Poderes da Administração Pública

PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
I – Noções. 1. Introdução. 2. Uso e abuso de poder. 2.1 Uso do poder. 2.2 Abuso de poder. II –
Espécies de poderes administrativos. 1. Introdução. 2. Poderes discricionário e vinculado. 2.1
Definição de poder discricionário. 2.2 Limitações do poder discricionário. 2.3 Discricionariedade e
arbitrariedade. 2.4 Poder vinculado. 2.5 Controle judicial dos atos vinculados e discricionários. 3.
Poder regulamentar. 3.1 Introdução. 3.2 Formalização. 3.3 Regulamentação técnica. 3.4 Lei e poder
regulamentar. 3.5 Controle dos atos de regulamentação. 3.6 Lei pendente de regulamento. 3.7
Regulamentos autônomos. 4. Poder hierárquico. 4.1 Introdução. 4.2 Hierarquia e funções estatais.
4.3 Decorrências do poder hierárquico. 5. Poder disciplinar. 5.1 Sentido. 5.2 Poder disciplinar e
Direito Penal. 5.3 Regime disciplinar dos servidores públicos. 5.3.1 Dos deveres. 5.3.1.1 Noções.
5.3.1.2 Dever de probidade. 5.3.1.3 Dever de prestar contas. 5.3.1.4 Dever de eficiência. 5.3.2 Das
proibições. 5.3.3 Das responsabilidades. 5.3.4 Das penalidades. 6. Poder de polícia. 6.1 Introdução.
6.2 Sentido amplo e estrito. 6.3 Atributos do poder de polícia. 6.4 Poder de polícia e segurança
pública. 6.5 Financiamento das atividades de polícia. 6.6 Competência. 6.7 Meios de atuação. 6.8
Ciclo de polícia. 6.9 Delegação do poder de polícia. 6.10 Limites do poder de polícia. 6.11 Prazo
prescricional para o exercício do poder de polícia.
I - Noções
1. Introdução
O ordenamento jurídico deve conferir, à Administração Pública, certas prerrogativas
indispensáveis à consecução de sua finalidade primordial – a satisfação do interesse
público. Essas vantagens são os poderes administrativos e sua necessidade advém da
circunstância de que, diversas vezes, particulares e até mesmo agentes públicos devem ser
compelidos a adequar seu comportamento ao interesse público, que tem supremacia sobre
os interesses privados.
Mas, ao mesmo tempo em que confere poderes, o ordenamento jurídico impõe, de
outro lado, deveres específicos para aqueles que, atuando em nome do Poder Público,
executam as atividades administrativas. São os deveres administrativos, que serão
estudados no tópico referente ao Poder Disciplinar.
2. Uso e abuso de poder
2.1 Uso do poder
Uso do poder é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei
lhes confere.
Quando um poder jurídico é conferido a um particular, pode ser ele exercitado ou não, já
que se trata de mera faculdade de agir. Essa é a regra. Seu fundamento está na circunstância
de que o exercício ou não do poder acarreta reflexos basicamente para o próprio titular.
Essa situação não se passa no âmbito do Direito Público. Os poderes administrativos são
outorgados aos agentes do Poder Público para lhes permitir uma atuação voltada aos
interesses da coletividade. Sendo assim, deles derivam duas consequências: a) são

irrenunciáveis1
; b) devem ser, obrigatoriamente, exercidos, pelos titulares ou
conforme o caso, os delegatários e os avocatários. Exemplo disso é o art. 143 da Lei
8.112, de 1990, segundo o qual a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço é
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado a ampla defesa.
2.2 Abuso do poder
Abuso de poder é toda ação ou omissão que, violando dever ou proibição imposta ao
agente, propicia, contra ele, medidas disciplinares, civis e criminais2
. É abuso de poder
tanto o ato praticado na forma da lei, mas que pretende atingir um objetivo diverso do
previsto legalmente (ex.: remoção, de ofício, de servidor para outra localidade, quando não
há necessidade de pessoal, mas apenas intenção de puni-lo) quanto o ato praticado em
desobediência à previsão legal (ex.: aplicar pena de advertência em situação para a qual a
lei prevê aplicação da pena de suspensão).
A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas: a) o agente
atua fora dos limites da sua competência; e b) o agente, embora dentro de sua
competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo desempenho
administrativo. No primeiro caso, diz-se que o sujeito atuou com “excesso de poder” e
no segundo, com “desvio de poder”.
A finalidade da lei está sempre voltada para o interesse público. Além disso, cada ato
administrativo tem uma finalidade específica3
. Se o agente atua em descompasso com
esses fins, desvia-se do seu poder e pratica, assim, conduta ilegítima. Assim, o desvio de
poder é caracterizado mesmo quando o ato é praticado tendo em vista a satisfação do
interesse público, mas com objetivo diverso daquele previsto em lei. Por isso, tal vício é
também denominado de desvio de finalidade, denominação, aliás, adotada na lei que
disciplina a ação popular (Lei 4.717/65, art. 2°, parágrafo único, e). O desvio de finalidade
desrespeita não só ao princípio constitucional da impessoalidade, mas também ao da
moralidade.
O abuso de poder é ato de improbidade administrativa que atenta, ao menos, contra os
princípios da Administração Pública – Lei 8.429/92, art. 11, I: “praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento [desvio de finalidade] ou diverso daquele previsto na regra
de competência [excesso de poder]”.
1
O art. 11 da Lei 9.784/99 diz expressamente que “a competência é irrenunciável”.
2
O abuso de poder econômico pode ser cometido tanto por indivíduos e empresas que atentam contra a livre
concorrência quanto por candidatos que captam ilicitamente votos do eleitorado.
3
O desvio de finalidade também pode ocorrer na desapropriação. Podem acontecer duas situações: a
finalidade específica do ato é desobedecida, mas é preservada a finalidade de satisfazer o interesse público.
Ex.: o imóvel é desapropriado para a construção de um hospital, mas, em seu lugar, é construída uma escola.
Nesse caso, em homenagem ao atendimento de fim público, a desapropriação é considerada lícita. Porém, se o
bem for utilizado para finalidade privada, a desapropriação é extinção, ocorrendo a retrocessão do bem para
o antigo proprietário.

O ato executado com excesso de poder pode ser convalidado4
pelo agente competente para
a prática do ato. Nesse caso, a convalidação é chamada de ratificação, sendo vedada apenas
quando a competência for exclusiva. Porém, o desvio de poder (ou de finalidade) torna ao
to administrativo absolutamente nulo, impedindo sua convalidação.
Agindo com abuso de poder, por qualquer de suas formas, o agente submete sua conduta a
revisão, judicial ou administrativa. Além disso, o exercício das funções de agente público
com abuso de poder não exclui a responsabilidade objetiva do Estado, que surge sempre
que alguém, no exercício de funções públicas, causar danos a terceiros.
A Constituição previu diversas garantias contra o abuso de poder. As principais são o
habeas corpus (art. 5°, LXVIII) – protege o direito de locomoção contra lesão ou ameaça de
lesão, o mandado de segurança (art. 5°, LXIX) – protege direito líquido e certo não
amparado por habeas corpus nem por habeas data – e o direito de petição (art. 5°, XXXIV,
a) – poder de requerer providências de qualquer autoridade pública.
Pela própria natureza do fato em si, todo abuso de poder é uma conduta ilegal e,
portanto, nula. O uso normal do poder é condição essencial de validade de qualquer
ato da Administração. Por isso mesmo, o constituinte não utilizou a devida técnica ao
delinear o mandado de segurança, fixando entre seus pressupostos o fato de haver na
conduta administrativa “ilegalidade ou abuso de poder”, dando a falsa impressão de serem
fenômenos diversos e ensejando a errônea interpretação de que poderia haver abuso de
poder legal, o que seria uma inegável contradição.
Poderes administrativos Prerrogativas, conferidas pela Lei e pela
Constituição à Administração Pública, para
que concretize o princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado.
Deveres administrativos Imposição legal de comportamentos sobre
os agentes públicos como condição do
exercício válido de suas atribuições.
Uso do poder Utilização das prerrogativas administrativas
dentro dos parâmetros definidos legal e
constitucionalmente.
Poder-dever de agir Os poderes administrativos são
irrenunciáveis e devem ser executados (pelo
titular, delegatário ou avocatário) sempre
que for necessário.
Abuso de poder Exercício das prerrogativas administrativas
de forma ilegal, inconstitucional ou imoral.
Espécies de abuso de poder Desvio de poder (ou de finalidade) e
excesso de poder.
4
Convalidar é tornar válido um ato administrativo que tem uma nulidade sanável, ou seja, de pouca
gravidade.

