1. Segurança Pública e
Desenvolvimento Institucional
das Polícias
CARAVANA COMUNIDADE SEGURA
Religião & Paz
PROGRAMA DE SEGURANÇA HUMANA
www.vivario.org.br
www.comunidadesegura.org
Julho / Agosto / Setembro 2006
Apoio:
Fundação Konrad Adenauer
Igreja da Suécia

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REALIZAÇÃO
Equipe Religião e Paz
André Porto – andre@vivario.org.br
Clemir Fernandes
Flávio Conrado
Alexandre Reis
Equipe de Ações de Segurança Pública
Elizabete R Albernaz
Haydée Caruso
Luciane Patrício
Verônica dos Anjos
Coordenação Programa de Segurança Humana
Ilona Szabo – ilona@vivario.org.br
Consultoria
Vanessa Cortez
Antônio Rangel
A CARAVANA COMUNIDADE SEGURA
é uma realização do projeto Religião & Paz / Viva Rio
com o apoio da Fundação Konrad Adenauer e da Igreja da Suécia.
Entidades Parceiras
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB
Conselho Latino Americano de Igrejas - CLAI
Conselho Nacional de Igrejas Cristãs - CONIC
Comissão Brasileira de Justiça e Paz - CBJP
Movimento Evangélico Progressista – MEP
Visão Mundial
CESE – Coordenadoria Ecumênica de Serviço
Círculo de Cooperação de Campinas (URI)
UNICAMP

3. 3
INTRODUÇÃO - O que é esta Cartilha?
Dúvida não há de que a crise da Segurança Pública é um problema de toda a sociedade
brasileira. Há alguns anos nos demos conta de que as mobilizações da sociedade civil têm sido
um aporte fundamental para a qualificação do debate e para a formulação e implementação de
práticas inovadoras neste terreno pantanoso. As ONGs e universidades vêm tendo um papel
destacado em arejar esse debate e colaborar na proposição de políticas públicas cujo marco
principal foi a elaboração do Estatuto do Desarmamento, sancionado em 2003. A colaboração de
igrejas e redes religiosas, juntamente com outros atores da sociedade civil — como as entidades
profissionais, os movimentos sociais e as organizações comunitárias —, nas mobilizações,
campanhas e debates tem permitido alcançar um novo nível de compromisso com políticas de
segurança pública integradas e participativas.
Esta Cartilha é resultado do esforço de continuar debatendo e envolvendo toda a
sociedade na agenda da Segurança Pública. Em muitas dimensões desta agenda temos dado
significativos passos, como veremos em alguns capítulos. Em outras, caminhamos lentamente e,
por isso mesmo, a questão da violência continua a nos preocupar e demandar nossa maior
atenção. Esse é o caso do tema com o qual iremos tratar nesta cartilha: as instituições policiais e
seu papel chave no sistema de segurança pública do país.
Nosso objetivo é tornar este tema mais conhecido entre a sociedade civil e possibilitar
maior interlocução com as instituições policiais a fim de que elas possam ser aperfeiçoadas. O
princípio básico aqui é de que será impossível reduzir a violência sem levar em conta a situação
em que se encontram as polícias no Brasil. Essa discussão precisa ser ampliada e a Caravana
Comunidade Segura está empenhada em capacitar as redes pelo desarmamento e as
organizações religiosas articuladas em todo o país em torno da construção da paz, da mediação
de conflitos e de ações efetivas por comunidades mais seguras.
Por outro lado, se nosso foco está na compreensão das instituições policiais e do seu
papel na prevenção da violência, esta Cartilha é propositiva na medida em que defende que a
sociedade assuma o desafio de participar em diferentes níveis das políticas de segurança
pública abrindo canais de diálogo e interação com os agentes públicos. Esperamos que essa
Cartilha seja fomentadora de dezenas de iniciativas locais e que contribua para um Brasil mais
seguro.

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1ª PARTE

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A CRISE DA SEGURANÇA
Segundo o antropólogo e ex-secretário nacional de segurança pública Luiz Eduardo
Soares, “A insegurança pública é, hoje, uma tragédia nacional, que atinge o conjunto da
sociedade, e tem provocado um verdadeiro genocídio de jovens, sobretudo pobres e negros, do
sexo masculino. A criminalidade letal atingiu patamares dantescos. Além disso, tornou-se
problema político, sufocando a liberdade e os direitos fundamentais de centenas de
comunidades pobres.
1. As principais matrizes da criminalidade
Várias são as matrizes da criminalidade e suas manifestações variam conforme as
regiões do país e dos estados. Reitere-se: o Brasil é tão diverso que nenhuma generalização se
sustenta. Sua multiplicidade também o torna refratário a soluções uniformes. A sociedade
brasileira, por sua complexidade, não admite simplificações nem camisas-de-força. Exemplos da
diversidade: em algumas regiões, a maioria dos homicídios dolosos encerra conflitos inter-
pessoais, cujo desfecho seria menos grave não houvesse tamanha disponibilidade de armas de
fogo. No Espírito Santo e no Nordeste, o assassinato a soldo ainda é comum, alimentando a
indústria da morte, cujo negócio envolve pistoleiros profissionais, que agem individualmente ou
se reúnem em "grupos de extermínio", dos quais, com freqüência, participam policiais. Na
medida em que prospera o "crime organizado", os mercadores da morte tendem a ser cooptados
pelas redes clandestinas que penetram as instituições públicas, vinculando-se a interesses
políticos e econômicos específicos, aos quais nunca é alheia a lavagem de dinheiro, principal
mediação das dinâmicas que viabilizam e reproduzem a corrupção e as mais diversas práticas
ilícitas verdadeiramente lucrativas.
Há investimentos criminosos significativos em roubos e furtos de carros e cargas, ambas
as modalidades exigindo articulações estreitas com estruturas de receptação, seja para revenda,
desmonte ou recuperação financiada. Há um fenômeno que corrói a confiança e propaga o medo
nas cidades: os assaltos, nos bairros e, sobretudo, no centro das cidades, dos quais ninguém
está livre, mas que afetam com maior freqüência e covardia os idosos.

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Roubos a bancos, residências e ônibus, assim como os seqüestros, particularmente os
"seqüestros relâmpagos", também têm se tornado comuns e perigosos, em todo o país, porque,
em função, também nesse caso, da disponibilidade de armas, essas práticas, que, por definição,
visariam exclusivamente ao patrimônio, têm se convertido, com assustadora freqüência, em
crimes contra a vida – a expansão dos "roubos seguidos de morte" ou latrocínios constitui o triste
retrato dessa tendência.
Em todo o país, mesmo havendo uma combinação de matrizes criminais, articulando e
alimentando dinâmicas diversas, tem se destacado o tráfico de armas e drogas, que cada vez
mais se sobrepõe às outras modalidades criminosas, subordina-as ou a elas se associa,
fortalecendo-as e delas se beneficiando.
Ainda há tempo para evitar que se repitam em outros estados as tragédias que se
banalizaram no Rio de Janeiro, São Paulo e Vitória, mas para isso é imperioso reconhecer que já
há fortes indícios de que a matriz mais perigosa e insidiosa, que cresce mais velozmente,
instalando-se nas vilas, favelas e periferias, e adotando o domínio territorial e a ameaça a
comunidades como padrão, a matriz mais apta a recrutar jovens vulneráveis e a se reproduzir,
estimulada pela crise social e pela fragilidade da auto-estima, é o tráfico.
Essa matriz da criminalidade tem assumido uma característica peculiar, ao infiltrar-se e
disseminar-se como estilo cultural e meio econômico de vida, com seu mercado próprio e
lamentavelmente promissor.
Exige, portanto, trabalho policial investigativo no combate às redes atacadistas, ações
policiais ostensivas na contenção do varejo, mas, sobretudo, requer intervenção social
preventiva bem coordenada, territorialmente circunscrita e sintonizada com a
multidimensionalidade dos problemas envolvidos.
Efetivamente, o tráfico de armas e drogas é a dinâmica criminal que mais cresce nas
regiões metropolitanas brasileiras, mais organicamente se articula à rede do crime organizado,
mais influi sobre o conjunto da criminalidade e mais se expande pelo país. As drogas financiam
as armas e estas intensificam a violência associada às práticas criminosas, e expandem seu
número e suas modalidades. Esse casamento perverso foi celebrado em meados dos anos
1980, sobretudo no Rio de Janeiro e em São Paulo, ainda que antes já houvesse vínculos entre
ambas.
A violência doméstica, especificamente a violência de gênero, que vitimiza as mulheres,
assim como as mais diversas formas de agressão contra crianças, revelam-se, em todo o país,

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tão mais intensas e constantes quão mais se desenvolve o conhecimento a seu respeito. O
dado mais surpreendente diz respeito à autoria: em mais de 60% dos casos observados, nas
pesquisas e nos diversos levantamentos realizados no país, quem perpetra a violência é
conhecido da vítima–parente, marido, ex-marido, amante, pai, padrasto etc. Isso significa que
essa matriz da violência, apesar de merecer máxima atenção e de constituir uma problemática
da maior gravidade para os que a sofrem ou testemunham, seja por suas conseqüências
presentes, seja por seus efeitos futuros (as pesquisas mostram que quem se submeteu à
violência, na infância, ou a testemunhou, tem mais propensão a envolver-se com práticas
violentas, mais tarde), não é acionada por criminosos profissionais ou por perpetradores que
constroem uma carreira criminal.
Essa característica implica a circunscrição da problemática, da qual se deriva a
necessidade da implantação de políticas específicas, que não deveriam confundir-se com a mera
repressão ou com a simples ação policial – ainda que ela seja, evidentemente, também
necessária. O mesmo pode ser dito sobre a violência homofóbica e racista. Ambas requerem
políticas específicas, que não se esgotem na repressão e que, inclusive, envolvam a
requalificação prática e cultural dos próprios profissionais da segurança.
2. Sobre as causas
As explicações para a violência e o crime não são fáceis. Sobretudo, é necessário evitar
a armadilha da generalização. Não existe o crime, no singular. Há uma diversidade imensa de
práticas criminosas, associadas a dinâmicas sociais muito diferentes. Por isso, não faz sentido
imaginar que seria possível identificar apenas uma causa para o universo heterogêneo da
criminalidade.
Os roubos praticados nas esquinas por meninos pobres, que vivem nas ruas cheirando
cola, abandonados à própria sorte, sem acesso à educação e ao amor de uma família que os
respeite, evidentemente expressam esse contexto cruel. É claro que esses crimes são
indissociáveis desse quadro social.
O mesmo vale para o varejo das drogas, nas periferias: juventude ociosa e sem
esperança é presa fácil para os agenciadores do comércio clandestino de drogas. Não é difícil
recrutar um verdadeiro exército de jovens quando se oferecem vantagens econômicas muito
superiores às alternativas proporcionadas pelo mercado de trabalho e benefícios simbólicos que
valorizam a auto-estima, atribuindo poder aos excluídos.

