1.
EL GASTO PÚBLICO SISTEMA Y EL PRESUPUESTARIO
En cuanto al gasto público, este se define como el gasto que realizan los
gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un
aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario.
Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto publico para manejar la
curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto
público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política
económica.
Si se revisa la bibliografía disponible sobre el tema, se encuentran diferentes
significados para el gasto público. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele
como “...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir
sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas”. Analiza el
mencionado autor esta definición afirmando que el gasto público lo
conforman erogaciones dinerarias ya que, en la época moderna, tanto su estimación y
ejecución están valoradas en términos monetarios, y están representadas en dinero o en
bienes que pueden ser objeto de valoración monetaria. Estas erogaciones sonefectuadas
por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro
Público y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por éste. Asimismo, el
gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que “no hay gasto público
legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes
públicos solo pueden ejecutar el gasto cuando éste ha sido autorizado previamente por
algún tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir
los fines del Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de
la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad
financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que señalar que no siempre todas
las erogaciones del tesoro público responden a la satisfacción de necesidades, y por ello
no dejan de ser catalogado como gasto público. Se considera que en la medida en que el
gasto público contribuya a la satisfacción de necesidades será más legítimo (principio de
legitimidad del gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique tal principio
sigue existiendo el gasto público si cumple con el resto de las condiciones arriba

2.
mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto
público, pero no supresupuesto existencial” (Villegas, 1992: 36).
En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani
Fonrouge establece que el gasto público constituye “toda erogación que incide sobre las
finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines
administrativos o económico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por la
Ley” (Fariñas, 1986: 36). Este autor le añade como finalidad al gasto público el
cumplimiento de los fines administrativos del Estado (además de los fines sociales, ya
señalados en otras definiciones).
Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para
que una erogación pueda considerarse como gasto público (por ejemplo, que sean
efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden señalarse además un
grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas
Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos maneras
pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones
del sector público menos las amortizaciones dedeuda externa; y el Gasto Primario, el
cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones
de deuda publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de
lasfinanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con los
ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta debienes y servicios,
independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con laestrategia para
conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la
política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se destinan a
cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir
bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas
específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con
base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto
de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones
y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera
dentro del segundo.

3.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto
corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las
erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así
como las empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas. En el caso
de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar,
impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que
respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
funciones de: administracióngubernamental; política y planeación económica y social;
fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de
insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de éstos es lo que
permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su
infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que
contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar
el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se
pueden mencionar laconstrucción de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles
como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que
contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere
la economía.
Funciones del gasto público.
El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimación y
ejecución de gasto público pueden ser agrupadas en tres categorías principales: función
social (redistributiva), función económica (reguladora) y función administrativa.
En primer lugar, cumple una función redistributiva, al intentar la mejora de las
condiciones de vida de la población de menores ingresos, financiando esta función con
los recursos querecauda de los sectores de la población que percibe la mayor porción de
la renta nacional. El producto de la actividad económica se distribuye en forma desigual
entre los diferentes agentes económicos que participan en ella (empresarios, empleados,
obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos más que suficientes
para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades
básicas con el bajo nivel de ingresos disponibles.

4.
La actividad financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de
mayor ingreso, para financiar la satisfacción de necesidades de los sectores más pobres
(salud, educación, seguridad, etc) a través del gasto público, y de esta forma puede
contribuir a una redistribución socialmente más justa de los recursos. Esta premisa
teórica no siempre se cumple en la realidad, y aún en los casos en que se materializa en
la práctica no es posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la
población. Sin embargo, en la medida en que el gasto público cumpla con su función
redistributiva contribuye a mejorar los niveles de satisfacción de necesidades en una
colectividad.
Esta misma función del gasto público le permite al Estado devolver a la
actividad económica los recursos que ha sustraído de ella. Como lo afirma Fariñas
(1986: 38) “Más que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el
punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a través de
este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos
gastos en tal o cual dirección, según criterios políticos, sin destruir la riqueza que ello
significa, según la conveniencia de la colectividad.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o
servicios.
El conjunto de las sumas repartidas entre los súbditos por el Estado es
equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto
que, aun en la economía privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una
redistribución de la riqueza, el Estado por su naturaleza efectúa esa redistribución de
riqueza, en una forma mucho más amplia, profunda, intensa y planificada que la
redistribución que se efectúa a nivel de la economía privada.
La redistribución de los gastos del Estado tiene un carácter global centralizado y
coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado
utiliza así las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir
represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias
de desempleados.
Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a través de
los gastos públicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad.
Donde se pone más de relieve la función del gasto público moderno es en las
llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor
es pagado por el Estado, sino que éste subsidia económicamente a ciertas empresas,

