banque centrale européenne) qui metl’administration britannique en 23ème position derrière la France (dont les performances dansce palmarès se situent juste dans la moyenne loin derrière celle des Pays-Bas, des Etats-Unisou de l’Australie), mais aussi l’Allemagne, le Canada, l’Australie. Les critiques venues de Nouvelle-Zélande, le pays qui a initié cette révolution, ne sontpas moins vives. Elles se sont, d’ailleurs, traduites par un renversement dans les politiques derecrutement : les effectifs des consultants et intervenants extérieurs qui étaient la panacée dansles années 80 ont reculé de 21%, tandis que ceux des fonctionnaires ont augmenté de 28%22. Pourquoi ces interrogations ? Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces déceptions. Au delà des motifs classiques(investissements tellement lourds qu’ils ne peuvent être rentabilisés dans l’horizon desentreprises privées, souci de l’intérêt général), on peut avancer plusieurs raisons d’ordre« techniques ». Les modèles proposés par les théoriciens du New Public Management ne sont pas àl’abri des dérives. Confier les missions de la fonction à des agences a des vertus, maisprésente l’inconvénient de pérenniser des activités qu’il serait plus facile d’abandonner dansdes structures traditionnelles. Le Commissariat au Plan en est en France un bon exemple. Onsait que nous n’avons plus de plan depuis des décennies, ce commissariat n’a pas disparu. Lespolitiques hésitent à supprimer des institutions qui leur donnent la possibilité de nommerquelqu’un qu’ils souhaitent récompenser sans cependant lui donner un poste politique. Unefois nommé à la tête de l’institution, ce responsable, s’il a un peu d’esprit d’initiative, sait20 Laurence Caramel, Eau : le partenariat public-privé vogue d’illusions en déconvenues, Le Monde, 10 mars2005.21 Voir, par exemple, Nicholas Timins, War on waste: can the government cut spending, set staff free and changethe way it treats the public? Financial Times, 21/02/200422 Jim Traue: Bigger does not mean better, New-Zealand Herad, 22/04/2005
  21. 21. 21trouver des missions et, surtout, des alliés dans la société civile qui interviendront en cas demenace (qui interviendront d’autant plus vivement, qu’ils auront été plus subventionnés) ; Les privatisations ne sont pas un remède à la difficulté nouvelle qu’est l’allongementdes prises de décision dans le domaine public qui augmentent les coûts. La recherche decompromis entre des logiques contradictoires, le tâtonnement politique (où faire passer uneroute ? une voie ferrée ? comment concilier les intérêts des vignerons et des amateurs de bonvin et ceux des usagers du rail ?) augmente les coûts des projets indépendamment du mode deréalisation. La concurrence, souvent efficace, a des limites et peut, à l’occasion, se révéler contre-productive. On sait, par exemple, que dans les industries qui demandent des investissementsinitiaux élevés (comme la pharmacie ou les télécommunications), le monopole qui permet detirer plus longtemps parti des investissements réalisés favorise l’innovation alors qu’uneconcurrence trop vive la freine, les entrepreneurs hésitant à investir dans des activités trèsincertaines sans être assuré de pouvoir récupérer leur mise. Il faut, encore, ajouter que le modèle bureaucratique si décrié a des avantages danscertaines situations. Basé sur un système de règles strictes et un modèle hiérarchique, il esttrès efficace lorsqu’il faut rapidement mobiliser tous les effectifs. La rapidité avec laquelle lespompiers de New York en septembre 2001, les électriciens d’EDF en 1999 ont montré lesvertus de ce modèle dans les catastrophes. Le modèle bureaucratique est également très efficace dans les usinesadministratives qui disposent d’un monopole qui leur évite de devoir faire évoluer leursproduits : il permet de construire des organisations de type taylorien qui emploient unpersonnel peu qualifié mais peu coûteux à des tâches répétitives. On ne peut, enfin, exclure que les solutions retenues étaient inadaptées ou que laconduite du changement ait été mal menée. L’expédition militaire américaine en Irak a donnéune belle illustration d’erreur dans le choix des solutions. Le Pentagone a réorganisé il y aquelques années ses troupes sur le modèle du flux tendu très à la mode dans l’industrie. Cequi est efficace dans des univers sans friction se révèle catastrophique dans des univers d’unegrande complexité. De fait, les unités américaines en marche vers Bagdad au printemps 2003se sont trouvées à plusieurs reprises en rupture d’approvisionnement de nourriture et… demunitions. Même chose