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Por outro lado, os operadores do tráfico de armas, que atuam no atacado, lavando
dinheiro no mercado financeiro internacional, não são filhos da pobreza ou da desigualdade.
Suas práticas são estimuladas pela impunidade.
Em outras palavras, pobreza e desigualdade são e não são condicionantes da
criminalidade, dependendo do tipo de crime, do contexto intersubjetivo e do horizonte cultural a
que nos referirmos. Esse quadro complexo exige políticas sensíveis às várias dimensões que o
compõem. É tempo de aposentar as visões unilaterais e o voluntarismo”, conclui Luiz Eduardo
Soares.
3. Percepção coletiva de (in)segurança: a sensação da paz e do medo
Os estudiosos da violência afirmam que a segurança possui basicamente duas
dimensões:
a) a segurança concreta ou segurança objetiva
b) a sensação de segurança – segurança subjetiva
A (in)segurança objetiva tem a ver com o risco concreto, estatisticamente medido, de
alguém ser vitimado, enquanto a (in)segurança subjetiva tem a ver com o medo da vitimização
independentemente dos riscos reais.
De forma que uma não se traduz necessariamente na outra. A sensação de segurança
ou insegurança não está relacionada, diretamente, ao risco de ser vítima da violência.
Cotidianamente, é possível um indivíduo se sentir seguro em um local com alto índice de
ocorrências criminais, ou vice-versa. O impacto da redução do risco por uma política pública, ou
por outro motivo, não significa reduzir o medo da sociedade de ser vítima de um crime.
Alguns autores atribuem o crescente medo e insegurança da população à ênfase de
matérias divulgadas pelas mídias e aos interesses econômicos no setor de segurança privada.
Se estas questões parecem merecer análise, não é possível desconsiderar que um fator que
influencia a sensação de segurança ou insegurança dos indivíduos é o grau de informação e
capacidade de prever os acontecimentos, além da (falta de) credibilidade das instituições de
segurança pública em cumprir seu papel de garantir a ordem pública. E isto, nem as diferentes
mídias nem qualquer setor econômico, podem controlar totalmente.
Cada vez mais a percepção de segurança de determinadas comunidades está sendo
construída por estratégias particulares que utilizam a segregação em ruas e em condomínios,
por meio de cancelas, portões, guaritas. Em alguns casos estes espaços controlados, se
assemelham a cidades por causa da sua extensão e serviços oferecidos e também pela

9. 9
contratação de policiais, ou não, para atuar em um determinado espaço como seguranças
privados.
4. Diagnóstico em resumo: alguns números da crise
A Constituição de 1988 marca um momento de construção da democracia no Brasil.
Para isto, foi necessário repensar as diretrizes de áreas como educação, saúde, meio ambiente
etc. A segurança foi o tema que mais tardiamente entrou no debate público. Apenas nos anos 90
a segurança pública sobressaiu como uma preocupação, sendo emoldurada por um quadro de
crescimento da violência urbana, que, grosso modo, possui quatro tendências:
a) Aumento da delinqüência urbana, principalmente os crimes contra o patrimônio (roubo,
extorsão mediante seqüestro) e os homicídios dolosos;
b) Emergência da criminalidade organizada associado ao tráfico internacional de drogas,
colocando uma realidade nova para o direito penal e para o funcionamento da justiça
criminal;
c) Graves violações de direitos humanos que comprometem a consolidação da ordem
política democrática;
d) Aumento de conflitos nas relações intersubjetivas, mais propriamente conflitos de
vizinhança, que tendem a convergir para desfechos fatais.
Neste contexto, vê-se também o crescimento do uso das armas de fogo de alto poder
letal – inclusive de uso restrito militar – nos conflitos urbanos e nas práticas de delinqüências.
Deste cenário, conseqüentemente, deriva-se o aumento do número de mortos por arma de
fogo, principalmente homens jovens, pobres, negros e pardos.
O Mapa da Violência IV produzido pela UNESCO mostra que as taxas de jovens
entre 15 e 24 anos assassinados no ano de 2002, chegaram a atingir números alarmantes
nos estados do Rio de Janeiro (118,9/100 mil jovens), Espírito Santo (103,7/100 mil jovens),
Pernambuco (103,7/ 100 mil jovens), Amapá (81,2/100 mil jovens) e São Paulo (81,0/100 mil
jovens). Comparando as quantidades de homicídios de jovens de 15 a 24 anos, nos anos de
1993 e 2002, o estudo constata que treze (13) dos vinte e sete estados da federação
apresentaram um crescimento percentual, superior a 100%.
Assim, é neste contexto de agravamento da violência urbana, que as polícias – em
especial as militares – estão tendo que (re)pensar sua atribuição. Com a Constituição de 1988, o
papel da polícia foi deslocado, deixou de ser segurança interna e defesa do Estado contra a
sociedade, e passou a ser a manutenção de uma ordem pública pactuada em observância das

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garantias e dos direitos individuais. As mudanças de foco legal não refletiram de imediato na
prática policial nem no conteúdo dos seus cursos de formação. Até porque, internamente, muitas
coisas permaneceram tais como foram concebidas pelo governo militar, em 1969 – como as
divisões de competências, rotinas, procedimentos e o quadro institucional e legal das instituições
policiais. Algumas mudanças que ocorreram se devem a esforços regionais e pontuais, não
sendo fruto de uma reforma integrada da polícia no campo da segurança pública.
5. O modelo militarista
Um dos maiores desafios a serem enfrentados na construção de uma política
democrática de segurança pública diz respeito à herança militar na concepção do trabalho
policial. Uma polícia pode ter uma organização militar sem que, para isto, tenha uma ideologia
militar, ou, como também é conhecida, militarismo, conforme ocorre no contexto brasileiro.
O militarismo tratado aqui, não se confunde com a necessidade funcional, nem do
uniforme, nem da hierarquia no funcionamento de um meio de força comedida. Reporta-se à
perniciosa influência do Exército sobre os assuntos de segurança pública que desconsidera as
especificidades do trabalho policial.
O militarismo foi construído nas décadas de 60 e 70, a partir da Doutrina de Segurança
Nacional, e pode-se identificar as suas principais características conforme o quadro abaixo:
PARADIGMA MILITARISTA
Atitude Reativa. Falar em segurança é falar em desordem, de um problema de
polícia e da força armada.
Atividade policial Referida a táticas de guerra, inimigo, cerco, vitória. Formalismo
burocrático e militar.
Concentração No aparato (armamento e viatura), em prejuízo da polícia técnica e das
técnicas de mediação.
Foco Suspeitos em abstrato, “nós contra eles”. Traço maniqueísta.
Pretensão De “erradicar” o crime e “acabar com a desordem”. Não há seletividade
no uso da força.
Desempenho Referido à quantidade de prisões, de mortos em confronto, e de
material apreendido.
Formação Ênfase em táticas militares. Ensino irreflexivo.
Gerência Refratária ao controle externo.
FONTE: Exposição feita por Jorge da Silva no curso de Especialização em Políticas Públicas de Justiça Criminal e
Segurança Pública, UFF, em 29/04/2002.

11. 11
6. Crise de identidade
O modelo militar apresenta-se como um obstáculo para a administração de conflitos e
contenção de práticas de delinqüência, observando o uso comedido da força, de forma legal e
legítima.
A crise de identidade nas polícias militares é decorrente desta retomada da sua função
de policiamento, que exige a revisão de seus valores institucionais, ainda hoje marcado pela
forte influencia do militarismo, que passa a dar orientações incongruentes sobre o trabalho de
polícia – a forma com a polícia vai estar e se relacionar com os indivíduos – para a construção
de uma ordem democrática assegurando os direitos e as garantias individuais.
A expressão “a prática policial é outra coisa” é recorrente entre policiais militares –
especialmente praças e oficiais – que evidenciam a distância entre o conteúdo dos cursos de
formação e a exigência prática das ruas.
Assim, um aspecto crucial para a reforma da estrutura policial diz respeito à formação
tradicional com ênfase no adestramento e no condicionamento, que, frente ao cotidiano do
trabalho policial, aparece como sem sentido, uma vez que é exigido dos policiais a
discricionariedade na tomada de decisões individualizadas. O condicionamento e o
adestramento são fundamentais em um combate ou em uma guerra, mas no dia a dia de uma
sociedade, onde não há inimigo previamente definido e mais de 70% dos atendimentos feitos
pela policia são não-criminais, é importante que a polícia seja capacitada para tomar decisões no
fluxo dos acontecimentos.
Se o tradicional modelo pedagógico militar prioriza o adestramento e o condicionamento
voltados para a constituição de uma força combatente, o horizonte de polícia requer uma ênfase
dirigida para a qualificação de um meio de força comedida cuja intervenção está constrangida
pelos princípios da legalidade e da legitimidade. Mostra-se, pois, indispensável o
desenvolvimento da capacidade individual de tomada de decisão em situações voláteis e com
um elevado grau de aleatoriedade. Ter iniciativa, criatividade e discernimento para lidar com a
variabilidade das circunstâncias contingentes, dos imponderáveis e, sobretudo, das emergências
na vida das pessoas é parte indissociável do trabalho policial rotineiro.
Por outro lado, a formação policial focada essencialmente em leis penais tem se
mostrado ineficiente, uma vez que a atuação do policial não pode ser de criminalização da
sociedade. Além disso, o conhecimento jurídico não oferece as ferramentas para escolher a
melhor estratégia em uma ação – ainda que criminosa – em andamento.

