Ce diaporama a bien été signalé.
Nous utilisons votre profil LinkedIn et vos données d’activité pour vous proposer des publicités personnalisées et pertinentes. Vous pouvez changer vos préférences de publicités à tout moment.
การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน
เพื่อการพัฒนาระบบราชการ
อย่างสมดุลและยั่งยืน:
กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง
ในวงราชการ
ศา...
การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนเพื่อการพัฒนาระบบราชการอย่างสมดุลและยั่งยืน:
กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
ศาสตร...
ii
คำนำ
เอกสารฉบับนี้เป็นผลมาจากการประชุมวิชาการประจาปีพ.ศ. 2557 ของสถาบันพระปกเกล้า ซึ่ง
ในครั้งนั้นผู้เขียนไม่ได้ตอบรับเ...
iii
สำรบัญ
หน้ำ
1. ความเป็นมาของระบบข้าราชการพลเรือน 1
2. ปัญหาของระบบราชการที่มีความเป็นอิสระ 9
2.1 การเมือง-การบริหารไม่...
iv
ตำรำงและแผนภำพ
หน้ำ
ตารางที่ 1 สรุปวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่ 4
ตารางที่ 2 รูปแบบการควบคุมระบบราชการ 15
...
1
1. ความเป็นมาของระบบข้าราชการพลเรือน
หากไม่นับอียิปต์ กรีซ โรมัน หรือจีนในยุคโบราณ1
ก็อาจกล่าวได้ว่าโครงสร้างและระบบ
ข้า...
2
ปรัสเซียถือได้ว่าเป็นชาติแรกที่ได้สร้างระบบราชการและวางรากฐานระบบข้าราชการพลเรือน
สมัยใหม่ ในช่วงสมัยของ Frederick Willi...
3
คุณธรรม และในปี ค.ศ. 1870 ก็เริ่มมีการใช้ระบบการสอบแข่งขันแบบเปิด (open competitive
examination) ในบางหน่วยงาน จวบจนกระท...
4
ตารางที่ 1 สรุปวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่
ยุค
แรกเริ่ม
Civil servants as Personal Servants to Kings
เป็นข...
5
ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ทรงเล็งเห็นว่ายังขาด
บรรทัดฐานให้ยึดถีอปฏิบัติในแนวทางเดี...
6
ฉะนั้น เราจะเห็นว่าการวางระบบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปตามหลักของระบบคุณธรรม
(merit-based civil service system) นั้นมักจะ...
7
ข้าราชการก็จะต้องปฏิบัติงานอย่างตรงไปตรงมา ไม่เห็นแก่ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (impartiality)
หรือตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของฝ่ายการเมื...
8
2. มีการวางกฎและระเบียบให้ทุกฝ่ายปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด เพื่อให้มั่นใจได้ว่าการ
ตัดสินใจและการปฏิบัติงานใดๆ จะมีความสอ...
9
2. ปัญหาของระบบราชการที่มีความเป็นอิสระ
ความพยายามในการสร้างระบบราชการที่ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง (political-free
bu...
10
การเมืองโดยธรรมชาติในตัวเองจึงไม่สามารถที่จะทาให้ปราศจากการเมืองได้อย่างสิ้นเชิง 16
ในขณะที่
ฝ่ายข้าราชการประจาทาหน้าที...
11
ประสบการณ์อันยาวนานกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงตาแหน่งค่อนข้าง
บ่อย หากปราศจากภาวะผู้นาของฝ่า...
12
ระหว่างการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนหรือทาเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม อันอาจจะก่อให้เกิดปัญหาภาระ
ต่อประเทศและประชาชนผู้เสียภาษี ...
13
วิชาชีพ (professional control) ไม่มีการควบคุมทางการเมืองเสียเลยก็จะก่อให้เกิดความเสี่ยงในการ
บริหารราชการแผ่นดินค่อนข้า...
14
หรือไม่ควรทา เราจึงสามารถเชื่อมั่นไว้วางใจและเปิดให้ใช้ดุลพินิจได้ โดยให้ความสาคัญในเรื่องของ
ความรับผิดชอบ (responsibi...
15
บริหารจัดการสมัยใหม่ เช่น การกาหนดเป้าหมาย/ตัวชี้วัดและการประเมินผลการปฏิบัติงาน
(performance agreement) เป็นต้น รวมจนถ...
16
วิชาชีพ รวมทั้งจะต้องไม่ปฏิบัติตามหรือขัดขืนหากเห็นว่านโยบายหรือข้อสั่งการของฝ่ายการเมืองนั้น
เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องชอบธ...
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ
Prochain SlideShare
Chargement dans…5
×

การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ

528 vues

Publié le

Publié dans : Recrutement & RH
  • Soyez le premier à commenter

การปฎิรูประบบราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ

  1. 1. การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน เพื่อการพัฒนาระบบราชการ อย่างสมดุลและยั่งยืน: กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง ในวงราชการ ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์
  2. 2. การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนเพื่อการพัฒนาระบบราชการอย่างสมดุลและยั่งยืน: กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์
  3. 3. ii คำนำ เอกสารฉบับนี้เป็นผลมาจากการประชุมวิชาการประจาปีพ.ศ. 2557 ของสถาบันพระปกเกล้า ซึ่ง ในครั้งนั้นผู้เขียนไม่ได้ตอบรับเชิญเข้าร่วมเป็นผู้อภิปรายกลุ่มย่อยในหัวข้อเรื่อง “ดุลอานาจระหว่างฝ่าย การเมืองและข้าราชการประจา” เนื่องจากติดภารกิจงานประจาที่รัดตัว ทาให้ไม่มีเวลาเตรียมตัวในการ เขียนเอกสารประกอบการสัมมนาดังกล่าวได้อย่างมีคุณภาพ อย่างไรก็ดี ผู้เขียนตระหนักดีว่าหัวข้อเรื่อง ดังกล่าวนี้เป็นเรื่องที่มีความสาคัญและเป็นประเด็นที่ได้รับการหยิบยกขึ้นมาอย่างกว้างขวางท่ามกลาง กระแสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศในช่วงที่ผ่านมา ประกอบกับความวิตกกังวลส่วนตัวว่าจะมีการ เลือกเดินไปทางใดทางหนึ่งในลักษณะที่ก้าวสุดขั้วมากจนเกินไปจนเกิดความไม่สมดุลขึ้น จึงทาให้เป็น สิ่งที่ติดค้างอยู่ในใจผู้เขียนตลอดเวลาว่าจะหาโอกาสสื่อสารความคิดให้แก่ฝ่ายต่างๆ ได้อย่างไร เมื่อมีเหตุทาให้ต้องพ้นจากความรับผิดชอบในงานราชการตามปกติ จึงทาให้ผู้เขียนมีโอกาสได้ ใช้เวลาว่างเป็นนักวิชาการอิสระเพื่อทบทวนตาราทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ที่เคยศึกษามาและค้นคว้า ผลงานทางวิชาการใหม่ๆ บางส่วนเพิ่มเติม รวมทั้งได้อาศัยข้อมูลที่ได้เคยศึกษาดูงานเกี่ยวกับการ บริหารราชการของต่างประเทศ และประสบการณ์ตรงในการพัฒนาระบบราชการมากว่าสิบปี จนทาให้ สามารถจัดทาเอกสารฉบับนี้ขึ้นมาได้จนลุล่วงเสร็จสิ้นไป ผู้เขียนใคร่ขอขอบคุณ ศาสตราจารย์ ดร.ปรัชญา เวสารัชช์ เป็นอย่างสูงที่ได้กรุณาให้ข้อคิดเห็น บางประการอันเป็นประโยชน์ต่อการปรับปรุงแก้ไขเอกสารฉบับนี้ให้มีความสมบูรณ์มากขึ้น อย่างไรก็ดี หากมีข้อบกพร่องใดๆ ผู้เขียนขอน้อมรับไว้แต่เพียงผู้เดียวและจะได้นามาปรับปรุงแก้ไขในโอกาสต่อไป ผู้เขียนหวังว่าเนื้อหาสาระและข้อเสนอแนะในเอกสารฉบับนี้จะเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูประบบ ข้าราชการพลเรือนและการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยได้ไม่มากก็น้อย ท่านใดประสงค์จะให้ ข้อคิดเห็นเพิ่มเติมสามารถติดต่อได้ที่ thosaporn.sirisumphand@gmail.com ทศพร ศิริสัมพันธ์ เมษายน 2558