pour les britanniques qui avaient mis au point un dispositif decommande des repas au dernier moment. Les projets qui n’ont pas abouti faute d’une conduite du changement efficace sontégalement très nombreux. Pour conclure : un impact durable sur le management de la fonction publique Si interrogations il y a, il n’y a pas de proposition de revenir en arrière. C’est qu’on ale sentiment que le modèle bureaucratique qui s’imposerait à toute la fonction publiquequelles que soient les activités, a vécu. Ce modèle inventé par l’Etat s’est dans les années 20diffusé dans l’ensemble de la société civile. Les grandes entreprises l’ont emprunté pourconstruire les usines massives des années 30. Elles s’en sont progressivement débarrassédepuis le début des années 70. C’est au tour des fonctions publiques de le faire évoluer, ce quisuppose de renforcer le management de proximité et de mettre l’accent sur :- les performances et les résultats (plutôt que la sécurité juridique)- la compétence qui se construit (plutôt que l’épreuve de concours),- le service au client (plutôt que l’application de la règle)
  22. 22. 22- la recherche de l’efficacité économique (plutôt que la course au budget). Ce qui ne veut pas dire appliquer au secteur public les recettes et les méthodes dusecteur privé, ce qui n’aurait aucun sens et ne pourrait conduire (n’a conduit là où on a tentél’expérience) qu’à des catastrophes. Il s’agit, plutôt, de revoir, à la lumière des théoriesmodernes du management les pratiques, de s’interroger sur leur raison d’être et sur leurefficacité. Plusieurs des mécanismes qui commandent aujourd’hui le fonctionnement de lafonction publique peuvent être remis en cause parce que les motifs qui avaient amené à lescréer ont disparu. Pour ne prendre que cet exemple, le recrutement sur concours a été conçusous la Troisième République, sur les conseils d’Henry Fayol23, un des grands théoriciens dumanagement, pour lutter contre le favoritisme et les recrutements politiques que favorisait lespratiques clientélistes. Dès lors que ce problème a perdu de son acuité, on peut envisager des’adresser au marché pour recruter des agents de la fonction publique.23 Voir, notamment, ses textes sur la réforme de la Poste.
  23. 23. 23 Bilan des politiques inspirées du NPM en Grande-Bretagne De nombreux travaux ont été menés ces dernières années en Grande-Bretagnepour évaluer les politiques menées dans le cadre des politiques basées sur le NPM. Cesbilans sont souvent mitigés, comme on pourra en juger d’après ces synthèses de plusieursétudes réalisées par Simon Burgess et ses collègues de l’Université de Bristol. Rémunérations selon les performances Les britanniques ont beaucoup parlé de l’introduction de rémunérations au mérite,selon les performances dans la fonction publique. Les études de bilan actuellement faitesmontrent : - que ces politiques ne se sont pas généralisées : la fonction publique a semble-t-il traîné des pieds, résisté. On est, en tout cas, très loin de ce qui existe dans le secteur privé ; - là où ces politiques ont été mises en place, éducation, santé les résultats varient selon les secteurs et selon le mode de rémunération. Il semble que les médecins soient plus sensibles aux incitations financières que les enseignants. La compétition entre établissements La compétition entre établissements a été utilisée en Grande-Bretagne dans denombreux secteurs : service de l’emploi, santé (entre hôpitaux…). Le bilan invite auxnuances. Il semble qu’il soit légèrement négatif dans le monde des hôpitaux (mesuré selonle nombre de décès…). Les agences Le bilan des agences (programme lancé par les gouvernements conservateurs etétendu par le gouvernement travailliste en 1997) est également nuancé. Ce programme aété très étendu puisqu’il y aujourd’hui plusieurs centaines d’agences (plus de 800) quiconsomment à peu près le tiers du budget du gouvernement britannique. Il a été lancé sans que soit mis en place un dispositif de contrôle des agences niconçu un système de coordination. D’où des difficultés : - manque de contrôle démocratique sur ces institutions (on voit l’administration échapper au contrôle des parlementaires, avec, d’un coté l’Europe et, de l’autre, ces agences semi-autonomes), - difficultés de coordination avec des doublons, des zones de compétition entre agences… - manque d’un système de gouvernance distribuée
