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Prof. Carlos Toledo - USJT 
AULA 2 – DIREITO ADMINISTRATIVO: 
HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Nas sociedades antigas, não havia a noção de 
Estado, como sociedade politicamente organizada. 
 Os governantes eram considerados senhores, 
sendo a tarefa de governar considerada análoga a 
do proprietário que exerce poder sobre os bens de 
seu patrimônio. 
 Os “administradores” eram apenas serviçais que 
zelavam pelo interesse do senhor – da mesma 
forma que um capataz zela pelo interesse de seu 
empregador
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Nas cidades-estado gregas começa a se esboçar a 
distinção entre a esfera pública e a privada. 
 Não havia, porém, “administração” como atividade 
permanente: os cidadãos assumiam os cargos públicos 
de forma temporária, não-remunerada, em sistema de 
eleição ou rodízio. 
 O império romano herda esse sistema, sofisticando-o e 
baseando-se especialmente na escravidão e na 
conquista para sustentá-lo. 
 Porém, no Ocidente, essa organização desaparece com 
a invasão dos bárbaros e o surgimento da sociedade 
feudal.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 No final da Idade Média, surgem as primeiras 
monarquias de caráter nacional, gerando os 
primeiros Estados modernos. 
 Para a afirmação de seu poder, os reis passaram a 
constituir um corpo de funcionários, para 
supervisionar os seus “domínios” 
 Progressivamente, por meio desse corpo de 
funcionários, o Monarca concentra funções que 
antes eram dispersas na sociedade feudal: 
legislação, tributação, justiça, segurança interna e 
externa.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 O desenvolvimento do Estado-nação moderno, 
inicialmente sob o governo de monarcas absolutos, 
propiciou a ampliação dessas estruturas 
administrativas. 
 Nessa fase, podemos apontar como características da 
organização política: 
 Não havia propriamente “Estado” como entidade 
separada da pessoa do governante (criação dos 
juristas do século XVI e XVII); 
 Os poderes estatais estavam reunidos no Monarca, 
bem como não havia distinção entre seu patrimônio 
pessoal e o do reino;
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 O Monarca era irresponsável perante os súditos, 
que não podiam opor direitos a ele e aos que 
agiam em seu nome (the king do no wrong); 
 A sociedade se estruturava em “estados”, isto é, 
em classes juridicamente diferenciadas (nobreza, 
clero e povo); 
 Ideologicamente, essa estrutura era suportada por 
doutrinas de cunho religioso, que justificavam as 
diferenças de classe e a soberania pessoal do 
monarca.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Ao longo de três séculos (XVI ao XVIII), manifestaram-se 
transformações dessa estrutura político-social: 
 Concepção da personalidade do Estado, distinta da 
do soberano – o que se revela por distinções como 
Monarca X Coroa, Tesouro Real X Fisco, etc. 
 O crescimento e a especialização da estrutura 
burocrática acaba por limitar a capacidade de 
mando dos governantes, a ponto de um deles se 
definir como o “primeiro servidor do Estado” 
(Frederico II, 1756). 
 A crença na racionalidade e na livre circulação das 
idéias faz com que os assuntos de Estado sejam 
discutidos amplamente.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 A idéia de uma sociedade estratificada é 
questionada pelos pensadores iluministas, que 
passam a afirmar a igualdade dos homens. 
 A idéia de soberania se transfere da pessoa do 
monarca para a nação. 
 Afirma-se a crença na necessidade de limitação 
do poder absoluto, por meio da separação de 
funções estatais e na submissão à legalidade. 
 A fundamentação teológica das idéias políticas 
passa a não ser mais importante (secularização)
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 A idéia de uma sociedade estratificada é 
questionada pelos pensadores iluministas, que 
passam a afirmar a igualdade dos homens. 
 A idéia de soberania se transfere da pessoa do 
monarca para a nação. 
 Afirma-se a crença na necessidade de limitação 
do poder absoluto, por meio da separação de 
funções estatais e na submissão à legalidade. 