II – Espécies de poderes administrativos
1. Introdução
Os poderes da Administração Pública são classificados de acordo com seu objeto.
Assim, o Poder Hierárquico incide nas relações entre agentes e órgãos que ocupam
diferentes níveis dentro de uma mesma entidade. O Poder Disciplinar incide sobre pessoas
que têm relação jurídica específica com a Administração, situação dos agentes públicos,
definindo seus deveres e proibições e as punições em caso de descumprimento.
O Poder Regulamentar incide sobre as normas administrativas, que definem o sentido e o
modo de execução da lei. Finalmente, o Poder de Polícia incide sobre atividades
desenvolvidas por particulares, cuja liberdade de ação é, em nome do interesse público,
limitada pela Administração.
A rigor, os denominados “Poder Discricionário” e “Poder Vinculado” não são realmente
espécies de poderes, pois não incidem sobre um objeto determinado. Na verdade, cada um
dos poderes referidos anteriormente pode ser exercido com mais ou menos liberdade pela
Administração Pública, ou seja, de forma discricionária ou vinculada. Porém, considerando
que esses termos já foram consagrados pela doutrina e jurisprudência, será feita, a seguir,
uma pequena análise do seu alcance.
2. Poderes Discricionários e Vinculados
2.1 Sentido de Poder Discricionário
Poder Discricionário é aquele conferido por lei ao administrador público para que,
nos limites nela previstos e com certa parcela de liberdade, adote, no caso concreto, a
solução mais adequada satisfazer o interesse público. O fundamento desse Poder é o
princípio constitucional da separação dos Poderes, que prevê a existência de atos
reservados a cada um dos Poderes, havendo a reserva judicial (Judiciário), a reserva
legislativa (Legislativa) e a reserva administrativa (Executivo).
Eventualmente, a Lei ou a Constituição determina que um ato seja necessariamente
realizado, mas ainda assim pode restar Poder Discricionário quanto ao modo e o tempo de
realizá-lo. É o caso, por exemplo, das políticas públicas.5
5
“DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. AGRAVO
REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. GARANTIA ESTATAL DE VAGA EM CRECHE.
PRERROGATIVA CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO
DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. 1. A educação infantil é prerrogativa constitucional
indisponível, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a
creches e unidades pré-escolares. 2. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado,
quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão
que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. 3. Agravo regimental improvido.”
(STF, RE 464143 AgR / SP)

Conveniência e oportunidade são os elementos nucleares do poder discricionário. A
primeira indica em que condições vai se conduzir o agente; a segunda diz respeito ao
momento em que a atividade deve ser produzida.
2.2 Limitações ao Poder Discricionário
Um dos fatores exigidos para a legalidade do exercício desse poder consiste na
adequação da conduta escolhida pelo agente à finalidade que a lei expressa.6
A
liberdade que a lei dá ao administrador para escolher a melhor opção não pode justificar o
desvio de poder.
Outro fator é a verificação dos motivos determinantes da conduta. Se o agente não
permite o exame dos fundamentos de fato e de direito que mobilizaram sua decisão em
certas situações em que seja necessária a sua averiguação, haverá, no mínimo, a fundada
suspeita de má utilização do poder discricionário e desvio de finalidade.
2.3 Discricionariedade e arbitrariedade
Enquanto atua nos limites da lei, que admite a escolha segundo os critérios de conveniência
e oportunidade, o agente exerce sua função com discricionariedade, e sua conduta
caracteriza-se como inteiramente legítima.
Ocorre que, algumas vezes, o agente, a pretexto de agir discricionariamente, se
conduz fora dos limites da lei ou em direta ofensa a ela. Aqui comete arbitrariedade,
conduta ilegítima e suscetível de anulação. O ato arbitrário é sempre uma forma de abuso
de poder.
2.4 Poder vinculado
Há atividades administrativas cuja execução fica inteiramente definida em lei, que
dispõe esta sobre todos os elementos do ato a ser praticado pelo agente. A ele não é
concedida qualquer liberdade quanto à atividade a ser desempenhada e, por isso, deve se
submeter por inteiro ao mandamento legal. Seu fundamento constitucional é o princípio da
legalidade, que requer à Administração a obediência estrita aos termos da lei.
Alguns doutrinadores incluem, entre os poderes administrativos, o poder vinculado como
antagônico ao poder discricionário. Entretanto, a atividade vinculada não é
6
“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. BOMBEIRO MILITAR.
TRANSFERÊNCIA. DECRETO Nº 4.541/79 DO ESTADO DO AMAZONAS. DISCRICIONARIEDADE
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VALIDADE DO ATO. RECURSO ORDINÁRIO DESPROVIDO.
I - O Decreto nº 4.541/79 do Estado do Amazonas prevê expressamente a hipótese de movimentação de
bombeiro militar para o atendimento de necessidade do serviço.
III - Inexistindo indícios de eventual desvio de finalidade, a movimentação promovida pela autoridade dita
coatora, que tem respaldo na legislação, traduz-se em exercício regular do poder discricionário da
Administração Pública.
Recurso ordinário desprovido.”
(STJ, RMS 30370 / AM)

propriamente uma prerrogativa de direito público, qualificadora do poder da
Administração. Trata-se, na verdade, de uma imposição ao agente no sentido de não
se afastar do que a lei estritamente dispõe.
Tendo em vista essa ressalva, o poder vinculado pode ser definido como aquele em que
a lei estabelece todos os elementos, pressupostos ou requisitos do ato, não havendo
para o agente qualquer liberdade de escolha, como acontece no exercício do poder
discricionário. Caso o agente verifique a ocorrência do fato que dá origem ao ato
administrativo, seu dever é executá-lo nos exatos termos previstos na lei.
2.5 Controle judicial dos atos vinculados e discricionários
Todos os atos administrativos podem submeter-se à apreciação judicial de sua
legalidade, sendo essa a consequência natural do princípio da legalidade. Em relação
aos atos vinculados, não há dúvida de que o controle de legalidade a cargo do Judiciário
terá muito mais efetividade. Ora, se todos os elementos do ato têm previsão na lei, bastará,
para o controle de legalidade, o confronto entre o ato e a lei.
No que se refere aos atos discricionários, todavia, é preciso distinguir dois aspectos.
Eles podem sofrer controle judicial em relação a todos os elementos vinculados, ou
seja, aqueles sobre os quais o agente não tem liberdade quanto a decisão a tomar. São
eles: a competência, a forma e a finalidade. Assim, se o ato é praticado por agente
incompetente, ou com forma diversa da que a lei exige, ou com desvio de finalidade etc., o
Poder Judiciário tem total poder de análise do ato e, se considerá-lo incompatível com a lei,
pode anulá-lo. Para isso, não é necessário que o processo judicial seja precedido de um
processo administrativo, pois, aquele que se sentir prejudicado pelo ato administrativo pode
acionar diretamente a Justiça.
O controle judicial, entretanto, não pode ir ao extremo de admitir que o juiz se
substitua ao administrador. Assim, não pode o juiz entrar no terreno que a lei
reservou aos agentes da Administração, questionando os critérios de conveniência e
oportunidade que lhe inspiraram a conduta. A razão é simples: se o juiz se atém ao
exame da legalidade dos atos, não poderá questionar critérios que a lei defere ao próprio
administrador.
Modernamente, porém, os doutrinadores têm considerado os princípios da moralidade,
proporcionalidade e da razoabilidade e a teoria dos motivos determinantes como valores
que podem ensejar o controle da discricionariedade, enfrentando situações que, embora
com aparência de legalidade, retratam verdadeiro abuso de poder.7
Assim, pode ser anulado, pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário, o ato
administrativo discricionário que:
7
Atualmente, não é mais concebível a existência de atos absolutamente discricionários. Existem, sim, graus
de discricionariedade e de vinculação, conforme o grau de liberdade do agente público que pratica o ato.
Mesmo os atos com mais alto grau de liberdade de ação devem estar vinculados aos princípios
constitucionais.

a) impor sanções mais gravosas que o necessário para proteger os direitos
fundamentais (desobediência ao princípio da proporcionalidade). Ex.: multa no
valor de R$5.000,00 por estacionar em local proibido;
b) praticar condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes, absurdas, que escapam
ao senso comum (desobediência ao princípio da razoabilidade). Ex.: concurso para
guarda municipal do Rio Janeiro, que requereu do candidato, para a investidura no
cargo público, a posse de vinte dentes em sua boca, sendo dez em cada arcada;
c) praticar condutas que, estando aparentemente de acordo com a lei, lesionem
normas éticas (desobediência ao princípio da moralidade). Ex.: a lei 8.112/90
proíbe manter, sob sua chefia imediata, em cargo em comissão ou em função de
confiança, cônjuge, companheiro e parentes de até segundo grau (nepotismo direto).
Porém, esse princípio proíbe também o nepotismo indireto ou cruzado, em que o
agente utiliza sua influência para fazer com que outrem nomeie alguma das pessoas
enumeradas acima;
d) ofender qualquer outro princípio previsto, expressa ou implicitamente, na
Constituição. Ex.: ausência de motivação em ato de revogação de autorização de
uso de bem público, o que infringe o princípio da publicidade.
Poder Discricionário Poder Vinculado
Definição Permissão legal para que a
Administração escolha a
melhor opção para o
interesse público.
Exercido com base apenas
na lei, sem possibilidade de
interferência da vontade
administrativa.
Critérios utilizados para a
prática do ato
Conveniência e
oportunidade.
Adequação do ato com a
situação prevista em lei.
Fundamento constitucional Reserva administrativa
(princípio da separação dos
poderes).
Reserva legal (princípio da
legalidade).
Controle judicial Não incide sobre o mérito
do ato discricionário.
Incide sobre todos os
aspectos do ato vinculado.
3. Poder regulamentar
3.1 Introdução
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar
atos gerais para complementar as leis e possibilitar sua efetiva aplicação. Seu alcance é
apenas de norma complementar à lei; não pode, pois, a Administração, alterá-la a pretexto
de estar regulamentando-a. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a
competência do Legislativo.
O poder regulamentar é de natureza derivada (ou secundária): somente é exercido à
luz de lei existente. Já as leis constituem atos de natureza originária (ou primária),
emanando diretamente da Constituição.