  24. 24. 24 Petite histoire de l’analyse coût/avantage dans l’administration américaine La réforme de l’Etat aux Etats-Unis a mis l’accent dés le début des années 70sur l’application de l’analyse coût/avantage (ou coût/bénéfice) à la réglementation.Cette méthode a été développée dans les départements law and economics desuniversités américaines dans les années 60 et 70, mais elle repose des principes anciensdéveloppés au 19ème siècle par les ingénieurs économistes français (notamment HenriNavier et Jules Dupuit) et utilisée régulièrement en France par les spécialistes desgrands équipements d’infrastructure (routes, fer…) depuis les années 60 dans le cadrede ce que l’on a appelé la Rationalisation des Choix Budgétaires. Elle consiste pourl’essentiel à réaliser des analyses d’impact qui s’appuient sur une évaluation monétairedes coûts et des bénéfices attendus de la réglementation. Les principales phases de cette réforme ont été les suivantes : - administration Nixon : création de revues de la réglementation (système des « quality of life  reviews » qui tentent, au travers d’une meilleure circulation des projets réglementaires au sein de l’administration d’évaluer l’impact des mesures sur l’environnement, la santé et la sécurité) ; - administration Ford : toute proposition de réglementation doit avoir fait l’objet d’une analyse de son impact sur l’inflation ; - administration Carter : création d’une agence spécialisée dans l’audit des projets législatifs et réglementaires ; - administration Reagan : la méthode d’analyse coût/bénéfice doit être appliquée à toute « major rule » ; - administration Carter : reprise de cette méthode d’analyse dans le projet de « réinventer le gouvernement » ; - administration Bush : le Congrès envisage de généraliser cette procédure et de l’appliquer à des règlements existants. L’objectif de l’application de cette méthode d’analyse à la réglementation est dedonner aux décideurs des instruments pour arbitrer entre différentes alternatives et ainsiaméliorer la qualité de la réglementation. Cette méthode est aujourd’hui critiquée par de nombreux auteurs quis’interrogent sur son efficacité (si elle a amélioré la présentation formelle desréglementations en a-t-elle amélioré le fond ?), critiquent sa complexité et doutent, pourles plus sévères, de la possibilité même de réaliser ce genre d’analyse au sein dupouvoir exécutif. Cette méthode d’analyse est également critiquée sur le fond : est-illégitime que les décisions politiques soient exclusivement basées sur une analyse detype économique ?
  25. 25. 25 Le renouveau des théories des organisations… Là où elles ont été mises en application, les thèses du New Public Management ontconduit à des solutions sensiblement différentes. On ne peut pas dire que la Nouvelle-Zélande,les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne aient développé des modèles identiques. Cela vient sansdoute de que la volonté de réformer l’Etat, d’introduire de nouvelles méthodes demanagement dans la fonction publique inspirées du secteur privé24 est apparue alors mêmeque la théorie du management en pleine rénovation était dans l’incapacité de proposer unmodèle unique. Dès la fin des années 40, les théories traditionnelles, basées sur les travaux de Fayol etde Taylor, sont soumises à une vive critique. On leur reproche leur manque de rigueurscientifique (Simon, March), leur indifférence aux acteurs (courant des relations humaines) etune confiance démesurée dans la rationalité. Ces critiques se multiplient alors mêmequ’émergent des spécialités nouvelles : des mathématiciens spécialistes de la rechercheopérationnelle développent des algorithmes qui fondent la logistique. D’autres « inventent » lemarketing, la communication, modernisent la comptabilité… Tous ces travaux donnentnaissance à des théories alternatives du management et de l’entreprise venues d’horizons trèsdifférents : cybernétique et sociologie, économie et théorie de l’information… Bien loin depouvoir prendre pour modèle une théorie unifiée de l’entreprise privée et de son management,tous ceux qui veulent réformer l’Etat doivent faire avec une théorie de l’organisation éclatéequi propose de multiples représentations de l’entreprise qui n’ont souvent en commun qued’être très éloignées du modèle canonique basé sur l’organigramme. Ce renouveau de la théorie des organisations aurait pu rester confiné dans leslaboratoires universitaires. Ce n’est pas ce qui s’est produit du fait de la montée en puissancedes cabinets de conseil et des sociétés de service informatique, acteurs nouveau qui ont encommun de vendre des prestations de main d’œuvre qualifiée qu’il est difficile d’évaluer surun marché très concurrentiel. A défaut de pouvoir se différencier par les prix, ces cabinets ontutilisé l’innovation théorique comme outil