5.
otorga a título de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los
gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las
cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones”.
En cuanto a la función económica del gasto público, es necesario señalar que
existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad
económica de un sector o de todo un país. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas
empresas que aún no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados
nacionales e internacionales puede estimular la producción de determinados bienes y
servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir
con frecuencia en el sector agrícola). También es el caso de los incentivos crediticios
que se entregan a pequeños empresarios para estimular nuevamente la producción y el
empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o económica, y que
pueden catalogarse como gastos con función administrativa. En ellos se incluyen
aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal
(sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc). Como se
señaló anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en
que el gasto cumpla una finalidad económico-social será más legítimo, por lo que estos
gastos de tipo administrativo no deberían representar una cuantía importante en el total.
Principales clasificaciones del gasto público.
Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos
públicos. Se mencionan dos de los más utilizados en la práctica: la clasificación
financiera (gastos ordinarios y extraordinarios) y la clasificación económica (gastos
corrientes, de capital y servicio de la deuda pública).
Clasificación Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios
Es una de las clasificaciones más tradicionales del gasto público, pero que sigue
utilizándose en la práctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su
periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsión de los mismos por
parte del Estado. Así, los gastos ordinariosson aquellos que suelen repetirse período
tras período, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales: “... son
los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades
normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de

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personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestación de servicios
públicos, así como los de obras públicas que, aunque no se repitan todos los años para
las mismas obras, constituyen la actividad de construcción a la cual está incorporado el
ente público en forma permanente” (Fariñas, 1986: 39).
Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la
planificación normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las
catástrofes. Un gasto público puede no repetirse todos los años, pero si se ha previsto su
erogación durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un
ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de
autoridades, que no ocurren anualmente).
Clasificación Económica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la
deuda pública.
Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura física del país y
sobre la formación de capital nacional.
Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento: “... son los pagos que el
ente público debe realizar en forma indispensable para elcorrecto y normal
desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden
ser gastos de consumo (p. ej., conservación y reparación de edificios, renovación de
bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y
honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un
incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general
del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión” (Villegas,
1992: 42).
Por su parte los gastos de capital o gastos de inversión: “... son todas aquellas
erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público.
Pueden consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes de producción
(maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras públicas infraestructurales (presas
hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias
claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas
sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso la inversión se hace
en forma de préstamo o aporte de capital” (Villegas, 1992: 43).
De esta forma, los gastos de capital pueden representar creación de patrimonio, o
el traspaso de propiedad privada al sector público.

7.
El tercer rubro de esta clasificación lo constituye el servicio de la deuda
pública, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de
intereses y amortización del capital adeudado. En algunos países (como en el caso
venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto público, por lo que se
considera el pago de intereses como un gasto corriente, y a la amortización de capital
como un gasto de capital.
Relacionando la clasificación financiera y la económica puede observarse que
generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pública constituyen
gastos ordinarios. Sólo cuando surgen por circunstancias imprevistas pueden
considerarse como gastos extraordinarios.
Gastos productivos y de transferencia
Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden a la
adquisición de bienes intermedios y factores para la producción de los bienes y servicios
públicos. Tales gastos producen un aumento de la renta nacional.
Son, en cambio, gastos de transferencia los que consisten en el gago de una
suma a determinadas personas, sin ninguna retribución al Estado y no generan un
aumento de la renta nacional sino solo una diferente distribuciónde la misma.
Otra Clasificación:
Gastos corrientes de consumo: son gastos de consumo todos aquellos que sirven
para la producción de los servicios del Estado. La calificación de gastos de consumo se
debe a que dichos servicios son bienes finales, deutilidad directa para los destinatarios.
Por diversas consideraciones Jarach no cree válida la clasificación de los gastos
destinados a la clasificación de los gastos destinados a la producción de los servicios
corrientes como gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos,
dos de los usos de ese concepto:
1. Al considerar algunos servicios estatales, como de consumo final cuando estén
prestados a empresas, se puede incurrir en un error decálculo en la determinación de la
renta nacional
2. la importancia de ciertos gastos, erróneamente clasificados como de consumo final,
por el mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el
incremento de la productividad del trabajopara el desarrollo económico de un país,
puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada.