3.2 Formalização
A formalização do Poder Regulamentar se processa, principalmente, por meio de
decretos. Nesse sentido é que o art. 84, IV, da Constituição dispõe que ao Presidente da
República compete “expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis”. Pelo
princípio da simetria constitucional, o mesmo poder é conferido a outros chefes do Poder
Executivo para os mesmos objetivos.
Há também atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas,
estão inseridos no Poder Regulamentar. É o caso das instruções normativas,
resoluções, portarias, etc. Tais atos têm, frequentemente, um âmbito de aplicação mais
restrito, porém, veiculando normas gerais e abstratas para a explicitação das leis, também
são meios de formalização do Poder Regulamentar.
Os decretos8
são considerados atos de regulamentação de primeiro grau; os outros atos que
a ele se subordinem e que, por sua vez, os regulamentem, evidentemente com maior
detalhamento, podem ser qualificados como atos de regulamentação de segundo grau e
assim por diante. O poder da Administração Pública de editar normas de hierarquia
inferior aos regulamentos é também é chamado de Poder Normativo.
Embora, em regra, o Poder Regulamentar, expresso por atos de regulamentação de
primeiro grau, seja formalizado por meio de decretos, existem situações especiais em
que a lei indicará, para sua regulamentação, ato de formalização diversa, embora
idêntico seja seu conteúdo normativo e complementar. Ex.: resoluções do Conselho
Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público.
3.3 Regulamentação técnica
De acordo com o esquema clássico de separação de poderes, o legislador não pode,
fora dos casos expressos na Constituição, delegar aos órgãos administrativos seu
poder de fazer as leis. Significa dizer que o Poder Regulamentar legítimo não pode
simular o exercício da função de legislar decorrente de indevida delegação oriunda do
Poder Legislativo, delegação essa que seria, na verdade, inaceitável renúncia à função que a
Constituição lhe outorgou.
Modernamente, contudo, em virtude da crescente complexidade das atividades técnicas da
Administração, passou a aceitar-se nos sistemas normativos, originariamente na
França, o fenômeno da “deslegalização”, pelo qual a competência para regular certas
matérias se transfere da lei (ou ato análogo) para outras fontes normativas por
autorização do próprio legislador: a produção da norma primária sai do domínio da lei para
o domínio do ato regulamentar.
8
Não se confundem os decretos e os regulamentos. “Decreto” é ato administrativo normativo exclusivo do
chefe do Poder Executivo, enquanto que “regulamento” refere-se ao conteúdo do ato normativo, qual seja, a
especificação dos dispositivos legais para sua melhor execução. Não há uma coincidência automática entre
eles. Os decretos podem não ser regulamentares, mas autônomos, como será visto a seguir. E os regulamentos
normalmente estão contidos em decretos, mas podem estar também em outras espécies de atos, como as
resoluções das agências reguladoras.

Têm sido encontrados exemplos dessa forma especial do poder regulamentar na instituição
das agências reguladoras, autarquias às quais o legislador permitiu a criação de normas
técnicas relativas a seus objetivos institucionais.9
Apesar das divergências doutrinárias, a
jurisprudência tem considerado legítima a atuação normativa das agências.10
Além disso, o art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias determinou que
“ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito
este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a
órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso
Nacional”.
Nos termos da Lei 8.392/91, esse prazo continua prorrogado até que lei complementar
venha regulamentar o art. 192 da Constituição. Trata-se da competência do Conselho
Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil para expedirem normas a respeito do
sistema financeiro nacional. Portanto, essas entidades administrativas podem editar normas
obrigatórias para todas as instituições financeiras.
3.4 Lei e poder regulamentar
Os atos administrativos que regulamentam as leis não podem criar direitos e obrigações,
porque isso é vedado em dos postulados fundamentais de nosso sistema jurídico: “ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, art. 5°,
II).11
9
Ressalte-se o entendimento de parte doutrina no sentido de que as entidades públicas capazes de
regulamentar a lei somente podem ser aquelas expressamente previstas na Constituição. Portanto, a
regulamentação das leis somente poderia ser feita por aquelas agências reguladoras previstas expressamente
na Constituição: a Agência Nacional do Petróleo (ANP) e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).
10
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TRANSPORTADOR-
REVENDEDOR-RETALHISTA (TRR). PORTARIA ANP 201/99. PROIBIÇÃO DO TRANSPORTE E
REVENDA DE GLP, GASOLINA E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO
CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE.
(...)
5. ‘Ao contrário do que alguns advogam, trata-se do exercício de função administrativa, e não legislativa,
ainda que seja genérica sua carga de aplicabilidade. Não há total inovação na ordem jurídica com a edição dos
atos regulatórios das agências. Na verdade, foram as próprias leis disciplinadoras da regulação que, como
visto, transferiram alguns vetores, de ordem técnica, para normatização pelas entidades especiais.’
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. ‘O Poder Normativo das Agências Reguladoras’ / Alexandre Santos
de Aragão, coordenador - Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006, págs. 81-85).”
(STJ, REsp 1101040 / PR)
11
“A exigência de apresentação de ‘Certidão de regularidade relativa à seguridade Social e ao FGTS’, como
requisito de autorização de funcionamento de atividade educacional, extrapola os limites do poder
regulamentar, porquanto não prevista em lei, bem como configura meio coercitivo e arbitrário para
pagamento de débitos fiscais. Assim, é manifesta a ilegalidade da exigência de comprovação de regularidade
fiscal e previdenciária da instituição de ensino, para o recebimento e processamento de pedido de autorização
de funcionamento de unidade educacional, pois o Fisco detém meios legais de cobrança de tributos não
recolhidos.”
(STJ, RMS 26058 / MS)

É legítima, porém, a fixação de obrigações derivadas ou subsidiárias – diversas das
obrigações primárias ou originárias contidas na lei – nas quais também encontra-se a
imposição de certa conduta dirigida ao administrado. Constitui, no entanto, requisito de
validade de tais obrigações sua necessária adequação às matrizes legais.
3.5 Controle dos atos de regulamentação
Visando coibir a indevida extensão do poder regulamentar, dispôs o art. 49, V, da CF, ser
da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação
legislativa.
No que se refere ao controle judicial, há que se distinguir a natureza do conteúdo do ato
regulamentar. Tratando-se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele que
extrapole os limites da lei, viável apenas será o controle de legalidade resultante do
confronto do ato com a lei. Assim, incompatível, no caso, o uso da ação direta de
inconstitucionalidade.
Se o ato, todavia, ofender diretamente a Constituição, sem que haja lei a que deva
subordinar-se, terá a qualificação de um ato autônomo e, nessa hipótese, poderá sofrer
controle de constitucionalidade pela via direta, ou seja, através da ação direta de
inconstitucionalidade, medida a que possibilita a impugnação de leis ou atos normativos
que contrariem a Constituição.
Atualmente, entretanto, é cabível a impugnação direta de atos regulamentares pela
arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), prevista no art. 102, §
1°, da CF, e regulamentada pela Lei 9.882/99, porque aqui o controle concentrado é mais
amplo, abrangendo a inconstitucionalidade direita e a indireta, atos normativos autônomos
e subordinados e até mesmo atos administrativos concretos. A ADPF é uma ação
subsidiária, ou seja, somente pode ser utilizada nos casos em que não houver outra medida
judicial para sanar a ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato.12
A omissão da Administração Pública em sua função regulamentar pode ser controlada pelo
Poder Judiciário por meio de duas ações constitucionais: o mandado de injunção, que deve
ser concedido “sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos
12
“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO
DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O
ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA.
ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO ARGÜENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA
SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À
CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (...) IV - A jurisprudência desta Suprema
Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa
à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V - O
ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da
subsidiariedade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ação
constitucional pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com
efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado.”
(STF, ADPF 93 AgR / DF)

direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania” (art. 5º, LXXI); e a ação declaratória de inconstitucionalidade por
omissão, na qual, se for considerada ausente “medida para tornar efetiva norma
constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências
necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias” (art. 103,
§ 2º).
3.6 Lei pendente de regulamento
A regra legal que autoriza o Poder Executivo a regulamentar a lei deve necessariamente
apontar o prazo para ser expedido o ato de regulamentação. Nesse prazo, a lei ainda não se
torna exequível enquanto não editado o respectivo decreto ou regulamento, e isso porque o
ato regulamentar, nessa hipótese, figura como verdadeira condição suspensiva de
exequibilidade da lei.
A omissão em regulamentar a lei é inconstitucional, visto que, em última análise, seria
o mesmo que atribuir ao Executivo o “poder de legislação negativa”, ou seja, de
permitir que a inércia tivesse o condão de estancar a aplicação da lei, o que,
obviamente, ofenderia a separação de poderes.
Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentação sem a edição do respectivo
regulamento, a lei deve tornar-se exequível para que a vontade do legislador não se afigure
inócua e eternamente condicionada à do administrador. Nesse caso, os titulares dos direitos
previstos na lei passam a dispor de ação com vistas a obter, do Judiciário, decisão que lhes
permita exercê-los, suprindo a ausência de regulamento.
A ausência, na lei, da fixação de prazo para a sua regulamentação é inconstitucional,
uma vez que não pode o Legislativo deixar ao Executivo a prerrogativa de só tornar a
lei exequível se e quando julgar conveniente. Primeiramente, não existe tal prerrogativa
na Constituição. E depois tal situação equivale a uma disfarçada delegação de poderes, o
que é proibido pelo vigente sistema constitucional.
3.7 Regulamentos autônomos
Existe profunda divergência na doutrina sobre a possibilidade ou não, de o Executivo editar
ou os denominados regulamentos autônomos, atos destinados a prover sobre situações não
previstas na lei.
Uma primeira posição defende sua existência no Direito Brasileiro como decorrência dos
poderes implícitos da Administração. Outros professam o entendimento de que, conquanto
possam teoricamente existir, os regulamentos autônomos não são admitidos, pois a CF
atribui ao Chefe do Poder Executivo o poder de editar atos para a fiel execução das leis,
razão porque só teria admitido os regulamentos de execução.
Para que os regulamentos sejam caracterizados como autônomos, é necessário que os
atos possam criar e extinguir primariamente direitos e obrigações, isto é, sem prévia
lei disciplinadora da matéria, suprimindo, assim, lacunas legislativas. Inicialmente, a