de pénétration des marchés. Dire que ces cabinetsont innové et inventé des thèses nouvelles serait excessif, ils ont le plus souvent « mis enmusique », « traduit » dans un langage accessible par le management les résultats deslaboratoires. Ils ont transformé en prescriptions (« c’est ainsi qu’il faut se comporter ! »,« c’est ce qu’il faut faire ! ») les résultats « positifs » des sociologues et des économistes(c’est ainsi que se comportent les entrepreneurs), le passage de l’un à l’autre se faisant par lasélection des meilleurs : « il faut se comporter de cette manière parce que c’est ainsi que secomportent les entreprises les plus performantes». C’est la recette qu’ont appliquée Peters etWaterman, les auteurs de l’un des livres de management qui a eu le plus de succès cesdernières années. Le prix de l’excellence, qui s’est, disent ses éditeurs, vendu à plus d’unmillion d’exemplaires aux Etats-Unis, recycle et met dans une forme accessible des conceptsdéveloppés dans les universités : critiques de la rationalité et de la théorie de la décision,théorie des coûts de transaction, des déséconomies d’échelle, de la motivation intrinsèque… Du fait de ces évolutions, il n’y a plus aujourd’hui de théorie unifiée du management,mais une bibliothèque de modèles que chacun bricole au mieux de ses besoins immédiats etde ses préférences idéologiques. Ce n’est pas la même chose de dire « je suis à la tête d’unevéritable PME » et de dire « Je suis un rouage dans une grande bureaucratie ».24 Juste retour des choses ? Les grandes entreprises de la première révolution industrielle se sont construites encopiant les grandes bureaucraties inventées par l’Etat.
  26. 26. 26 Cette situation a dévalorisé les thèses tayloriennes du « one best way » et favorisé ledéveloppement d’une sorte de relativisme managérial : il n’y a pas de recette infaillible, maisuniquement des solutions adaptées à des situations toujours différentes, il n’y a pas unesolution unique, il y a, ce qui est tout différent, des « bonnes pratiques », que l’on peutemprunter. Nous n’examinerons ici quelques unes des représentations les plus courantes del’entreprise. Représentation Auteurs Structure, réseau Mintzberg, Sabel Routine Cyert, March, Nelson, Winter Système Mélèse Coalition politique March Marché Alchian, Demsetz Processus Hammer, Champy Incitations Holmstrom Ressources Penrose, Wernerfeit, Barney Compétences MEDEF Organigrammes, structures arborescentes : le modèle des organisateurs L’organigramme est certainement la représentation la plus ancienne, la plus fréquenteet la plus banale (ce qui ne veut pas dire la plus simple) des organisations. Si, malgré lestravaux approfondis de Mintzberg25, son analyse paraît délaissée par les théoriciens dumanagement depuis une trentaine d’années26, elle continue d’intéresser les praticiens quiattachent toujours autant d’importance à ces outils qui donnent un cadre aux collaborateurs,qui définissent leurs missions, ce que l’on attend d’eux, non pas de manière générale, commedans le contrat de travail qu’ils ont signé, mais de manière plus précise, lorsqu’ils ont trouvéleur place dans l’institution. Dans beaucoup d’entreprise, l’organigramme est utilisé commeun outil de gestion : on le modifie régulièrement pour améliorer les performances, ajusterl’organisation aux individus, à leurs capacités, et résoudre toutes ces difficultés que l’on décriten disant : « c’est un problème d’homme ». Ces modifications font en général l’objetd’investissements importants et passent rarement inaperçues. Les organigrammes relèvent de ce que les mathématiciens appellent des graphes quel’on peut rencontrer sous des formes très variées. Le monde du travail n’en utilise quetrois mais très différentes : l’arborescence (appelée également pyramide), la plus fréquente, lamatrice et la maille. La possibilité de représenter l’entreprise comme une structure hiérarchisée, estcertainement ce qui a amené la tradition à retenir les structures arborescentes de préférence àd’autres formes. Etant, de tous les graphes, ceux qui offrent le plus court chemin entre lesommet et n’importe quel autre point, ces structures permettent de distribuer dans un espace àdeux dimensions les relations de pouvoir, de lier l’influence d’un acteur, son importance à la25 Voir, notamment, Structure et dynamique des organisations, Les Editions d’organisation, 198226 Ce désintérêt vient pour beaucoup de la critique impitoyable de Simon (The proverbs of administration, 1946,Les organisations, 1975) qui a reproché aux théories de l’organisation leur imprécision et leurs contradictions.