  4. 4. iii สำรบัญ หน้ำ 1. ความเป็นมาของระบบข้าราชการพลเรือน 1 2. ปัญหาของระบบราชการที่มีความเป็นอิสระ 9 2.1 การเมือง-การบริหารไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด 9 2.2 พลังอานาจของระบบราชการ 10 3. การควบคุมระบบราชการและข้าราชการประจา 13 3.1 การควบคุมระบบราชการโดยฝ่ายการเมือง 16 4. ประเด็นความท้าทายที่ต้องพิจารณาเพิ่มเติม 19 5. ระบบข้าราชการพลเรือนของต่างประเทศ 22 5.1 ประเทศสหราชอาณาจักร 25 5.2 ประเทศออสเตรเลีย 31 5.3 ประเทศนิวซีแลนด์ 34 5.4 ประเทศสหรัฐอเมริกา 36 5.5 ประเทศฝรั่งเศส 42 5.6 สรุปบทเรียน 42 6. กรณีการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงของประเทศไทย 48 6.1 กระบวนการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง 48 6.2 ปัญหาอุปสรรคและข้อจากัด 51 7. ข้อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูป 55 7.1 หลักการ 55 7.2 กลไก 57 7.3 ระบบและกระบวนการ 61 8. สรุป 68
  5. 5. iv ตำรำงและแผนภำพ หน้ำ ตารางที่ 1 สรุปวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่ 4 ตารางที่ 2 รูปแบบการควบคุมระบบราชการ 15 ตารางที่ 3 รูปแบบระบบการเมืองการบริหารในเชิงเปรียบเทียบ 22 ตารางที่ 4 การจาแนกระบบผู้บริหารระดับสูงของบางประเทศ 23 ตารางที่ 5 บทบาทของฝ่ายการเมืองในการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงของ บางประเทศ 25 ตารางที่ 6 โครงสร้างระบบข้าราชการพลเรือนของอังกฤษ 26 ตารางที่ 7 โครงสร้างระบบข้าราชการพลเรือนของออสเตรเลีย 32 ตารางที่ 8 โครงสร้างระบบข้าราชการพลเรือนรัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกา 37 ตารางที่ 9 เปรียบเทียบจานวนและสัดส่วนของการแต่งตั้งโดยฝ่ายการเมืองของ สหรัฐอเมริกา โดยแยกเป็นรายกระทรวง 41 ตารางที่ 10 สรุปเปรียบเทียบระบบการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงของประเทศต่างๆ 43 แผนภาพที่ 1 บทบาทของฝ่ายการเมืองในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน 17 แผนภาพที่ 2 ตัวแบบความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจา 20 แผนภาพที่ 3 ตัวแบบผสมผสานในการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูง 21 แผนภาพที่ 4 สรุปการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในตาแหน่งปลัดกระทรวงของอังกฤษ 30 แผนภาพที่ 5 สรุปตาแหน่งที่เปิดให้ฝ่ายการเมืองสามารถแต่งตั้งได้เองโดยไม่ต้องมี การแข่งขันของสหรัฐอเมริกา 40 แผนภาพที่ 6 กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่าของไทย 49 แผนภาพที่ 7 กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับอธิบดีหรือเทียบเท่าของไทย 51 แผนภาพที่ 8 โครงสร้างของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม 59
  6. 6. 1 1. ความเป็นมาของระบบข้าราชการพลเรือน หากไม่นับอียิปต์ กรีซ โรมัน หรือจีนในยุคโบราณ1 ก็อาจกล่าวได้ว่าโครงสร้างและระบบ ข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่มีรากฐานมาจากยุโรปในยุคกลาง (the Middle Age) โดยเฉพาะรูปแบบของ การแบ่งส่วนงานและสายการบังคับบัญชาตามโบสถ์คาทอลิค ในช่วงระยะแรกนั้นบรรดาข้าราชการพล เรือนคงมีสถานภาพเป็นข้าผู้รับใช้ของกษัตริย์ (personal servants) ต่อมาเมื่อมีการรวมตัวและจัดตั้ง เป็นรัฐชาติ (nation-state) ขึ้นทาให้สถานภาพกลายเป็นข้าผู้รับใช้ของรัฐ (state servants) อย่างไรก็ดี ในช่วงดังกล่าวนี้การแต่งตั้งตาแหน่งในระดับสูงยังคงอยู่ในอานาจของผู้ปกครองหรีอชนชั้นนาทางการ เมีอง (elite) ในลักษณะแบบระบบอุปถัมภ์ (patronage) หรือการดึงเข้ามาร่วมเป็นพวก (co-optation) อันจะช่วยทาให้เกิดความมั่นใจในความจงรักภักดีและสามารถควบคุมการสืบทอดตาแหน่งต่อไปได้ 2 อิทธิพลของความเป็นรัฐสมัยใหม่และการปฏิวัติอุตสาหกรรม (industrialization) ทาให้มีความ จาเป็นที่จะต้องสร้างความทันสมัยในการบริหารราชการแผ่นดิน (administrative modernization) และ ออกแบบระบบข้าราชการพลเรือนใหม่ ซึ่งมีความแตกต่างไปจากเดิมที่มุ่งเน้นให้ความสาคัญในเรื่อง ความจงรักภักดีต่อผู้ปกครองเพื่อแลกเปลี่ยนกับความมั่นคงในตาแหน่งหน้าที่การงานและค่าตอบแทน ในช่วงกลางศตวรรษที่ 18 จึงได้เริ่มเกิดกระแสแนวความคิดในการแยกการเมืองกับการบริหารออกจาก กัน โดยจัดวางระบบการทางานอย่างเป็นทางการในรูปแบบกระทรวง ทบวง กรม (bureau system) และ ให้มีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานประจา (office-holder) เน้นถึงความจงรักภักดีต่อสังคมพลเมือง (civil society) มากกว่าตัวผู้ปกครอง (personal ruler) งานราชการเดิม (royal service) ได้ขยายขอบเขตกว้างขวางขึ้น และแปรสภาพเป็นงานบริการสาธารณะ (public service) ไม่ใช่เป็นเฉพาะเรื่องการทหารหรือกิจการใน ราชสานักเท่านั้น ความมั่นคงในตาแหน่งไม่ได้ถูกผูกติดไว้กับตัวผู้ปกครองซื่งอาจจะแปรผันไปตามยุค สมัย แต่จะให้หลักประกันในตาแหน่งหน้าที่และได้รับค่าตอบแทนในการปฏิบัติงาน รวมทั้งมีการ คัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการตามเงี่อนไขความรู้ความสามารถเฉพาะทางที่กาหนดไว้ เช่น ด้านกฎหมาย ด้านการช่าง เป็นต้น ตลอดจนได้มีการจัดตั้งสถาบันการศึกษาและฝึกอบรมบุคคลเข้ารับราชการขึ้นเป็น การเฉพาะ (pre-entry training institution) อันนาไปสู่การสร้างความเป็นวิชาชีพของข้าราชการพลเรือน (professionalization of civil service) ในเวลาถัดต่อมา 3 1 ประเทศจีนได้จัดให้มีการสอบคัดเลือกแข่งขันบุคคลเข้ารับราชการพลเรือนเพื่อประเมินความรู้ความสามารถ และคุณธรรมอันเป็นไปตามหลักปรัชญาของลัทธิขงจื้อมาตั้งแต่ยุคสมบูรณายาสิทธิราชย์ในสมัยโบราณก่อนคริสต ศักราช 2 Ferrel Heady, Public Administration: A Comparative Perspective, 3rd ed. (N.Y.: Marcel Dekker, 1984). 3 Heady, อ้างแล้ว.
