לקראת ועדת השרים לאנרגיה מתחדשת שצפויה להתכנס מחר (09.07.2012) איגוד חברות אנרגיה מתחדשת בישראל העביר דו"ח מיוחד לכלל משרדי הממשלה והרשויות הנוגעים בדבר ובו התריע כי במצב הנוכחי לא ניתן יהיה לעמוד ביעד שהציבה הממשלה - % 5 ייצור חשמל ממקורות מתחדשים בשנת 2014
2. 2
תמצית
דו" ח זה מוגש למשרדי הממשלה ולרשויות העוסקות בקידום משק האנרגיה
המתחדשת בישראל ערב התכנסותה של ועדת השרים לאנרגיה מתחדשת בחודש
יולי 2012, בעת שמשק החשמל הצליח להגיע לייצור מקורב של אחוז בודד של
חשמל ממקורות מתחדשים וזאת לאחר 4 שנים של פעילות משקית בתחום. הדו"ח
חולק לשלשה פרקים:
ניתוח יעדי הממלשה ותמונת המצב לעמידה ביעדים
חסמים יסודיים להתפתחות התחום
חסמים ספציפיים להסדרות שפורסמו ע"י הרשות לשירותים ציבוריים חשמל
מן הדו"ח עולה מסקנה ברורה כי בהתאם לכמות ההספק המותקן שאושר עד כה,
בהסדרות הרשות ובמכרזי אשלים:
לא ניתן יהיה לעמוד ביעד המנחה שנקבע לשנת 4014 מבלי להסדיר
ייצור של 110 MWנוספים בטכנולוגיה הפוטו-וולטאית
בנוסף, מן הדו"ח עולה תמונת חסמים, כאלו שהם מובנים ויסודיים להתפתחות
התחום וכן חסמים ספציפיים לכ"א מענפי התחום, שיש בהם בכדי לעקב גם את
מימוש ההסדרות שפורסמו עד כה ולדחות את הייצור הפוטנציאלי הזמין כיום.
א. ניתוח יעדי הממשלה ותמונת מצב לעמידה ביעדים
החלטת ממשלה מס' 1455 (חכ/170) מחודש ינואר 2112 קבעה לראשונה "...יעד
מנחה לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בהיקף של %10 מצורכי האנרגיה
בחשמל של המדינה לשנת 1010..." ו- "... יעד ביניים של %5 לייצור חשמל
מאנרגיה מתחדשת במהלך שנת 2010 ...". יעדים אלו אושררו בשנת 00121.
על מנת לתרגם יעדים אלו לכמות ההספק המותקן של מתקני אנרגיה מתחדשת
הנדרש בכדי להשיגם, יש לחזות את צריכת החשמל הלאומית בשנים 4014 ו- 1414
בהתאמה וממנה לגזור את הכמויות. להלן גרף המתבסס על נתוני משרד האנרגיה 2:
1 יעדי ההחלטה אושררו בקיץ 0012 בהחלטת ממשלה מס' 5454
2 הגרף מתבסס על נותני משרד האנרגיה – התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית
3. 3
הסתמכות על נתוני חיזוי צריכה מהמנים הנה יסודית לחישוב יעדי האנרגיה המתחדשת
בכמויות הספק מותקן ואולם מדיניות משרד האנרגיה לתחום, מחודש פברואר 1014,
התבססה על תסריט הצלחה תיאורטית מלאה של התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית,
זאת מבלי להציג תרחיש למקרה בו יעד ההתייעלות אינו מושג.
יתרה מכך, תחזית הצמיחה הצפויה בצריכת החשמל שהכין המשרד מסתמכת על גידול
חזוי שנתי של % 3.5 כאשר בפועל הגידול בשנים 1012 ו- 0012 היה הגידול % 5.3 ו- %
4.3 בהתאמה. תוצאה אפשרית לחישוב חסר של צרכי המשק בחשמל הנה חישוב חסר של
בכמויות ההספק המותקן הנדרש ובהתאם אי עמידה ביעדים.