  27. 27. 27place qu’il occupe dans l’organigramme. La distance par rapport au sommet mesure lepouvoir de chacun. Ces structures arborescentes ont un autre avantage : elles se prêtent bien à lareprésentation du raisonnement analytique (on la trouve dans les séries de définition dePlaton), celui-là même qu’utilisent les entrepreneurs lorsque, réfléchissant, à l’organisation deleur entreprise, ils divisent le travail entre leurs collaborateurs en tâches élémentaires : lacomptabilité/la production/la vente… Les structures fonctionnelles La division fonctionnelle est la première et la plus courante des formes données à cesstructures. C’est aussi la plus naturelle, la plus proche de la division initiale du travail : onclasse les gens selon leur savoir-faire et on met ensemble ceux qui exercent les mêmesmétiers, utilisent les mêmes outils et exploitent les mêmes informations. Dans les organigrammes fonctionnels, les effectifs de l’organisation sont décomposésselon deux logiques qui se mêlent et se combinent : une logique des métiers et une logique despositions (hiérarchie). Chacun est placé dans l’organisation au niveau qui correspond à saposition dans la branche qui correspond au métier qu’il exerce, comme dans l’exemplesuivant : Organigramme fonctionnel Directeur Directeur des usines Directeur commercial Directeur administratif Directeur de lU1 Directeur de lU2 Ingénieur en chef Directeur datelier Directeur du laboratoire Chef datelier 1 Chef datelier 2 Le chef d’atelier est dans cet exemple placé dans la branche usines au niveau qui est lesien (soit n-4). Cette structure a l’avantage de la simplicité et de la clarté. C’est celle sur laquelle ontd’abord travaillé les premiers spécialistes de l’organisation. Très vite cependant ils ontidentifié des difficultés. Henry Fayol a montré dés le début du 20ème siècle (mais son analyses’appuyait sur son expérience d’industriel qui datait de la fin du 19ème) que ces structuresrendaient difficiles les échanges entre collègues travaillant dans des branches différentes. Pourqu’une information passe entre deux salariés de même niveau n’appartenant pas au mêmeservice, il faut qu’elle monte dans ces structures hiérarchiques jusqu’au nœud qui lessupervise tous deux avant de redescendre vers la personne concernée. Dans notre exemple, lechef d’atelier ne peut entrer en contact avec un collaborateur de la direction commercialequ’en passant par le directeur. Non seulement cela prend du temps, mais cela multiplie lesobstacles. Plus une organisation est importante, plus ces obstacles sont nombreux et plus leurseffets gênants. Comme l’ont découvert dans les années 20, les industriels américains étudiéspar Chandler, cette structure rend difficile le pilotage d’organisations importantes qui
  28. 28. 28fabriquent plusieurs lignes de produits ou qui interviennent sur plusieurs zonesgéographiques. Les structures multi-divisionnelles Pour résoudre cette difficulté, Fayol proposait la création de ponts, de passerelles quiautorisent les collaborateurs à dialoguer avec des collègues d’autres branches sans remontertoute la pente hiérarchique. Plus radicaux, les industriels américains ont revu la constructionmême de l’organigramme et proposé de nouvelles structures, comme la division par produits : Division par ligne de produits Directeur Directeur services généraux Directeur Produit 1 Directeur Produit 2 Directeur Produit 3 Directeur commercial Directeur Fabrication Diecteur commercial Directeur fabrication Usine 1 Usine 2 ou, celle par régions : Division par régions Directeur Direction financière Direction des Régions Direction industrielle Région 1 Région 2 Région 3 Commercial Fabrication Usine 1 Usine 2 D’autres types de regroupement sont envisageables, comme celui par clientèle(responsable du marché des PME, du marché des grandes entreprises, des particuliers…).Toutes ces nouvelles organisations que l’on a regroupées sous le nom d’organisations multi-divisionnelles (« M-form » dans la littérature anglo-saxonne par opposition avec lesorganisations unitaires ou « U-form ») ou organisations par objectif (le directeur d’unebranche a un objectif : son produit, sa région, sa clientèle…)27 ont pour avantage de réduire lescoûts de coordination : l’essentiel des échanges se fait au sein de la même branche et il n’estplus nécessaire de remonter tout en haut de l’organigramme pour mettre en relation laproduction et le commercial…27 L’expression est de Luther Gulick. Cette organisation par objectif ne se confond pas avec le management parobjectif de Peter Drucker, même si la filiation de l’une à l’autre est patente.

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