CF não previa nenhuma situação na qual a Administração Pública pudesse editar decretos
autônomos. Porém, com a Emenda Constitucional 32/2000, passou a ser prevista essa
modalidade no art. 84, VI:
“VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;”
Portanto, é possível a existência de atos administrativos que não estão subordinados a
nenhuma lei, desde que cumpridos os seguintes requisitos:
a) o ato deve ser um decreto, editado pelo Presidente da República e pelo
Ministro ou Secretário da área. Nos termos do princípio da simetria, essa
possibilidade estende-se também aos chefes dos Poderes Executivos dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal;
b) sua matéria deve ser somente a organização e o funcionamento da
Administração Pública;
c) mesmo no tocante à Administração Pública, não podem implicar em:
I) aumento de despesa;
II) criação ou extinção de órgãos públicos; e
III) extinção de funções ou de cargos públicos, exceto quando vagos.
Apesar de editados pelo Presidente da República, que é o chefe da Administração Pública
Federal, e não estarem subordinados à lei, não são regulamentos autônomos:
a) medidas provisórias, que não são leis, mas têm força de lei, estando incluídas pela
Constituição na seção referente ao processo legislativo. São, portanto, atos
legislativos, excepcionalmente feitos pelo Poder Executivo;
b) decretos de intervenção (federal ou estadual), de instauração do estado de defesa e
do estado de sítio. Esses decretos são atos políticos, pois se referem ao governo e
não à Administração Pública.
Poder Regulamentar
Definição Atribuição administrativa de editar normas
complementares à lei, para a definição de
seu alcance e modo de execução.
Natureza jurídica Poder normativo derivado
Formalização Geralmente, por meio de decretos
(regulamentação de primeiro grau); outras
normas (regulamentação de segundo grau).
Regulamentação técnica Resultante da “deslegalização”: a lei delega
a entidades administrativas o poder de fazer
normas de caráter técnico.
Controle legislativo O Congresso Nacional pode suspender os
efeitos dos atos que exorbitem do poder

regulamentar.
Controle judicial Anulação do ato: declaração de ilegalidade
ou de inconstitucionalidade (por meio de
Adin ou de ADPF).
Lei pendente de regulamento É inconstitucional a omissão administrativa
em regulamentar e também a ausência de
fixação, pela lei, de prazo para a sua
regulamentação.
Regulamento autônomo Previsto na CF (art. 84, VI) – exclusivo do
chefe do Poder Executivo para cuidar da
organização e funcionamento da
4. Poder hierárquico
4.1 Introdução
Hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes de uma mesma
entidade. Seu objetivo é a organização da função administrativa, de modo a permitir a
atuação regular e isonômica das entidades públicas. Em razão desse escalonamento,
forma-se uma relação jurídica entre os agentes e os órgãos, que se denomina relação
hierárquica.
O Poder Hierárquico é o conjunto de prerrogativas decorrentes da hierarquia e existe
não só na Administração Pública, mas também nas empresas privadas. Nesse ultimo caso, o
poder hierárquico é objeto do Direito do Trabalho.
Nesse sentido, Poder Hierárquico congrega as seguintes prerrogativas: ordenar a
Administração Pública em sua organização e disciplina, distribuir e escalonar as funções
dos seus órgãos, rever a atuação dos seus agentes e estabelecer a relação de subordinação
entre os servidores do seu quadro de pessoal.
A subordinação e a vinculação constituem relações jurídicas peculiares ao sistema
administrativo. Não se confundem, porém. A primeira tem caráter interno e se estabelece
entre órgãos de uma mesma pessoa administrativa como fator decorrente da hierarquia. A
vinculação, ao contrário, possui caráter externo, e resulta do controle que as entidades
federativas exercem sobre as pessoas pertencentes à Administração Indireta.
4.2 Hierarquia e funções estatais
A hierarquia é cabível apenas no âmbito da função administrativa, que é exercida não só
por órgãos do Executivo, mas também nos outros poderes.
Assim, inexiste hierarquia entre os agentes que exercem função jurisdicional ou
legislativa, visto que inaplicável o regime de comando que a caracteriza. No que

concerne ao primeiro prevalece o princípio da livre convicção do juiz, pelo qual age este
com independência, isto é, sem subordinação jurídica aos tribunais superiores.
Por outro lado, na função legislativa vigora o princípio da partilha das competências
constitucionais, peculiar às federações, como a nossa, em função do qual o poder de
produzir as leis já se encontra definido na Constituição.
Não há hierarquia:
a) entre entidades (políticas ou administrativas);
b) no exercício da função judicial ou legislativa;
c) com relação a órgãos independentes, como o Ministério Público;
d) nas atividades de consultoria, com relação às opiniões exaradas pelo consultor.
Hierarquia Organização em que se estabelecem
relações de subordinação e graus sucessivos
de poderes entre órgãos e agentes da mesma
entidade.
Poder hierárquico Conjunto de prerrogativas conferidas aos
superiores sobre seus subordinados.
Vinculação Poder de fiscalização exercido pela
Administração Direta sobre as entidades da
Administração Indireta.
Inexistência de hierarquia Entre Administração Direta e Indireta; em
funções diversas da administrativa; órgãos
independentes; e consultoria.
4.3 Decorrências
Poder de comando: O primeiro efeito do Poder Hierárquico consiste no comando que
os agentes e órgãos superiores exercem sobre os inferiores. Estes, a seu turno, têm o
dever de obediência para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade
com as determinações superiores. Se a desobediência for praticada por militar, estará
configurado o crime do art. 163 do Código Penal Militar.13
De acordo com o art. 116, IV, da Lei 8.112/90, o servidor público deve obedecer as ordens
superiores, exceto as que forem manifestamente ilegais, ou seja, a respeito das quais existe
a certeza de sua ilegalidade. A obediência a uma ordem ilegal pode ter duas consequências,
a depender do conhecimento do subordinado: se ele conhece a ilicitude da ordem, é
13 Recusa de obediência
Art. 163. Recusar obedecer a ordem do superior sôbre assunto ou matéria de serviço, ou relativamente a
dever impôsto em lei, regulamento ou instrução:
Pena - detenção, de um a dois anos, se o fato não constitui crime mais grave.

responsabilizado pelo ato ilícito juntamente com seu superior; porém, se ele ignorava ou
não tinha certeza da ilicitude do ato, a responsabilidade é apenas de seu superior. No último
caso, o servidor atuou protegido pela excludente de culpabilidade denominada obediência
hierárquica (Código Penal. Art. 22).14
Poder de fiscalização: verificação das atividades desempenhadas por agentes de plano
hierárquico inferior para a verificação de sua conduta, não somente em relação às
normas legais e regulamentares, mas também quanto às diretrizes fixadas por agentes
superiores. Portanto, o objeto da fiscalização é bastante amplo, incluindo questões de
legalidade e de mérito.
Poder de revisão: os atos praticados pelos subordinados podem ser revistos pelo
superior hierárquico, de ofício ou a requerimento de algum interessado. Nesse último
caso, o interessado utiliza-se do recurso hierárquico próprio, que não requer previsão
legal, por ser decorrência dos princípios da ampla defesa e do contraditório.15
Situação
diversa é a do recurso hierárquico impróprio, remetido a autoridade que não é
hierarquicamente superior à recorrida. Nesse caso, é indispensável a expressa determinação
legal.
Poder de delegação: Delegação é a transferência de atribuições, conferidas por lei, de
um órgão ou de agente para outro órgão ou agente dentro da Administração Pública.
A delegação pode ser feita a um agente de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior,
sendo decorrência do poder hierárquico apenas no último caso.
As decisões adotadas no exercício da delegação devem mencionar explicitamente essa
circunstância e serão consideradas como editadas pelo delegado. Portanto, a delegação não
transfere apenas a execução, mas também a responsabilidade pelo ato delegado.16
É um ato discricionário e precário, ou seja, o agente é livre para realizar a delegação e pode
revogá-la a qualquer momento. Tanto a delegação quanto a sua revogação devem ser
publicadas na imprensa oficial.
14
Art. 22 - Se o fato é cometido sob coação irresistível ou em estrita obediência a ordem, não manifestamente
ilegal, de superior hierárquico, só é punível o autor da coação ou da ordem.
15
“MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE SUSPENSÃO. APLICAÇÃO PELO MINISTRO DE
ESTADO DE MINAS E ENERGIA. RECURSO ADMINISTRATIVO HIERÁRQUICO. APRECIAÇÃO
PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. ORDEM CONCEDIDA.
1. O impetrante apresentou recurso hierárquico com pedido de reconsideração, que foi recebido como pedido
de revisão, em razão do não cabimento da reconsideração.
2. Consoante jurisprudência da Terceira Seção, muito embora a Lei nº 8.112/90 não traga regramento
específico de cabimento de recurso hierárquico no capítulo referente ao processo administrativo disciplinar,
tal recurso não pode ser afastado nos casos de pena de suspensão, porquanto, além de independer de previsão
legal, seu cabimento se dá em nome do contraditório e da ampla defesa.
3. Ordem concedida para determinar que a autoridade coatora submeta o recurso hierárquico do impetrante à
apreciação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República.”
(STJ, MS 10224 / DF)
16
"Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de
segurança ou a medida judicial." (STF, Súmula 510)

A delegação somente é proibida nos seguintes casos17
:
I) atos de competência exclusiva;
II) atos de caráter normativo;
III) decisão de recursos administrativos.
Poder de avocação: A avocação é o ato administrativo com efeitos inversos ao da
delegação. Por meio dela, o chefe substitui-se ao subalterno, chamando para si (ou
avocando) as questões afetas a este, salvo quando a lei só lhe permita intervir nelas após a
decisão dada pelo subalterno. Assim, não é possível a avocação de atos de competência
exclusiva do subordinado.
A competência para avocar é prevista expressamente para a Controladoria-Geral da União
(Lei 10.683, art. 18)18
; para o Conselho Nacional de Justiça (CF, art. 103-B, § 4°)19
; e para
o Conselho Nacional do Ministério Público (CF, art. 130-A, § 2°)20
. Nesses casos, porém, a
avocação é feita por órgãos que não são hierarquicamente superiores àqueles que têm
competência para a prática do ato.
Poder de resolução de conflito de competência: caso dois ou mais agentes considerem-se
igualmente competentes (conflito positivo) ou incompetentes (conflito negativo) para
executarem determinado ato, a autoridade superior tem a prerrogativa de estabelecer qual é
o agente competente, podendo ser pessoa diversa dos conflitantes ou até mesmo a própria
autoridade.
Poderes decorrentes da hierarquia
Comando Obediência às ordens superiores, exceto as
manifestamente ilegais.
Fiscalização Verificação dos atos dos subordinados
quanto à legalidade e ao mérito.
17
“É legal a delegação de competência atribuída ao Superintendente Regional para a designação dos
membros integrantes das Comissões de Disciplina, contida no artigo 38, inciso XII, do Regimento Interno do
Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria nº 1.825/2006, do em. Ministro de Estado da Justiça,
por revelar típico ato de desconcentração administrativa.”
(STJ, MS 14401 / DF)
18
“§ 1o À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade
competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos
outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-
lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível.”
19
“§ 4º Compete ao Conselho (...): III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do
Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços
notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da
competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e
determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao
tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;”
20
“§ 2º Compete ao Conselho (...): III receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do
Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da
competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso,
determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao
tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa.”