8.
Gastos de transferencia: son gastos de transferencia aquellas erogaciones del
Estado que no sirven para la producción de servicios públicos, sino que sólo distribuyen
a determinados beneficiarios el dineroextraído de los otros sujetos.
Ejemplos:
a. Los servicios de la deuda pública, para el pago de los intereses y de
la amortización de la deuda. Se trata de una transferencia típica y muy importante por su
envergadura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudación de impuestos o
de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y lo paga, a su vez, a los
tenedores de títulos de la deuda pública en concepto de renta y de amortización.
b. Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social consiste, en general,
en los beneficios o prestaciones que las leyesestablecen a cargo del Estado para ciertos
supuestos y a favor de los habitantes y puede comprender, por ejemplo, la renta
periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una cierta edad y que se hayan
retirado de sus actividades de trabajo (jubilaciones); o el pago de gastos
de atención médica y otros gastos para la salud de los trabajadores y de los familiares a
su cargo. Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema de
seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la producción de
un verdadero servicio.
c. Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por los subsidios o
subvenciones no incluidos en el sistema de seguridad social.
d. Otro caso de transferencia es el pago de los premios del juegoexplotado por el Estado
en sus formas más variadas, como ser la lotería, quiniela, etc.
Crecimiento de los Gastos Públicos (Wagner)
Crecimiento aparente
La causa más importante del aumento aparente de los gastos públicos es la
desvalorización de la moneda de papel en régimen de curso forzoso. Como los gastos
públicos representan, en gran medida, adquisiciones de bienes y servicios en
el mercado, la desvalorización del dinero implica el aumento de los gastos públicos en
su valor nominal.
Para deslindar lo que es aumento aparente, atribuible al factor monetario, de un
posible aumento real, es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos.

9.
Crecimiento real
El aumento real de los gastos públicos se debe, sustancialmente, a las siguientes causas:
1. Aumento del territorio: trae consigo el aumento de los gastos públicos por la
necesidad de proveer a la organización política y administrativa de las nuevas regiones
y atender a los servicios públicos (defensa, seguridad, salud, instrucción) como así
también efectuar inversionesbásicas para el desarrollo de aquellas.
2. Aumento de la población: el crecimiento demográfico es causa de aumento de los
gastos públicos, ya que el volumen de los servicios está ligado a la magnitud de la
población.
3. Aumento de la renta nacional: el crecimiento de la renta nacional permite al Estado
satisfacer, más intensamente, las necesidades públicas ya asumidas o asumir otras
nuevas que antes quedaban postergadas por el nivel de renta anterior. Esto se da en
todos los niveles (nacional, provincial, municipal)
Aumento absoluto y aumento relativo
El aumento del territorio, de la población y de la renta nacional producen,
obviamente, un aumento absoluto de los gastos públicos. Pero es oportuno examinar si
también ha habido un aumento relativo de dichos gastos, comparando no sólo los
guarismos de los gastos públicos, sino los de los gastos públicos por unidad de
superficie territorial, los de los gastos públicos por habitante y los de los gastos públicos
por unidad de renta nacional.
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales
En primer término, el aumento de los gastos públicos, no motivado por las causas
ya examinadas, debe atribuirse al crecimiento de las tareas y funciones asumidas por el
Estado. Las tareas limitadas que la filosofía liberal asignaba al Gobierno, han sido
ampliadas masivamente por la filosofía intervensionista.
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación
Como ya lo recordamos, la idea de la planificación en los Estados coneconomía no
socialista es hija y heredera de la planificación de la economía durante la
primera guerra mundial, precisamente para coordinar y fortalecer el esfuerzo productivo
para el éxito en la lucha armada.

10.
Terminado el conflicto perduró la idea de la planificación por el Estado y de la
asunción por éste de empresas propias en sustitución o de rehabilitar la actividad
patrimonial del Estado en desmedro del predominio de las finanzas tributarias.
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones
Influyen dos motivaciones fundamentales:
· La motivación económico-social: consiste en la tendencia, en el desenvolvimiento de
las empresas, a sustituir gastos específicos por gastos generales. Como consecuencia de
la división del trabajo y la ampliación de las dimensiones empresariales, tareas
efectuadas hasta ahora por todos los sectores de las actividades productivas, se unifican
en manos de una organización general que en adelante cumple la tarea para todos.
· La motivación sociológico-política: consiste en la transformación ideológica
concomitante con la transformación de la estructura de lasociedad y de la influencia de
nuevas clases. Mientras las decisiones políticas del Estado reflejan las ideas y los
intereses de la burguesía empresaria, predominó el objetivo de la libertad económica y
las decisiones se inspiraron en el principio de "laissez faire-Laissez passer".
El ingreso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros factores,
al sufragio universal, llevó a que predominara o, pro lo menos, a que tuviera influencia
la idea del Estado protector y, en cierto modo, a reemplazar la libertad por la seguridad.
Armamentismo y guerra
Se trata de un aumento real y no solo absoluto sino también relativo, o sea de un
aumento per cápita y también con relación al ingreso nacional. Los conflictos armados
provocan una brusca elevación de los gastos y que, terminada la guerra, la reducción de
ellos no significa el retorno al nivel ni al ritmo de crecimiento anterior a la guerra.
Efectos de los Gastos Públicos
1. Se trata, en el caso del enfoque clásico, de erogaciones destinadas a la adquisición de
los factores e insumos para la producción de bienes y servicios públicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro de los
bienes y servicios a sus destinatarios; en el enfoque de las finanzas redistributivas