12. 12
Discricionariedade
Prerrogativa legal conferida à Administração Pública, explícita ou implicitamente, para a prática
de atos administrativos, quanto à conveniência, oportunidade e conteúdo destes. A
discricionariedade, portanto, é liberdade de ação administrativa dentro dos limites estabelecidos
pela lei e, portanto, não se confunde com arbitrariedade.
7. Interlocução com a sociedade
Neste cenário de incompreensões e de busca de definições de papéis a interação polícia
e sociedade passa a ser pontuada pela incerteza e desconfiança mútuas. Tanto o policial vai
adequar a sua ação às pessoas envolvidas e ao contexto, assim como os indivíduos vão buscar
se orientar para a satisfação dos seus interesses privados.
Neste contexto de precariedade institucional, os policiais e cidadãos são instados a
desconhecem as regras do jogo democrático do uso da força e da expectativa de seu emprego,
favorecendo comportamentos improvisados, imprevisíveis, oportunistas, discriminatórios e
violentos tanto dos primeiros quanto dos segundos. É, também, neste contexto de reciprocidades
amedrontadas e receosas que os atos de força legal, legítima, adequada, tecnicamente válida e
eficaz se transformam em um impulso de violência, desrespeito, arbitrariedade e incompetência.
Não seria imprudente dizer que uma parte dos atos excessivos praticados pelos policiais
resulta menos da intenção deliberara de produzir abusos, e mais da ignorância e da falta de
padrões objetivos de atuação. De todo modo, parece óbvio que o desconhecimento e a
indistinção conduzem a ação policial a um ambiente de incerteza irrestrita, no qual toda e
qualquer atitude, de parte a parte, torna-se possível, ampliando, com isso, o risco de vitimização
tanto dos cidadãos quanto dos próprios policiais cujos números têm atingido patamares
extremamente elevados e inaceitáveis. Dados oficiais dão conta de que somente no ano de
2003, 1.195 indivíduos foram mortos no Rio de Janeiro e 868 em São Paulo pelas polícias,
expressando um crescimento absoluto em relação ao ano anterior da ordem de 33,0% e 60,0%,
respectivamente. E entre 1999 e 2001, cerca de 320 policiais militares e civis foram mortos
durante serviço e em folga no Rio de Janeiro.
Destas interações incertas e da fragilidade aparece a freqüente denúncia das polícias
serem corruptas, principalmente as polícias militares que são mais vulneráveis às críticas, já que
a natureza do seu trabalho ostensivo exige que elas fiquem na rua em contato diário com os
cidadãos. Decorre daí a sua maior exposição à observação e controle social.
A corrupção ou a denúncia de corrupção abala a credibilidade social da instituição
pública de atuar conforme se propõe. Para diminuir a corrupção deverão ser tomadas medidas

13. 13
no sentido de fortalecer a instituição, tornando transparente a sua ação e seu papel, bem
como qualificar e valorizar o profissional de segurança.
2ª PARTE

14. 14
FUNÇÃO SOCIAL DA POLÍCIA
1. O QUE É A POLÍCIA?
A policia moderna é uma invenção recente do ocidente, decorrente de uma insatisfação
popular, resultado da formulação e reconhecimento dos direitos civis, iniciado no século XVIII. A
Polícia é pensada como instituição universal e neutra que visa à promoção da paz e da ordem
pública utilizando meios pacíficos, embora tenha como recurso o uso ou ameaça do uso legítimo
da força física.
O início do século XIX é o marco do surgimento das polícias modernas. A data exata é
1829, com a criação da Polícia Metropolitana de Londres por Sir Robert Peel.
A experiência cotidiana inglesa com as instituições responsáveis pela ordem social, ou
seja, o exército e as polícias privadas, despertou nos indivíduos a preocupação de criar uma
força pública, profissional, paga, com legitimidade e sem estar vinculada a interesses
particulares. Ela deveria estar voltada para atender as demandas da sociedade, e não, como a
polícia francesa, que era direcionada para a proteção do Estado.
É importante ressaltar que os princípios norteadores desta polícia são, basicamente, os
mesmos que orientaram as discussões sobre policiamento comunitário no final do século XX.
Versão resumida dos nove princípios de Sir Robert Peel
(Fundador da Polícia Metropolitana de Londres – 1829)
1. A missão fundamental da polícia é a prevenção do crime e da desordem, e não a repressão.
2. A capacidade da polícia de cumprir o seu dever depende da aprovação de sua ação pelo público.
3. Para obter e conservar o respeito e a aprovação do público, a polícia deve poder contar com sua cooperação
voluntária na tarefa de assegurar o respeito das leis.
4. O grau de cooperação do público com a polícia diminui na mesma proporção em que a necessidade do uso da força
aumenta.
5. É pela demonstração constante de sua ação imparcial, e não quando ela cede aos caprichos da opinião pública, que a
polícia obtém o apoio da população.
6. A polícia não deve recorrer à força física a menos que ela seja absolutamente necessária para fazer cumprir a lei ou
para restabelecer a ordem e, mesmo assim, somente após ter constatado que seria impossível obter esses resultados
pela persuasão, conselhos ou advertências.
7. A polícia deve manter com o público uma relação fundada na idéia de que a polícia é o público e o público é a polícia.
8. A polícia deve se limitar ao exercício estrito das funções que lhe são confinadas e se abster de usurpar, mesmo em
aparência, aquelas que competem ao poder judiciário.
9. A prova da eficácia da polícia é a ausência de crimes e de desordem e não a manifestação visível de sua ação.

15. 15
2. PAPEL E ATUAÇÃO
A polícia moderna surge (na Inglaterra) para atender a sociedade. Por definição, a
sociedade é heterogênea, ou seja, é composta por indivíduos e grupos sociais diferentes.
É a partir da experimentação das especificidades, visões de mundo e interesses
diferentes entre os indivíduos que uma sociedade democrática vai sendo construída. Os conflitos
decorrentes destes encontros e divergências resultam na construção de consensos sobre o que
é admitido e o que não é.
O conflito, desta forma, é parte de uma ordem social democrática, e o papel da polícia é
preservar a ordem estabelecida pela sociedade, nunca impor uma ordem. Assim, existe uma
relação direta entre atuação da polícia moderna e a consolidação da democracia. Nestes termos,
cabe à polícia preservar a ordem, fazer a lei ser respeitada e prestar serviço à comunidade.
A polícia é uma força comedida com o monopólio do uso da força, que tem de atuar
dentro da legalidade e legitimidade, ou seja, a ação policial tem que ser legal e possuir o
consentimento dos cidadãos.
Embora o exército também possua legitimidade para o uso da força, a orientação para
as suas ações possui características inadequadas para a intervenção de conflitos na sociedade.
O exército é uma força estruturada para o combate, que vê o outro como um inimigo a ser
vencido. Desta forma, ele não precisa construir legitimidade da sua atuação porque o seu poder
é imposto.
DIFERENÇAS ENTRE POLÍCIA MODERNA E EXÉRCITO
POLÌCIA EXÉRCITO
Uso da força física comedida combatente
Campo de atuação Interno (conflitos civis) Externo (guerra)
Subordinação Consentida Imposta
3. MECANISMOS DE CONTROLE
A construção de instituições policiais em consonância com um Estado Democrático de
Direito implica a construção de mecanismos de controle da sua atividade. Ou seja, o controle
sobre as polícias é parte integrante do processo de conquista e consolidação da democracia.
O controle sobre o trabalho policial pode ser interno – como as corregedorias – ou
externo – como as ouvidorias.

16. 16
3.1. CORREGEDORIAS DE POLÍCIA – CONTROLE INTERNO
Normalmente as polícias possuem mecanismos formais e informais próprios para fazer o
controle sobre a sua atuação. Para além disto, as Polícias Militares e as Polícias Civis possuem,
cada qual, um órgão interno, denominado Corregedoria, encarregado da investigação de crimes
e infrações administrativas e disciplinares envolvendo policiais, no qual o cargo de corregedor é
ocupado por um policial da corporação, escolhido e subordinado ao comandante da Polícia
Militar ou ao chefe da Polícia Civil.
A Corregedoria da Polícia Militar ou a Corregedoria da Polícia Civil são responsáveis por
fazer a investigação preliminar, que é sigilosa, das denúncias recebidas, seja através da própria
vítima ou testemunha, seja do comandante, delegado, Ministério Público, Ouvidoria de Polícia,
Disque-denúncia ou meios de comunicação.
Ao verificar a veracidade da denúncia, é feita uma sindicância e aplicada a penalidade
correspondente para faltas de natureza administrativa; ou, se for um crime, abre-se o inquérito
policial para ser encaminhado para o Ministério Público que o transformará em ação penal civil
ou militar.
Embora tenha a função de investigar, na prática, a Corregedoria encaminha boa parte
das denúncias à unidade que o policial acusado trabalha, para que esta faça a investigação e
remeta as conclusões à Corregedoria.
3.2. OUVIDORIAS DE POLÍCIA – CONTROLE EXTERNO
As primeiras ouvidorias no Brasil foram criadas nos estados de São Paulo, em 1995;
Pará em 1996; Minas Gerais, em 1997; Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, em 1999.
Embora as Ouvidorias sejam uma experiência recente no Brasil, já é possível perceber
os limites de sua atuação: possuem pouca independência e autonomia, poucos recursos
financeiros, insuficiente número de funcionários e funcionam freqüentemente no próprio prédio
da Secretaria de Segurança,
O cargo de ouvidor é exercido por uma única pessoa com o auxilio de uma equipe
composta por dois assessores policiais (um civil e outro militar), assessores jurídicos, psicólogas,
assistente social, atendente, freqüentemente estagiário de direito, e, às vezes, um assessor de
informática e um de imprensa. O ouvidor é indicado pelo governador, por escolha pessoal ou
através de lista tríplice encaminhada pelos Conselhos Estaduais dos Direitos da Pessoa
Humana, para um mandato de dois anos.

17. 17
A Ouvidoria, no Brasil, não tem autonomia para investigar por conta própria. Ela
recebe as queixas dos cidadãos relacionadas a policiais e repassa para a própria polícia para
investigar.Assim as queixas são encaminhadas para as corregedorias de polícia para que esta
investigue e responda. Não existe um prazo legal para esta resposta. O que a Ouvidoria pode, e
freqüentemente faz, é pedir para a Corregedoria aprofundar a investigação caso o resultado não
seja satisfatório. Mas a relação entre Ouvidoria e Corregedoria não tem sido tranqüila.
O relacionamento das ouvidorias com as polícias civil e militar, e com as suas
respectivas Corregedorias, está longe de poder ser definido como de cordialidade e cooperação.
Em geral, é marcado por tensões, conflitos e desconfianças mútuas. As Ouvidorias acusam as
Corregedorias de maquiar investigações para salvaguardar o nome das polícias. As
Corregedorias, por sua vez, acusam as Ouvidorias de lhe enviarem numerosas denúncias
improcedentes e mal fundamentadas, que com freqüência seriam fruto de tentativas de vingança
contra policiais.
Além da Ouvidoria, a Constituição de 1988 deu ao Ministério Público a atribuição do
controle externo das polícias, inclusive através do acompanhamento da investigação realizada
pelas Corregedorias em casos de denúncias de tortura e crimes. Na prática, porém, salvo
exceções de grupos militantes, o Ministério Público, mesmo ocupando um lugar privilegiado
devido a sua autonomia frente aos Poderes Executivo e Judiciário, não tem exercido o seu papel
de controle externo.
4. O POLICIAL COMO O OUTRO: POLÍCIA X SOCIEDADE?
Cotidianamente, a polícia atua quando alguma coisa que não deveria estar acontecendo,
acontece; e sobre a qual alguém tem que fazer alguma coisa, agora e bem. Ela experimenta
toda a diversidade e acaso, vivenciando as situações mais inusitadas e interagindo com os mais
diversos grupos.
Entretanto, as polícias militares, nas décadas de 60 e 70, tiveram uma atuação voltada
para a segurança do Estado, ao invés de ter uma preocupação com o cidadão que era colocado
sob vigilância, devido a uma possível orientação política contrária aos interesses do Estado. Da
experiência durante a Ditadura, propagou-se o medo da polícia pela classe média. O que só
alargou os segmentos sociais que viam a polícia como fonte de arbitrariedade e truculência. Se
atualmente, não existe o medo do confronto policial por conta das orientações políticas. Existem
outros medos. Nas classes trabalhadoras, a polícia continua sendo identificada como origem da
violência.