Revisão (correção) Revogação, anulação ou modificação do ato
executado pelo subordinado.
Delegação Transferência da execução de atos de
competência do agente para outro de mesma
ou inferior hierarquia.
Avocação Exercício de ato de competência de
subordinado.
Resolução de conflitos de competência Se houver controvérsia quanto à
competência, cabe à superior dirimi-la.
5. Poder disciplinar
5.1 Sentido
Inicialmente, é preciso distinguir entre supremacia geral e supremacia especial. A primeira
é o poder que o Estado tem sobre todos os indivíduos que estão no território nacional. É
exercida por meio do Direito Penal e do poder de polícia administrativa. Já a supremacia
especial é dirigida àquelas pessoas que têm uma relação jurídica específica com o
Estado, como os agentes públicos, os particulares que celebram contratos
administrativos, os estudantes de escolas públicas e os presidiários.
Poder disciplinar ou funcional é a prerrogativa da Administração Pública de impor
sanções administrativas àquelas pessoas que estão submetidas à sua supremacia
especial. Ex.: demissão de servidores públicos e multa para contratados.
O poder disciplinar é vinculado, pois a lei obriga a apuração das faltas e a punição dos
infratores, na forma prevista pela própria lei. Nem sempre, o Poder Disciplinar está ligado
ao Poder Hierárquico, pois o processo e o julgamento das infrações administrativas não são
necessariamente feitos por agentes hierarquicamente superiores ao acusado.
Qualquer punição funcional, mesmo de natureza leve, pressupõe a instauração de processo
administrativo disciplinar ou, ao menos, de sindicância, nos quais sejam asseguradas as
garantias do contraditório e da ampla defesa ao acusado da prática de fato considerado pela
lei como infração administrativa.
5.2 Poder disciplinar e Direito Penal
O Direito Penal deriva do poder punitivo geral atribuído ao Estado na sua relação com os
indivíduos em geral, ainda que no exercício de função pública. Já o Direito punitivo estatal
enquadra-se no Direito Administrativo, e emana da relação entre a Administração Pública e
seus servidores, exatamente para preservar a disciplina que deve reinar na organização
administrativa.
No Direito Penal, o legislador utilizou o sistema da rígida tipicidade, delineando cada
conduta típica e a ação respectiva. O mesmo não sucede no campo disciplinar. Aqui, a

lei limita-se, como regra, a enumerar os deveres e obrigações funcionais e, ainda, as
sanções, sem, contudo, uni-los de forma discriminada, o que afasta o sistema da rígida
tipicidade.
No Direito Penal, o juiz aplica ao infrator a pena atribuída à conduta tipificada, permitindo-
se ao aplicador apenas quantificá-la (dosimetria da pena). No Direito Disciplinar, tal não
ocorre. De acordo com a gravidade da conduta, a autoridade escolherá, entre as penas
legais, a que satisfaça o interesse do serviço e a que mais reprima a falta cometida, o que
lhe confere certo poder de avaliação dos elementos que provocaram a infração para aplicar
a sanção apropriada ao fato.
Supremacia geral Soberania estatal exercida sobre todos os
que estão no território nacional.
Supremacia especial Exercida sobre pessoas que têm relações
jurídicas específicas com o Estado.
Poder Disciplinar Prerrogativa estatal de impor deveres e
proibições aos submetidos à supremacia
especial e sancionar administrativamente
aqueles que cometerem infrações.
Direito Penal Tipicidade fechada – não há
discricionariedade na adequação do fato ao
tipo legal e à pena prevista.
Direito Administrativo Tipicidade aberta – a descrição legal das
infrações administrativas permite diversas
interpretações. Não há vinculação estrita
entre uma infração e determinada sanção.
5.3 Regime disciplinar dos servidores públicos
5.3.1 Dos deveres
5.3.1.1 Noções
O Direito não confere apenas poderes aos administradores públicos. Ao contrário,
estabelece também certos deveres que devem se por eles cumpridos para evitar que sejam
responsabilizados por seu descumprimento.
A Lei 8.112/90, em seu art. 116, estabelece diversos deveres para os servidores públicos
federais. Em todos os casos, a desobediência aos deveres previstos em lei é punida com
advertência e, se houver, reincidência, com suspensão por até 90 dias.
Os servidores públicos policiais federais também devem obedecer aos deveres previstos na
Lei 8.112/90, art. 116. Além disso, devem “freqüentar com assiduidade, para fins de
aperfeiçoamento e atualização de conhecimentos profissionais, curso instituído
periodicamente pela Academia Nacional de Polícia, em que seja compulsoriamente
matriculado” (Lei 4.878/65, art. 41).

A seguir, serão vistos os principais deveres dos agentes públicos.
5.3.1.2 Dever de probidade
É o primeiro e talvez o mais importante dos deveres do administrador público. Sal atuação
deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos princípios da honestidade e moralidade, quer
em face dos administrados, quer em face da própria Administração.
Regulamentando esse mandamento constitucional, foi editada a Lei 8.429/92, que dispõe
sobre os atos de improbidade administrativa. Estes podem ser caracterizados de três formas:
a) os que importam enriquecimento ilícito; b) os que causam prejuízo ao erário; e c) os que
atentam contra os princípios da Administração Pública. De acordo com essa lei, o dever de
probidade alcança todos as pessoas, físicas ou jurídicas, que pertençam à Administração
Pública ou a entidade privada que receba verba pública. 21
A conduta considerada imoral sujeita-se também à ação popular (art. 5°, LXIII, e Lei
4.717/65), proposta por qualquer cidadão, já que é titular do direito a uma administração
legítima e adequada. Os estatutos funcionais também prevêem deveres e obrigações dos
administradores, relativos ao dever de probidade.
De tal relevo é esse dever que a conduta do Presidente da República quando o afronta,
configura crime de responsabilidade (CF, art. 85, V).
5.3.1.3 Dever de prestar contas
Como é encargo dos administradores públicos a gestão de bens e interesses da coletividade,
decorre daí o natural dever, a eles cometido, de prestar contas sobre sua atividade. Se, no
âmbito privado, o administrador já presta contas normalmente ao titular dos direitos, com
muito mais razão há de prestá-los aquele que tem a gestão dos interesses de toda a
coletividade.
21
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
MINISTÉRIO PÚBLICO. INTIMAÇÃO. COMEÇO DO PRAZO PARA FLUÊNCIA DO RECURSO.
DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA.
ACÓRDÃOS PARADIGMAS QUE SE AMOLDAM AO ENTENDIMENTO DO ACÓRDÃO
PARADIGMÁTICO. FUNCEF. FUNDAÇÃO PRIVADA INSTITUÍDA E PATROCINADA POR
EMPRESA PÚBLICA - CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. DIRIGENTES SUJEITOS ATIVOS DE ATO
DE IMPROBIDADE.
(...)
4. Deveras, a Lei Federal nº 8.429/92 dedicou científica atenção na atribuição da sujeição do dever de
probidade administrativa ao agente público, que se reflete internamente na relação estabelecida entre ele e a
Administração Pública, ampliando a categorização de servidor público, para além do conceito de funcionário
público contido no Código Penal (art. 327).
(...)
(REsp 1081098 / DF)

A prestação de contas dos administradores pode ser realizada internamente, através dos
órgãos escalonados em graus hierárquicos, ou externamente. Neste caso, o controle das
contas é feito pelo Poder Legislativo, por meio dos tribunais de contas.
O próprio Presidente da República tem o dever de prestar contas ao Congresso Nacional,
referentes ao exercício anterior, no prazo de dez dias após a abertura da sessão legislativa
(art. 84, XXIV, CF).
5.3.1.4 Dever de eficiência
O dever de eficiência dos administradores públicos reside na necessidade de tornar cada
vez mais qualitativa a atividade administrativa. Perfeição, celeridade, coordenação, técnica,
todos esses são fatores que qualificam a atividade pública e produzem maior eficiência em
seu desempenho.
A eficiência, porém, não depende apenas da natureza da atividade. É mister que os agentes
públicos tenham qualificação compatível com as funções por eles desenvolvidas.
Indiscutível, pois, o rigor que a Administração deve ter para o recrutamento de seus
servidores.
5.3.2 Das proibições
A Lei 8.112/90 prevê não apenas condutas obrigatórias para os servidores públicos federais,
mas também enumera uma série de comportamentos vedados no art. 117. A violação dessas
proibições implica a imposição das seguintes penas:
a) advertência: art. 117, I a VIII e XIX. Ex.: ausentar-se do serviço, durante o
expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;
b) demissão: art. 117, IX a XVI. Ex.: valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou
de outrem, em detrimento da dignidade da função;
c) suspensão: art. 117, XVII e XVIII. Ex.: exercer quaisquer atividades que sejam
incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho.
Além disso, a pena de demissão deve ser aplicada sempre que ocorrerem algumas das
condutas previstas no art. 132 da lei.22
22
Porém, o STJ já considerou que a aplicação da pena de demissão não deve necessariamente acontecer
nesses casos:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.
MÉDICO PERITO DO INSS. DEMISSÃO. PRELIMINAR DE IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA.
REJEIÇÃO. AUSÊNCIA DE DEFESA TÉCNICA. SÚMULA VINCULANTE 5/STF. PARECERES GQ-
177 E GQ-183, DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. ILEGALIDADE. PRINCÍPIOS DA
PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICAÇÃO. SEGURANÇA PARCIALMENTE
CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.
(...)
3. São ilegais os Pareceres GQ-177 e GQ-183, da Advocacia-Geral da União, segundo os quais, caracterizada
uma das infrações disciplinares previstas no art. 132 da Lei 8.112/90, se torna compulsória a aplicação da
pena de demissão, porquanto contrariam o disposto no art. 128 da Lei 8.112/90, que reflete, no plano legal, os
princípios da individualização da pena, da proporcionalidade e da razoabilidade, de extrato constitucional.