  7. 7. 2 ปรัสเซียถือได้ว่าเป็นชาติแรกที่ได้สร้างระบบราชการและวางรากฐานระบบข้าราชการพลเรือน สมัยใหม่ ในช่วงสมัยของ Frederick William I ประสบความสาเร็จในการล้มล้างระบบศักดินา (feudalism) ได้ดาเนินการปฏิรูประบบทหารและการปกครอง โดยมีการจัดระเบียบการบริหารงานใน ลักษณะแบบรวมศูนย์อานาจ ตลอดจนการวางกฎระเบียบและแบบแผนในการปฏิบัติราชการอย่างเป็น ทางการ รวมถึงเรื่องเกี่ยวกับวินัยและการลงโทษ นอกจากนี้ ปรัสเซียยังถือได้ว่าเป็นรัฐสมัยใหม่แห่งแรก ที่มีการเปิดรับบุคคลเข้าสู่ระบบราชการบนพื้นฐานของการสอบแข่งขัน ผู้เข้ารับราชการจะต้องจบ การศึกษาและได้รับประกาศนียบัตรจากมหาวิทยาลัย มีการมอบหมายงานตามหน้าที่และทาให้การรับ ราชการมีลักษณะเป็นงานอาชีพ จวบจนถึงในสมัยของ Frederick William II หรือ William the Great ระบบข้าราชการพลเรือนของปรัสเซียมีความเข้มแข็งและทรงพลังอานาจอย่างมาก จนเรียกกันว่าเป็น “an aristocracy of experts” ถึงแม้ว่าจะล่มสลายลงจากการเข้ายึดครองของพระเจ้านโปเลียน แต่ก็เป็น แรงบันดาลใจของ Max Weber ในการเขียนหนังสือเรื่อง “Bureaucracy” ในเวลาต่อมานั่นเอง 4 ในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน ผลจากการปฏิวัติปี ค.ศ. 1789 ได้ทาให้ระบบราชการของประเทศ ฝรั่งเศสมุ่งเน้นในเรื่องการรับใช้ประชาชน ข้าราชการพลเรือนมีหน้าที่ปฎิบัติงานให้เป็นไปตาม บทบัญญัติของกฎหมาย ไม่ใช่ตามประสงค์ของผู้ปกครอง และเปิดให้โอกาสชนชั้นกลางหรือบุคคลทั่วไป สามารถเข้ารับราชการได้ ไม่ใช่เป็นเรื่องอภิสิทธิ์(privilege) ของบางกลุ่มชนเท่านั้น ถัดต่อมาในยุคของ พระเจ้านโปเลียนก็ได้มีการปฏิรูปกฎหมายและระบบการบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ ให้ความสาคัญ ต่อโครงสร้างสายการบังคับบัญชา ความรับผิดชอบ และความเชี่ยวชาญชานาญการเฉพาะด้าน (specialization) ในส่วนกลางนั้นได้มีการจัดตั้งกระทรวงและแบ่งออกเป็นหน่วยงานย่อยเฉพาะทาง ใน ส่วนระบบภูมิภาคก็ได้แยกออกเป็นจังหวัด (département) และอาเภอ (arrondissement) นอกจากนี้ยัง ได้มีการจัดตั้งโรงเรียนเพื่อเตรียมคนเข้ารับราชการ (école polytechnique) เป็นผู้เชี่ยวชาญในสาขา ต่างๆ ที่จาเป็นต่อการบริหารประเทศ เช่น วิศวกร นักวิทยาศาสตร์ เป็นต้น 5 ในขณะที่การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนของสหราชอาณาจักรเป็นไปตามข้อเสนอแนะใน รายงานที่เรียกกันว่า “Northcote-Trevelyan Report” ในปี ค.ศ. 1854 อันเป็นไปตามประสบการณ์ของ การบริหารงานในอาณานิคมอินเดีย (the East India) ในช่วงทศวรรษ 1930 ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจาก ระบบราชการของปรัสเซีย ต่อมาในปี ค.ศ. 1855 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (civil service commission) ขึ้น เพื่อรับผิดชอบให้การบริหารงานบุคคลในวงราชการเป็นไปตามระบบ 4 E. N. Gladden, A History of Public Administration: Volume II - From the Eleventh Century to the Present Day (London: Frank Cass, 1972).5 Hans A.G.M. Bekke and Frits M. van der Meer, eds., Civil Service Systems in Western Europe (Cheltenham, U.K.: Edward Elgar, 2000).
  8. 8. 3 คุณธรรม และในปี ค.ศ. 1870 ก็เริ่มมีการใช้ระบบการสอบแข่งขันแบบเปิด (open competitive examination) ในบางหน่วยงาน จวบจนกระทั่งปี ค.ศ. 1914 จึงสามารถขยายผลไปจนครบทั้งระบบ 6 สาหรับกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น การบริหารงานในช่วงระยะแรกหรือยุคภายหลังการ ประกาศอิสรภาพ (ค.ศ.1789-1829) มีลักษณะที่เรียกว่า “government by gentlemen” เนื่องจาก ขอบเขตและขนาดของรัฐบาลมีค่อนข้างเล็ก ไม่ได้แยกเรื่องการเมืองและการบริหารออกจากกัน การสรร หาบุคคลเข้าดารงตาแหน่งจึงมักจะมาจากบรรดาชนชั้นนา ผู้มีฐานะหรือชาติตระกูล เป็นคนเก่งและจบ การศีกษาขั้นสูง และมีความซื่อสัตย์สุจริต ถัดมาในยุคของประธานาธิบดี Andrew Jackson มีลักษณะที่ เรียกว่า “government by the common man” เปิดโอกาสให้บุคคลต่างๆ ที่มีความสามารถเข้ารับ ราชการได้ แต่ยังคงให้ความสาคัญต่อความจงรักภักดีทางการเมืองและความสัมพันธ์ส่วนตัว อันเป็น จุดเริ่มต้นของระบบอุปถัมภ์เล่นพรรคเล่นพวก (spoils system) และขยายตัวมากขึ้นนับตั้งแต่ในช่วง หลังยุคสงครามกลางเมืองเป็นต้นมา โดยมีการใช้ระบบข้าราชการพลเรือนในทางที่ผิด (abuse) เป็น เรื่องของการตอบแทนผู้ให้การสนับสนุนทางการเมืองมากเกินไป จนนาไปสู่กรณีการลอบสังหาร ประธานาธิบดี James Garfield โดยบุคคลผู้ผิดหวังจากการเข้ารับราชการ ในที่สุดจึงได้มีการออก กฎหมายเพื่อปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน (The Pendleton Act ค.ศ. 1883) ขื้น เพื่อขจัดปัญหา ระบบอุปถัมภ์ทางการเมือง โดยจัดให้มีการสอบแข่งขันเข้ารับราชการอย่างเป็นระบบและมีการจัดตั้ง คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนขึ้นอย่างเป็นทางการเพื่อวางนโยบายและออกกฎระเบียบเพี่อบังคับใช้ กับหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรม 7 ในกรณีของประเทศไทยนั้น ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงริเริ่ม ให้มีการปฏิรูประบบราชการเพื่อทาให้มีความทันสมัยตามแบบอย่างของอารยะประเทศตะวันตกหลาย ประการ โดยมีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินเสียใหม่ ในส่วนกลางได้ทรงตั้งกระทรวงและ กรม มีการแยกราชการทหารออกจากราชการพลเรือน การรวมศูนย์อานาจและระบบมณฑลเทศาภิบาล เลิกระบบกินเมืองและให้มีการจ่ายเงินเดือน รวมทั้งได้ทรงริเริ่มให้มีโรงเรียนสาหรับฝึกหัดวิชา ข้าราชการฝ่ายพลเรือนขึ้น 8 อย่างไรก็ดี เจ้ากระทรวงแต่ละแห่งยังคงมีอิสระในการดาเนินการ ไม่ได้มี การกาหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานของการบริหารงานบุคคลให้ถือปฏิบัติในวงราชการอย่างเป็นระบบ และเป็นแบบแผนเดียวกัน 6 http://www.civilservice.gov.uk/about/a-partial-history-of-the-civil-service7 Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2nd ed. (N.Y.: Oxford University Press, 1982) และ Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde and David H. Rosenbloom, Personnel Management in Government, 2nd ed. (N.Y.: Marcel Dekker, 1981).8 ปิยะนาถ บุนนาคและคณะ, 9 แผ่นดินของการปฏิรูประบบราชการไทย เล่ม 5 (กรุงเทพมหานคร: สานักงาน ก.พ.ร., 2549).
  9. 9. 4 ตารางที่ 1 สรุปวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่ ยุค แรกเริ่ม Civil servants as Personal Servants to Kings เป็นข้าผู้รับใช้ของกษัตริย์ ยุคที่สอง Civil servants as State Servants เป็นข้าผู้รับใช้ของรัฐ เมื่อมีการรวมตัวเป็นรัฐชาติ (nation-state) ในยุโรป ยุคที่สาม Civil servants as Public Servants เป็นข้าราชการพลเรือนผู้รับใช้ประชาชน อันเป็นผลมาจากการปฏิวัติค.ศ.1789 ใน ฝรั่งเศส ตลอดจนการปฏิรูปกฎหมายและระบบการบริหารราชการแผ่นดินของพระ เจ้านโปเลียน ยุคที่สี่ Civil service as Protected Service เป็นข้าราชการพลเรือนผู้มีความมั่นคงในตาแหน่งงานและได้รับการดูแลปกป้อง อัน เป็นผลมาจากการปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนในช่วงกลางศตวรรษที่ 19 ให้ ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองและวางรากฐานของระบบคุณธรรม (merit- based system) อย่างเป็นทางการตามกฎหมาย ยุคที่ห้า Civil service as Professional Service เป็นข้าราชการพลเรือนผู้มีความเป็นวิชาชีพในการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจงานใน ด้านต่างๆ มากขึ้น แต่ก็ต้องมักจะเผชิญกับการวิพากษ์วิจารณ์ถึงปัญหาการขาด ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานและประเด็นเกี่ยวกับการตอบสนองทางการเมือง ที่มา: Jos C.N. Raadscheldes and Mark R. Rutgers, “The Evolution of Civil Service Systems,” in Hans A.G.M. Bekke, James L. Perry and Theo A.J. Toonen, Civil Service Systems in Comparative Perspective (Bloomington: Indiana University Press, 1996), pp. 67-99.