18. 18
Embora estas representações não se traduzam no comportamento e atuação de
muitos policiais, o certo é que a relação polícia e sociedade possui uma história conturbada de
suspeitas, violações de direitos, torturas, chacinas, corrupção e extorsão. O resultado disto é
uma instituição com baixo índice de credibilidade diante da sociedade. Seja qual for a classe
social, existe um desconforto decorrente do encontro com a polícia – nunca se sabe o que pode
acontecer. E, se não existe confiança, como cooperar com o trabalho policial?
Por outro lado, em uma sociedade onde as relações pessoais – os “conhecidos”, os
parentes e o “você sabe com quem está falando”– freqüentemente dão a medida da aplicação da
lei, a lógica do trabalho policial torna-se sem previsão. A polícia oferece um tratamento desigual
aos indivíduos, no mesmo sentido que a sociedade se percebe como desigual.
1. A POLÍCIA NO BRASIL
Em 8 de março de 1808, aportam no cais no Rio de Janeiro, o rei D. João VI, a família
real e uma comitiva de 10.000 a 15.000 pessoas – fora os militares – dispostos a transformar a
colônia em um “novo império”. Os portugueses recém chegados encontraram uma população
hostil e perigosa e com o espaço público na cidade ocupado por escravos africanos como nunca
tinham visto em sua pátria. Para manter a ordem, o rei cria, em 10 de maio de 1808, a
Intendência Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil, a exemplo do que já existia em
Portugal desde 1760, e que por sua vez foi baseado no modelo francês. A Intendência tinha a
responsabilidade pelas obras públicas e o abastecimento da cidade, segurança, ordem pública,
vigilância da população, a investigação dos crimes e a captura dos criminosos. Ela é
considerada a origem das polícias civis estaduais.
Em 13 de maio de 1809, para dar suporte a Intendência, D. João VI cria a Guarda Real
de Polícia, que originou as atuais polícias militares. A Guarda foi criada como uma força policial
de tempo integral, com uma organização militar e com a função de manter a ordem e perseguir
criminosos. Subordinada à Intendência de Polícia, a Guarda Real foi autorizada a funcionar com
218 homens, mas sempre teve dificuldade em completar o efetivo pelos baixos salários.
Passando ao longo dos anos por diversos momentos de atribuição e transformação, em
1969, através de decretos, o policiamento ostensivo fardado passa a ser atribuição exclusiva das
Polícias Militares, marcando o seu retorno à função de policiamento num contexto de ditadura
militar, que significou o controle de multidões e operações de choque de manifestações civis e o
“caça às bruxas”. Em 1970, através do Decreto-Lei 66.862/70, as Polícias Militares recebem a
determinação para se incorporarem ao serviço de informações e contra-informações do Exército,
contaminando, desta forma, a sua atividade de policiamento, com a preocupação de produzir

19. 19
informação contra um “inimigo” interno. Neste momento, se desenhou o modelo de polÍcia que
vigora até hoje, ou seja, de duas organizações policiais estaduais de ciclo incompleto. Uma
polícia – militar – com o papel de policia fardada e ostensiva; e outra – civil – com atribuição
judiciária e investigativa.
Mas o que significa “ciclo incompleto”? A expressão indica que, ao invés de uma única instituição
policial desempenhar as funções de investigação e policiamento ostensivo, estas se encontram
divididas em duas polícias, que devem operar, portanto, em caráter de cooperação. A polícia militar
realiza o policiamento ostensivo uniformizado; é a polícia do “antes e durante” que vemos diariamente
nas ruas. A polícia civil é judiciária, ou seja, opera depois do evento ocorrido, no registro e
investigação dos crimes cometidos. A primeira é de caráter essencialmente preventivo, partindo do
pressuposto de que sua presença ostensiva inibe as ações criminais e de desordem pública. A
segunda é, por definição, repressiva, pois opera no pós-fato, sobre as conseqüências das ações em
sua investigação.
No Rio de Janeiro, em 1983, como conseqüência das eleições diretas para o governo do
Estado, a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro passa a ser comandada por um oficial da
Polícia Militar e não mais por um oficial do Exército. No ano seguinte, as mulheres passaram a
ser admitidas na PMERJ. A Constituição de 1988 expressa estas mudanças ao considerar a
segurança pública como dever do Estado, mas direito e responsabilidade de todos os indivíduos
(Constituição Federal, art. 144).
Desta forma, a década de 1980 marca o início de um processo de redefinição do papel
das policiais, em especial a Polícia Militar, e, como transformação, isto não ocorre sem
contradições e conflitos.
2. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E AS POLÍCIAS
Cada polícia, no Brasil, tem a sua estrutura e funções definidas pela Constituição. Assim,
cabe a:
Polícia Federal
a) Apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de
bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão
interestadual ou internacional e exija repressão uniforme (art. 144, §1°, inciso I);

20. 20
b) Prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros
órgãos públicos nas respectivas áreas de competência (art. 144, §1°, inciso II);
c) Exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras (art. 144, §1°,
inciso III);
d) Exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União (art. 144,
§1°, inciso IV);
Polícia Rodoviária Federal – Fazer o patrulhamento ostensivo das rodovias federais
(art. 144, §2°);
Polícia Ferroviária Federal – Fazer o patrulhamento ostensivo das ferrovias federais
(art. 144, §3°);
Polícias Civis – Exercer a função de polícia judiciária e realizar a apuração de infrações
penais, exceto as militares (art. 144, §4°);
Polícias Militares – A elas cabem o policiamento ostensivo e a preservação da ordem
pública (art. 144, §5°), sendo que a polícia militar, juntamente com os corpos de
bombeiros militares, são forças auxiliares e reservas do Exército (art. 144, §6°)
3. A POLÍCIA MILITAR
A Polícia Militar (PM) tem como base a hierarquia e a disciplina. Ela é organizada
militarmente seguindo um modelo inspirado no Exército Brasileiro. Como no Exército, a PM
possui Estado Maior, cadeias de comando, batalhões, companhias, tropas, destacamentos,
regimentos etc, e o efetivo é distribuído hierarquicamente em graduações ou patentes militares.
É conhecida como polícia ostensiva, isto é, aquela responsável por atuar na “manutenção da
ordem e da paz pública”.
4. SISTEMA JUDICIÁRIO CRIMINAL BRASILEIRO
As polícias – especialmente as militares – representam a parte mais visível das
organizações responsáveis pela segurança pública. Desta forma, vale a pena tentar
compreender o sistema judiciário criminal brasileiro para, assim, entender como atuam as
polícias civis.

21. 21
No Brasil, o sistema judiciário criminal envolve diferentes instituições – polícias, o
ministério público, o judiciário e o sistema prisional – com diferentes princípios de
organização. É bem difícil compreender estas instituições como um único sistema coerente
porque cada instituição atua de uma forma e um sistema, pressupõe-se, é composto por
elementos inter-relacionados que operam com a mesma lógica. Desta forma, pode-se falar em
subsistemas dentro do sistema judicial criminal. Têm-se, então, o da polícia, o do processo
judicial propriamente dito, o do Tribunal do Júri e o do Juizado Especial Criminal.
4.1. O INQUÉRITO POLICIAL
A Polícia Civil é uma polícia judiciária, isto significa dizer que ela transforma o fato
social, trazido pela PM ou por um denunciante, em fato jurídico. O inquérito policial pode ser
conduzido pela Polícia Civil sem que o acusado saiba exatamente como e porque está sendo
investigado e sem espaço formal para que ele possa se defender. Porém, se o acusado tiver
condições financeiras, ele poderá ter um advogado para seu suporte nos processos que
envolvem o inquérito, e se não tiver passará por este percurso sem assistência jurídica.
A questão é que o conteúdo do inquérito policial – “a verdade” do inquérito – pode, e
freqüentemente é, levado em consideração no processo judicial para o “livre convencimento” do
juiz. Até porque nem a magistratura nem o Ministério Público possuem equipe para fazer
investigações. E, embora exista a presunção da inocência – onde todo mundo é inocente até que
se prove o contrário – na prática, verifica-se o contrário: o indiciado já é olhado como culpado,
tendo que provar a sua inocência.
Assim, no término do inquérito policial, tendo provas, o delegado indicia o acusado para
o Ministério Público.
4.2. O PROCESSO JUDICIAL
O Ministério Público é uma instituição do Poder Judiciário e tem como uma de suas
funções promover a ação pública (CF, art. 129, inciso I), assim com exercer o controle externo
da polícia (CF, art. 129, inciso VII). Cabe ao Ministério Público iniciar o processo penal na esfera
do judiciário, através da denúncia feita pelo promotor. Nesta etapa, há a ampla defesa e o
contraditório – que consiste respectivamente, na possibilidade de usar todos os recursos para a
defesa e na oposição de teses entre a defesa e a acusação.
Assim, o réu apresenta a sua defesa – na qual pode mentir – ao juiz que decide de
acordo com o seu “livre convencimento”, pressupondo que o julgamento do juiz é neutro, racional
e imparcial na sua busca pela verdade real. Este procedimento favorece o que foi escrito no