5.3.3 Das responsabilidades
Caso o servidor público realize uma conduta ilícita, é possível sua responsabilização por
meio de três processos:
a) civil: motivado por um prejuízo causado pelo servidor à Administração Pública ou a
um particular. Sua principal penalidade é a reparação dos danos;
b) penal: motivado pelo cometimento de um crime ou de uma contravenção. Sua
principal sanção é a pena privativa de liberdade;
c) administrativo: motivado pelo cometimento de uma infração administrativa (Lei
8.112/90, art. 116, 177 e 132). Sua principal sanção é a demissão;
d) improbidade administrativa: motivado pelo cometimento de um ato de improbidade,
previsto na Lei 8.429/92. Sua principal penalidade é suspensão dos direitos
políticos.
Esses processos são independentes entre si, ou seja, não é preciso que aconteçam
simultaneamente ou que algum deles preceda os outros. Assim, é possível que tramite
apenas o processo administrativo ou só o penal ou dois ou três deles. Da mesma forma, as
sanções aplicadas em cada um desses processos podem ser acumuladas, pois são
independentes entre si.
Porém, deve haver um predomínio do processo penal sobre os outros para que sejam
evitadas decisões contraditórias. Assim, o servidor condenado penalmente em sentença
definitiva também deverá ser considerado culpado no processo administrativo.
A lei penal prevê, inclusive, que a perda do cargo público é uma das consequências da
condenação penal. Em regra, o servidor condenado a pena privativa de liberdade maior que
quatro anos deve perder o cargo. Se o crime for cometido com abuso de poder ou violação
de dever para com a Administração Pública, basta que a pena seja igual ou maior que um
ano.23
4. O ideal de justiça não constitui anseio exclusivo da atividade jurisdicional. Deve ser perseguido também
pela Administração, principalmente quando procede a julgamento de seus servidores, no exercício do poder
disciplinar.
5. A conduta do impetrante, que participava de gerência de empresa privada, embora reprovável, não afasta a
possibilidade de aplicação da pena mais branda, diante da natureza e gravidade da infração cometida, dos
bons antecedentes funcionais e da lesividade ao erário. Do cotejo entre seu histórico funcional e o ilícito
administrativo praticado, impõe-se seja anulada a pena de demissão, sem prejuízo da aplicação de outra, de
acordo com juízo da autoridade impetrada, diversa da demissão.
(...)
(MS 12991 / DF)
23
RECURSO ESPECIAL. PENAL. TRÁFICO DE DROGAS. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO
COMPROVADA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. PERDA DO CARGO DE POLICIAL MILITAR.
ART. 92, INCISO I, ALÍNEA A, DO CÓDIGO PENAL. POSSIBILIDADE. EFEITO DA CONDENAÇÃO.
FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA. AGRAVANTE PREVISTA NO ART. 61, INCISO II, ALÍNEA G, DO
CÓDIGO PENAL. VIOLAÇÃO DE DEVER INERENTE AO CARGO. LEGALIDADE.
(...)
4. A decretação de perda do cargo público, sendo a pena privativa de liberdade inferior a quatro anos, só
ocorre na hipótese em que o crime tenha sido cometido com abuso de poder ou com a violação de dever para
com a Administração Pública.

No caso de absolvição penal, a vinculação da instância administrativa depende da
motivação da sentença. O servidor absolvido penalmente ainda pode ser condenado pela
Administração caso a sentença absolutória tenha sido motivada pela falta de provas,
atipicidade (ausência de previsão legal para o crime) ou prescrição.
Porém, se a sentença foi motivada pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria é
obrigatória a absolvição administrativa.24
Caso o servidor já tenha sido condenado
administrativamente, a consequência será a anulação da penalidade. Se tiver sido demitido,
deve ser feita a sua reintegração.
5.3.4 Das penalidades
A Lei 8.112/90 estipula as seguintes penalidades para os servidores públicos que
cometerem infrações administrativas: advertência, suspensão, demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e destituição de função
comissionada.
Para a aplicação dessas penalidades, a Administração Pública deve observar: a natureza e a
gravidade da infração cometida, os danos por ela causados, as circunstâncias agravantes e
5. Hipótese em que o crime, embora não tenha sido praticado com abuso de poder – porque não estava o
policial de serviço, nem se valeu do cargo –, foi perpetrado com evidente violação de dever para com a
6. O Magistrado sentenciante, com propriedade, declinou fundamentação idônea e adequada, justificado sua
decisão de afastar dos quadros da polícia pessoa envolvida em delito da natureza do tráfico ilícito de
entorpecentes, por ferir dever inerente à função de policial militar, pago pelo Estado justamente para combater
o crime.
(...)
(STJ, REsp 665472 / MS)
24
“MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. NEGLIGÊNCIA NA GUARDA DE PRESOS. PENALIDADE DE DEMISSÃO.
SUSPEIÇÃO. NULIDADES. INOCORRÊNCIA.
(...)
7. O artigo 126 da Lei n.º 8.112/1990 só afasta a responsabilidade administrativa nos casos de absolvição
criminal que negue a existência do fato ou a sua autoria. Nas demais hipóteses, há de prevalecer a
independência das instâncias, como preconiza o artigo 125 do mesmo diploma.”
(...)
(STJ, MS 8091 / DF)

atenuantes e os antecedentes funcionais25
. Trata-se da aplicação dos princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade.26
A advertência consiste simplesmente em registro, no assentamento funcional do
servidor, do cometimento da infração administrativa. Esse registro deve perdurar por
três anos, exceto se o servidor tiver praticado nova infração disciplinar nesse período, caso
em que esse prazo recomeça a ser contado. Durante esse período, a prática de infação
punível com advertência tem como resultado a aplicação da pena de suspensão.
O prazo para iniciar a sindicância para apurar infração punível com advertência é de apenas
180 dias. A autoridade competente para aplicá-la é o chefe da repartição ou qualquer outra
prevista no respectivo regimento ou regulamento.
A suspensão consiste em período de até 90 dias, no qual o servidor está impedido de
trabalhar e não recebe sua remuneração. No caso de o servidor recusar-se a fazer
exame médico, a pena é de até 15 dias. Por conveniência da Administração, a suspensão
pode ser convertida em multa, ou seja, o servidor continua trabalhando, mas recebe apenas
50% da remuneração por dia de pena.
A suspensão ficará registrada no assentamento funcional do servidor por cinco anos, exceto
se ele tiver praticado nova infração disciplinar nesse período. O prazo para iniciar a
sindicância para apurar infração punível com advertência é de dois anos.
A autoridade competente para aplicá-la é: o chefe da repartição ou qualquer outra prevista
no respectivo regimento ou regulamento se a suspensão for de até 30 dias; a autoridade
imediatamente inferior àquelas competentes para aplicar a pena de demissão.
25
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR
PÚBLICO. DEMISSÃO. ILÍCITOS FUNCIONAIS DE NATUREZA GRAVE. EXISTÊNCIA DE PROVAS
SUFICIENTES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DESCONSTITUIÇÃO. NÃO-
CABIMENTO. ABRANDAMENTO DA PENA. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANÇA DENEGADA.
(...)
5. Constatada a prática de grave ilícito funcional, a inexistência de anterior sanção disciplinar aplicada em
desfavor do servidor não afasta, por si só, a possibilidade de imposição da pena de demissão.
(...)
(STJ, MS 13224 / DF)
26
“MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. ADULTERAÇÃO DE DOCUMENTOS PARA OBTENÇÃO DE PROVEITO INDEVIDO.
DEMISSÃO. ART. 128 DA LEI N.º 8.112/90. PRINCÍPIO. PROPORCIONALIDADE. RAZOABILIDADE.
OBSERVÂNCIA. ORDEM DENEGADA.
I - A orientação jurisprudencial desta c. Corte Superior consagrou-se no sentido de que, mesmo quando se
tratar de imposição da penalidade de demissão a servidor público, devem ser observados os princípios da
proporcionalidade e razoabilidade pela Administração, nos termos em que dispõe o art. 128 da Lei n.º
8.112/90.
II - Na espécie, o Parecer n.º 150/2009-CONJUR, colacionado aos autos por ocasião das informações
prestadas pela autoridade impetrada e utilizado como razão de decidir na aplicação da penalidade demissional,
demonstra que foram observados os preceitos do art. 128 da Lei nº 8.112/90.
Segurança denegada.”
(STJ, MS 14260 / DF)

A demissão é a perda do cargo público em razão do cometimento das faltas graves
previstas no art. 132.27
Além disso, a demissão pode implicar em:
a) indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário nos casos de improbidade
administrativa, aplicação irregular de dinheiros públicos, lesão aos cofres públicos e
dilapidação do patrimônio nacional e acumulação ilegal de cargos, empregos ou
funções públicas;
b) incompatibilização do ex-servidor para nova investidura em cargo público
federal pelo prazo de cinco anos nos casos em que tenha se valido do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem e atuado como procurador ou intermediário de
interesses particulares junto a repartições públicas;
c) impedimento para retornar ao serviço público federal nos casos de crime contra
a administração pública, improbidade administrativa, aplicação irregular de
dinheiros públicos, lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional e
corrupção.
A demissão pode ser aplicada pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do
Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando
se tratar de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade. É possível a
delegação da atribuição de demitir.
A Administração Pública tem o prazo prescricional de cinco anos para iniciar a sindicância
ou o processo administrativo disciplinar (PAD) contra o acusado de cometer infração
punível com demissão. Porém, a sindicância preliminar ao PAD não tem interrompe a
contagem do prazo prescricional, poder conferido apenas à sindicância autonôma. Também
não tem esse poder o processo declarado nulo.28
27
“MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PENALIDADE.
DEMISSÃO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
1. Aplica-se as disposições do artigo 132, IX, da Lei n. 8.112/90 a funcionário público que, exercendo suas
funções no sistema de informática do órgão a que serve, franqueia acesso aos sistemas eletrônicos a terceiro
estranho ao quadro funcional. A norma acima não exige, para que seja aplicada a pena de demissão, que haja
revelação de informações essenciais do órgão em que o funcionário atua, mas das que ele tem acesso em
razão das atribuições do cargo.
(...)
(STJ, MS 13677 / DF)
28
“MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PENA DE
DEMISSÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. ART. 142 DA LEI 8.112/90.
SINDICÂNCIA. INTERRUPÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. PROCESSOS
DISCIPLINARES ANTERIORES NULOS.
1. É cabível a interrupção da prescrição, em face da instauração de sindicância, somente quando este
procedimento sumário tiver caráter punitivo e não meramente investigatório ou preparatório de um processo
disciplinar, pois, neste caso, dar-se-á a interrupção somente com a instauração do processo administrativo
disciplinar, apto a culminar na aplicação de uma penalidade ao servidor.
2. A Terceira Seção desta Corte tem entendimento no sentido de que o anterior processo administrativo
disciplinar declarado nulo, por importar em sua exclusão do mundo jurídico e consequente perda de eficácia
de todos os seus atos, não tem o condão de interromper o prazo prescricional da pretensão punitiva estatal,
que deverá ter como termo inicial, portanto, a data em a Administração tomou ciência dos fatos.
3. Transcorridos mais de 5 anos entre a data que a Administração tomou ciência da última irregularidade
supostamente praticada pelo servidor e a data de instauração do processo administrativo que culminou na sua
demissão, primeiro marco interruptivo prescricional, é de se entender prescrita a pretensão estatal de aplicar a
pena de demissão ao impetrante.