11.
consisten en las medidas destinadas a lograr modificaciones en la distribución de
los ingresos entre los diferentes sectores; y en el enfoque de las finanzas estabilizadoras
y como instrumento de promoción del desarrollo, en el incremento del ingreso y de la
ocupación hasta llegar al pleno empleo y, respectivamente, en la aceleración del ritmo
de crecimiento económico.
El análisis de los efectos de los gastos debe efectuarse suponiendo un determinado
recurso. De ello resulta, una mejor formulación del problema no sólo como efecto de los
gastos público, sino globalmente como efectos de la economía presupuestaria sobre la
economía del mercado.
Participación del estado en la economía nacional y su efecto redistributivo del
gasto
Se puede afirmar que uno de los aspectos más trascendentales ocurridos en el presente
siglo, lo constituye la enorme expansión de las actividades del Estado y su creciente
intervención en la vida económica social. En los países en desarrollo como Venezuela,
se ha radicado en el Estado la función de incrementar el proceso de desarrollo.
Estos países, ante la necesidad de elevar y mejorar su nivel de vida, han
procurado, a través de la acción estatal, obtener un uso más dinámico y productivo de
los recursos disponibles.
En el caso de Venezuela, la expansión de las actividades del Estado durante los
últimos cuatro o cinco decenios reviste características de mayor significación que las de
cualquier otro país. Antes del surgimiento petrolero, el gobierno era, desde el punto de
vista económico, un ente pasivo, que limitaba sus actividades a mantener el orden
interno y a desarrollar muy pocos programas en el área social.
El rol del Estado en la economía venezolana se vio grandemente fortalecido
como consecuencia del cambio de la base agropecuaria a la petrolera, ya que los
recursos captados por el país, pasaron a ser administrados por el Estado, el cual tiene
como función transferirlos a las diferentes áreas de la actividad económica a través del
gasto público.
A partir de la cuarta década del presente siglo, los ingresos provenientes de la
actividad petrolera han venido aumentando paulatinamente hasta el punto de convertirse
en el sustento básico del crecimiento económico del país. Adicionalmente, el
incremento del valor de las exportaciones del hidrocarburo durante la década de los
setenta (principalmente a fines de los años 1973 y 1979), se ha traducido en una mayor

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afluencia de recursos fiscales, que ha determinado una creciente participación del
Estado venezolano en la conducción de la actividad económica y cual se acentúa
particularmente desde la primera mitad de la década de los setenta.
En otras palabras, en Venezuela, "además del producto en cuya generación han
intervenido el trabajo y el capital privado y que entre los mismos se distribuye, se da un
producto de cuantía harto significativa, que pertenece de suyo al Estado, que se genera
peculiarmente por cuanto no guarda vinculación alguna con las relaciones productivas
nacionales típicas y que también es objeto de distribución" .
Lo anterior permite señalar que el Estado venezolano participa decisivamente en la
economía y tal, intervención resulta "de la percepción de una elevada renta internacional
con ocasión de la producción de petróleo". De la misma forma que los ingresos
percibidos por el Estado han venido incrementándose, tal situación también ha ocurrido
con los gastos que realiza el mismo, y que constituyo "uno de los pilares fundamentales
de la actividad económica y social" .
Es un hecho que el sólo crecimiento del gasto público no es, en sí alarmante,
porque es un fenómeno que ocurre en todos los países del mundo. En cambio, lo que es
verdaderamente preocupante es el ritmo de ese crecimiento. Y más aún, la distribución
del mismo. Este incremento relativo en el gasto público crea una situación en la cual el
Estado es cada vez más responsable acerca de las desigualdades entre la población por
ser un instrumento poderoso de redistribución.
Sin entrar en más detalle, se puede afirmar que los diferentes tipos de gasto
realizados por el gobierno tienen una incidencia muy variada sobre la distribución del
ingreso. Se estima como promedio general, que un 40% del gasto total tuvo un efecto
redistributivo en la sociedad venezolana durante el periodo 1970-1985.
En lo que sigue se analizarán los gastos realizados por el Gobierno General6,
cuya información es suministrada en los informes económicos anuales del Banco
Central de Venezuela.
Existe sin embargo, cierta diferencia en presentación de la información. Así, los
gastos sufragados en actividades tales como la educación, sanidad y asistencia social,
vivienda, transferencias corrientes, etc., se han denominado Gastos
de Redistribución, es decir, que reflejan la preocupación de parte del Estado por
atender los programas que eleven el nivel de educacional, la salud y la calidad de vida
del venezolano.