  10. 10. 5 ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ทรงเล็งเห็นว่ายังขาด บรรทัดฐานให้ยึดถีอปฏิบัติในแนวทางเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องของการรับบุคคลเข้ารับราชการ เงินเดือน วินัย การลงโทษ หรือการออกจากราชการ ประกอบกับบุคคลทั่วไปก็มีการศึกษามากขึ้น สมควรเปิดโอกาสให้เข้ารับราชการและสามารถยึดเป็นงานอาชีพได้ จึงได้ทรงตราพระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471 มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2472 เพื่อ วางรากฐานของระบบคุณธรรม ดังที่แสดงไว้ในกล่องที่ 1 โดยมีหลักการสาคัญๆ รวม 4 ประการคือ (1) ให้ข้าราชการพลเรือนทั้งหมดอยู่ภายใต้ระบบเดียวกัน (2) ให้เลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้า รับราชการโดยเสมอภาคและยุติธรรม (3) ให้การรับราชการเป็นงานอาชีพ และ (4) ให้ข้าราชการพล เรือนมีวินัย พระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ได้กาหนดให้มีข้าราชการรวม 3 ประเภท คือ  ข้าราชการพลเรือนสามัญคือ ข้าราชการที่รัฐบาลบรรจุแต่งตั้งไว้ตามระเบียบฯ แบ่งออกเป็น 2 ชั้น คือ ชั้นสัญญาบัตร (รองอามาตย์ตรีขึ้นไป) และชั้นราชบุรุษ  ข้าราชการพลเรือนวิสามัญคือ บุคคลที่รัฐบาลจ้างไว้ให้ทาการเฉพาะอย่างหรือระยะเวลา ชั่วคราว  เสมียนพนักงาน ซึ่งมีสิทธิได้รับเงินเดือนตามอัตราที่ตั้งไว้ รวมทั้งยังได้มีการจัดตั้ง "กรรมการรักษาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน" (ก.ร.พ.) ซึ่งมีฐานะเป็นองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลแห่งแรกของประเทศไทยอีกด้วย 9 ที่มา: สานักงาน ก.พ., ประมวลกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนพุทธศักราช 2471-2551 (กรุงเทพมหานคร: สานักงาน ก.พ., 2551). 9 ประวีณ ณ นครและคณะ, พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับระบบข้าราชการพลเรือน ตอนที่ 1 ทรงวางรากฐานระบบข้าราชการพลเรือน (กรุงเทพมหานคร: สานักงาน ก.พ., 2536). กล่องที่ 1 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระ บรมราชโองการดารัสเหนือเกล้าฯ สั่งว่า โดยที่มีพระราชประสงค์จะทรงวางระเบียบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไป ในทางเลือกสรรผู้มีความรู้และความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ ไม่มีกังวล ด้วยการแสวงผลประโยชน์ในทางอื่น ส่วนฝ่ายข้างราชการก็ให้ได้รับประโยชน์ ยิ่งขึ้น เนื่องจากความสะพรั่งพร้อมด้วยข้าราชการซึ่งมีความสามารถและรอบรู้ใน วิถีและอุบายของราชการ กับทั้งหน้าที่และวินัยอันตนพึงรักษาเป็นนิตยกาล …
  11. 11. 6 ฉะนั้น เราจะเห็นว่าการวางระบบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปตามหลักของระบบคุณธรรม (merit-based civil service system) นั้นมักจะมีการออกกฎหมายแม่บทเพื่อวางหลักการและแนวทางไว้ อย่างชัดเจนเป็นทางการ โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (civil service commission) ขึ้นเพื่อเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลทาหน้าที่ในการวางนโยบายและกาหนดระเบียบกฎเกณฑ์ ต่างๆ เพื่อส่งเสริมและปกป้องรักษาระบบคุณธรรมในวงราชการ โดยทั่วไปแล้ว ระบบคุณธรรมมักจะประกอบด้วยหลักการสาคัญๆ อย่างน้อย 4 ประการ ดังต่อไปนี้ 10 1. หลักความเสมอภาคและโอกาสที่เท่าเทียมกัน (equality of opportunity) โดยเปิดโอกาสให้ ผู้มีคุณสมบัติทุกคนสามารถสมัครเข้าทาการสอบแข่งขันในการเข้ารับราชการ (competitive entrance examination) อย่างยุติธรรม ได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอหน้าเท่าเทียมกัน อยู่ ภายใต้หลักเกณฑ์และมาตรฐานเดียวกัน ไม่คานึงถึงภูมิหลัง ชาติตระกูล เพศ ผิวพรรณ เชื้อชาติ ไม่มีการเล่นพรรคเล่นพวกหรือใช้ความสัมพันธ์ส่วนตัว 2. หลักความรู้ความสามารถของบุคคล (competence) เป็นเกณฑ์ในการคัดเลือกและบรรจุ แต่งตั้งเพื่อให้ได้ผู้ที่เหมาะสมที่สุดกับตาแหน่งงาน รวมถึงการโยกย้ายและการเลื่อน ตาแหน่งก็ต้องคานึงถึงความสามารถและผลงานเป็นหลัก 11 3. หลักความมั่นคงในอาชีพการงาน (tenure security) อันจะทาให้เกิดความแน่นอนในการ ทางาน โดยให้มีการจ้างงานตลอดชีพ (life-time employment) และสามารถก้าวหน้าใน อาชีพรับราชการ การป้องกันไม่ให้ถูกกลั่นแกล้งหรือถูกให้ออกจากราชการอย่างไม่เป็น ธรรมหรือโดยไม่มีความผิด รวมทั้งจัดให้มีหลักประกันหรือความชัดเจนในเรื่องเงินเดือน สวัสดิการ และประโยชน์เกื้อกูลอื่น ๆ 4. หลักความเป็นกลางทางการเมือง (political neutrality) โดยพยายามป้องกันไม่ให้อิทธิพล ทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงการดาเนินการของฝ่ายราชการประจา ในขณะเดียวกัน 10 Jay M. Shafritz, Public Personnel Management: The Heritage of Civil Service Reform (N.Y: Praeger, 1975) และ Lloyd Nigro, Felix Nigro and J. Edward Kellough, 6th ed., The New Public Personnel Administration (Belmont, CA.: Thompson Wadsworth, 2007) www.psc-cfp.gc.ca/abt- aps/rprt/lrecmps-rlecmfp/index-eng.htm11 หลักอาวุโสและประสบการณ์นั้นอยู่บนพื้นฐานความเชื่อที่ว่าบุคคลผู้ที่ทางานอยู่ในองค์การมาเป็นระยะ เวลานานกว่าย่อมมีความรอบรู้ ความชานาญ และมีประสบการณ์มากกว่าบุคคลผู้ที่ทางานในองค์การเป็นระยะเวลาที่ น้อยกว่า ฉะนั้น บุคคลผู้ที่มีอาวุโสและมีประสบการณ์ในการทางานมากกว่าจึงควรที่จะได้รับโอกาสในการเลื่อน ตาแหน่งก่อนบุคคลอื่น อันจะช่วยทาให้บุคคลดังกล่าวมีขวัญและกาลังใจในการทางาน อย่างไรก็ดี หลักเกณฑ์ดังกล่าว ก็อาจจะไม่ถูกต้องเสมอไปเพราะบุคคลที่มีอาวุโสและประสบการณ์มากกว่าไม่อาจเป็นหลักประกันได้ว่าจะเป็นบุคคลผู้มี สมรรถนะและความรู้ความสามารถเหมาะสมกับตาแหน่งงานดังกล่าวนั้น
  12. 12. 7 ข้าราชการก็จะต้องปฏิบัติงานอย่างตรงไปตรงมา ไม่เห็นแก่ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (impartiality) หรือตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของฝ่ายการเมืองกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดด้วยเช่นกัน อนึ่ง นักวิชาการบางท่านได้ตั้งข้อสังเกตว่าระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่ดังกล่าวนี้เป็นที่ ยอมรับและขยายผลในทางปฏิบัติอย่างกว้างขวางมากขึ้น เมื่อสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ได้ก่อตัวขึ้น อย่างเป็นทางการและเริ่มเข้ามามีอิทธิพลทางความคิดของบุคคลฝ่ายต่างๆ ดังจะเห็นได้จากผลงานของ Woodrow Wilson ในปีค.ศ. 1887 ซึ่งสนับสนุนให้มีการแยกการเมืองออกจากการบริหาร (politic- administration dichotomy) อันเป็นผลมาจากปัญหาการเมืองในแบบอุปถัมภ์ (patronage politics) ต่อมาในปี ค.ศ. 1990 Frank Goodnow ก็ได้อธิบายให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการเมืองเป็นเรื่องของ นโยบายหรือการแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของประเทศ ส่วนการบริหารเป็นเรื่องของการขับเคลื่อน นโยบายหรือเจตนารมณ์ไปสู่การปฏิบัติ หากไม่แยกการเมืองออกจากการบริหารแล้วก็อาจจะเกิด ผลกระทบเสียหายติดตามมาได้ 12 ในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 Max Weber ก็ได้เสนอว่าการแยกการเมืองจากการบริหารนั้นจะทาได้ ก็ต่อเมื่อมีการแยกบทบาทหน้าที่ระหว่างสองฝ่ายให้ชัดเจน ฝ่ายข้าราชการประจาควรจะเป็นกลไกหรือ เครี่องมือและอยู่ใต้การบังคับบัญชาของฝ่ายการเมือง โดยปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นผู้เชี่ยวชาญทาง เทคนิคที่ให้ข้อเสนอแนะต่อฝ่ายการเมืองและยอมรับการตัดสินใจของฝ่ายการเมืองในฐานะเป็นผู้แทน ปวงชนไปปฏิบัติให้บรรลุผล ภายใต้สภาพของการแข่งขันและความขัดแย้งทางการเมืองนั้น ฝ่าย ข้าราชการประจาควรปฏิบัติงานอย่างตรงไปตรงมาไม่เอนเอียงให้แก่ฝ่ายใด (impartially) และควร วางตัวเป็นกลางทางการเมือง (political neutrality) อย่างเคร่งครัด 13 ระบบราชการในแบบอุดมคติตามความคิดของ Max Weber อันจะส่งผลทาให้การปฏิบัติงาน เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั้นควรจะต้องมีการจัดวางโครงสร้างและออกแบบ กระบวนงานดังต่อไปนี้ 14 1. มีการจัดโครงสร้างสายการบังคับบัญชาอย่างเป็นทางการและลดหลั่นกันลงไปในแต่ละ ลาดับชั้น เพื่อให้ผู้บริหารสูงสุดสามารถสั่งการและควบคุมได้ในทุกระดับ โดยปกติมักจะ อาศัยวิธีการแต่งตั้งบุคคลโดยผู้บังคับบัญชาที่อยู่ในระดับสูงขึ้นไปมากกว่าการเลือกตั้ง 12 Laurence Lynn, Jr., Public Management: Old and New (London: Routledge, 2006) และ Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases, 9th ed. (Boston: Wadsworth, 2009).13 Fritz Morstein Marx, The Administrative State: An Introduction to Bureaucracy (Chicago: University of Chicago Press, 1957).14 Peter Blau and Marshall Meyer, Bureaucracy in Modern Society, 3rd ed. (N.Y.: Random House, 1988).