A cassação de aposentadoria ou de disponibilidade é aplicável ao inativo que, durante
o exercício do cargo, tiver praticado falta punível com demissão. Caso a falta seja
punível com advertência ou suspensão, a aposentadoria ou disponibilidade implicará em
extinção da punibilidade. O efeito da pena é, conforme o caso, a perda dos proventos de
aposentadoria ou da remuneração da disponibilidade.
A cassação pode ser feita pelas mesmas autoridades que têm competência para demitir.
Além disso, o prazo prescricional é também é o mesmo da demissão.
A destituição de ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão é aplicada nos casos
em que forem previstas as penalidades de suspensão e de demissão. Constatada a
ocorrência da infração, eventual exoneração deve ser convertida em destituição.29
As
mesmas normas aplicáveis à demissão também incidem nas situações de destituição.
Regime disciplinar dos servidores
públicos federais
Deveres Condutas obrigatórias para todos os
servidores. Destacam-se os deveres de
probidade, de eficiência e de prestar contas.
Seu descumprimento implica imposição de
pena de advertência.
Proibições Condutas vedadas aos servidores públicos.
Seu cometimento pode implicar imposição
de qualquer uma das penas.
Responsabilidades dos servidores Civil, penal, administrativa e por
improbidade administrativa. As sanções
podem ser acumuladas. Preponderância da
sentença penal.
Penalidades administrativas Advertência, suspensão, demissão, cassação
de aposentadoria ou de disponibilidade e
destituição de cargo em comissão ou de
função comissionada.
4. Segurança concedida.”
(STJ, MS 13703 / DF)
29
“MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. CARGO EM COMISSÃO. DESTITIUIÇÃO. AUTORIDADE IMPETRADA.
COMPETÊNCIA. LEGALIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS.
VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
(...)
III - Na espécie, foi aplicada a penalidade de conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão
ao impetrante pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência, decorrente de processo administrativo
disciplinar desenvolvido no âmbito da Controladoria-Geral da União, em função da autoridade envolvida (ex-
presidente da FUNASA) e da inexistência de condições objetivas para realização do procedimento no órgão
de origem.
(...)
(STJ, MS 14534 / DF)

6. Poder de Polícia
6.1 Introdução
Foi visto que o Estado precisa ter mecanismos próprios que lhe permita atingir seus
objetivos, previstos na Lei e na Constituição e qualificados como verdadeiros poderes ou
prerrogativas especiais de Direito Público.
Um desses poderes resulta exatamente do inevitável confronto entre os interesses público e
privado e expressa a necessidade de impor restrições ao exercício dos direitos dos
indivíduos. Quando o Poder Público interfere na órbita do interesse privado para
salvaguardar o interesse público, restringindo direitos individuais, atua no exercício
do poder de polícia.
De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a essência do poder de polícia é o
seu caráter negativo:
“No sentido de que através dele, o Poder Público, de regra, não
pretende uma atuação do particular, pretende uma abstenção. (...) a
utilidade pública é, no mais das vezes, conseguida de modo
indireto pelo poder de polícia, em contraposição à obtenção direta
de tal utilidade, obtida por meio dos serviços públicos”.
6.2 Sentido amplo e restrito
A expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um amplo e um restrito. Em sentido
amplo, poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação
aos direitos individuais. Esta é a função do Poder Legislativo, incumbido da criação do
direito legislado, e isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos direitos,
aumentando ou reduzindo seu conteúdo.
Em sentido estrito, o poder de polícia é a atividade administrativa, consistente no poder
de restringir e condicionar o exercício dos direitos individuais em nome do interesse
coletivo30
. Esse é o definição dada pelo Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.
30 Bandeira de Mello (2004, p. 717) considera incorreta a expressão “poder de polícia", preferindo, por ser
mais exata, a nomenclatura “limitações administrativas à liberdade e à propriedade”.

6.3 Atributos do poder de polícia
O poder de polícia, quando executado regularmente, apresenta as seguintes características:
Discricionariedade: a Administração Pública tem a liberdade de estabelecer, de acordo
com sua conveniência e oportunidade, quais serão as limitações impostas ao exercício dos
direitos individuais e as sanções aplicáveis nesses casos. Também tem a liberdade de fixar
as condições para o exercício de determinado direito.
Porém, a partir do momento em que foram fixadas essas condições, limites e sanções, a
Administração obriga-se a cumpri-las, sendo seus atos vinculados. Por exemplo: é
discricionária a fixação do limite de velocidade nas vias públicas, mas é vinculada a
imposição de sanções àqueles que descumprirem os limites fixados.
Autoexecutoriedade: a Administração Pública pode exercer o poder de polícia sem a
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. A única exceção é a cobrança de multas,
quando contestadas pelo particular. Ressalte-se que não é necessária a autorização do
Poder Judiciário para a prática do ato, mas é sempre possível seu controle posterior
desse ato. A autoexecutoriedade só é possível quando prevista expressamente em lei e em
situações de emergências, nas quais é necessária a atuação imediata da Administração
Pública.31
Coercibilidade: os atos do poder de polícia podem ser impostos aos particulares, mesmo
que, para isso, seja necessário o uso de força para cumpri-los. Esse atributo é limitado pelo
princípio da proporcionalidade.
6.4 Poder de polícia e segurança pública
Apesar da semelhança de nomenclatura, não se pode confundir o poder de polícia com os
órgãos policiais responsáveis pela segurança pública. O primeiro está disperso em vários
órgãos da Administração Pública e obedece a normas administrativas que limitam o
exercício dos direitos individuais.
A segurança pública é protegida apenas pelos órgãos enumerados no art. 144 da
Constituição: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícia
militar e polícia civil. Todos eles obedecem a normas penais e processuais penais, sendo
31
“MANDADO DE SEGURANÇA - WRIT IMPETRADO CONTRA ATO QUE DETERMINOU A
SUSPENSÃO DA PERMISSÃO DE PESCA DE EMBARCAÇÃO PARTICULAR - RETIFICAÇÃO DO
ATO IMPUGNADO QUANTO À DATA EM QUE OCORREU A INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA -
PREJUDICIALIDADE DO WRIT QUANTO À CONFIGURAÇÃO DO ILÍCITO ADMINISTRATIVO -
PODER DE POLÍCIA - MEDIDA AUTOEXECUTÓRIA - PROCESSO ADMINISTRATIVO - AUSÊNCIA
DE INTIMAÇÃO - CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADO.
(...)
2. Autoridade que, respaldada pelo poder de polícia que lhe foi conferido, agiu nos limites da lei, sancionando
particular com medida autoexecutória.
(...)
4. Segurança denegada.”
(STJ, MS 14956 / DF)

sua atribuição restrita à prevenção e à repressão de crimes. Além disso, sua atuação está
subordinada ao Poder Judiciário e ao Ministério Público.
Assim, o poder de polícia é exercido por meio de uma atividade denominada polícia
administrativa, enquanto que a polícia judiciária é a função de prevenção e repressão
de crimes e contravenções. Um mesmo órgão pode exercer atividades de polícia
administrativa e judiciária. A Polícia Federal, por exemplo, age como polícia administrativa
quando emite passaportes e polícia judiciária quando realizada inquérito policial.
6.5 Financiamento das atividades de polícia
A atividade do Poder Público no exercício do poder de polícia autoriza-o a exigir do
interessado o pagamento de taxa, espécie de tributo, conforme determinam a Constituição
Federal32
e o Código Tributário Nacional. A taxa diferencia-se do imposto, outra espécie de
tributo, principalmente quanto à sua destinação: enquanto a receita dos impostos é utilizada
para o pagamento de diversas despesas, a taxa tem destinação específica – o custeio da
atividade de polícia administrativa ou de um serviço público divisível.
Em consequência, não é cabível a cobrança de tarifa, que se caracteriza como preço
público, e, diferentemente daquele tributo, tem natureza contratual, ou seja, somente é
cobrada quando o consumidor usufrui o serviço. A tarifa é adequada para remunerar
serviços públicos econômicos, inclusive os executados por concessionários e
permissionários de serviços públicos (energia, transporte, água, telefonia etc.).
Da mesma forma, para que seja legítima a cobrança de taxa pelo Poder Público competente,
necessário se faz que a entidade exerça o poder de polícia. Porém, de acordo com o STF,
não é preciso prova efetiva do exercício desse poder, que é presumido.33
6.6 Competência
A competência para exercer o poder de polícia é, em princípio, da pessoa federativa à qual
a Constituição Federal conferiu a competência para regular a matéria. Caso não haja
previsão expressa, deve ser utilizado o critério da predominância do interesse, segundo o
qual os assuntos de interesse nacional estão sujeitos ao policiamento da União; os assuntos
de interesse regional sujeitam-se à polícia estadual; e os assuntos de interesse locais são
tratados pela polícia municipal.
32
“Art. 145. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir os seguintes tributos:
(...) II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia”.
33
“TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E
FUNCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. CONTROLE.
ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE.
RECURSO PROTELATÓRIO. MULTA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Constitucionalidade de taxas cobradas
em razão do serviço de fiscalização exercido pelos municípios quanto ao atendimento às regras de postura
municipais. II - Presunção a favor da administração pública do efetivo exercício do poder de polícia, que
independe da existência ou não de órgão de controle. Precedentes. III - Constitucionalidade de taxas que, na
apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de
determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e a outra. IV - Recurso
protelatório. Aplicação de multa. V - Agravo regimental improvido.” (AI 654292 AgR / MG)