22. 22
processo e no inquérito, a interpretação pessoal do magistrado e o caráter implícito dos
acontecimentos.
O Estado possui múltiplas funções, que podem ser classificas em três grupos: funções
legislativas, funções executivas e funções judiciárias. Os Estados democráticos contemporâneos
têm essas funções organizadas em três órgãos distintos e independentes que chamamos de
Poderes, assim tem- se o Poder legislativo, o Poder Judiciário e o Poder Executivo.
4.3. O JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DO JÚRI
Nos crimes intencionais contra a vida humana, ao proferir a sentença, o juiz impronuncia
ou pronuncia o réu. No último caso, o réu tem o seu nome inscrito no rol dos culpados. No
julgamento pelo tribunal do júri, o réu será julgado por jurados escolhidos por sorteio de uma lista
anual de nomes. Os jurados não podem discutir o caso entre si e o voto é secreto conforme a
consciência de cada um.
4.4. JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS – JECRIM
O JECrim foi criado pela Constituição de 1988 e regulamentado pela Lei 9.009/95, a fim
de dar rapidez ao processo judicial e desafogar a Varal Criminal, julgando os crimes de menor
potencial ofensivo. Assim, o processo seria mais rápido, com menos formalidade e a sentença
refletiria um consenso entre as partes.
5. O COTIDIANO DO POLICIAL
A atividade de policiamento faz com que os policiais passem a pertencer ao cenário
urbano. Tanta naturalização da sua farda, gesto e fala não significa conhecer estas pessoas:
quem são, como vivem, o que sentem.
Antes de tudo, é importante ressaltar que as Polícias Militares possuem uma
segmentação interna fruto de uma dupla entrada na polícia. Ou seja, o interessado em entrar na
PM pode fazer concurso para praça – que exige o ensino fundamental completo – ou para oficial,
que é semelhante a um vestibular, exigindo do candidato o ensino médio completo. Isto faz com
que exista uma lógica para os praças e outras para os oficiais.
A maior parte do efetivo da PMs é formada pelos praças – soldado, cabo e sargento. Na
Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, 91,1% do efetivo é composto pelos

23. 23
praças, que são os responsáveis pelo policiamento, na sua maioria jovens de 18 a 34 anos de
idade.
As Policiais militares, tradicionalmente, têm recrutado os seus trabalhadores dos
segmentos populares da sociedade, que vêem na carreira militar – tanto nas forças armadas
como na polícia – uma possibilidade de estabilidade profissional e ascensão social, embora a
insatisfação pelos vencimentos das PMs seja freqüente.
Em 2001, devido à greve de corporações de cinco estados (Paraná, Pará, Pernambuco,
Rio Grande do Sul e Alagoas) e de mobilizações reivindicatórias em outros cinco (Amazonas,
Distrito Federal, Espírito santo, Goiás e São Paulo) por aumento de salários, o jornal O Globo fez
um panorama dos salários dos policiais militares no Brasil, no qual mostrou o retrato da má
remuneração a uma atividade extremamente importante para a construção da democracia.
Naquele momento, houve o reconhecimento da “baixa remuneração” dos policiais pelo então
chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República. Passados cinco
anos, a insatisfação dos salários – ainda que velada – continua.
O DIA-A-DIA E AS CONDIÇÕES DE TRABALHO
As PMs são basicamente compostas por indivíduos da classe média baixa, enfrentando,
desta forma, dificuldades estruturais decorrente da baixa remuneração, sendo a moradia uma
questão crucial para muitos policiais.
Devido à falta de recursos, alguns policiais têm de morar em áreas urbanas dominadas
pelo tráfico de drogas. O resultado disto não poderia ser mais cruel: ou o policial tem de
esconder sua profissão, ficando constantemente a tensão de sua profissão ser descoberta pelos
bandidos; ou ele terá de se mudar para um local considerado seguro e/ou que desconhecem a
sua profissão.
Algumas vezes, a necessidade de abandonar o local em que nasceu e cresceu se
estende a seus familiares também. Esta expulsão não significa só uma mudança de endereço,
mas o rompimento dos laços de amizade e solidariedade construídos ao longo de uma vida. A
reportagem de O Globo do dia 28 de maio de 2006 ilustra esta realidade. Realizada após os
ataques a policiais e bombeiros paulistas que resultaram na morte de 46 policiais e civis e de
pelo menos 80 suspeitos ou autores dos ataques, a reportagem intitulada “A Farda Sumiu do
Varal” aborda o medo de ser policial atualmente. Dentre os vários relatos, há o de um oficial que
confessa o seu medo objetivado na impossibilidade de estender a sua farda lavada para secar
no varal.

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Se há o medo em casa, o trajeto entre a casa e o trabalho também merece uma série
de precauções do policial como não andar fardado, evitar pegar ônibus e esconder a sua carteira
funcional. O confronto em transportes coletivo tem sido responsável por mortes de policiais
militares devido à reação a assaltos, ou quando o bandido percebe que um indivíduo é policial e
tenta assassiná-lo. Os números do Rio de Janeiro ilustram esta afirmação chegando a uma
média de 4,8% entre os anos de 2001 e 2003 de incidência de fatalidade de policiais militares no
horário de folga em transportes coletivos.
A parte do efetivo alocado na atividade-fim (policiamento ostensivo) trabalha em escala,
embora existam variações regionais. É comum – principalmente para os que trabalham em
viaturas – a escala “24/72 quebrada”, ou seja, trabalha 12 horas de dia descansa 24 horas,
trabalha 12 horas à noite e descansa 48 horas. O seu tempo “vago”, freqüentemente, é ocupado
com o trabalho em uma segunda atividade. Assim, este tempo é utilizado para “complementar
renda” fazendo “bico”, principalmente em segurança privada. No final das contas, além de
trabalhar na polícia por mais de 40 horas semanais, o tempo restante é ocupado em uma outra
atividade, ou ainda em escalações para fazer policiamento em eventos esporádicos como jogos
de futebol, shows em lugares públicos e festas populares como Copa do Mundo, Revéillon,
carnaval... O impacto desta dupla jornada é sentido tanto na saúde do policial quanto no seu
desempenho profissional como servidor público.
Chama também a atenção o fato de ser durante a folga do policial que há a maior
incidência de mortes, o que não pode ser dissociado da prática do “bico”. Em alguns casos,
pode-se considerar como fatores que contribuem para este número o fato de o policial entrar em
confronto sozinho, sem equipamento apropriado e sem apoio logístico. Outro número que chama
atenção é decorrente da relação entre grau hierárquico e vitimização. Entre 1995 e 1997, 93,9%
dos policiais mortos ou feridos eram praças (sargento, cabo e soldado), sendo que 44,3% eram
soldados.
Há pouca atenção social e política à questão da vitimização dos policiais tanto no
trabalho quanto na folga. A falta de preocupação com a segurança e saúde ocupacional destes
trabalhadores, acarreta neles a sensação de que são desprovidos de qualquer direito, o que é
expresso na máxima: “polícia não tem direitos humanos, eles só existem para os bandidos”.
A soma do período do trabalho de policiamento com a jornada no segundo emprego, e o
alto nível de estresse que estas atividades agregam, com o passar do tempo, faz com que
policiais recorram a medicamentos e substâncias químicas para controlar o cansaço e o sono.
Depoimentos de PMs dão conta disso e também do uso abusivo de bebidas alcoólicas e
psicotrópicos como um recurso para lidar com a fadiga e o estresse profissional.

25. 25
Caso se olhe para os motivos de afastamento temporário na PMERJ se pode ver
também que o ritmo e o tipo de trabalho faz com que existam seqüelas na saúde do policial. 12%
dos pedidos de afastamento são decorrentes de problemas de saúde, sendo 10,0%, 1,0% e
1,0% relativos às “licenças para tratamento de saúde” em geral, as “licenças para tratamento de
incapacidade física parcial” e as “internações hospitalares”, respectivamente. Nestes percentuais
estão incluídos os afastamentos motivados pelas vitimizações sofridas e os demais solicitados
por conta dos problemas de saúde confirmados pela perícia médica.
As queixas dos PMs, em particular dos praças em relação às “condições de trabalho”,
são rotineiras e fazem parte do repertório de dificuldades que eles dizem enfrentar no
cumprimento de suas atribuições. Quando se reportam às precárias “condições de trabalho” eles
estão também se referindo aos meios e processos de trabalho, os quais potencializariam os
riscos de vitimização e de “pegar (determinadas) doenças”. O contato com ambientes insalubres
dentro e fora das instalações policiais, os turnos desgastantes, o sobre-empenho da mão de
obra policial, a tensão e o estresse resultantes das atividades policiais e da pressão política pela
produção crescente de resultados mensuráveis e visíveis (como as prisões e apreensões), são
freqüentemente apontados como indicativos de uma organização e gestão deficitária do trabalho
policial ostensivo que careceria de perspectivas e investimentos adequados.
É com este cenário em mente que os PMs da ponta da linha questionam a sua
segurança no trabalho e mencionam os “problemas de saúde” que acreditam estarem mais
expostos. Suas falas referem-se, principalmente, a um conjunto amplo de doenças identificadas
como “de coração” e de “fundo nervoso”. Casos de hipertensão, pressão alta, ansiedade,
paranóia, neurose, descontrole emocional, gastrite, úlcera, micoses, alergias, câimbras, dores na
coluna e nos músculos são muito relatados e, em boa medida, correspondem às doenças mais
notificadas.
Segundo pesquisas, poucas organizações policiais militares desenvolvem programas
visando a redução de estresse e tratamento de transtornos mentais. Quando existe, também há
por parte da tropa uma resistência ao tratamento psicológico e psiquiátrico, que geraria a
discriminação de seus colegas de trabalho, bem como a possibilidade de acautelamento de sua
arma, o que significaria o afastamento de sua atividade de policiamento. Acredita-se, desta
forma, que exista uma subnotificação de registros de “transtornos mentais”, sendo tratados
através de assistência social.
De forma geral, uma conversa com um policial nunca é sem impacto quando este tenta
passar um pouco do que é a sua vida, como é conviver com estes vários mundos, os tipos
sociais e as moralidades que a natureza do trabalho policial exige. Muitas vezes em falas

26. 26
exageradas e cênicas, o policial tenta chamar para si a atenção do seu interlocutor para os
seus dramas cotidianos, que estão relacionados a nossa busca pela construção de uma ordem
social menos violenta. E que afinal, o policial é um ser humano tendo que lidar com todas as
contradições e demandas da vida social.