  13. 13. 8 2. มีการวางกฎและระเบียบให้ทุกฝ่ายปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด เพื่อให้มั่นใจได้ว่าการ ตัดสินใจและการปฏิบัติงานใดๆ จะมีความสอดคล้องกันอย่างเป็นเอกภาพและเป็นไปตาม แบบแผนที่ได้กาหนดไว้ 3. มีการแบ่งงานและจัดรวมบุคคลที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไว้ด้วยกัน รวมทั้งมีการกาหนดตาแหน่ง งานและคาพรรณนางานไว้อย่างชัดเจน เพื่อให้เกิดทักษะและความเชี่ยวชาญชานาญการ (specialization) ในการปฏิบัติงาน 4. มีการปฏิบัติต่อบุคคลฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ภายในองค์การหรือลูกค้าภายนอก อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน ไม่เลือกปฏิบัติและไม่คานึงถึงตัวบุคคล (impersonality) อันจะ ช่วยทาให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างถูกต้อง 5. มีหลักเกณฑ์มาตรฐานและคุณสมบัติในการรับบุคคลเข้าทางาน (technical qualification) ไม่ใช่อาศัยความสัมพันธ์ส่วนบุคคลหรือการเล่นพรรคเล่นพวก การเลื่อนตาแหน่งหน้าที่ เป็นไปตามความสามารถและผลงาน เน้นที่บุคคลภายในและความเป็นวิชาชีพ รวมถึงมี การปกป้องไม่ให้ถูกปลดออกโดยไม่มีสาเหตุหรือเหตุผลอันควรอีกด้วย 6. มีการแยกระหว่างการดาเนินชีวิตส่วนตัวและชีวิตการทางานออกจากกันอย่างชัดเจน รวม จนถึงการแยกทรัพย์สมบัติส่วนตัวและทรัพย์สินของสานักงาน (separation of ownership from administration) ไม่ให้มาปะปนซึ่งกันและกัน โดยสรุป ความเชื่อในแบบประเพณีนิยม (conventional wisdom) ดังที่ได้กล่าวมาแล้วมองว่าเรา จะต้องพยายามทาให้ระบบราชการปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง งานบริการสาธารณะหรืองาน ประจา (ไม่ใช่เรื่องนโยบาย) สามารถขับเคลื่อนได้โดยอาศัยข้าราชการพลเรือนฝ่ายประจาซึ่งเป็นผู้ผ่าน การคัดเลือกมาจากบุคคลทั่วไปที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมกับตาแหน่งงาน มีความมั่นคงใน หน้าที่การงาน สามารถปฏิบัติงานได้อย่างเป็นกลางหรือตรงไปตรงมาตามกฎหมาย ระเบียบและ ขั้นตอนที่วางไว้ล่วงหน้าอย่างชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษร มีการสั่งการตามโครงสร้างสายการบังคับ บัญชาและการมอบหมายภารกิจหน้าที่ตามหลักการแบ่งงานจนทาให้เกิดทักษะความเชี่ยวชาญชานาญ การเฉพาะทาง รวมทั้งยังได้รับการฝึกอบรมให้ยึดมั่นอยู่ในค่านิยม จริยธรรมและมาตรฐานวิชาชีพ อัน จะทาให้การตัดสินใจและการปฏิบัติงานเป็นไปอย่างถูกต้องเหมาะสมตามครรลองครองธรรม ตลอดจน เกิดความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
  14. 14. 9 2. ปัญหาของระบบราชการที่มีความเป็นอิสระ ความพยายามในการสร้างระบบราชการที่ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง (political-free bureaucracy) และทาให้ระบบข้าราชการพลเรือนตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสามารถและประสบ ความสาเร็จได้ด้วยตัวบุคคลเอง ไม่ใช้สิทธิพิเศษ มีความเป็นวิชาชีพและปลอดจากการแทรกแซงทาง การเมือง (meritocratic, depoliticized professional civil service) นั้นมักจะประสบกับปัญหาข้อจากัด บางประการ เนื่องจากในความเป็นจริงแล้วจะพบว่าเราไม่สามารถแยกการเมือง-การบริหารออกจากกัน ได้อย่างเด็ดขาด แต่ละฝ่ายต่างพยายามสร้างอิทธิพลของตนเอง ฝ่ายการเมืองมักจะเข้ามาเกี่ยวข้องกับ กระบวนการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจาในตาแหน่งผู้บริหาร ระดับสูงเพื่อควบคุมการทางานของระบบราชการให้เกิดความมั่นใจ ขณะเดียวกันฝ่ายข้าราชการประจา ก็อาจเข้าไปก้าวก่ายแทรกแซงฝ่ายการเมืองในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะเพื่อรักษาฐาน อานาจของตนไว้เช่นกัน นอกจากนี้ บุคคลหลายฝ่ายต่างมีความกังวลใจในการให้ความเชื่อมั่นไว้วางใจ ต่อระบบราชการเพราะยังคงมีปัญหาในเรื่องประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการทางาน รวมทั้งสงสัย ในพฤติกรรมของข้าราชการที่มักจะตอบสนองต่อเป้าหมายของตนเองมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม ตลอดจนกรณีของการใช้ประโยชน์จากตาแหน่งและอานาจหน้าที่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบ อันนาไปสู่เรื่องของการควบคุมระบบราชการดังจะได้กล่าวถึงในหัวข้อถัดต่อไป 2.1 การเมือง-การบริหารไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด ปัญหาเรี่องการแยกการเมืองและการบริหารออกจากกัน (politics-administration dichotomy) นั้นเป็นประเด็นข้อถกเถียงที่ยังไม่มีข้อยุติทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์มานานนับศตวรรษ 15 โดยเฉพาะ การจัดความสัมพันธ์และการแบ่งแยกหน้าที่ซื่งกันและกันระหว่างผู้นาทางการเมืองและข้าราชการประจา ในการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องกระบวนการของฝ่ายการเมืองในการกาหนดนโยบาย และกระบวนการของฝ่ายข้าราชการประจาในการนานโยบายไปปฏิบัติ ในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันว่าระบบราชการแบบอุดมคตินั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ค่อนข้างยาก ในทางปฏิบัติ ซึ่งนักวิชาการหลายท่านมองว่าการบริหารงานราชการนั้นเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ การเมืองอย่างที่ไม่สามารถแยกออกไปจากกันได้อย่างเด็ดขาด การบริหารงานราชการนั้นเป็นเรื่องของ 15 Reza Tahmasebi and Seyyed Mohammad Mahdi Musav, “Politics-Administration Dichotomy: A Century Debate,” Administration and Public Management, 17, 2011, pp. 130-143. http://www.ramp.ase.ro/en/_data/files/articole/2011/17-09.pdf