קביעת מדיניות לתחום מחייבת התייחסות לתחזית עסקים כרגיל וכן
מחייבת התייחסות לגידול הראלי השנתי בצריכת החשמל
עמידה ביעד % 10 בשנת 1414
סיכום כלל המכסות לייצור חשמל ממקורות מתחדשים שאושרו עד כה ע"י הרשות לשרותים
ציבוריים חשמל, בכל הטכנולוגוית, בתוספת ההספק המותקן הצפוי במכרזי אשלים (תרמו-
סולארי ופוטו-וולטאי), מסתכם ל- 44444 ( MWפירוט בנספח א').
נתון זה מלמד על חוסר מצטבר של 0 ,TWH 4.3 - TWHלפי תחזית עסקים כרגיל או
התייעלות, בהתאמה, בכדי לעמוד ביעד הייצור של % 10 לשנת 1212 ואולם בהחלטת
הממשלה מחודש יולי 0012 הוטל על משרד האנרגיה, לא יאוחר מינואר 5012, לערוך
בחינה מחודשת של המדיניות לפיה נקבעו מכסות הייצור. מקורה של קביעה זו בהתפתחות
הטכנולוגית ובשינויים במחירי מתקני הייצור (בייחוד לגבי הטכנולוגיה הפוטו-וולטאית).
עמידה ביעד % 3 בשנת 4014
מסמך זה מתייחס לעיבוד נתוני משרד האנרגיה, לפיו בסוף שנת 5012 צפויה צריכה חזויה
של חשמל (בצבע אדום בגרף) של 33 TWHלפי תסריט עסקים כרגיל ו- 0..3 TWHלפי
תסריט התייעלות אנרגטית.
לפי נתונים אלו %3 מצרכי החשמל בשנים אלו מסתכם ליעד באנרגיה מתחדשת לשנת
5012 של 5.5 TWHלפי תסריט עסקים כרגיל ו- 0..4 TWHלפי תסריט התייעלות
אנרגטית (מסומן באדום בגרף).
לדו"ח זה מצורף מודל3 שבחן מהם אמצעי הייצור שיכולים לספק בפועל חשמל לרשת עד
לסוף שנת 5012, כאשר ברור כי כמעט כל ההספק המותקן יגיע ממתקנים פוטו-וולטאים,
נוכח מורכבות והתמשכות פיתוח פרוייקטים בטכנולוגיות אחרות.
המודל מפחית ממצבת הייצור את התחנות התרמו-סולאריות, אשר צפויות לייצר חשמל
לרשת לאחר שנת 5012, כמו גם את מרבית המכסות לחוות רוח וביו-מסה (ההנחה היא כי
עד לסוף שנת 5012 רק 14 MWשל חוות רוח וטורבינות קטנות יקומו ו14 MWשל מתקני
ביו-גז). מן המודל עולה המסקנה להלן:
על מנת לעמוד ביעדי הייצור לשנת 4014
יש להסדיר ייצור של 113-110 4MWבמתקנים פוטו-וולטאים
זאת בנוסף למכסות ולמכרזים שפורסמו עד כה
3 נספח א' לדו"ח
4 הפער בהתאם לתסריט התייעלות אנרגטית או עסקים כרגיל
4. 4
ב. חסמים יסודיים להתפתחות התחום
מיסוד התחום לא כלל שינויי חקיקה נדרשים אי הסדרה בחקיקה של התחום,
שיש לו השלכות רוחב במשק האנרגיה, לצד השלכות תקציביות במליארדי ש"ח, יצר פקעת
בירוקרטית שתוצאתה אי אחידות במדיניות משרדי הממשלה השונים וחוסר ודאות לעוסקים
בתחום, דבר שגרם בסופו של יום להגברת סיכוני היזמות ולייקור התחום בהתאמה. יש
צורך בחקיקה שתסדיר את מעמד התחום, קביעת יעדי הייצור בחקיקה, תיקון חוק משק
החשמל (לדוגמא ע"מ לפטור מחובת רשיון מתקני מתח נמוך), תיקון חוק התכנון והבניה
(ע"מ לפטור את התחום מחובת היטל ההשבחה), תיקון חוק מקרקעי ישראל וכיוצ"ב.