Ex.: a regulação do sistema financeiro nacional é de competência da União e sua
fiscalização é realizada pelo Banco Central, autarquia federal; a edição de normas sobre
transporte intermunicipal compete aos estados, sendo sua fiscalização efetivada pela
Administração Pública estadual; a utilização e o parcelamento do solo é matéria municipal
e deve ser fiscalizada pelos órgãos e entidade municipais.
6.7 Meios de atuação
A polícia administrativa pode atuar de modo preventivo ou repressivo. Em sua atuação
preventiva, são estabelecidas normas e outorgados alvarás para que os particulares possam
exercer seus direitos de acordo com o interesse público. O conteúdo do alvará pode ser uma
licença (ato vinculado e definitivo – ex.: licença para construir ou para dirigir) ou uma
autorização (ato discricionário e precário – ex.: autorização para o porte de arma).
A atuação repressiva inclui atos de fiscalização e a aplicação de sanções administrativas. A
punição do administrado depende da prévia definição do ato como infração
administrativa.34
Apesar da existência de medidas repressivas, a atuação do poder de polícia
é essencialmente preventiva, pois seu maior objetivo é evitar a lesão ao interesse público.
Outra classificação considera que os meios de atuação podem ser: a) atos normativos: a lei
cria limitações ao exercício de direitos e o Executivo, por meio de decretos, portarias,
instruções, etc., disciplina a aplicação da lei nos casos concretos; b) atos administrativos e
operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto: inclui medidas preventivas
(fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença, etc.) e medidas repressivas
(dissolução de reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadoria contrabandeada,
etc.).
6.8 Ciclo de polícia
O exercício do poder de polícia sempre deve obedecer à seguinte sequência de atos:
a) norma de polícia (legislação): estabelece os limites do exercício dos direitos
individuais. Pode ser constitucional, legal ou regulamentar;
b) permissão (consentimento) de polícia: possibilita ao particular o exercício de
atividade controlada pelo Poder Público;
34
“3. Os atos da Administração Pública devem sempre pautar-se por determinados princípios, entre os quais
está o da legalidade. Destarte, a aplicação de sanções administrativas, decorrente do exercício do poder de
polícia, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela
lei como infração administrativa.
4. No caso vertente, as normas elencadas pela Administração não condizem com o ato praticado pela
impetrante. Em outras palavras, não há subsunção do fato à hipótese prevista de modo abstrato pela norma.
5. ‘O procedimento administrativo pelo qual se impõe multa, no exercício do Poder de Polícia, em
decorrência da infringência a norma de defesa do consumidor deve obediência ao princípio da legalidade. É
descabida, assim, a aplicação de sanção administrativa à conduta que não está prevista como infração" (RMS
19.510/GO, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 3.8.2006).
(STJ, RMS 28778 / RJ)

c) fiscalização: verificação do cumprimento das normas e das condições estabelecidas
na permissão de polícia;
d) sanção de polícia: aplicação de penalidades àqueles que descumprirem as normas e
as condições da permissão de polícia. Também pode ser utilizada a medida de
polícia, com o objetivo de impedir a ocorrência de dano. Ex.: após fiscalização que
comprova a existência de comida estragada em um restaurante, a Administração
impõe uma multa (sanção) e destrói a comida estragada (medida de polícia)
6.9 Delegação do poder de polícia
O poder de polícia, por ser atividade exclusiva do Estado, não pode ser delegado a
particulares35
, mas é possível sua outorga a entidades de Direito Público da Administração
Indireta, como as agências reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL, etc.), as autarquias
corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc.) e o Banco Central. Eventualmente, particulares
podem executar atos de polícia, mas sob o comando direto da Administração Pública. Ex.:
destruição de armas apreendidas. Nesses casos, não há delegação, pois o particular atua sob
as ordens estritas dos agentes públicos.
Porém, de acordo com recente entendimento do STJ, devem ser consideradas as quatro
atividades relativas ao poder de polícia: legislação, consentimento, fiscalização e sanção.
Assim, legislação e sanção constituem atividades típicas da Administração Pública e,
portanto, indelegáveis. Consentimento e fiscalização, por outro lado, não realizam
poder coercitivo e, por isso podem ser delegados.36
7.10 Limites do poder de polícia
Como todo ato discricionário, o poder de polícia tem limite nos princípios da razoabilidade
e da proporcionalidade. Este último é de fundamental importância, pois exige que os
35
Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p. 736) admite a delegação do poder de polícia a particulares, mas
apenas em situações excepcionais (ex.: capitães de navios).
36
“ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
(...)
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado
como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A
controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação
de multas de trânsito por sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em
quatro grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem
definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação
(legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração
instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à
legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido
pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.”
(STJ, REsp 817534 / MG)

direitos individuais sejam apenas restritos na medida considerada indispensável para a
satisfação do interesse público. É atuação desproporcional, por exemplo, expulsar camelôs
da via pública com a utilização de armas letais.
A imposição de sanções de polícia também sofre limitações, pois, somente é possível
aplicá-las se houver a obediência ao devido processo legal, possibilitando ao particular o
exercício do direito à ampla defesa e ao contraditório.
Também existem atividades sobre as quais não incide o poder de polícia, devido à
impossibilidade constitucional de restrição de determinados direitos. O principal exemplo é
o jornalismo, uma vez que a Constituição não admite controle estatal sobre a liberdade de
expressão.37
7.11 Prazo prescricional para o exercício do poder de polícia
A Lei 9.873/99 prevê que a Administração Pública tem cinco anos para, no exercício do
poder de polícia, apurar a ocorrência de infrações administrativas. Esse mesmo prazo é o
limite para a aplicação das penas cominadas no processo administrativo.38
Porém, quando a
infração administrativa também corresponder a um crime, o prazo prescricional será aquele
37 “PROFISSÃO DE JORNALISTA. ACESSO E EXERCÍCIO. CONTROLE ESTATAL VEDADO PELA
ORDEM CONSTITUCIONAL. PROIBIÇÃO CONSTITUCIONAL QUANTO À CRIAÇÃO DE ORDENS
OU CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. No campo da profissão de jornalista, não há
espaço para a regulação estatal quanto às qualificações profissionais. O art. 5º, incisos IV, IX, XIV, e o art.
220, não autorizam o controle, por parte do Estado, quanto ao acesso e exercício da profissão de jornalista.
Qualquer tipo de controle desse tipo, que interfira na liberdade profissional no momento do próprio acesso à
atividade jornalística, configura, ao fim e ao cabo, controle prévio que, em verdade, caracteriza censura prévia
das liberdades de expressão e de informação, expressamente vedada pelo art. 5º, inciso IX, da Constituição. A
impossibilidade do estabelecimento de controles estatais sobre a profissão jornalística leva à conclusão de que
não pode o Estado criar uma ordem ou um conselho profissional (autarquia) para a fiscalização desse tipo de
profissão. O exercício do poder de polícia do Estado é vedado nesse campo em que imperam as liberdades de
expressão e de informação. Jurisprudência do STF: Representação n.° 930, Redator p/ o acórdão Ministro
Rodrigues Alckmin, DJ, 2-9-1977.” (RE 511961 / SP)
38 “5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal,
direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor,
prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia
em que tiver cessado a infração.
6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança
judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à
Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração
à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da
infração e constituição do respectivo crédito.
7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não
existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal.
Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a
jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32.
(...)
9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco
anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta
apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão
impugnado, ainda que por fundamentos diversos.”
(STJ, REsp 1115078 / RS)

previsto no Código Penal. Também pode ocorrer a prescrição durante o processo, desde que
ele fique paralisado por mais de três anos.
Em nome do princípio da igualdade, a jurisprudência, mesmo antes da Lei 9.873/99, já
considerava que o prazo quinquenal de prescrição, aplicável aos administrados por força do
Decreto 20.910/32, também era aplicável à Administração Pública, em razão do princípio
da igualdade.39
Polícia administrativa Atividade de limitação do exercício dos
direitos individuais para a proteção do
interesse público.
Polícia judiciária Conjunto de atividades relacionadas à
prevenção e à repressão de crimes e
contravenções.
Sentidos do poder de polícia Amplo (inclui a legislação) e restrito
(apenas normas e atos administrativos).
Atributos do poder de polícia Discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade.
Custeio das atividades de polícia
administrativa
Por meio de taxas, tributos com destinação
específica.
Competência para o exercício do poder de
polícia
Atribuída pela Constituição a cada um dos
entes federativos. Em caso de omissão,
adota-se o critério do interesse
predominante.
Meios de atuação Preventiva e repressiva; atos gerais
(normas) e individuais.
Ciclo de polícia Norma (legislação), permissão
(consentimento), fiscalização, sanção e
medida de polícia.
Delegação Possível apenas quanto ao consentimento e
à fiscalização.
Limites Princípios da proporcionalidade, ampla
defesa e contraditório. Vedação em algumas
atividades, como jornalismo.
Prescrição O poder de polícia pode ser exercido em até
cinco anos. Exceções: infrações
administrativas que também configurem
crimes obedecem aos prazos do CP;
processo paralisado por mais de três anos.
39 “A sanção administrativa é consectário do Poder de Polícia regulado por normas administrativas. A
aplicação principiológica da isonomia, por si só, impõe a incidência recíproca do prazo do Decreto 20.910/32
nas pretensões deduzidas em face da Fazenda e desta em face do administrado.”
(STJ, REsp 1057754 / SP)

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