  15. 15. 10 การเมืองโดยธรรมชาติในตัวเองจึงไม่สามารถที่จะทาให้ปราศจากการเมืองได้อย่างสิ้นเชิง 16 ในขณะที่ ฝ่ายข้าราชการประจาทาหน้าที่ส่งมอบบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนก็เท่ากับว่าข้าราชการได้เข้าไปมี บทบาททางการเมืองหรือมีส่วนร่วมในการพิจารณาตัดสินใจว่าใครจะได้อะไร มากน้อยเพียงไร ในการ จัดสรรทรัพยากรหรือแบ่งสรรคุณค่าต่างๆ ของรัฐ 17 ระบบราชการที่เข้มแข็งมักจะพยายามเข้าไปมีอิทธิพลเหนือฝ่ายการเมือง อันเป็นผลทาให้ระบบ ราชการสามารถเข้ามาแทรกแซงและครอบงากระบวนการนโยบายสาธารณะ (bureaucratization of public policy process) ได้อย่างครบวงจร โดยเฉพาะการตัดสินใจเชิงนโยบายของรัฐบาลในหลายกรณี นั้นพบว่าเป็นผลมาจากการที่ข้าราชการระดับสูงได้พยายามเข้าไปเจรจาต่อรองเพื่อปกป้องรักษาหรือ ส่งเสริมผลประโยชน์ของหน่วยงานตนเอง หรือเรียกกันว่า การเมืองของฝ่ายราชการ (Bureaucratic politics) 18 ในขั้นตอนการสร้างวาระและการกาหนดนโยบายสาธารณะนั้นก็พบว่าฝ่ายข้าราชการประจา มักจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับฝ่ายการเมืองเพี่อพยายามปกป้องหรือรักษาผลประโยชน์บางประการให้ตกแก่ หน่วยงานของ ไม่ว่าจะเป็นการนาเสนอประเด็นและปรุงแต่ง (shape) เนี้อหาสาระในการตัดสินใจเชิง นโยบายของรัฐบาล (บางกรณีก็อาจเป็นผลมาจากความอ่อนแอของฝ่ายการเมืองเองที่เปิดให้ฝ่าย ข้าราชการประจาเข้าไปมีส่วนร่วมเพราะต้องอาศัยข้อมูลและประสบการณ์บางอย่าง) ในขั้นตอนการนา นโยบายไปปฏิบัติก็มีแนวโน้มในการที่จะทาให้เกิดการเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์เดิม (bureaucratic drift) รวมทั้งหากเกิดกรณีความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจาก็อาจจะนาไปสู่ การแข็งข้อต่อต้านของบรรดาข้าราชการประจา (bureaucratic resistance) เช่น การนิ่งเฉยหรือใส่เกียร์ ว่าง เป็นต้น 19 2.2 พลังอานาจของระบบราชการ แม้แต่ Max Weber เองก็ได้เคยชี้ประเด็นถึงพลังอานาจ (bureaucratic power) และอันตราย ของระบบราชการ ฝ่ายข้าราชการประจาอาจจะเข้ามาครอบงาฝ่ายการเมืองและกลายเป็นเจ้านายของ ประเทศ (masters of the state) เสียเอง เพราะมีข้อมูล ความรู้ความชานาญทางเทคนิคและ 16 B. Guy Peters and Jon Pierre, Polarization of the Civil Service in Comparative Perspective – The Quest for Control (London: Routledge, 2004).17 Tom Christensen and Per Laegreid, “Autonomization and Policy Capacity: The Dilemmas and Challenges Facing Political Executives,” in Martin Painter and Jon Pierre, eds., Challenges to State Policy Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives (London: Palgrave, 2005).18 Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little, Brown, 1971).19 Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy, 3rd ed. (Boston: Little, Brown, 1984).
  16. 16. 11 ประสบการณ์อันยาวนานกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงตาแหน่งค่อนข้าง บ่อย หากปราศจากภาวะผู้นาของฝ่ายการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนตามระบอบ ประชาธิปไตยเข้ามาทาหน้าที่เป็นผู้ควบคุมระบบราชการและสั่งการบังคับบัญชาข้าราชการเสียแล้วก็ อาจนาไปสู่การปกครองโดยชั้นนากลุ่มใหม่หรือขุนนางข้าราชการ (technocrat) กลุ่มเล็กๆ ก็ได้ 20 นอกจากนี้ นักวิชาการชั้นนาอีกหลายท่าน เช่น Dwight Waldo 21 ได้เตือนเราเกี่ยวกับรัฐบริหาร (administrative state) โดยเฉพาะแนวโน้มการขยายตัวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ของหน่วยงานราชการ การใช้ จ่ายงบประมาณแผ่นดิน และการใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจของข้าราชการ หากไม่สามารถทาให้ ข้าราชการมีความรับผิดชอบและยึดมั่นในค่านิยมตามระบอบประชาธิปไตยได้ก็อาจจะมีผลกระทบต่อ ประชาชนและสังคมโดยรวม และ James Q. Wilson 22 ก็ได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพ อันเป็นผลมาจากกฎระเบียบ บรรทัดฐานและค่านิยม แรงจูงใจและเป้าหมาย ตลอดจนพลังอานาจและ ความใหญ่โตของระบบราชการ อันอาจจะนาไปสู่ความเป็นรัฐราชการ (bureaucratic state) ได้ใน ท้ายที่สุด ข้าราชการมักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์อยู่เสมอว่าให้ความสาคัญต่อหลักการและค่านิยมแบบ ราชการ (bureaucratic values) ซึ่งค่อนข้างจะขัดแย้งกับหลักการและค่านิยมแบบประชาธิปไตย (democratic values) กล่าวคือ ระบบราชการให้ความสาคัญต่อโครงสร้างและการสั่งการตามสายการ บังคับบัญชาในแบบบนลงล่าง ประสิทธิภาพ และความเป็นแบบแผนเดียวกัน (uniformity) แต่ระบอบ ประชาธิปไตยเน้นในเรื่องของการมีส่วนร่วมของฝ่ายต่างๆ ในการตัดสินใจ ความโปร่งใส ความยืดหยุ่น และการตอบสนองความต้องการของประชาชน ในกรณีที่เกิดความขัดแย้งระหว่างค่านิยมทั้งสองขึ้นก็มี แนวโน้มว่าข้าราชการจะตัดสินใจเลือกค่านิยมแบบราชการของตนมากกว่า 23 ตามแนวคิดของ Public Choice Theory นักวิชาการบางท่าน เช่น Anthony Downs ได้หยิบยก ให้เห็นถึงปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพในการทางานว่าเป็นผลมาจากพฤติกรรมและแรงจูงใจของ ข้าราชการที่มีลักษณะมุ่งตอบสนองต่อประโยชน์ของตนเอง (self-interest) ทาให้เกิดความขัดแย้งสับสน 20 Eva Etzioni-Halevey, Fragile Democracy: The Use and Abuse of Power in Western Societies (N.J.: Transaction Publishers, 1989) และ Stephen Koven, “The Bureaucracy-Democracy Conundrum: A Contemporary Inquiry into the Labyrinth,” in Ali Farazmand, ed., Handbook of Bureaucracy (London: CRC Press, 1994).21 Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 2nd ed. (N.Y.: Homes & Meier, 1984).22 James Q. Wilson, "The Rise of the Bureaucratic State," The Public Interest, 41, 1975, pp. 77-103 และ Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (N.Y.: Basic Books, 1991).23 Stephen Koven, “Bureaucracy, Democracy, and the New Public Management,” in Ali Farazmand, ed., Bureaucracy and Administration (London: CRC Press, 2009), pp. 139-154.