חקיקה זו צריכה להתבסס על בחינת מערך החסמים בו שרוי התחום כיום.
קביעת עלויות התחום באופן מעוות תוך שימוש בנתונים מגמתיים
העלות העודפת של ייצור חשמל במקורות מתחדשים, אשר מושתת על ציבור צרכני החשמל
כתוצאה ממימוש הסדרות שמפרסמת הרשות, נגזרת מהשוואה לעלויות ייצור החשמל
הקונבנציונאלי וזה נקבע בישראל באופן מעוות אשר אינו משקף עלויות יציור ריאליות, או את
הנזק הסביביתי בייצור הקונבנציונאלי, או את חוב חברת החשמל. מאידך תועלות הייצור
במקורות מתחדשים, כגון גיוון סל מקורות הייצור הלאומי, לא חושבו בתחשיבי ההשוואה.
מצב זה צפוי להשתנות לאחר פרסום מסקנות ועדת קנדל. יש לציין כי נתונים בדבר גובה
העלות העודפת, שהיוו בסיס להחלטות קביעת מדיניות לתחום, התייחסו לעלות העודפת
הידועה ביום החישוב ולא על פני תקופת הייצור, דבר שגרם לחישוב מוטעה ומגמתי באשר
לייקור האמיתי של התחום את חשבונות החשמל על פני תקופה של 12 שנה.
חוסר תיאום בינמשרדי של משרדי הממשלה והרשויות מעל . משרדי
ממשלה ורשויות שונים מסדירים כיום את התחום. ריבוי הרגולטורים ללא גוף מתאם אחד
אחראי לאנדרלמוסיה רבתי אשר שוררת כיום בתחום בכל הנוגע לתיאום מדיניות הגופים
השונים. החלטת ממשלה מס' 4702 (הסרת חסמים במשק האנרגיה) משנת 7112 קבעה
ועדת מנכ"לים למטרה זו אשר מחוייבת בדיווח לשר האנרגיה על בסיס חדשי ואולם ועדה זו
אינה מתכנסת. אחת הדוגמאות הטובות להמחשה הוא חוסר התיאום בין ההסדרות
הכלכליות שמפרסמת הרשות לבין דרישות ממ"י בגין שימוש בקרקע ודרישות חלק מועדות
התכנון לתשלום היטל השבחה שלא נכללו בתחשיב הרשות במקור.
חוסר רציפות בהסדרות לייצור חשמל מדיניות הממשלה לא תורגמה עד כה
לרגולציה שתאפשר רצף הסדרתי לייצור חשמל ממקורות מתחדשים בישראל. התוצאה היא
סביבת עסקים בלתי אפשרית לעוסקים בתחום, שנאלצים לגייס ולפטר עובדים בהתאם
למצב המכסות בשוק. חוסר הרציפות בהסדרת התחום גורם לפעילות לא רציפה של
החברות ופוגע ביכלתן להתייעל ולהתמקצע, בניגוד לאינטרס הלאומי בפיתוח התחום.
עיכוב תהליכים ברשות לשירותים ציבוריים חשמל שימועים להסדרות
מפורסמים ומאושרים לעיתים לאחר חודשים רבים וגם לאחר תקופה של יותר משנה. כמו
כן, תהליך אישור רשיונות ייצור חשמל ברשות התעכב באופן לא סביר ובקשות לרשיון נדונו
זמן רב לאחר המועד בו הוגשו. מצב זה השתנה לאחרונה עם חילופי גברי ברשות ואולם
כעת מתעכב מזה חודשים תהליך אישור סגירות פננסיות לרשיונות ייצור חשמל, למרות
שמדובר בשלב בשל בתהליך הרישוי שהוצאות נכרות מצד היזמות בצדו ולמעשה כסף שוכב
בחשבונות בנק וממתין להחלטות הרשות וייצור חשמל באתרים סולאריים מתעכב בהתאמה.