 A fundamentação teológica das idéias políticas 
passa a não ser mais importante (secularização)
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Essas concepções triunfaram ao final do século XVIII e 
início do século XIX, quando ocorreu a queda do Estado 
Absolutista e a afirmação de um novo modelo de 
organização estatal - o Estado de Direito, cujas bases 
são: 
 Organização estatal pela Constituição 
 Submissão do Estado à legalidade 
 Governo de caráter representativo 
 Separação de poderes/funções
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Somente com a afirmação da relação entre Estado e 
cidadão como uma relação jurídico-administrativa é que 
se torna possível o surgimento do Direito Administrativo 
como ramo científico e dogmático. 
 Nos países da tradição da civil law (direito legislado), 
ressalta-se a importância da contribuição da França, 
especialmente pela atuação do Conselho de Estado, 
tribunal supremo em matéria de litígios entre a 
Administração e os administrados (cidadãos). 
 A partir da contribuição francesa, consolidou-se a ideia 
de que a Administração tem um regime jurídico próprio 
que protege a sua atuação, denominado regime 
jurídico-administrativo.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Nos países da tradição da common law (direito 
consuetudinário), não houve o desenvolvimento do 
Direito Administrativo da mesma forma, pois não há o 
reconhecimento de um regime jurídico próprio para a 
Administração. 
 Todavia, nós brasileiros fomos influenciados pelo 
sistema americano da judicial review (revisão judicial), 
no qual se reconhece a um Poder Judiciário único e 
independente a possibilidade de anular os atos inválidos 
praticados pelos outros Poderes.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo 
 Ao longo do século XIX e XX, o Direito Administrativo 
teve de se ampliar para abarcar novos fenômenos e 
institutos, decorrentes: 
 dos movimentos de reivindicação social, que 
vieram a superar o modelo do Estado Liberal por um 
Estado Social ou Prestador 
 das crises do capitalismo, que exigiram o 
surgimento de um Estado Intervencionista, regulando 
e participando da atividade econômica.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.2. Elementos conceituais 
 Definição do Direito Administrativo 
Segundo Odete Medauar, “o direito administrativo é o 
conjunto de normas e princípios que regem a atuação 
da Administração Pública.” 
 Marçal Justen Filho define o direito administrativo como 
“ o conjunto de normas jurídicas de direito público que 
disciplinam as atividades administrativas necessárias à 
satisfação dos direitos fundamentais”
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.2. Elementos conceituais 
 Situação do Direito Administrativo na Ciência 
Jurídica: 
O Direito Administrativo é um ramo específico e 
autônomo do Direito Público e possui intensa relação 
com o Direito Constitucional, o que é hoje mencionado 
como “Constitucionalização do Direito Administrativo”. 
Ele também é a base procedimental de diversos outros 
ramos do Direito Público, como o Direito Tributário, 
Ambiental, Econômico, Urbanístico, do Consumidor, etc.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.2. Elementos conceituais 
 Fontes do Direito Administrativo: 
a) Fontes primárias: 
 A Constituição Federal; 
 As leis administrativas, produzidas em todas os 
níveis da Federação.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
2.2. Elementos conceituais 
 Fontes do Direito Administrativo: 
b) Fontes secundárias: 
 Os regulamentos, atos normativos e pareceres produzidos 
por autoridades administrativas competentes. 
 A jurisprudência, com destaque para as Súmulas 
Vinculantes, editadas pelo STF. 
 A doutrina especializada. 
 O costume, ressaltando que, para que seja considerado 
fonte, é necessário que obedeça à moralidade e tenha 
observância contínua e uniforme.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
Teste seus conhecimentos: 
Analise se estão certas ou erradas as afirmações: 
1. Considerada fonte secundária do direito administrativo, a 
jurisprudência não tem força cogente de uma norma criada 
pelo legislador, salvo no caso de súmula vinculante, cujo 
cumprimento é obrigatório pela administração pública. 
2. O sistema adotado, no ordenamento jurídico brasileiro, de 
controle judicial de legalidade dos atos da Administração 
Público, é o da chamada jurisdição única. 
3. O Direito Administrativo surgiu no contexto do Regime 
Absolutista, como forma de afirmar a autoridade do 
Monarca Absoluto sobre seus súditos.
2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 
Leitura recomendada: 
 Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno, Capítulo 
1 – Premissas Político-Institucionais do Estudo do Direito 
Administrativo 
 Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno, Capítulo 
2 – O Direito Administrativo 
 Acesse essa aula em: 
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  • 1. Prof. Carlos Toledo - USJT AULA 2 – DIREITO ADMINISTRATIVO: HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS
  • 2. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Nas sociedades antigas, não havia a noção de Estado, como sociedade politicamente organizada.  Os governantes eram considerados senhores, sendo a tarefa de governar considerada análoga a do proprietário que exerce poder sobre os bens de seu patrimônio.  Os “administradores” eram apenas serviçais que zelavam pelo interesse do senhor – da mesma forma que um capataz zela pelo interesse de seu empregador
  • 3. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Nas cidades-estado gregas começa a se esboçar a distinção entre a esfera pública e a privada.  Não havia, porém, “administração” como atividade permanente: os cidadãos assumiam os cargos públicos de forma temporária, não-remunerada, em sistema de eleição ou rodízio.  O império romano herda esse sistema, sofisticando-o e baseando-se especialmente na escravidão e na conquista para sustentá-lo.  Porém, no Ocidente, essa organização desaparece com a invasão dos bárbaros e o surgimento da sociedade feudal.
  • 4. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  No final da Idade Média, surgem as primeiras monarquias de caráter nacional, gerando os primeiros Estados modernos.  Para a afirmação de seu poder, os reis passaram a constituir um corpo de funcionários, para supervisionar os seus “domínios”  Progressivamente, por meio desse corpo de funcionários, o Monarca concentra funções que antes eram dispersas na sociedade feudal: legislação, tributação, justiça, segurança interna e externa.
  • 5. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  O desenvolvimento do Estado-nação moderno, inicialmente sob o governo de monarcas absolutos, propiciou a ampliação dessas estruturas administrativas.  Nessa fase, podemos apontar como características da organização política:  Não havia propriamente “Estado” como entidade separada da pessoa do governante (criação dos juristas do século XVI e XVII);  Os poderes estatais estavam reunidos no Monarca, bem como não havia distinção entre seu patrimônio pessoal e o do reino;
  • 6. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  O Monarca era irresponsável perante os súditos, que não podiam opor direitos a ele e aos que agiam em seu nome (the king do no wrong);  A sociedade se estruturava em “estados”, isto é, em classes juridicamente diferenciadas (nobreza, clero e povo);  Ideologicamente, essa estrutura era suportada por doutrinas de cunho religioso, que justificavam as diferenças de classe e a soberania pessoal do monarca.
  • 7. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Ao longo de três séculos (XVI ao XVIII), manifestaram-se transformações dessa estrutura político-social:  Concepção da personalidade do Estado, distinta da do soberano – o que se revela por distinções como Monarca X Coroa, Tesouro Real X Fisco, etc.  O crescimento e a especialização da estrutura burocrática acaba por limitar a capacidade de mando dos governantes, a ponto de um deles se definir como o “primeiro servidor do Estado” (Frederico II, 1756).  A crença na racionalidade e na livre circulação das idéias faz com que os assuntos de Estado sejam discutidos amplamente.
  • 8. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  A idéia de uma sociedade estratificada é questionada pelos pensadores iluministas, que passam a afirmar a igualdade dos homens.  A idéia de soberania se transfere da pessoa do monarca para a nação.  Afirma-se a crença na necessidade de limitação do poder absoluto, por meio da separação de funções estatais e na submissão à legalidade.  A fundamentação teológica das idéias políticas passa a não ser mais importante (secularização)
  • 9. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  A idéia de uma sociedade estratificada é questionada pelos pensadores iluministas, que passam a afirmar a igualdade dos homens.  A idéia de soberania se transfere da pessoa do monarca para a nação.  Afirma-se a crença na necessidade de limitação do poder absoluto, por meio da separação de funções estatais e na submissão à legalidade.  A fundamentação teológica das idéias políticas passa a não ser mais importante (secularização)
  • 10. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Essas concepções triunfaram ao final do século XVIII e início do século XIX, quando ocorreu a queda do Estado Absolutista e a afirmação de um novo modelo de organização estatal - o Estado de Direito, cujas bases são:  Organização estatal pela Constituição  Submissão do Estado à legalidade  Governo de caráter representativo  Separação de poderes/funções
  • 11. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Somente com a afirmação da relação entre Estado e cidadão como uma relação jurídico-administrativa é que se torna possível o surgimento do Direito Administrativo como ramo científico e dogmático.  Nos países da tradição da civil law (direito legislado), ressalta-se a importância da contribuição da França, especialmente pela atuação do Conselho de Estado, tribunal supremo em matéria de litígios entre a Administração e os administrados (cidadãos).  A partir da contribuição francesa, consolidou-se a ideia de que a Administração tem um regime jurídico próprio que protege a sua atuação, denominado regime jurídico-administrativo.
  • 12. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Nos países da tradição da common law (direito consuetudinário), não houve o desenvolvimento do Direito Administrativo da mesma forma, pois não há o reconhecimento de um regime jurídico próprio para a Administração.  Todavia, nós brasileiros fomos influenciados pelo sistema americano da judicial review (revisão judicial), no qual se reconhece a um Poder Judiciário único e independente a possibilidade de anular os atos inválidos praticados pelos outros Poderes.
  • 13. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.1. Evolução histórica do Direito Administrativo  Ao longo do século XIX e XX, o Direito Administrativo teve de se ampliar para abarcar novos fenômenos e institutos, decorrentes:  dos movimentos de reivindicação social, que vieram a superar o modelo do Estado Liberal por um Estado Social ou Prestador  das crises do capitalismo, que exigiram o surgimento de um Estado Intervencionista, regulando e participando da atividade econômica.
  • 14. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.2. Elementos conceituais  Definição do Direito Administrativo Segundo Odete Medauar, “o direito administrativo é o conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública.”  Marçal Justen Filho define o direito administrativo como “ o conjunto de normas jurídicas de direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à satisfação dos direitos fundamentais”
  • 15. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.2. Elementos conceituais  Situação do Direito Administrativo na Ciência Jurídica: O Direito Administrativo é um ramo específico e autônomo do Direito Público e possui intensa relação com o Direito Constitucional, o que é hoje mencionado como “Constitucionalização do Direito Administrativo”. Ele também é a base procedimental de diversos outros ramos do Direito Público, como o Direito Tributário, Ambiental, Econômico, Urbanístico, do Consumidor, etc.
  • 16. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.2. Elementos conceituais  Fontes do Direito Administrativo: a) Fontes primárias:  A Constituição Federal;  As leis administrativas, produzidas em todas os níveis da Federação.
  • 17. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS 2.2. Elementos conceituais  Fontes do Direito Administrativo: b) Fontes secundárias:  Os regulamentos, atos normativos e pareceres produzidos por autoridades administrativas competentes.  A jurisprudência, com destaque para as Súmulas Vinculantes, editadas pelo STF.  A doutrina especializada.  O costume, ressaltando que, para que seja considerado fonte, é necessário que obedeça à moralidade e tenha observância contínua e uniforme.
  • 18. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS Teste seus conhecimentos: Analise se estão certas ou erradas as afirmações: 1. Considerada fonte secundária do direito administrativo, a jurisprudência não tem força cogente de uma norma criada pelo legislador, salvo no caso de súmula vinculante, cujo cumprimento é obrigatório pela administração pública. 2. O sistema adotado, no ordenamento jurídico brasileiro, de controle judicial de legalidade dos atos da Administração Público, é o da chamada jurisdição única. 3. O Direito Administrativo surgiu no contexto do Regime Absolutista, como forma de afirmar a autoridade do Monarca Absoluto sobre seus súditos.
  • 19. 2. HISTÓRIA E ELEMENTOS CONCEITUAIS Leitura recomendada:  Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno, Capítulo 1 – Premissas Político-Institucionais do Estudo do Direito Administrativo  Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno, Capítulo 2 – O Direito Administrativo  Acesse essa aula em: http://pt.slideshare.net/CarlosToledo3