  17. 17. 12 ระหว่างการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนหรือทาเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม อันอาจจะก่อให้เกิดปัญหาภาระ ต่อประเทศและประชาชนผู้เสียภาษี 24 นอกจากนี้ William Niskanen ได้แสดงให้เห็นว่าข้าราชการมักจะ พยายามแสวงหางบประมาณให้ได้มากที่สุด (budget maximizer) เพื่อนาไปสู่ “3P’s” (pay, power, and prestige) กล่าวคือ หากหน่วยงานของตนมีความสาคัญและทรงอานาจมากขึ้นก็สามารถเจรจาต่อรองขอ เพิ่มอัตรากาลังและปรับระดับตาแหน่งให้สูงขึ้น อันมีผลต่อความก้าวหน้าในการรับราชการของตน 25 ตามแนวความคิดของ Agency Theory มองว่าข้าราชการประจาในฐานะเป็นฝ่ายตัวแทน (agent) ไม่ได้เป็นบุคคลผู้อุทิศตนเพื่อประโยชน์ส่วนรวม (benevolent despot) และปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้ เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในฐานะเป็นฝ่ายเจ้าของ (principal) อย่างแท้จริง ประกอบกับ ความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายดังกล่าวนี้มีลักษณะในแบบอสมมาตร (asymmetric) ฝ่ายข้าราชการประจา จึงมีแนวโน้มที่จะใช้โอกาสที่เอื้ออานวยให้และความได้เปรียบในเรื่องของข้อมูลข่าวสาร ตาแหน่งหน้าที่ และอานาจดุลพินิจของตน เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว อันเป็นที่มาของการเกิดปัญหาทุจริต คอร์รัปชั่นหรือการแสวงหาค่าเช่าอย่างไม่ชอบธรรม (rent-seeking) ในวงราชการนั่นเอง 26 ความวิตกกังวลว่าระบบราชการที่ทรงพลังอานาจและไม่สามารถตรวจสอบได้ (unaccountable power) อาจจะทาให้ระบบราชการไม่รับใช้หรือตอบสนองต่อใครเลย ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายการเมืองหรือ ประชาชน แต่จะรับใช้หรือตอบสนองต่อตนเอง (self-directing) เป็นหลัก อันเป็นภัยอันตรายอย่างยิ่งต่อ ประชาชนและระบอบประชาธิปไตย นักวิชาการบางท่าน เช่น Herman Finer 27 จึงได้เสนอว่าเราต้อง พยายามทาให้ข้าราชการไม่สามารถใช้อานาจดุลพินิจอย่างตามอาเภอใจได้ แต่ควรจะต้องมีภาระ รับผิดชอบต่อผู้บริหารราชการแผ่นดินฝ่ายการเมืองและประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้ง รวมทั้งจะต้อง อาศัยบทบัญญัติแห่งกฎหมายในการควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ หากเราปล่อยให้ระบบ ราชการและข้าราชการมีความเป็นอิสระโดยใช้วิธีการควบคุมตนเองภายในและ/หรือการควบคุมทาง 24 Anthony Down, Inside Bureaucracy (Boston: Little, Brown, 1967).25 William Niskanen, Bureaucracy - Servant or Master: Lessons from America (London: Institute of Economic Affairs, 1973).26 Charles K. Rowley and Friedrich Schneider, eds., The Encyclopedia of Public Choice (N.Y.: Kluwer Academic Publishers, 2004) ในกรณีนี้เป็นห่วงโซ่ของความสัมพันธ์ตามลาดับชั้นในการบริหารกิจการ บ้านเมือง (multi-tiers system of governance) ระหว่างสามฝ่ายได้แก่ประชาชน นักการเมือง และข้าราชการประจา (three-tiers principal-supervisor-agent model) โปรดดู Ronald N. Johnson and Gary D. Libecap, The Federal Civil Service System and The Problem of Bureaucracy (Chicago: University of Chicago Press, 1994), pp. 154 – 176. http://www.nber.org/chapters/c8638.pdf27 Herman Finer. “Administrative Responsibility in Democratic Government,” Public Administration Review, 1, 4, 1941, pp. 335-350. โปรดดูสรุปประเด็นสาระการโต้แย้งทางวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ที่สาคัญในช่วงต้นทศวรรษ 1940 หรือที่เรียกกันว่า ‘Friedrich-Finer Debate’ เกี่ยวกับประเด็นการควบคุมตนเองและการควบคุมจากภายนอก ใน Robert Behn, Rethinking Democratic Accountability (Washington, D.C.: Brookings Institute Press, 2001), pp. 241-242.
  18. 18. 13 วิชาชีพ (professional control) ไม่มีการควบคุมทางการเมืองเสียเลยก็จะก่อให้เกิดความเสี่ยงในการ บริหารราชการแผ่นดินค่อนข้างสูง Frederick Mosher 28 มองว่าระบบราชการที่มีความเป็นวิชาชีพ (professional bureaucracy) นั้นอาจจะทาให้เป้าหมายของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานมุ่งเน้นให้ความสาคัญต่อความก้าวหน้าตามวิชาชีพ ของตน (professional advancement) โดยจะพยายามปรับโครงสร้างองค์การและระบบงานเพื่อรักษา ความเป็นอิสระและยกระดับขีดความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของตนเองเป็นสาคัญ 3. การควบคุมระบบราชการและข้าราชการประจา การควบคุมระบบราชการและตัวข้าราชการเพื่อให้เกิดภาระรับผิดชอบ (accountability) นั้นถีอ ว่าเป็นสิ่งที่มีความจาเป็นในการบริหารราชการแผ่นดิน การออกแบบระบบการควบคุมระบบราชการให้มี ความยืดหยุ่นหรือเข้มงวดเพียงไรก็ย่อมขึ้นกับว่าเรามีความเชื่อมั่นไว้วางใจ (public trust) มากน้อยแค่ ไหน ซึ่งเป็นประเด็นที่มักจะมีการถกเถียงกันมาอย่างยาวนานระหว่างสองขั้วโรงเรียนความคิด ในด้าน หนึ่งนั้นมองว่าการควบคุมนั้นสามารถทาได้โดยการเสริมสร้างจิตสานึกภายใน (inward sense of personal obligation) เนื่องจากข้าราชการมีค่านิยม จริยธรรม และมาตรฐานทางวิชาชีพ ให้ยึดเหนี่ยว และเป็นเครื่องชี้นาการปฏิบัติงานของตนเอาไว้อยู่แล้ว รวมทั้งข้าราชการยังต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนให้ เป็นไปโดยชอบตามตัวบทกฎหมาย ในขณะที่อีกด้านหนึ่งนั้นมองว่ายังไม่เพียงพอ เราจาเป็นจะต้อง แสวงหากลไกและมาตรการควบคุมจากภายนอกเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการเบี่ยงเบนทางพฤติกรรมของ ตัวข้าราชการออกไปจากตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ 29 จึงทาให้รูปแบบการควบคุมระบบราชการ ค่อนข้างจะมีความซับซ้อนมากขึ้นดังที่ได้แสดงไว้ในตารางที่ 2 นักวิชาการบางส่วน เช่น Carl J. Friedrich 30 ยังคงมีความเชื่อว่าตัวข้าราชการนั้นสามารถ ควบคุมตนเองได้หรือมีมโนธรรม (moral consciences) ในการตัดสินใจ สามารถตัดสินใจว่าอะไรควรทา 28 Mosher, อ้างแล้ว.29 B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th ed. (London: Routledge, 2001)30 Carl Frederich, “Public policy and the nature of Administrative Responsibility,” in Carl J. Friedrich, ed., Public Policy (Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1940) นักวิชาการร่วมสมัยบางท่านเสนอว่าเราควรให้ข้าราชการเน้นในเรื่องความรับผิดชอบทางการบริหาร (administrative responsibility) และการมีส่วนร่วมในกระบวนการการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบประชาธิปไตย (democratic governance) โดยมุ่งรับใช้ประชาชน ให้ความสาคัญต่อความเป็นพลเมือง (citizenship) และประโยชน์ สาธารณะ (public interest) ตลอดจนการสนับสนุนเอื้ออานวย (facilitate) การตอบสนอง และการเสริมพลังอานาจ (empower) ประชาชนพลเมือง อันเป็นไปตามตัวแบบที่เรียกว่า “New public services” โปรดดู Janet Denhardt and Robert Denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering (N.Y.: M.E. Sharpe, 2003).
  19. 19. 14 หรือไม่ควรทา เราจึงสามารถเชื่อมั่นไว้วางใจและเปิดให้ใช้ดุลพินิจได้ โดยให้ความสาคัญในเรื่องของ ความรับผิดชอบ (responsibility) ต่อค่านิยมและจริยธรรม รวมทั้งมาตรฐานทางวิชาชีพ (professional standards) อันมาจากองค์ความรู้ทางเทคนิควิชาการ มีการอบรมสั่งสอนปลูกฝังและพัฒนา ตลอดจน การวางระบบดูแลควบคุมและตรวจสอบกันเอง (peer-based review) ของบรรดากลุ่มชนร่วมวิชาชีพ เดียวกัน (colleagues) ซึ่งทาให้ข้าราชการมีความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนและตัดสินใจใช้ ดุลพินิจได้อย่างถูกต้องเหมาะสม สามารถอธิบายหรือตอบคาถามใดๆ เกี่ยวกับการตัดสินใจและการ ปฏิบัติงานของตนได้ อย่างไรก็ดี นักวิชาการบางท่านได้ตั้งข้อสังเกตบางประการว่าการควบคุมตนเองของข้าราชการ โดยอาศัยมาตรฐานทางจริยธรรมนั้นมีแนวโน้มที่จะทาให้เรื่องของจริยธรรมมีสภาพบังคับและบทลงโทษ หรือกลายสภาพเป็นกฎหมาย กล่าวอีกนัยหนึ่ง ได้เปลี่ยนจาก ‘ควรทา’ (ought) เป็น ‘ต้องทา’ (must) นั่นเอง อันจะเป็นการลดดุลพินิจและความยืดหยุ่นคล่องตัวลงไป ซึ่งแตกต่างไปจากการทาให้สามารถ ควบคุมตนเองได้ในรูปแบบการสร้างความมุ่งมาดปรารถนา (aspirational approach) ที่มีลักษณะเป็น ความสูงส่งทางจิตใจ (high-minded principles) โดยเน้นความสาคัญในเรื่องการตรึกตรองใช้เหตุผลและ การตัดสินใจในเชิงจริยธรรม (ethical reasoning and judgment) 31 สาหรับการควบคุมที่ไม่ใช่การควบคุมตนเองนั้นก็อาจมีหลายรูปแบบและวิธีการ เริ่มตั้งแต่การ ควบคุมตามโครงสร้างสายการบังคับบัญชา (hierarchical structure) ภายในฝ่ายบริหาร โดยผู้บริหาร ราชการแผ่นดินฝ่ายการเมือง (political boss) อันได้แก่ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเจ้า กระทรวง ซึ่งมักจะมีวิธีการต่างๆ เช่น วางนโยบาย คาสั่ง กฎระเบียบ ขั้นตอน แนวทางปฏิบัติ การ แต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการพลเรือนระดับสูง การเพิ่ม/ลดงบประมาณให้แก่หน่วยงาน รวมจนถึงวิธีการ นักวิชาการท่านอื่นๆ เช่น J. Donald Kingsley ได้เคยเสนอแนวคิดเกี่ยวกับ “Representative bureaucracy” ซึ่งมองว่าระบบราชการจะตอบสนองประชาชนตามระบอบประชาธิปไตยได้นั้นจะต้องสามารถทาหน้าที่ เป็นตัวแทนของกลุ่มบุคคลที่ตนรับใช้อยู่ โครงสร้างกาลังคนของระบบราชการควรต้องสะท้อนกับลักษณะทางประชากร และสังคม เช่น เพศ เชี้อชาติ กลุ่มชนชั้น ศาสนา ภูมิภาค ฯลฯ อันจะช่วยทาให้เข้าใจและเข้าถึงความต้องการของ ประชาชนที่มีความหลากหลายและแตกต่างกันได้ดีขึ้น แต่ก็มักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าอาจจะก่อให้เกิดอคติในการ เสนอแนะนโยบายและการปฏิบัติงาน ไม่วางตนเป็นกลาง เกิดการแบ่งฝ่าย มุ่งปกป้องผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มของตน มากกว่าผลประโยชน์ส่วนร่วม รวมทั้งยังอาจต้องลดเกณฑ์มาตรฐานบางอย่างลงเพื่อให้สามารถสนองตอบความเป็น ระบบราชการแบบตัวแทนซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการปฏิบัติงานได้ โปรดดู Julie A. Dolan and David H. Rosenbloom, eds., Representative Bureaucracy: Classic Readings and Continuing Controversies (N.Y.: M.E. Sharpe, 2003) ตามนัยดังกล่าว เราจะพบว่าในบางประเทศได้มีการพัฒนามาตรการและวางแนวทางการเลือกปฏิบัติที่เป็น ธรรม (positive discrimination) เช่น ‘Equal employment opportunity’ ‘Affirmative action’ และ ‘Diversity management’ เป็นต้น เพื่อให้โอกาสหรือโควต้าพิเศษแก่ชนชั้นบางกลุ่มในสังคมในการเข้ารับราชการ รวมไปจนถึง การให้สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะอื่นๆ เช่น การเข้าศึกษาในโรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐ เป็นต้น31 Carol Lewis and Bayard Catron, “Professional Standards and Ethics,” in James L. Perry, ed., Handbook of Public Administration (San Francisco: Jossey-Bass, 1996), pp.699-712.