27. 27
3ª PARTE

28. 28
AGENDA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
Os governos estaduais no Brasil vivem sob uma tensão básica: há carência de recursos
para atender ao excesso de demanda em todos os setores e sobram pressões para que a
sociedade seja melhor atendida por organizações públicas extraordinariamente eficientes, no
uso racional dos recursos, e eficazes, na produção de resultados.
A resposta tradicional para a exigência da opinião pública por mais segurança tem sido
marcada pelo aumento do efetivo dos integrantes das instituições de segurança pública, em
especial das polícias, armamentos e viaturas, ou seja, sempre “mais do mesmo”. A capacidade
de investimento dos governos na ampliação do aparato policial está chegando ao limite e não há
perspectivas de melhoria das condições fiscais dos Estados para arcar com os gastos gerados
por esta abordagem. Além do que, os efeitos pragmáticos desta medida para o controle efetivo
da criminalidade e da violência têm se mostrado limitados. Quando não acompanhados de
políticas públicas mais abrangentes, integradas e participativas, investimentos deste tipo estão
fadados à insuficiência frente à complexidade do quadro que se apresenta.
É plenamente possível alcançar a eficiência no aproveitamento de recursos e,
principalmente, em termos de resultados. Mas para isso é preciso implementar uma série de
medidas que, em curto, médio e longo prazo, podem produzir ganhos importantes, não só no
campo específico da segurança pública, mas no aumento geral de bem-estar da população.
Incidir sobre as dinâmicas geradoras de violência e criminalidade é a proposta de uma
nova agenda para a segurança pública nacional. Muitas pesquisas especializadas apontam para
esta tendência. Além disso, diversos estados já implementaram uma série de boas práticas
neste sentido.
Vejamos algumas sugestões para a melhoria da segurança pública.
1. Integração das polícias
A existência de duas polícias estaduais de ciclo incompleto, que é uma configuração
pouco corrente nas polícias contemporâneas, tem se mostrado um ponto importante para a
melhoria dos serviços de segurança pública prestados à população.
O desafio no caso brasileiro está em fazer com que estas duas instituições, a polícia civil
e a militar, operem de maneira integrada. Suas diferenças em termos de formação, cadeia de
comando e controle, regulamentos, mandatos etc., devem ser pensadas como complementares,
não excludentes. Entretanto, a falta de diálogo entre os sistemas de gerenciamento da

29. 29
informação das policias estaduais, bem como o déficit geral de um processo de formação
integrado, vem dificultando o planejamento de ações articuladas e cooperativas.
Algumas abordagens possíveis para a solução destes problemas já estão sendo
desenvolvidas no país. Uma saída comum tem sido o incentivo à criação de sistemas de
informação integrados, onde são padronizados os modos de inserção e as tecnologias
utilizadas pelas instituições, possibilitando uma maior integração no campo do planejamento
operacional. Além disso, percebe-se que a integração dos processos de formação e
qualificação, contemplando em uma mesma escola policiais civis e militares, fornece um espaço
propício para a troca e, conseqüentemente, para a cooperação futura entre as forças.
2. O papel do município
Os municípios, por sua maior proximidade em relação ao cotidiano das comunidades, de
suas vivências e expectativas, constituem a instância governamental mais adequada à execução
de políticas participativas, de cunho preventivo, no campo da segurança e ordem pública.
O amplo campo de atuação preventiva dos municípios divide-se, basicamente, em duas
frentes de trabalho complementares: a primeira volta-se para o ambiente, a ocupação e
dinamização do espaço público e as condições de infra-estrutura básica; a segunda focaliza os
fatores de vulnerabilidade social para certos segmentos: a desigualdade social, a fragilização
dos vínculos familiares/sociais, a cultura do tráfico de drogas, a violência interpessoal e
intrafamiliar.
Algumas linhas para o desenvolvimento de programas de prevenção que podem ser
trabalhadas pelo município são apresentadas abaixo:
(a) Melhoria das condições de segurança dos espaços públicos e das condições de
vida, na cidade, em particular a revitalização urbana dos espaços públicos, com
intervenções na iluminação pública;
(b) Requalificação de espaços públicos de convivência e lazer, qualificação do entorno
das escolas e parques públicos, regularização fundiária, adoção de estratégias que
previnam a formação de guetos em zonas urbanas e que evitem conflitos entre grupos
vizinhos etc;
(c) Programas de prevenção primária para a juventude e suas famílias como programas
de acesso a atividades culturais e esportivas, educação e qualificação profissional,
geração de trabalho, emprego e renda, saúde;
(d) Adoção de instrumentos e ações voltados para o favorecimento das relações
interpessoais pacíficas e o fortalecimento de grupos de convivência nas comunidades

30. 30
mais vulneráveis;
(e) Educação e promoção da cultura da paz e dos direitos fundamentais, em
colaboração com o sistema educacional e de saúde;
(f) Mobilização social, associativismo e promoção de cultura da paz urbana como o
apoio à formação e fortalecimento de lideranças, organizações e redes comunitárias,
campanhas de comunicação social, programas de educação para a cidadania, promoção
de eventos públicos;
(g) Enfrentamento de fatores e dinâmicas de risco como consumo abusivo de álcool e
outras drogas, disponibilidade de armas de fogo e outros fatores identificados em cada
local;
(h) Acesso à justiça e a mecanismos de reinserção social de egressos do sistema
penitenciário e do sistema de medidas sócio-educativas.
3. Diálogo com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)
O governo federal pode atuar neste campo não apenas através da Polícia Federal (PF) e
Polícia Rodoviária Federal (PRF), mas pelo fomento e incentivo de políticas públicas afinadas
com a tendência integrada, participativa e preventiva, desenvolvidas por estados e municípios. A
Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) é o órgão federal responsável pela
implementação desta nova perspectiva. Ela realiza esta tarefa através da realização de
pesquisas e diagnósticos sobre a situação da segurança pública no país, propondo, a partir daí,
parâmetros de atuação nacional que permitam uma abordagem integrada dos problemas de
criminalidade e violência. Além disso, através do Fundo Nacional de Segurança Pública, a
SENASP financia iniciativas em nível estadual e municipal, incentivando as unidades federativas
a adotar os princípios norteadores do Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP).
4. CONSELHOS COMUNITÁRIOS
Muito embora a Constituição de 1988 tenha já apontado para a construção de uma
perspectiva de segurança pública participativa, esta orientação não se traduziu imediatamente
na criação e consolidação de estruturas destinadas a viabilizar canais de cooperação entre o
poder público e os cidadãos. Esta situação vem mudando progressivamente.
Os Conselhos Comunitários, empregados como instrumento de gestão participativa por
diversos setores governamentais, inclusive no planejamento de segurança pública, são hoje uma
ferramenta amplamente difundida em diversos estados brasileiros. Estes permitem que a

31. 31
sociedade manifeste ativamente as suas expectativas e seu compromisso com as ações
adotadas pelos governos.
Algumas cidades, cientes da distância e desconfiança entre sociedade e polícia,
constituiram Conselhos Comunitários para possibilitar o diálogo entre estado e sociedade para
melhorar a qualidade de vida, em especial nos bairros pobres, assim como diminuir o confronto
violento nestes espaços. Os Conselhos Comunitários tornam-se, dessa maneira, espaço
fundamental de interlocução comunitária e encaminhamento de propostas.
Uma tarefa para as redes integradas por igrejas, ONGs e associações comunitárias é
apoiar a criação de Conselhos Comunitários em todas as regiões da cidade e monitorar o
funcionamento dos existentes divulgando suas boas práticas.
5. SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E EXTERNO DAS INSTITUIÇÕES POLICIAIS
(OUVIDORIA E CORREGEDORIA)
As ouvidorias são instrumentos de controle social (controle externo) das atividades das
policias estaduais. Sua função é receber reclamações e elogios sobre os procedimentos
adotados pelos membros das instituições policiais. Para que esta função seja desempenhada
satisfatoriamente é necessário que a Ouvidoria opere com autonomia financeira, administrativa e
de pessoal, permitindo uma maior isenção em seus pareceres.
A ouvidoria, como órgão de controle externo, deve manter um diálogo sistemático com
as estruturas de correção e avaliação internas às instituições, ou seja, as Corregedorias de
polícia. São as corregedorias que, no final das contas, conduzem as investigações sobre os
desvios de conduta de seus próprios membros. Por conta disso, estes órgãos são alvos de
suspeição sistemática da sociedade e de acusações de corporativismo. Um bom diálogo entre
estas duas instâncias de controle, além da participação e colaboração da comunidade local, são
elementos importantes para a eficiência do sistema.
A criação e o fortalecimento de mecanismos de controle interno e externo das polícias
contribui para a diminuição da violência e corrupção policial, além de fortalecer a polícia
enquanto instituição com credibilidade frente à sociedade.
6. DISQUE-DENÚNCIA
A criação de centrais Disque-Denúncia configura-se numa importante estratégia de
mobilização da sociedade para ajudar as polícias e as instituições de segurança na elucidação
de crimes. Inspirada numa experiência americana intitulada crime stoppers, a primeira Central
Disque-Denúncia brasileira foi criada no Rio de Janeiro em agosto de 1995.

32. 32
A idéia original era oferecer um serviço telefônico de recebimento de ligações
anônimas sobre práticas criminosas que auxiliassem as polícias no esclarecimento de crimes.
Atualmente, além de informações criminosas, a central também registra “denúncias” sobre má
prestação de serviços públicos, desordens em geral, incivilidades que, apesar de não serem
criminosas, evidenciam sentimentos de insegurança da população.
A estrutura de funcionamento da Central Disque-Denúncia baseia-se em três pilares,
sem os quais não poderia funcionar. São eles: a população, contribuindo anonimamente com
informações que auxiliem na elucidação de práticas ilegais ou criminosas, a polícia, realizando
suas investigações a partir das informações recebidas pela central, e a mídia, divulgando os
resultados alcançados pela polícia através das informações passadas pela central, emprestando
credibilidade ao sistema e motivando a população a continuar utilizando o serviço, gerando mais
denúncias e alimentado novamente este sistema dinâmico, circular e caracterizado pela sua
retroalimentação.
Associada a esta tríade, dois aspectos merecem ser destacados. O primeiro é a garantia
do anonimato, permitindo que pessoas informem sobre situações criminosas sem se identificar.
O segundo é o oferecimento de recompensas caso as informações passadas desencadeiem em
resultados para a polícia.
No Rio de Janeiro, a Central funciona 24 horas por dia, graças a uma parceria entre a
Secretaria Estadual de Segurança Pública e uma organização civil sem fins lucrativos, o MOV
RIO, responsável por administrar e gerenciar suas atividades. O mesmo modelo foi adotado em
outros estados do Brasil, como Recife (PE), Caruaru (PE), Campinas (SP), Goiânia (GO), São
Paulo (SP), Itaperuna (RJ) e Espírito Santo (ES). Nesses estados, as centrais funcionam com
metodologia semelhante ao modelo carioca: civis fazem o atendimento, garante-se o anonimato
e há uma entidade civil gerenciando o projeto em parceria com o setor do executivo
(normalmente uma secretaria estadual ou municipal) responsável pela área de segurança.
Em 10 anos de funcionamento, a Central Disque-Denúncia do Rio de Janeiro já registrou
mais de 1 milhão de “denúncias”, cujo conteúdo forneceu subsídios para o início ou para a
conclusão de diversas investigações e ações policiais.
7. INDICADORES DE CRIMINALIDADE E PLANEJAMENTO EM SEGURANÇA
PÚBLICA
A modernização da policia implica uma mudança gerencial, tecnológica e de qualificação
profissional, que deve estar em consonância com a construção de alternativas pacíficas, legais e
legítimas para a preservação da ordem pública. Além disso, o processo de planejamento e