13.
Adicionalmente, los gastos realizados en agricultura, minería, industria
manufacturera, construcción, otros transportes y comunicaciones y otros servicios
económicos se denominan Actividades Productivas, que conjuntamente con los gastos
de las instituciones financieras (inversiones), la deuda pública y gastos en otras
finalidades abarca los Gastos Neutrales a objeto de diferenciarlos de los gastos de
redistribución.
Los objetivos de la gestión del gasto público
Un buen punto de partida para la evaluación de la gestión del gasto público puede
realizarse, de acuerdo a la aceptación general de especialistas en este tema (Atkinson y
Noord, 2001), a partir de los tres objetivos o dimensiones convencionales de las
finanzas públicas (Musgrave, 1959), los cuales son los siguientes:
- Lograr la estabilidad económica y la disciplina fiscal
- Alcanzar una adecuada distribución social de los recursos
- Promover la eficiencia, mediante la corrección de fallas o limitaciones del
mercado a través del gasto público.
Estos objetivos no son independientes los unos de los otros, sino que por el
contrario ellos se encuentran estrechamente interconectados. De hecho, es difícil pensar
en alcanzar alguno de los objetivos de manera independiente de los otros, aunque debe
reconocerse que ellos pueden entrar en conflicto en algunas oportunidades (Allen y
Tommasi, 2002), en la búsqueda por alcanzarlos.
Por ejemplo, una situación de conflicto entre esos objetivos de la gestión del
gasto público se puede presentar en aquellos casos en que se requiere incrementar el
gasto fiscal total para financiar programas de índole social que son prioritarios desde el
punto de vista de la generación de condiciones mínimas para los grupos sociales más
necesitados, en condiciones en que el país se encuentre en una situación fiscal
deficitaria. En estos casos resulta complicado lograr la disciplina fiscal y a la vez
mejorar la distribución social debido a restricciones en la disponibilidad de recursos en
períodos recesivos.
Es por ello que en países como Venezuela, que presentan una elevada volatilidad
en sus ingresos fiscales, resulta conveniente contar con instituciones fiscales que
permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos provocados por los
“shocks” negativos, como lo son los llamados mecanismos de estabilización
macroeconómica.

14.
A continuación se presenta una descripción más detallada de los objetivos de la
gestión del gasto público antes mencionados. Igualmente, se hace uso de la contribución
teórica que provee la economía institucional para examinar cómo los arreglos fiscales
afectan el adecuado desempeño de las políticas y de la gestión del gasto público
(Campos y Pradhan, 1997).
En este sentido, se revisarán los arreglos fiscales y administrativos que están
relacionados con cada uno de los objetivos de la gestión del gasto público señalados con
anterioridad.
Lograr la disciplina fiscal
Este objetivo consiste en contribuir al logro de un crecimiento económico
estable y macroeconómicamente sostenible, por ejemplo, mediante la fijación de topes
razonables al gasto público tanto al nivel general como a nivel de los gobiernos
subnacionales.
La intención con este tipo de medidas es tener un sistema presupuestario
disciplinado que respete las restricciones fijadas de gasto y evitar que se ajuste
meramente a las infinitas demandas de la población y de los diversos grupos de interés;
es decir, de lo que se trata es de impedir un sistema presupuestario que sea acomodaticio
y que irrespete los límites fijados.
Esto último genera no sólo importantes déficit fiscales e inestabilidad
macroeconómica, sino también la imposibilidad de lograr los otros dos objetivos de la
gestión del gasto público: adecuada distribución social de la riqueza de la economía y
eficiencia en la asignación de los recursos.
Asimismo, para lograr la disciplina fiscal se requiere, por un lado de
estimaciones de ingresos realistas que permitan fijar adecuadamente los topes de gastos
y, por otro lado de la capacidad efectiva de las autoridades económicas para fijar metas
y hacerlas cumplir (credibilidad). Por ende, el rol de los ministerios de economía y
finanzas pasa a ser decisivo para el logro de la disciplina fiscal.
Cabe destacar que uno de los principales obstáculos que se presenta para el logro
de este objetivo mencionado es lo se conoce en la literatura económica como la
“tragedia de los comunes”. En este contexto, este fenómeno se produce cuando existen
muchos actores sociales demandantes de políticas, programas y servicios colectivos, los
cuales compiten por los escasos recursos presupuestarios de una sociedad, sin que