5. 5
התעלמות מעקרון מזעור עלויות התחום על עלות הקווט"ש ממקורות מתחדשים
מועמסות עלויות נוספות, כגון ארנונה, אגרות בניה, היטלי השבחה (חלק מן הרשויות החלו
לדרוש תשלום היטלים), דמי חכירה (ממ"י עדיין לא קבע), מיסוי ועוד. אלו תורמים להגדיל
את היקף העלות אשר מושתת בסופו של יום על ציבור צרכני החשמל ולמעשה גורמים לייקור
התחום. התנהלות הרגולטורים בתחום עד כה מתעלמת מעקרון מזעור עלויות התחום
שסופו להפחית את עלות התחום לציבור בישראל ולאפשר את הגדלת היקף הייצור.
רשת חשמל לא מפותחת והעדר תמרוץ לשימוש ברשת הקיימת עמידה
ביעדי הייצור שנקבעו לשנת 1212 מחייבת את פיתוחה של רשת החשמל הקיימת, בייחוד
מאזור דרום הארץ צפונה. במצב הדברים הידוע כיום לא קיימות תכניות פיתוח שיאפשרו
הגעה ליעד שנקבע לשנת 1212 ומדובר בפיתוח שיארך שנים רבות. מאידך, מערך
ההסדרות הקיים אינו מאפשר מיצוי של הפוטנציאל הקיים בשימוש ביכולת הרשת הקיימת,
כאשר מנגד קיים פוטנציאל ייצור בטכנולוגיה הפוטו-וולטאית אשר עולה על 0 GWשל אתרים
לייצור חשמל, שפיתוחם החל ובגין מרביתם כבר הוגשו לרשות החשמל בקשות רשיון לייצור
חשמל.
ג. מיפוי חסמים בהסדרות השונות
0. מתקנים קטנים פוטו-וולטאים פרטיים עד 30 - KWגגות בתים פרטיים:
מימון ואח' תכנון ממ"י רשות/חח"י סטטוס
אין חסם טרם אושרו תעריפי אין חסם אין אופק הסדרתי מכסה
ארנונה שמקדם משרד מימון נקבע לפי לאחר 2012 מוגבלת
טיב הלקוח בבנק הפנים בחקיקה לשנת
תהליך אישור 2012 של
פטור ממס חלק מן הרשויות ממושך ומורכב 40 MW
להכנסה שנתית דורשות היטל הכולל ריבוי בדיקות
של .0 אלף השבחה בגין אישור ע"י חח"י, קבלת כלכליות
ש"ח לא אושר תמ"א 10/ד/10 אשר היתר הפעלה ההתקנות
בתקנות וקיימת מסכל את כדאיות ממשרד התשתיות נמוכה
אי ודאות לגבי ההתקנה . החלו ודרישה לטופס 5 בהשוואה
תחולתו נסיונות בחלק מן למתקן להסדרות
הרשויות לגביה אחרות
יצרן חשמל רטרואקטיבית של עלויות יחודיות מפאת
בבית פרטי היטלים. אשר נדרשות חוסר יתרון
נאלץ לפתוח בבתים פרטיים כגון לגודל
תיק עוסק הוצאת טופסי 4 עבודות תשתית לא ועלויות
מורשה ואינו לגגות סולאריים נלקחו בחשבון קבועות
חדשה לועדות התכנון יכול להיות התעריף דומות
עוסק פטור שאינן יודעות כיצד
להתמודד עם
הדרישה