33. 33
tomada de decisão sobre alternativas de ação, prioridades e metas devem estar embasadas
em informações sistemáticas sobre os índices de criminalidade e violência locais.
Uma das alternativas de gestão da informação no campo da segurança pública tem sido
a utilização de análises georeferenciadas, ou seja, as estatísticas são plotadas em um mapa,
que indica os “pontos quentes” para a intervenção do poder público. Este monitoramento
espacial da criminalidade tem sido desenvolvido em vários estados como Minas Gerais, São
Paulo, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, muitas vezes em parceria com
universidades e centros de pesquisa.
Além da sistematização dos dados, tornar públicas as informações sobre as estatísticas
criminais pelas secretarias de segurança pública é outro ponto que fortalece a legitimidade das
ações e iniciativas desenvolvidas pelas organizações policiais. A transparência permite o
controle social destas atividades, mas também contribui para uma boa imagem pública destas
organizações.
8. POLICIAMENTO COMUNITÁRIO
Em linhas gerais, os princípios básicos deste modelo de policiamento são:
1. Convivência cotidiana dos policiais com a população nas ruas e em associações de
moradores, comerciais, recreativas etc.;
2. Ênfase na resolução de problemas, criminais ou não, a partir de percepções
espontâneas das comunidades;
3. Ampliação das fontes de informações, através da confiança conquistada junto ao
público, como alternativa ao uso de alcagüetes e mercenários;
4. Atuação preventiva e planejada, mais do que reativa e pontual (embora, obviamente,
não se abandonem as funções repressivas);
5. Ênfase no papel mediador e pedagógico da autoridade policial: disseminar o
conhecimento da lei; educar para a convivência; “civilizar” demandas excludentes e
autoritárias; estimular a co-responsabilidade civil na resolução dos problemas e na
preservação da ordem pública;
6. Finalmente, atuação conjunta com outros órgãos prestadores de serviços básicos para
resolver problemas de qualidade de vida e modificar condições favoráveis à
ambientação do crime e da desordem - como equipamentos urbanos deteriorados,
iluminação pública deficiente, assistência social precária, trânsito caótico etc.

34. 34
9. DESCENTRALIZAÇÃO DO COMANDO
Uma outra iniciativa interessante, desenvolvida em alguns estados brasileiros, é a
descentralização gerencial no campo da segurança pública. A primeira medida para a
implementação é a reestruturação espacial das unidades de planejamento em áreas menores,
mais fáceis de serem gerenciadas. Em seguida, as unidades de polícia militar devem priorizar as
estruturas descentralizadas de comando, com o estabelecimento de bases avançadas
destacadas em todas as unidades de planejamento, instituindo uma figura de comando
intermediário (como um capitão) para administrar, com relativa autonomia, as atividades do
destacamento. Trabalhando em regime de cooperação com as delegacias distritais, estas bases
avançadas de polícia militar são responsáveis prioritariamente pelas atividades de policiamento
propriamente ditas e interlocução com a comunidade local, transferindo o gerenciamento das
atividades de caráter mais administrativo para os batalhões centrais.
10. FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO PROFISSIONAL
Devido ao caráter dinâmico de sua profissão, policiais, civis e militares, precisam estar
sempre atualizados e bem capacitados, sobretudo em temas cruciais para suas atividades de
interlocução com a comunidade local como técnicas de uso comedido da força, uso da arma,
abordagem, mediação de conflitos, Direitos Humanos, cultura da paz, dentre outros.
Entretanto, a questão da formação e aperfeiçoamento profissional encontra uma série de
limitações de caráter técnico, funcional e cultural. Embora a necessidade de qualificação seja
amplamente reconhecida pelas corporações, problemas como a insuficiência de recursos frente
à demanda pública por segurança, o que muitas vezes reduz o tempo e a qualidade do
treinamento; ou carências de cunho estrutural, como a falta de escolas de formação ou de
quadro de instrutores fixos, dificultam bastante a implementação de uma política de qualificação
eficiente.
Um outro ponto importante é o descompasso, observado em muitos estados, entre o tipo
de formação dos profissionais de segurança e a demanda real do trabalho de polícia junto aos
cidadãos, gerado, muitas vezes, por uma certa relutância das instituições em reconhecer certas
“agendas” como de sua competência. Principalmente no que se refere à aproximação desta
agenda comunitária ao planejamento de polícia é que as igrejas, ONGs e movimentos sociais
encontram seu papel fundamental. É neste sentido que o fortalecimento dos canais de diálogo
entre polícia e comunidade mostra-se crucial.

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11. MELHORIA DA POLÍCIA - O QUE ESTÁ SENDO FEITO
Há dentro das Polícias Militares, do Brasil e do mundo, oficiais atentos à necessidade de
repensar constantemente as instituições policiais a que pertencem. É possível apontar uma série
de iniciativas que visam aperfeiçoar o serviço prestado por estas corporações à população, bem
como as condições de trabalho de seus membros. Muitos projetos importantes, entretanto,
tiveram sua trajetória interrompida em função da descontinuidade política, onde o novo governo
tende a privilegiar projetos novos, iniciados no período de sua gestão. Nesse sentido, a pressão
e a participação popular tornam-se ainda mais cruciais para a continuidade de projetos que
estejam dando certo.
Estas iniciativas são, basicamente, de dois tipos:
a) Reengenharia organizacional;
b) Implantação de ferramentas de gestão participativa.
Um exemplo recente desse esforço de valorização da instituição, mapeamento dos
problemas e interlocução com a sociedade civil é o Seminário “A Polícia que Queremos”. Esta
iniciativa é resultado de extenso trabalho de pesquisa, conduzido pelo Comando Geral e pelo
Estado Maior Geral da Polícia Militar do Rio de Janeiro (PMERJ), em regime de cooperação
técnica voluntária com a ONG Viva Rio, que durante os últimos 15 meses mapeou os principais
problemas e potencialidades positivas da corporação. Como resultado deste projeto, a PMERJ,
pela primeira vez em sua história, chama a sociedade civil carioca para a mesa de discussões no
Seminário “A Polícia que Queremos”, realizado nos dias 18, 19 e 20 de julho de 2006, onde
diversos segmentos poderão cooperar ativamente para a construção de uma polícia melhor. O
objetivo deste trabalho é deixar um legado para o próximo comando da Polícia Militar,
independente do governo que irá assumir após as eleições. Com esta intenção, a versão
completa de “A Polícia Que Queremos” será levada ao conhecimento dos candidatos ao
Governo do Estado.

36. 36
4ª PARTE

37. 37
POR UMA COMUNIDADE SEGURA
Segundo a Comissão de Segurança Humana da ONU, garantir a segurança humana
significa proteger as liberdades vitais. Significa proteger as pessoas expostas a ameaças ou
situações críticas, desenvolvendo os seus pontos fortes e procurando realizar as suas
aspirações. Significa também criar sistemas que proporcionem às pessoas os elementos básicos
de sobrevivência, dignidade e meios de subsistência. A segurança humana liga diferentes tipos
de liberdades: a liberdade de viver sem necessidades nem medo e a liberdade de agir em prol
dos seus interesses pessoais. Para esse fim, a segurança humana propõe duas estratégias
gerais: a proteção e a autonomização. A proteção defende as pessoas dos perigos. Exige um
esforço concertado para elaborar normas, processos e instituições que se ocupem
sistematicamente das questões de insegurança. A autonomização permite que as pessoas
realizem as suas potencialidades e participem plenamente na tomada de decisões. A proteção e
a autonomização reforçam-se mutuamente e, na maioria das situações, ambas são necessárias.
A segurança humana complementa a segurança do Estado, promove o desenvolvimento
humano e reforça os direitos humanos. Complementa a segurança do Estado concentrando-se
nas pessoas e tomando em consideração as inseguranças que não foram consideradas uma
ameaça para a segurança do Estado. Ao contemplar este outro tipo de riscos faz com que o
desenvolvimento humano vá mais além do conceito de “crescimento em equidade”. O respeito
pelos direitos humanos está no cerne da protecção da segurança humana.
O conceito de segurança humana (Bernardo Sorj)
O conceito de segurança humana foi apresentado pela primeira vez em um relatório do
PNUD de 1994,1 embora as bases para sua formulação estivessem há muito presentes no
âmbito das Nações Unidas. A Carta da ONU, além de diversos documentos posteriores,
menciona a soberania nacional como princípio norteador do sistema internacional, bem como a
defesa universal dos direitos humanos a despeito das fronteiras. Em outras palavras, desde sua
origem as Nações Unidas reconhecem duas linhas de valores “absolutos” que o sistema
internacional deve proteger: a soberania nacional e os direitos humanos individuais.
1
Sobre a história do conceito de segurança humana, ver Charles Philippe David & Jean-François Rioux, “Le concept
de Securité Humaine”, in Jean-François Rioux (ed.), La Sécurité Humain (Paris: L´Harmattan, 2001).

38. 38
Atualmente, a defesa do conceito de segurança humana se baseia em particular na
nova constelação internacional de atores políticos, posterior à Guerra Fria – em boa parte pelo
fato de que hoje a insegurança física é causada mais por conflitos armados internos do que por
guerras entre países. Tais conflitos podem ser guerras civis ou disputas mais indefinidas entre
quadrilhas armadas ou grupos terroristas, às vezes com apoio direto ou indireto de Estados
pouco comprometidos com os direitos humanos.
O conceito de segurança humana é inovador em sua ênfase no cumprimento das leis de
defesa dos direitos humanos individuais. Considera-se esta a principal tarefa da ordem
internacional, mesmo contra a vontade dos Estados, mencionados como uma das principais
fontes de insegurança individual. Todavia, como veremos, apesar de estar centrada nos
indivíduos, a segurança humana não pode ser dissociada dos quadros institucionais, em
especial dos Estados sob os quais os direitos humanos são (ou não) implementados.
A ênfase em uma visão que não tem por foco exclusivo a soberania das nações promove
novas formas de multilateralismo extra-estatal conferindo um papel central aos atores não-
governamentais – em especial às ONGs.2
Há diversas concepções de segurança humana na esfera internacional. A versão
proposta pela Comissão de Segurança Humana, presidida por Sadako Ogasa e Amartya Sen,3
patrocinada pelo governo japonês, é por demais ampla e imprecisa (“um mundo livre de
necessidades e livre de medo”). Buscando incluir no conceito de desenvolvimento humano do
PNUD riscos e ameaças à segurança física e ambiental (epidemias, acesso a atendimento
médico, pobreza, suprimento de água, crises de desenvolvimento e econômicas, acesso a armas
de fogo, violência física e desastres ecológicos), acaba propondo uma visão holística e difusa do
que deveria ser uma política nacional ou internacional de segurança ou insegurança.
Concepções de foco mais definido, em especial as apresentadas pelo governo e por
pesquisadores do Canadá, atribuem cinco características à segurança humana:4
1. É um conceito holístico que abrange todas as variadas fontes de insegurança individual,
incluindo as associadas à pobreza e à violência física.
2
Sobre as novas formas de multilateralismo, ver o excelente artigo de Shepard Forman, New Coalitions for Global
Governance: The Changing Dynamics of Multilateralism (Center of International Cooperation, 2004).
3
Disponível em <http://www.humansecurity-chs.org/finalreport/index.html>. Acesso em 21 out. 2005.
4
Para uma apresentação atualizada do conceito canadense de segurança humana e seu papel em relações exteriores,
ver: Ernie Regehr & Peter Whelan, Reshaping the Security Envelope: Defense Policy in a Human Security Context
(Ploughshares Working Papers, 4-4, 2004). Mais informações sobre segurança humana em geral, e a concepção
canadense em particular, em <www.humansecuritygateway.com>. Acesso em 21 out. 2005.