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ninguno de ellos tenga que hacerse responsable (internalizar) por los costos de las
decisiones sobre su asignación. Estos demandantes de recursos actúan a través de
grupos políticos, burocráticos y de interés, que pueden estar representados por
legisladores, funcionarios ministeriales, entre otros. Estos diversos demandantes de
recursos públicos presionan entonces para que haya una orientación del gasto público
acorde con sus prioridades, lo cual puede terminar excediendo el nivel de gasto
considerado socialmente óptimo, situación que termina provocando usualmente
desequilibrios en las cuentas fiscales.
Por consiguiente, si no se establecen reglas del juego claras sobre los niveles
aceptables de gasto público a través de restricciones fiscales y financieras creíbles, lo
más probable es que se produzcan déficit fiscales insostenibles acompañados de
inestabilidad macroeconómica. Esto se suele traducir entonces en desempleo,
altosniveles de inflación y aumento de las tasas de interés.
Algunos arreglos fiscales pueden ayudar a mitigar la tragedia de los comunes a
través de la incorporación de mecanismos que favorecen la transparencia y rendiciónde
cuentas (accountability). Ejemplos de esos mecanismos son: la introducción de un
marco macroeconómico plausible en la discusión del presupuesto público, el otorgar
una posición predominante a los ministerios de finanzas en las decisiones concernientes
con el gasto agregado, así como establecer restricciones formales en materia de gasto
fiscal y sobre el endeudamiento del sector público.
En efecto, un marco macroeconómico adecuado debe proveer las bases para
evaluar las implicaciones que tiene el gasto público, así como las limitaciones en cuanto
a los ingresos fiscales que permitirán el financiamiento sostenible de dichas
erogaciones. Para que sea efectivo, ese marco macroeconómico debe estar acompañado
de arreglos fiscales que aseguren la coordinación entre los diferentes organismos
gubernamentales involucrados. Asimismo, se requiere de reglas explícitas que
especifiquen los límites de gasto y de crédito público, al igual que mecanismos que
impongan penalidades creíbles a los responsables en casos en que se violen dichos
topes.
Alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza de la sociedad
Este objetivo está orientado a atender los problemas distributivos de la sociedad,
mediante la disminución de las desigualdades interpersonales e interregionales, así

16.
como al combate de la pobreza. Se trata entonces de crear una efectiva igualdad de
oportunidades para que todos los individuos de la sociedad puedan desarrollar las
capacidades necesarias para alcanzar una vida digna (Sen, 2000).
Este objetivo de las políticas de gasto público también se conoce como
“eficiencia asignativa”, particularmente en lo que concierne a la capacidad del gobierno
de destinar los recursos presupuestarios de acuerdo a las prioridades manifiestas de la
sociedad. De esa manera, estas asignaciones de recursos deben considerar tanto las
necesidades, aspiraciones y preferencias de la gente como la efectividad, los costos y
otros requerimientos de los diferentes programas alternativos que pueden ser llevados a
cabo.
El propio financiamiento de estas políticas, a su vez, crea una serie de coberturas
financieras para la población a través de los diferentes programas, proyectos y
actividades relacionadas con las intervenciones gubernamentales. Alcanzar una
adecuada distribución social de la riqueza creada por la sociedad significa que tanto las
áreas estratégicas y de políticas públicas como los programas, proyectos y actividades
donde se asignan los recursos públicos, representan las opciones de mayor rentabilidad
social.
Al igual que en el caso del logro de la disciplina fiscal, el problema de la
tragedia de los comunes puede atentar contra el logro de una adecuada distribución
social de la riqueza creada por la sociedad. Esto es así debido a que los diferentes
grupos que compiten por los recursos fiscales ejercen presión para que el mismo se
oriente hacia sus preferencias y aspiraciones, las cuales no necesariamente son las más
convenientes desde el punto de vista de esa distribución social.
Sin embargo, para el logro de este segundo objetivo nos encontramos con un par
de obstáculos adicionales: Por un lado, los altos costos de transacción asociados a la
obtención de información sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos para
que el gasto público responda a las mismas, particularmente las necesidades que
corresponden a los grupos sociales marginados de los centros de toma de decisiones;
por otro lado, la asimetría de información que existe entre los diferentes organismos
gubernamentales, la cual hace difícil evaluar su efectividad resolutiva frente a los
problemas de aquellos grupos sociales vulnerables con respecto a los de otros actores
que compiten también por atención gubernamental.
Dado que el proceso de priorización del gasto público es básicamente de
naturaleza política, los actores que toman las decisiones de presupuesto lo harán en

17.
función de lo que ellos interpretan son las necesidades, preferencias y aspiraciones de
los ciudadanos. El reto fundamental a enfrentar en este sentido es si existen los arreglos
institucionales y políticos que contribuyan a contar con la información suficiente y de
calidad necesaria para llevar a cabo este proceso de priorización de manera efectiva y
transparente.
Como se señaló anteriormente, el fenómeno de la tragedia de los comunes
tenderá a crear demandas en exceso y, en ausencia de restricciones fiscales y
financieras, puede orientar el gasto público a responder de manera sesgada a favor de
las prioridades de los grupos de interés de mayor poder y cohesión. Esto elevará los
costos de transacción de las decisiones colectivas dentro del proceso político, ya que se
puede crear una situación en la cual los individuos y grupos se esforzarán para
estructurar coaliciones a fin de lograr sus objetivos particulares y grupales, en desmedro
eventual de aquellos propósitos sociales de mayor impacto distributivo.
Para enfrentar esta situación se necesita contar con arreglos fiscales que
contribuyan a crear consensos entre los competidores por los recursos públicos y que
pongan en claro el impacto redistributivo de las asignaciones de recursos fiscales que
involucran las decisiones de política pública.
En este sentido, debemos partir del reconocimiento de que cada ministerio en
particular tiene mejor información que otros actores sobre cómo asignar los recursos
dentro de su sector para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, un arreglo fiscal y
administrativo que podría disminuir los costos de transacción consiste en
proporcionarles a esos organismos cierta autonomía de decisión necesaria para
determinar cuáles programas deben ser incluidos en el presupuesto. Por supuesto, sujeto
este proceso a las restricciones relativas a fijación de topes máximos de gasto y
justificación de las decisiones de asignación en función de los objetivos de política
pública que el gobierno ha definido previamente y que deben estar contemplados en los
planes estratégicos de desarrollo económico y social del país.
Para la construcción de consensos se requiere contar con información sobre las
necesidades y aspiraciones de los diferentes demandantes de recursos públicos. Sin
embargo, nuevamente debe recordarse que existe asimetría de información entre el
gobierno y dichos demandantes. En consecuencia, se requiere de arreglos institucionales
que disminuyan los costos de transmitir la información sobre las preferencias y
aspiraciones de los ciudadanos a los organismos gubernamentales. La incorporación de
mecanismos de participación de la sociedad civil en las consultas y/o discusiones

18.
presupuestarias de los representantes de los demandantes puede disminuir esos costos y
acercar la asignación de los recursos a las prioridades sociales, mejorando la eficiencia
asignativa.
Asimismo, el incremento de la transparencia y la rendición de cuentas hacen que
sea más costoso para los políticos y funcionarios públicos violar los compromisos
sociales. Sin embargo, para ello es necesario que el arreglo institucional otorgue una
combinación apropiada de suficiente flexibilidad para hacer modificaciones cuando
sean necesarias (aunque de manera justificada) y dispositivos para hacer responsables a
quienes se hacen cargo de esos compromisos.
Como es comúnmente aceptado en la literatura económica y en el análisis de
políticas públicas, la evaluación de las implicaciones distributivas del gasto supone
analizar quién gana y quién pierde, así como cuánto, con las políticas de gasto público
(Albi et Al., 2000). Para ello no es suficiente identificar a los beneficiarios directos de
los programas y servicios, ya que en ese caso se ignoraría que el gasto suele generar
ganancias de bienestar social a personas que no son beneficiarios directos de los
mismos. Estos beneficios tienen que ver, por ejemplo, con los empleos y contratos a
privados que se generan para la provisión de los bienes y servicios, así como con las
externalidades que produce en toda la sociedad el contar con una población más
educada y más sana, lo cual facilita la convivencia social y el adecuado ejercicio de la
democracia. Sin embargo, debido a las complicaciones que conlleva incluir estos
aspectos en el análisis del gasto público, con frecuencia en la evaluación económica y
social de los efectos distributivos del mismo no se consideran explícitamente estas
externalidades, sino que la evaluación se limita prácticamente a identificar y cuantificar
las ganancias de bienestar social que obtienen los beneficiarios directos del gasto
público.
En esa misma dirección, una forma tradicional de evaluar el impacto distributivo
del gasto público y su desigualdad es a través del uso del coeficiente de Gini, el cual
seestima a partir de la utilización de información suministrada por la Encuesta de
Hogares. Sin embargo, su estimación convencional escapa del alcance de este trabajo.
Promover la eficiencia del gasto público
Este objetivo está orientado a corregir fallas y limitaciones en el funcionamiento
del mercado, con el propósito de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos

19.
en una economía. En su versión minimalista, el mismo está relacionado con la
capacidad del Estado y de la sociedad para ejecutar programas y prestar servicios a bajo
costo; es decir, minimizar los costos por unidad de servicio prestado, dada una
tecnología disponible. En este sentido, este objetivo se encuentra más vinculado a las
unidades operativas prestadoras de servicios y programas públicos.
Sus resultados dependen en una mayor medida de los incentivos explícitos e
implícitos de los arreglos institucionales utilizados para la ejecución de los programas,
así como del grado de eficiencia de los modelos de gestión utilizados para la provisión
de los servicios públicos.
La dificultad para el logro de este objetivo, desde el punto de vista de la
economía institucional, se relaciona con la introducción de criterios para asignar los
recursos, la eventual incompatibilidad de incentivos entre actores individuales y
colectivos, así como por los llamados problemas de agencia (múltiples objetivos,
múltiples principales, ausencia de monitoreo efectivo) que se presentan en la ejecución
del presupuesto público.
En ese sentido, en primer lugar puede ser importante en los procesos de toma
decisiones para la asignación de los recursos públicos la consideración de los llamados
métodos económicos de evaluación. La utilización de esos métodos suele resultar de
gran utilidad para medir las consecuencias y el impacto de la asignación de recursos
presupuestarios, así como para la toma de decisiones sobre los servicios y programas
que deben implantarse. En el anexo se dedican unos breves comentarios a estos
métodos, por cuanto su análisis escapa al alcance de este trabajo.
En segundo lugar, la asimetría de información y los incentivos no alineados
entre las diferentes organizaciones que forman parte del sector público en una estructura
de tipo jerárquica pueden representar un obstáculo para llevar a cabo una prestación
eficiente de los servicios públicos. En ese sentido, las organizaciones prestadoras de los
servicios públicos tienen una relación más directa con los usuarios y están involucradas
en las actividades regulares de un sector o una actividad específica.
Esto hace necesario que se les otorgue la suficiente autonomía para la gestión de
los recursos y que puedan tomar decisiones sobre la asignación eficiente de los mismos.
Asimismo, deben tener la responsabilidad de preparar e implantar sus propios
presupuestos. Igualmente, tanto como sea posible, estas organizaciones prestadoras de
servicios públicos deben tener capacidad de previsión de los flujos de recursos del
presupuesto para poder prestar servicios de manera efectiva.

20.
Sin embargo, la autonomía para la gestión y la capacidad de previsión de los
recursos no representan una garantía para obtener resultados eficientes en la prestación
de los servicios; también se requiere que el diseño institucional proporcione los
incentivos necesarios para que los funcionarios tengan un adecuado desempeño. Estos
arreglos deben incorporar, por ejemplo, esquemas de reclutamiento y de ascensos de los
funcionarios públicos basados en su desempeño; inclusive la permanencia de los
mismos en sus cargos debería depender de cómo ha sido su actuación respecto a la
misión y objetivos encomendados a su organización.
En general, los esquemas laborales de los funcionarios públicos son muy rígidos
y no se guían por parámetros basados en criterios como los mencionados. Un análisis a
fondo de estos aspectos también escapa al alcance de este ensayo.
Asimismo, a pesar de que las organizaciones prestadoras de servicios públicos
tengan información superior a otras instancias del gobierno y que se les dote de
autonomía y mecanismos que incentiven el adecuado desempeño de sus funcionarios,
no existe garantía de que las mismas ejecutarán los programas presupuestados de
manera de alcanzar los resultados al menor costo posible. Estas instituciones también
podrían utilizar el presupuesto de manera inapropiada, por ejemplo desviando recursos a
atender sus propios intereses particulares y/o grupales, tal como ha sido reseñado en la
literatura de la economía política (Niskanen, 1980). Por tal razón, los arreglos
institucionales deben incorporar mecanismos de rendición de cuentas por parte de las
instituciones prestadoras de servicios sobre las decisiones que realizan en materia de
asignación de recursos públicos e igualmente con respecto a la eficiencia en la
prestación de los servicios.
Un apropiado balance entre autonomía y rendición de cuentas de las agencias es
claramente lo más recomendable en este sentido.
Otro aspecto a considerar es el relacionado con la incorporación del sector
privado (comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, empresas) en la
prestación de servicios que son financiados con fondos públicos. En ocasiones puede
resultar conveniente apoyarse en esa red de proveedores privados a fin de obtener
mayores niveles de eficiencia, calidad y cobertura de los servicios. La literatura
económica y una buena producción de estudios empíricos ponen en evidencia que los
incentivos contenidos en esos arreglos institucionales tienden a promover una gestión
con mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades, preferencias y aspiraciones de
la gente. Por si fuera poco, esas modalidades de prestación también contribuyen a

21.
expandir la cobertura de los programas y servicios hasta los grupos sociales marginados
social y territorialmente, caminando hacia una mayor equidad (Barrios, 2003).