  20. 20. 15 บริหารจัดการสมัยใหม่ เช่น การกาหนดเป้าหมาย/ตัวชี้วัดและการประเมินผลการปฏิบัติงาน (performance agreement) เป็นต้น รวมจนถึงการควบคุมภายนอกผ่านทางสถาบัน/กลไกต่างๆ ซึ่งมี อานาจหน้าที่อย่างเป็นทางการตามกฎหมาย เช่น รัฐสภา ศาล องค์กรตรวจสอบอิสระตามรัฐธรรมนูญ และอย่างไม่เป็นทางการ เช่น กลุ่มผลประโยชน์ สื่อมวลชน ผู้รับบริการและประชาชนทั่วไป เป็นต้น 32 ตารางที่ 2 รูปแบบการควบคุมระบบราชการ แหล่งการควบคุม ภายใน ภายนอก สูง ระดับการ ควบคุม ต่า ที่มา: Romzek, อ้างแล้ว, หน้า 100. ฉะนั้น ปัญหาความยากลาบากเกี่ยวกับภาระรับผิดชอบ (accountability dilemma) ที่ข้าราชการ ส่วนใหญ่มักจะต้องเผชิญอยู่เสมอก็คือ การที่จะต้องเลือกตัดสินใจอย่างใดอย่างหนึ่ง (trade-off) ว่าตน ควรจะมีภาระรับผิดชอบต่ออะไร ตัวอย่างเช่น การเลือกที่จะให้เป็นไปตามมาตรฐานทางจริยธรรมและ วิชาชีพหรือการตอบสนองปฏิบัติตามนโยบายและคาสั่งของผู้บังคับบัญชาฝ่ายการเมือง ในแง่มุมด้าน หนื่งนั้นฝ่ายการเมืองก็คาดหวังว่าข้าราชการประจาจะปฏิบัติตามนโยบายและการสั่งการของตนโดย ปราศจากความลังเลหรือโต้แย้งใดๆ ขณะที่ในแง่มุมอีกด้านหนึ่งนั้นฝ่ายข้าราชการประจาก็ถูกคาดหวัง ให้ตัดสินใจและปฏิบัติงานอย่างถูกต้องและเป็นไปตามค่านิยม มาตรฐานทางจริยธรรมและหลักการ 32 Barbara S. Romzek, “Enhancing Accountability,” in James L. Perry, ed., Handbook of Public Administration (San Francisco: Jossey-Bass, 1996), pp. 97-114. ตามโครงสร้างสายการ บังคับบัญชา (Hierarchy) ตามกฎหมาย (Legal) - รัฐสภา ศาล องค์กร ตรวจสอบอิสระตาม รัฐธรรมนูญ ทางวิชาชีพ (Professional) ทางการเมือง (Political) - กลุ่มผลประโยชน์ สื่อมวลชน ประชาชน
  21. 21. 16 วิชาชีพ รวมทั้งจะต้องไม่ปฏิบัติตามหรือขัดขืนหากเห็นว่านโยบายหรือข้อสั่งการของฝ่ายการเมืองนั้น เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องชอบธรรมหรือเกิดผลเสียอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์ส่วนรวม 33 3.1 การควบคุมระบบราชการโดยฝ่ายการเมือง การที่ฝ่ายการเมืองจะต้องเข้ามาใช้อานาจของตนในการควบคุมระบบราชการผ่านทางโครงสร้าง สายการบังคับบัญชาดังที่ได้กล่าวมาแล้วอาจจะเกิดมาจากมุมมองที่ว่าฝ่ายข้าราชการประจาไม่ได้ ตอบสนองต่อนโยบายของฝ่ายทางการเมืองได้อย่างเพียงพอ นโยบายของฝ่ายการเมีองมาจากข้อ เรียกร้องและความต้องการของประชาชนผ่านกระบวนการเลือกตั้ง ฝ่ายข้าราชการประจามีหน้าที่จะต้อง รับไปปฏิบัติให้บังเกิดผล รวมทั้งการทางานการเมืองในปัจจุบันก็มีความยากลามากและมีแรงกดดัน มากขึ้น ฝ่ายการเมืองเองถูกเฝ้าจับตามองจากประชาชนและสี่อมวลชน ซึ่งมักจะเกิดกระแส วิพากษ์วิจารณ์และเรียกร้องให้ฝ่ายการเมืองในตาแหน่งต้องมีภาระรับผิดชอบต่อผลงาน จึงมีแนวโน้มทา ให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาควบคุมหรือแทรกแซงฝ่ายข้าราชการประจาเพื่อให้เกิดความมั่นใจในการบริหาร ราชการแผ่นดินหรือการขับเคลื่อนนโยบายไปสู่การปฏิบัติมากขึ้น 34 ธนาคารโลกได้ศึกษาแนวโน้มของฝ่ายการเมืองในการเข้ามาควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ของประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยครอบคลุมในกระบวนงานหลัก 4 ด้านได้แก่ การแต่งตั้งข้าราชการ นโยบายและการวางแผน การจัดซี้อ และการงบประมาณ แม้ว่าแต่ละประเทศอาจจะมีความแตกต่างกัน ในเชิงโครงสร้าง วัฒนธรรม และกฎหมายของการแบ่งงานกันระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจา แต่ก็ พบว่าในภาพรวมนั้นฝ่ายการเมืองค่อนข้างให้ความสาคัญและเข้ามาเกี่ยวข้องในเรื่องของการแต่งตั้ง ข้าราชการระดับสูง การกาหนดทิศทางนโยบาย รวมถึงการวางยุทธศาสตร์การเงินการคลังและการ จัดสรรทรัพยากร มากกว่าในเรื่องของการแต่งตั้งข้าราชการระดับกลาง (เพื่อไม่ให้กระทบต่อระบบ คุณธรรม) การจัดซื้อจัดจ้าง (เพื่อไม่ให้เกิดความขัดกันของผลประโยชน์) การพัฒนานโยบายและ ประสิทธิภาพของการดาเนินงาน (อันเป็นเรื่องของงานประจามากกว่า) ดังที่แสดงไว้ในแผนภาพที่ 1 35 33 James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance (N.Y.: The Free Press, 1995). 34 Christine Neuhold, Sophie Vanhoonacker, Luc Verhey, eds., Civil Servants and Politics: A Delicate Balance (London: Palgrave Macmillan, 2013).35 Healthy Thailand and Public Sector Modernization, Global Expert Team (GET), World Bank, 2011 http://www.opdc.go.th/uploads/files/GET_Healthy_Thailand_Report.pdf

×