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2. Concentra-se nos direitos humanos dos indivíduos. Na verdade, enfatiza o papel do
governo como fonte de insegurança para seus cidadãos.
3. Valoriza a sociedade civil como ator privilegiado, reduzindo assim, de forma implícita, o
papel do governo.
4. Procura ter uma perspectiva global.
5. Justifica a intervenção externa da comunidade internacional em países que estejam
atravessando crises humanitárias.
ORDEM PÚBLICA
A noção jurídica de ordem pública consiste, basicamente, em uma situação de
tranqüilidade e normalidade assegurada pelo Estado às instituições e aos membros da
sociedade, em consonância com as normais legais vigentes. Partindo de uma perspectiva mais
dinâmica, a definição de ordem pública pode ser aprendida como um espaço plural de
socialização, onde diversos grupos de interesse estão atuando de maneira a fazer valer as suas
reivindicações, direitos e deveres. Constitui o locus democrático privilegiado para a manifestação
dos conflitos de interesses entre esses diversos grupos, cabendo ao Estado a sua administração
satisfatória
SEGURANÇA PÚBLICA
A segurança pública, como um dos elementos componentes da ordem pública, contribui
para essa “situação de tranqüilidade” ao mesmo tempo em que se nutre deste equilíbrio,
dinâmico e negociado, como condição para a qualidade da prestação de seus serviços.
O objetivo da segurança pública é proteger as pessoas, garantindo-lhes o pleno exercício
de seus direitos, como, por exemplo, o direito à vida. Ela também abrange os bens considerados
públicos, como uma escola pública ou uma praça, pois através deles a população pode exercer
direitos importantes como o direito à educação e ao lazer.

40. 40
SEGURANÇA HUMANA E PARTICIPAÇÃO
COMUNITÁRIA
O QUE FAZER EM NÍVEL LOCAL?
O fenômeno da violência e da criminalidade é extremamente complexo, multifacetado e
dinâmico, exigindo uma abordagem integrada, multi-setorial, que envolva a sociedade como um
todo na busca de soluções efetivas e sustentáveis. Intervenções que acionem apenas as
instituições policiais ou de justiça criminal, desarticuladas, não oferecem resultados duráveis, até
porque o campo de ação destas instâncias sobre as possíveis causas do fenômeno é limitado.
Nas discussões nacionais e internacionais sobre Segurança Pública, cresce cada vez
mais a importância das cidades. A instância governamental mais próxima dos problemas vividos
pelos cidadãos tem papel crucial na implementação de soluções ajustadas aos contextos
específicos da comunidade como atuar preventivamente sobre fatores como a degradação
ambiental, o desemprego, problemas de saneamento, iluminação pública e falta de opções de
lazer, a chamada “prevenção primária”. Desta forma, os governos locais podem ajudar e muito
as ações das organizações policiais e trazer benefícios efetivos para a Segurança Pública.
Por outro lado, os efeitos cotidianos da violência e da criminalidade são sentidos, em
primeiro lugar, pela comunidade e seus membros, seja sob a forma de eventos concretos, seja
através da “sensação de insegurança”. A participação comunitária, portanto, é fundamental para
a consolidação de uma verdadeira política pública.
Em que sentido ela é tão fundamental? Primeiro, para que as instituições de segurança
pública possam atuar conhecendo as demandas e problemas concretos da comunidade.
Para uma atuação preventiva, é preciso ouvir os atores locais; segundo, para que a própria
comunidade e as outras instituições da prefeitura possam identificar as causas do crime e da
violência podendo atuar mais diretamente nas ações de prevenção;
Portanto, é fundamental criar mecanismos eficazes de participação e colaboração
da comunidade no processo de planejamento e execução das políticas públicas de prevenção
da violência.
Nesse sentido, as igrejas, organizações religiosas e comunitárias, ONGs e movimentos
sociais presentes na localidade podem desempenhar um papel chave na discussão e
implementação de conselhos comunitários a fim de buscar soluções com o Poder Público para a
construção de medidas na prevenção da violência.

41. 41
O CONSELHO COMUNITÁRIO DE SEGURANÇA
A constituição do Conselho Comunitário deve ter como principal objetivo articular a
participação da comunidade nos programas de prevenção da violência e criminalidade no nível
local e servir como canal de expressão e participação dos seus moradores. Nesse sentido, o
Conselho Comunitário representa, localmente, a parceria da comunidade com o poder público
constituído;
Ele deve funcionar como fórum de discussão e diagnóstico dos problemas
comunitários, como também para definir as estratégias de ação na comunidade. Assim, o
Conselho Comunitário tem também um caráter propositivo.
FUNÇÕES DO CONSELHO COMUNITÁRIO
• Identificar os problemas de segurança pública e, em geral, todos aqueles que afetam a
qualidade de vida dos moradores da comunidade;
• Formular propostas de conteúdo preventivo aos problemas identificados, visando
encontrar formas de participação e colaboração da comunidade nos programas de
prevenção da violência desenvolvidos pelos governos municipal e estadual;
• Desenvolver campanhas educativas sobre cultura de paz, resolução de conflitos e
prevenção da criminalidade;
• Influenciar na agenda de ações de prevenção à violência desenvolvidas pela prefeitura e
pelo Estado;
• Servir de canal de diálogo entre as autoridades e os moradores da comunidade.
ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DO CONSELHO COMUNITÁRIO
Composição: O Conselho Comunitário deve ser constituído por membros da
associação de moradores da comunidade, lideranças locais, igrejas, clubes, comércios, grupos
culturais e esportivos, outras associações atuantes, Polícia Militar, Polícia Civil, Guarda
Municipal e representante da Prefeitura;
Atuação: O Conselho Comunitário deverá ser dotado de autonomia e expressividade,
para que possa servir efetivamente como centro de acompanhamento das atividades de
prevenção da criminalidade pela comunidade e como mecanismos para melhorar a integração e
cooperação da mesma;

42. 42
Estrutura: As atividades do Conselho Comunitário serão conduzidas através de
uma Coordenação, eleita pelos membros do Conselho. É ideal que a Coordenação seja
renovada periodicamente.
FUNÇÕES DA COORDENAÇÃO
Secretariar todo o trabalho desenvolvido no âmbito do Conselho Comunitário;
• Preparação do ambiente físico e dos meios auxiliares para as reuniões de trabalho
do Conselho;
• Preparação da pauta das reuniões de trabalho do Conselho;
• Realização de convite a palestrantes e/ou pesquisadores para expor temas
relevantes para o Conselho e para a comunidade;
• Registro das reuniões de trabalho do Conselho através de atas;
• Encaminhamento das propostas construídas no âmbito do Conselho às autoridades
competentes da esfera municipal, estadual ou federal;
• Acompanhamento das ações propostas junto às autoridades competentes.
ROTINAS DO CONSELHO COMUNITÁRIO
Reuniões mensais com os integrantes do Conselho;
Elaboração de Regimento Interno – competência, subordinação, composição, atribuições,
etc.;
Registro e sistematização do conteúdo das reuniões, através de atas;
Elaboração de listas de presença e de contatos;
Criação de estratégias de divulgação e comunicação;
Levantamento de dados para subsidiar as discussões nas reuniões ou convite a
palestrantes para exposição de temas referentes à prevenção da violência;
Divulgação das pautas com antecedência;
Elaboração de propostas de encaminhamento.
ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
Passo 1: Identificação do Problema
o Levantamento de problemas;

43. 43
o Baseado nas percepções dos moradores e nas informações sobre a comunidade;
o Os integrantes do Conselho devem, consensualmente, definir quais problemas são
prioritários;
o É importante que cada problema identificado seja tratado individualmente,
preferencialmente dois problemas por reunião.
Passo 2: Definição de Objetivo
o Para enfrentar cada problema, pensar apenas um objetivo a ser alcançado;
o O objetivo deve ser simples, claro e factível;
o Deve representar um progresso em relação à situação atual. Ex.: Problema: Ausência de
coleta regular de lixo. Objetivo: Pressionar a companhia de lixo da cidade a recolher o
lixo periodicamente.
Passo 3: Definição dos Encaminhamentos
o O grupo deve entrar em consenso sobre três encaminhamentos prioritários capazes de
levar a comunidade a alcançar o objetivo proposto;
Passo 4: Identificação dos órgãos responsáveis
o Podem ser um ou mais para cada ação. Ideal que o grupo defina que órgãos ou
instituições devem ser acionadas para alcançar o objetivo proposto.
Passo 5: Redação do Encaminhamento
o Em formato de ofício, endereçado ao chefe do órgão competente, assinado pelo(a)
coordenador(a) do Conselho;
o Estrutura do documento: Breve descrição do problema, apresentação de sugestões de
encaminhamento segundo discutido entre os membros do Conselho, solicitação de
resolução do problema.
Passo 6: Definição de Prazos
o Trata-se do prazo que o grupo definiu para que o órgão ao qual o encaminhamento foi
dirigido, apresente uma resposta e/ou uma solução;
o No caso da não obtenção de retorno do órgão responsável, o conselho deverá definir
outras instâncias que precisarão ser mobilizadas.
Passo 7: Formulação de Indicadores de Monitoramento e Avaliação
o Que dados podemos utilizar para verificar se o encaminhamento proposto está no seu
curso normal (monitoramento) e se está atingindo resultados (avaliação).
o Exemplos de indicadores para medir a eficácia do Conselho: