Contenu connexe
Similaire à ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 2545 (20)
Plus de Utai Sukviwatsirikul (20)
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 2545
- 1. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 5
บทที่ 1 ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย
หนา
บทนํา ……………………………………………………………………………………………………………… 7
1. การคัดเลือกยา …………………………………………………………………………………………………. 7
2. การจัดหาและกระจายยา ………………………………………………………………………………………. 9
3. การเงินการคลังที่เกี่ยวกับยา …………………………………………………………………………………… 11
4. การใชยา ………………………………………………………………………………………………………... 13
5. ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร ……………………………………………………………………………. 15
6. นโยบายแหงชาติดานยา ……………………………………………………………………………………….. 17
7. กฎหมายเกี่ยวกับยา ……………………………………………………………………………………………. 19
8. ระบบขอมูลขาวสารดานยา …………………………………………………………………………………….. 21
9. อุตสาหกรรมผลิตยาแผนปจจุบัน ………………………………………………………………………………. 23
10. การพัฒนาและการจัดการทรัพยากรมนุษยในระบบยา ……………………………………………………… 25
11. การคาระหวางประเทศกับระบบยา …………………………………………………………………………… 27
12. วิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540 กับระบบยา ………………………………………………………………………. 29
- 2. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย6
- 3. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 7
บทที่ 1
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย
บทนํา
กระแสโลกาภิวัตนมีอิทธิพลเปนอยางมากตอระบบสุขภาพของไทยรวมทั้งระบบยา ทั้งนี้ สวนหนึ่งเนื่องมาจากการ
ยอมรับเอาแนวความคิดและเทคโนโลยีทางการแพทยแบบตะวันตกเขามาเปนกระแสหลักในการบําบัดรักษาและปองกันโรค
สําหรับประชาชนในประเทศมาเปนเวลานานหลายทศวรรษ จนเกิดภาวะพึ่งพิงเทคโนโลยีและสิ่งประดิษฐ เชน ยา หรืออุปกรณ
ตางๆ ที่พัฒนาขึ้นจากแนวทางและองคความรูตามแบบแผนดังกลาว ในขณะที่การวิจัยและพัฒนาเพื่อสรางสรรคองคความรู
เหลานั้นเกิดขึ้นในประเทศไทยนอยมาก การที่ตองนําเขาเทคโนโลยีและผลิตภัณฑทางการแพทยซึ่งสวนใหญมีราคาแพงจาก
ตางประเทศไดกอใหเกิดผลกระทบที่เห็นไดชัดระหวางภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจในป 2540 และนํามาซึ่งการปรับตัวของ
องคประกอบตางๆ ในระบบยาและระบบสุขภาพเพื่อรองรับผลกระทบตอสถานะทางการเงินการคลังที่เปลี่ยนแปลงไป
ผลสืบเนื่องจากโลกาภิวัตนที่มีตอระบบยาอีกประการหนึ่ง ไดแก การปฏิบัติตามขอตกลงระหวางประเทศ ซึ่งบาง
กรณีอาจสงผลเสียอยางรุนแรงตอระบบสุขภาพโดยรวมหากไมมีมาตรการแกไขที่เหมาะสม เชน ขอตกลงขององคการการคา
โลกวาดวยการคุมครองสิทธิในทรัพยสินทางปญญาที่เกี่ยวกับการคา (Agreement on Trade-Related Aspect on Intellectual
Property Rights – TRIPs) เปนตน นอกจากนี้ การไหลบาของขอมูลขาวสารในโลกยุคไรพรมแดน สวนหนึ่งไดเหนี่ยวนําใหเกิด
ปญหาการบริโภคยาและบริการทางการแพทยอยางไมสมเหตุผลขึ้น แตในทางตรงขาม ขอมูลขาวสารดานยาจากตางประเทศ
จํานวนไมนอยไดถูกนํามาใชเปนประโยชนในการกําหนดมาตรการเพื่อคุมครองผูบริโภคในประเทศไทย
รายงานการศึกษาวิเคราะหระบบยาของประเทศไทยฉบับนี้ แบงเนื้อหาตามองคประกอบของระบบยาออกเปน 12
หัวขอ ซึ่งสะทอนสถานการณปจจุบัน แนวโนมในอนาคต และขอเสนอแนะในการพัฒนาแตละองคประกอบไวอยางละเอียด
โดยสวนหนึ่งไดนําเสนอขอมูลที่ชี้ใหเห็นความเปลี่ยนแปลงที่เกิดกับระบบยาในระยะ 10 ปที่ผานมา
1. การคัดเลือกยา (1)
กระบวนการคัดเลือกยาในระดับประเทศ ไดแก การขึ้นทะเบียนตํารับยา ซึ่งรวมทั้งการทบทวนทะเบียนตํารับยานั้น
เปนกระบวนการที่มีหลักการ รายละเอียดและวิธีปฏิบัติตามที่บัญญัติไวในพระราชบัญญัติยา พระราชบัญญัติวัตถุที่ออกฤทธิ์ตอ
จิตและประสาท และพระราชบัญญัติยาเสพติดใหโทษ รวมทั้งกฎหมายอื่นๆ ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติดังกลาว เชน
กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง และคําสั่งกระทรวงสาธารณสุข เปนตน ทั้งนี้ การขึ้นทะเบียนตํารับยามีวัตถุประสงคที่จะ
คัดเลือกยาที่มีประสิทธิผลในการรักษา ปลอดภัย และมีคุณภาพไดมาตรฐาน
หลักเกณฑและวิธีการขึ้นทะเบียนตํารับยาในประเทศไทยมีพัฒนาการมาเปนเวลายาวนาน แตในปจจุบันพบวายังมี
จุดออนหลายประการ เชน การอนุญาตใหขึ้นทะเบียนตํารับยาแบบตลอดชีพ โดยไมมีขอกําหนดใหมีการตออายุทะเบียนพรอม
กับการประเมินซ้ําในระยะเวลาที่ตายตัว ในขณะที่การขาดนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการทบทวนทะเบียนตํารับยาทําใหไมมีการ
กําหนดแผนงานที่ชัดเจนและไมมีการปฏิบัติอยางสม่ําเสมอและจริงจัง เปนเหตุใหยังคงตองรับขึ้นทะเบียนตํารับยาที่มีตัวยา
สําคัญหรือสูตรตํารับที่ไมเหมาะสม (ตัวอยางในตารางที่ 1.1) ขอกําหนดเรื่องการศึกษาชีวสมมูลย (bioequivalence study) มี
ผลบังคับใชเฉพาะยาสามัญเลียนแบบยาใหมที่ขึ้นทะเบียนตํารับยาภายหลังป พ.ศ.2532 การพิจารณาตัดสินใจโดย
- 4. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย8
คณะอนุกรรมการและคณะทํางานที่เกี่ยวของโดยไมมีหลักเกณฑที่แนชัด ซึ่งทําใหผลการพิจารณาจากการประชุมแตกตางกันไป
ขึ้นกับวิจารณญาณของผูเขาประชุมแตละครั้ง เปนตน จุดออนเหลานี้ชี้ใหเห็นวากระบวนการคัดเลือกยาระดับประเทศอาจจะไม
สามารถบรรลุวัตถุประสงคตามที่กลาวขางตน
ตารางที่ 1.1 ตัวอยางสูตรตํารับยาที่ไมเหมาะสมแตยังคงไดรับอนุญาตใหจําหนายในประเทศไทย
(1) Dipyrone + Potassium citrate (aqueous solution for children, syrup)
(2) Dipyrone + Paracetamol (compressed tablet)
(3) Phenylbutazone + Dipyrone (sterile solution, hard capsule, film coated tablet)
(4) Phenylbutazone + Indomethacin (hard capsule)
(5) Phenylbutazone + Dimenhydrinate (compressed tablet)
(6) Phenylbutazone + Aluminium hydroxide gel (compressed tablet, hard capsule)
(7) Cyproheptadine + Methadiene (hard capsule, syrup)
(8) Chloramphenicol + streptomycin (suspension)
ที่มา : ดัดแปลงจากคณะทํางานศึกษาวิเคราะหการคัดเลือกยา (1)
เนื่องจากการขึ้นทะเบียนตํารับยาในประเทศไทยเปนแบบตลอดชีพ ตํารับยาที่ไดรับการขึ้นทะเบียนจึงสะสมมี
จํานวนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในแตละป อัตราการขึ้นทะเบียนตํารับยาที่มิใชยาใหมระหวางป พ.ศ.2526 – 2544 โดยเฉลี่ย1,350 ตํารับ
ตอป สวนยาใหมมีการขึ้นทะเบียนตํารับยาโดยเฉลี่ย 103 ตํารับตอป ปจจุบันอัตราการขึ้นทะเบียนตํารับยาทุกประเภทมี
แนวโนมสูงขึ้น ในขณะที่มีการเพิกถอนทะเบียนตํารับยาระหวางป พ.ศ.2526 – 2544 เพียง 50 คําสั่ง ณ วันที่ 10 มกราคม
พ.ศ.2545 มีทะเบียนตํารับยาแผนปจจุบันสําหรับมนุษยอยูรวมทั้งสิ้น 25,616 ตํารับ
ภายหลังวิกฤตทางเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 บัญชียาหลักแหงชาติมีความสําคัญมากขึ้น เนื่องจากมีการนําบัญชียา
ดังกลาวไปใชเปนบัญชีอางอิงชุดสิทธิประโยชนของสวัสดิการรักษาพยาบาลขาราชการ ซึ่งเปนเหตุใหมีการแกไขปรับปรุงบัญชี
ยาหลักฯ ครั้งสําคัญในเวลาตอมา บัญชียาหลักฯ ฉบับใหมซึ่งประกาศใชในป พ.ศ.2542 ไดถูกจัดทําขึ้นโดยมีปรัชญาและแนวคิด
ที่แตกตางไปจากเดิม รวมทั้งมีการกําหนดหลักเกณฑการคัดเลือกยาเขาสูบัญชีขึ้นใหม โดยใหมีความครอบคลุมรายการยาที่
จําเปนในการรักษาโรคและแกไขปญหาสาธารณสุขของประเทศอยางกวางขวาง โดยเฉพาะอยางยิ่งเหมาะที่จะนําไปใชเปนบัญชี
รายการยาที่สามารถเบิกคายาจากสวัสดิการสุขภาพตางๆ และเนนใหนําหลักการทางดานเภสัชเศรษฐศาสตรมาใชในการคัดเลือก
ยา ในการจัดทําบัญชียาหลักฯ พ.ศ.2542 นี้ เปนครั้งแรกที่มีการแตงตั้งคณะทํางานที่มีความเชี่ยวชาญดานตางๆ รวม 23 คณะ
เพื่อทําหนาที่พิจารณากลั่นกรองรายการยากอนนําเสนอคณะอนุกรรมการพัฒนาบัญชียาหลักแหงชาติ อยางไรก็ตาม พบวาการ
พิจารณาของคณะทํางานคณะตางๆ มีความลักลั่นในการปฏิบัติตามหลักเกณฑ รวมทั้งมีการประเมินตนทุน – ผลไดของยาแตละ
รายการที่นํามาคัดเลือกนอยมาก ดวยหลักการที่จะใหบัญชียาหลักฯ ฉบับใหมมีความครอบคลุมรายการยาอยางกวางขวาง ทําให
รูปแบบของบัญชียาดังกลาวซึ่งมีลักษณะเปน minimal list มาตั้งแตเริ่มจัดทําในป พ.ศ. 2524 มาเปน maximal list โดยมีรายการ
ยาเพิ่มขึ้นจาก 408 รายการในป พ.ศ.2524 เปน 933 รายการ ในป พ.ศ.2542
- 5. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 9
การคัดเลือกยาเขาสูบัญชียาโรงพยาบาลอยูในความรับผิดชอบของโรงพยาบาลแตละแหง กระบวนการดังกลาวจึง
แตกตางกันไปในรายละเอียด แตก็มีหลักเกณฑบางประการคลายคลึงกัน ไดแก การพิจารณาประสิทธิผลและความเสี่ยงตอ
อันตรายจากการใชยา คาใชจายที่เกิดขึ้น ความสะดวกในการใชยา โดยพิจารณาเปรียบเทียบกับยาเดิมในกลุมเดียวกันที่ใชอยูใน
โรงพยาบาล ใบรับรองการปฏิบัติตามหลักเกณฑวิธีการที่ดีในการผลิตยา (Good Manufacturing Practices – GMP) เปน
หลักฐานยืนยันคุณภาพมาตรฐานของยาอยางหนึ่งที่โรงพยาบาลในสังกัดตางๆ ใหความสําคัญ ไมพบวามีโรงพยาบาลใดนํา
หลักการทางเภสัชเศรษฐศาสตรมาใช นอกจากนี้ สําหรับโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุขยังตองคัดเลือกยาใหเปนไป
ตามแนวทางที่กําหนดในแผนแมบทการพัฒนาสุขภาพที่ดีดวยตนทุนต่ํา (Good Health at Low Cost) ซึ่งนํามาใชในการบริหาร
เวชภัณฑ เพื่อควบคุมคาใชจายตั้งแตเกิดภาวะวิกฤตเศรษฐกิจอีกดวย
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา :
(1) มีกลไกและกําลังคนที่มีประสิทธิภาพในการทบทวนทะเบียนตํารับยาและติดตามความปลอดภัย
(2) มีกรอบในการติดตามประเมินผลการใชบัญชียาหลักแหงชาติ
(3) มีกลไกและกําลังคนที่มีประสิทธิภาพในการประเมินเทคโนโลยีเพื่อสนับสนุนขอมูลดานเศรษฐศาสตรในการ
คัดเลือกยา
(4) ขอเสนอในการวิจัย :
• การวิจัยดําเนินการ (Operational research) เพื่อพัฒนาตัวแบบ (model) ของโครงสรางและกระบวนการ
ในการขึ้นทะเบียนตํารับยา การทบทวนทะเบียนตํารับยา และการคัดเลือกยาเขาบัญชียาของโรงพยาบาล
(ภาครัฐ) รวมทั้งพัฒนาฐานขอมูลการขึ้นทะเบียนตํารับยาและการคัดเลือกยาทั้งประเทศ
• การวิจัยอยางตอเนื่องดานเศรษฐศาสตร โดยเฉพาะการศึกษาตนทุน -ประสิทธิผลของยา
2. การจัดหาและกระจายยา (2)
ขนาดของตลาดยาในประเทศไทยมีแนวโนมขยายตัวอยางตอเนื่อง ถึงแมจะมีการหยุดชะงักในป พ.ศ.2541 ซึ่งเปน
ระยะแรกของวิกฤตเศรษฐกิจ แตหลังจากนั้นก็กลับขยายตัวเพิ่มขึ้นอีก นอกจากนี้ ในชวง 10 ปที่ผานมา สัดสวนมูลคายาที่นําเขา
จากตางประเทศมีแนวโนมเพิ่มสูงขึ้น กลาวคือ เพิ่มจากรอยละ 31 ในป พ.ศ.2533 เปนรอยละ 47 ในป 2543 ซึ่งชี้วายาที่ผลิตใน
ประเทศมีความสําคัญลดลงในเชิงมูลคา รวมทั้งเปนการบงชี้ถึงภาวะการพึ่งพิงยาที่ผลิตจากตางประเทศที่เพิ่มสูงขึ้น
ผูผลิตและผูนําเขายาในประเทศไทยมีทั้งหนวยงานในภาครัฐและผูประกอบการภาคเอกชน ในระยะ 3 ปหลัง
(พ.ศ.2542 – 2544) โรงงานผลิตยาของเอกชนมีจํานวนลดลงจาก 178 แหงเปน 171 แหง ในจํานวนบริษัทผลิตยาสําเร็จรูปที่มี
ยอดการจําหนายสูงสุด 10 อันดับแรก มีโรงงานยาของเอกชนไทยเพียงโรงงานเดียวที่ติดอันดับดังกลาว
การแขงขันของผูผลิตและผูนําเขายาในการจําหนายยาใหกับหนวยราชการเปนการแขงขันแบบไมสมบูรณ องคการ
เภสัชกรรมเปนรัฐวิสาหกิจที่ผลิตยาและเปนตัวแทนจําหนายยารายใหญปอนใหกับโรงพยาบาลของรัฐ โดยอาศัยขอไดเปรียบใน
การแขงขันกับผูผลิตและผูแทนจําหนายยารายอื่นจากเงื่อนไขเรื่องการจัดซื้อจัดหายาที่กําหนดในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา
ดวยการพัสดุ สัดสวนมูลคายาที่องคการเภสัชกรรมจําหนายใหแกภาครัฐสูงถึงรอยละ 85 ของยอดการจําหนายทั้งหมดในป
พ.ศ.2533 แลวเพิ่มขึ้นเปนรอยละ 92 และ 94 ในป พ.ศ.2540 และ 2544 ตามลําดับ จากการที่ยาสวนใหญที่องคการเภสัชกรรม
ผลิตเปนยาในบัญชียาหลักแหงชาติ ประกอบกับการเอื้อประโยชนจากขอกําหนดในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีที่กลาวขางตน
- 6. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย10
เปนเหตุใหองคการเภสัชกรรมไดรับประโยชนจากการผูกขาดการจําหนายยาใหแกสวนราชการ ตลอดจนเปนปจจัยหนึ่งที่ทําให
องคการเภสัชกรรมไดรับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 นอยที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับผูผลิตรายอื่น โดยพบวา
ยอดการจําหนายยาขององคการเภสัชกรรมไมลดลง
ยาที่ผลิตหรือนําเขามาในประเทศถูกกระจายสูผูบริโภคผานชองทางตางๆ ตามเงื่อนไขที่กําหนดในกฎหมายและ
มาตรการที่เกี่ยวของ เชน ยาควบคุมพิเศษหรือวัตถุที่ออกฤทธิ์ตอจิตและประสาทตองจําหนายโดยเภสัชกรเมื่อมีใบสั่งยาจาก
แพทย หามการจําหนายยาใหมที่ขึ้นทะเบียนตํารับยาแบบมีเงื่อนไขนอกสถานพยาบาล เปนตน ในภาพรวม โรงพยาบาลและราน
ยาเปนชองทางกระจายยาที่สําคัญที่สุด ถึงประมาณรอยละ 90 ของมูลคายาทั้งหมด (ภาพที่ 1.1) ยาที่กระจายผานโรงพยาบาลเปน
มูลคาสูงสุด ไดแก กลุมยาปฏิชีวนะและยารักษาโรคหัวใจและหลอดเลือด ในขณะที่ยาบรรเทาอาการ เชน ยาแกหวัดคัดจมูก ยา
อม ยาลดไขบรรเทาปวด เปนยาที่มีการกระจายผานรานยาเปนมูลคาสูงสุด
ภาพที่ 1.1 ชองทางหลักและสัดสวนการกระจายยาของประเทศไทย ป 2543
ผูผลิต/ผูนําเขา
(Manufacturers/Importers)
ผูแทนจําหนาย
(Agent/Distributor)
จัดจําหนายโดยตรง
(Own distribution)
ผูคาสง (Wholesalers)
องคการเภสัชกรรม
(Government Pharmaceutical
Organization, GPO)
คลินิก
(Private
clinics) (7%)
รานขายยา ขย.1 และ
2(Retail drug stores
A&B ) (32%)
อื่นๆ
(others)
(3%)
โรงพยาบาลภาครัฐ
สถานีอนามัย และศบส. (44%)
6%
6% 1% 4% 30% 1% 1% 55% 2%
3%
ที่มา : คณะทํางานศึกษาวิเคราะหการจัดหาและการกระจายยา (2)
หมายเหตุ: อื่นๆ หมายถึง ชองทางกระจายยานอกระบบ เชน รถเร รานสะดวกซื้อ รานชํา เปนตน
(Non-medical outlets e.g., Mobile units, supermarkets, groceries, etc.)
ศบส. หมายถึง ศูนยบริการสาธารณสุข
รพ.เอกชน(Private
hospitals) (14%)
- 7. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 11
การจําหนายยาในรานขายของชํา ซูเปอรมารเกต รานสะดวกซื้อ การจําหนายยาอันตราย ยาควบคุมพิเศษ วัตถุที่ออก
ฤทธิ์ตอจิตและประสาทในรานขายยาแผนปจจุบันบรรจุเสร็จที่ไมใชยาอันตรายหรือยาควบคุมพิเศษ (ขย.2) รวมทั้งแหลงอื่นๆ ที่
ไมถูกตองตามกฎหมายเปนสิ่งที่พบไดทั่วไป การขายตรง (direct sale) และการขายยาผานอินเตอรเนตเปนชองทางการกระจาย
ที่สําคัญของยาบางกลุม ซึ่งปจจุบันยังไมมีวิธีควบคุมที่มีประสิทธิผล และสวนใหญเกิดขึ้นควบคูไปกับการโฆษณาสงเสริมการ
ขายโดยไมไดรับอนุญาต การกระจายยาผานแหลงที่กลาวนี้เปนปจจัยหนึ่งที่ทําใหเกิดการใชยาอยางไมสมเหตุผล
ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุเปนกรอบที่โรงพยาบาลในภาครัฐตองปฏิบัติตามในการจัดซื้อจัดหายา
ดวยเงินงบประมาณ นอกจากนี้ สําหรับโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุขยังตองดําเนินการตามระเบียบและประกาศ
กระทรวงสาธารณสุขที่เกี่ยวของ รวมทั้งเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 กระทรวงฯ ยังไดดําเนินการปฏิรูประบบบริหาร
เวชภัณฑตามแผนแมบทการพัฒนาสุขภาพที่ดีดวยตนทุนต่ํา ซึ่งมีขอกําหนดตางๆ เพิ่มเติมจากระเบียบที่เคยปฏิบัติอยูเดิม เชน
การกําหนดจํานวนรายการยาสูงสุดสําหรับโรงพยาบาลแตละระดับ สัดสวนจํานวนรายการยาในบัญชียาหลักแหงชาติและยา
นอกบัญชียาหลักฯ การจัดซื้อยารวมกันในระดับจังหวัด และการสํารองยา เปนตน
ความเปลี่ยนแปลงของรานยาในประเทศไทยในชวงทศวรรษที่ผานมา ไดแก การจัดการรานยาระบบลูกโซ (chain
store) และรานยาระบบแฟรนไชสหรือแบบเอกสิทธิ์ (franchise) ซึ่งเริ่มแพรหลาย และมีแนวโนมวาจะเพิ่มจํานวนขึ้น พรอม
กับการเขามามีสวนแบงการตลาดสูงขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับรานยาแบบดั้งเดิม สวนการจัดหายาสําหรับโรงพยาบาลก็เริ่มจะมีการ
นํารูปแบบใหมเขามาใช โดยเฉพาะอยางยิ่งในโรงพยาบาลเอกชนบางเครือขาย เชน การจัดหายาผานตัวกลางที่เรียกวา ผูขายหลัก
(prime vender) หรือ supply chain ซึ่งเปนรูปแบบที่คาดวาจะแพรหลายตอไปในอนาคต
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : การพัฒนาระบบจัดหายาของสถานพยาบาลและรานยาควรดําเนินการใหสอดคลองและเกิด
ประโยชนกับการโครงการหลักประกันสุขภาพถวนหนาในระยะตอไป โดยการนําวิธีการจัดการวิธีใหมๆ ในการจัดหายาเพื่อเพิ่ม
ประสิทธิภาพของระบบบริการ ทั้งนี้ ตองคํานึงถึงรูปแบบและหนาที่ของระบบบริการสุขภาพแตละระดับ และความรวมมือ
ระหวางสถานพยาบาลทั้งภาครัฐและเอกชน นอกจากนี้ ควรเรงรัดการแกไขระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุ
เกี่ยวกับการจัดซื้อยาโดยสวนราชการ รวมทั้งปรับปรุงบทบาทขององคการเภสัชกรรมควบคูกับการพัฒนาศักยภาพของผูผลิตยา
ภาคเอกชน โดยมีจุดมุงหมายทั้งการแขงขันที่สมบูรณในตลาดยาและความมั่นคงทางดานยาของประเทศ
ขอเสนอในการวิจัย : ศึกษาประสิทธิผลและประสิทธิภาพของระบบการจัดหายาดวยวิธีการจัดการรูปแบบตางๆ ที่
เหมาะสมสําหรับเครือขายบริการสุขภาพภายใตโครงการหลักประกันสุขภาพถวนหนา
3. การเงินการคลังที่เกี่ยวกับยา (3)
ปจจุบัน มีการศึกษาวิจัยที่เกี่ยวของกับการเงินการคลังดานยาในประเทศไทยอยูไมมาก การนําเสนอภาพในบาง
ประเด็นจึงตองอาศัยการอางอิงขอมูลการเงินการคลังดานสุขภาพเปนหลัก ตัวเลขดังกลาวเปนผลรวมของคาบริการ คาตรวจทาง
หองปฏิบัติการ คาหองพัก คาอาหาร และคายา ทั้งนี้ โดยอนุมานจากการที่ยาเปนองคประกอบที่สําคัญของการใหบริการใน
ระบบสุขภาพ เชน ถือวาแหลงที่มาของรายจายดานยาเปนไปในทิศทางเดียวกับรายจายดานสุขภาพ ดวยวิธีดังกลาวพบวาในป
2543 แหลงที่มาของรายจายดานยาสวนใหญ (รอยละ 64) มาจากครัวเรือนและนายจาง รองลงมาไดแกงบประมาณของรัฐที่
จัดสรรใหแกกระทรวงสาธารณสุขและกระทรวงอื่นๆ (รอยละ 23) สัดสวนของเงินที่จายโดยตรงเพื่อการรักษาพยาบาลสมาชิก
- 8. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย12
ในครัวเรือนนี้มีแนวโนมลดลงอยางตอเนื่อง ในขณะที่รายจายจากภาครัฐมีสัดสวนสูงขึ้น ตั้งแตป พ.ศ.2533 เปนตนมา โดย
เพิ่มขึ้นจากรอยละ 21 ในป พ.ศ.2533 เปนรอยละ 33 ในป พ.ศ.2543 (ภาพที่ 1.2)
ภาพที่ 1.2 รายจายดานสุขภาพของประเทศไทยและสัดสวนของรายจายจากภาครัฐและครัวเรือน, พ.ศ.2531 – 2541
ในมูลคา พ.ศ.2531
แหลงขอมูล : สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ (บรรณาธิการ) (4)
สําหรับการคํานวณคาใชจายดานยานั้นก็ประสบปญหาขาดขอมูลที่ชัดเจนเชนเดียวกัน ผลการคํานวณที่ไดจากวิธีการ
และการใชขอมูลพื้นฐานจากแหลงตางๆ ไมสามารถสอบทานความถูกตองซึ่งกันและกันได เนื่องจากใหผลแตกตางกันมากและ
สวนหนึ่งขาดการศึกษาในลักษณะอนุกรมเวลาทําใหขอมูลขาดหายไปในบางป อีกทั้งการแปลความขอมูลยังตองใชความ
ระมัดระวังและใหความสําคัญกับฐานราคาที่นํามาใช เชน ราคาหนาโรงงาน ราคาขายสง ราคาขายปลีก เปนตน แตไมวาจะ
คํานวณดวยวิธีใด มูลคายาที่บริโภคภายในประเทศมีแนวโนมสูงขึ้น โดยเฉพาะอยางยิ่งในชวงป พ.ศ.2539 – 2540 ซึ่งเศรษฐกิจ
ไทยมีการเจริญเติบโตสูงกวาปกติ แมมูลคาการบริโภคยาจะลดลงในป พ.ศ.2541 ซึ่งนาจะมีสาเหตุจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ แต
ตัวเลขดังกลาวก็กลับเพิ่มสูงขึ้นอยางมากในปตอมา อยางไรก็ตาม คาดการณวาตั้งแตป พ.ศ.2544 – 2549 คาใชจายดานสุขภาพ
โดยรวมจะเพิ่มขึ้นในอัตราที่ลดลง โดยเพิ่มประมาณรอยละ 2 – 3 และคาดวาคาใชจายดานยาจะเปลี่ยนแปลงในทิศทางเดียวกัน
นอกจากนี้ ยังพบวาสัดสวนรายจายสําหรับยาที่นําเขาจากตางประเทศมีแนวโนมเพิ่มสูงขึ้น
คาใชจายดานยาของประเทศไทยคิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 31 ของรายจายดานสุขภาพทั้งหมด (เฉลี่ยตั้งแตป
พ.ศ.2526 – 2541) ซึ่งสูงมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่พัฒนาแลว แตก็นับวาไมสูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกําลังพัฒนา
ดวยกัน ในขณะที่ไทยมีอัตราการเขาถึงยาจําเปนสูงถึงรอยละ 95 (ป พ.ศ.2542) แตเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีระดับการ
พัฒนาใกลเคียงกันพบวา ถึงแมไทยจะมีอัตราการเขาถึงยาจําเปนสูงมาก แตไทยก็มีคาใชจายดานสุขภาพสูงกวาเชนกัน ตัวเลข
เหลานี้ชี้วาประสิทธิภาพของการคลังดานยาของประเทศไทยมีปญหาและมีโอกาสที่จะพัฒนาไดอีกมาก
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2531 2532 2533 2534 2535 2536 2537 2538 2539 2540 2541 2542 2543
รอยละ
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
พันลานบาท
ภาครัฐ ครัวเรือน รายจายรวม
- 9. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 13
จากการคาดการณแนวโนมของคาใชจายดานยาของประเทศไทยในอนาคต ปจจัยที่มีผลทําใหปริมาณการใชยาเพิ่ม
สูงขึ้นประกอบดวย สถานะเศรษฐกิจที่เริ่มฟนตัว ระบบประกันสุขภาพถวนหนา กลุมโรคที่ตองการการรักษาตอเนื่องรวมทั้ง
โรคเอดส และกลุมประชากรสูงอายุ สําหรับปจจัยที่มีผลทําใหยามีราคาเพิ่มขึ้น ไดแก ยาใหมและยาที่มีสิทธิบัตร และการขึ้น
ราคายาตามสถานะเศรษฐกิจ ปจจัยที่อาจมีผลทําใหปริมาณและมูลคาการใชยาไมเพิ่มขึ้นหรือเพิ่มนอย ไดแก วิธีการจายเงินแบบ
เหมาจายภายใตระบบหลักประกันสุขภาพ อยางไรก็ตาม หากประเทศไทยมีการจัดระบบการเงินการคลังดานยาและดานสุขภาพ
ที่ดีพอ จะสามารถควบคุมทั้งปริมาณการบริโภคยาและราคายาใหอยูในระดับที่เหมาะสมได
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : รัฐควรจัดใหมีหลักประกันสุขภาพที่ครอบคลุมการเจ็บปวยที่มีผลกระทบทางการเงินอยาง
รุนแรง (catastrophic illness) ทุกชนิด โดยการจัดระบบและกลไกการชดเชยแยกออกจากประกันสุขภาพอื่นๆ สําหรับใชกับ
ประชาชนทุกกลุม โดยเฉพาะอยางยิ่ง ตองมีการประมาณการคาใชจาย กําหนดแหลงทุน เงื่อนไข ชุดสิทธิประโยขน และมีการ
วางแผนการดําเนินงานตลอดจนระบบตรวจสอบที่ชัดเจน เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพและยั่งยืน
ขอเสนอในการวิจัย :
(1) การวิจัยเศรษฐศาสตรสาธารณสุขและเภสัชเศรษฐศาสตรทุกรูปแบบเพื่อสนับสนุนโครงการหลักประกันสุขภาพ
ที่ครอบคลุมการเจ็บปวยที่มีผลกระทบทางการเงินอยางรุนแรง (catastrophic illness)
(2) การศึกษาวิจัยแนวทางและรูปแบบการควบคุมการเงินการคลังดานยาที่มีประสิทธิภาพ
(3) การพัฒนา National Drug Account
4. การใชยา (5)
จากการทบทวนเอกสารทางวิชาการที่มีอยูพบวาปญหาความไมสมเหตุผลในการใชยายังเปนปญหาสําคัญตั้งแต
ระดับการใชยาดวยตนเองจนถึงการใชยาโดยแพทยเฉพาะทางในโรงพยาบาลขนาดใหญ การประเมินการใชยา (Drug Use
Evaluation – DUE) มีบทบาทมากขึ้นในการศึกษาการใชยาในโรงพยาบาลภายหลังการประกาศใชบัญชียาหลักฯ พ.ศ.2542
ทั้งนี้ เนื่องจากเงื่อนไขการสั่งใชยาในบัญชี ง. (ยาที่อาจทําใหเกิดอาการอันไมพึงประสงคที่รายแรง การใชใหเกิดประสิทธิผล
ตองการการสั่งใชโดยแพทยผูเชี่ยวชาญเฉพาะโรค หรือยาตานจุลชีพที่สมควรควบคุมการใชอยางเขมงวดเพื่อปองกันการดื้อยา
และสวนใหญเปนยาที่มีราคาแพง) กําหนดใหสถานพยาบาลที่ใชยากลุมนี้ตองมีระบบติดตามประเมินการใชยา เปนเหตุให
สัดสวนของโรงพยาบาลศูนยและโรงพยาบาลทั่วไปที่ดําเนินการประเมินการใชยาเพิ่มสูงขึ้นเปนรอยละ 80 ยาที่มีการศึกษาและ
ติดตามประเมินการใชมากที่สุด ไดแก ยาตานจุลชีพ โดยเฉพาะอยางยิ่งกลุม third generation cephalosporins
ผลจากการทํา DUE รวมทั้งการศึกษาวิจัยรูปแบบอื่นๆ ชี้วา มีการสั่งใชยาอยางไมเหมาะสม ทั้งในแงขอบงใช ขนาด
วิธีใช และระยะเวลาการใชยา การจายยาที่มีอันตรกิริยาระหวางกัน (drug interaction) การไมใหคําแนะนําการใชยารวมทั้งการ
ปฏิบัติตนที่ถูกตองแกผูปวย มีความคลาดเคลื่อนเกิดขึ้นทั้งในขั้นตอนการสั่งใชยาและการจายยา ในสวนของผูปวยเองก็พบวา
สวนหนึ่งไมใหความรวมมือในการรักษา เชน ไมใชยาตามที่แพทยสั่ง หรือใชยาดวยวิธีที่ไมถูกตอง ปญหาการใชยาใน
โรงพยาบาลในบางกรณีมีอัตราสูงมาก เชน ผลการประเมินการใชยา pentoxiphylline ในโรงพยาบาลศูนยและโรงพยาบาล
ทั่วไป ในป พ.ศ.2543 พบการสั่งใชยาโดยไมสอดคลองกับขอบงใชที่กําหนดตามเกณฑถึงรอยละ 62 หรือพบการสั่งใชยา
ceftazidime โดยไมปรับขนาดยาในผูปวยที่มีการทํางานของไตบกพรองรอยละ 32 เปนตน นอกจากนี้ การใชยาตานจุลชีพ
อยางไมสมเหตุผลในโรงพยาบาลยังปรากฏในรายงานการศึกษาวิจัยเปนจํานวนมาก (ตารางที่ 1.2)
- 10. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย14
ตารางที่ 1.2 การใชยาปฏิชีวนะโดยไมมีขอบงชี้ที่เหมาะสม รวบรวมจากรายงาน 11 ฉบับ
กลุมยา สถานที่ศึกษา ชวงเวลาที่ศึกษา
จํานวนผูปวย ไมมีขอบงชี้ที่เหมาะสม
(รอยละ)
Ceftriaxone รพ.พระปกเกลา ต.ค.41 – ก.ย.42 9 77.8
Parenteral antibioticsก
รพ.บานหมี่ มิ.ย.- พ.ย.40 203 39.4
Ciprofloxacin รพ.ลําปาง พ.ย.- ธ.ค.38 24 50.0
Parenteral antibioticsก
รพ.ชัยนาท ม.ค. – มิ.ย. 36 219 44.7
Ceftazidime รพ.ยโสธร ก.ค. – ก.ย.42 48 60.4
Ceftazidime รพ.ลําปาง ก.ค. – ก.ย.39 49 40.0
Cephalosporinsข
รพ.ตากสิน มี.ค.34 – ก.พ.35 144 13.2 – 15.3
Ceftazidime รพ.มหาราชนครราชสีมา พ.ค. – ส.ค.39 114 25.0
Ceftazidime รพ.พระพุทธชินราช มี.ค – เม.ย.43 59 37.5
Ceftriaxone รพ.ลําปาง ต.ค. 37 17 41.0
Cephalosporinsค
รพ.อุตรดิตถ ต.ค.38 – ก.ย.39 258 70.2
ที่มา : คณะทํางานศึกษาวิเคราะหการคัดเลือกยา (5)
หมายเหตุ : ก หมายถึง aminopenicillin, 2nd
& 3rd
generation cephalosporins, new beta-lactam, quinolones ข หมายถึง cefazolin,
cefamandol, cefotaxime, ceftazidime, ceftriaxone ค หมายถึง ceftriaxone, cefotaxime, ceftizoxime
สําหรับการใชยานอกสถานพยาบาลนั้นพบวามีลักษณะปญหาที่คลายคลึงกับการใชยาในโรงพยาบาล แมจะมีความ
แตกตางกันอยูบางในแงของชนิดยาที่ใช และลักษณะการใชยาของผูบริโภคซึ่งสวนใหญเปนการใชยารักษาตนเอง (self
medication) การขายยาในสถานที่ที่ไมไดรับอนุญาต การขายยาไมตรงตามประเภทใบอนุญาต การจายยาโดยผูที่ไมมีหนาที่
ปฏิบัติการ หรือการจําหนายยาโดยไมเปนไปตามมาตรฐานการประกอบวิชาชีพ ไดกอใหเกิดปญหาการใชยาอยางไมสมเหตุผล
ตลอดจนการใชยาในทางที่ผิด (misuse) ในบางกรณี ยาที่มีการศึกษาความไมเหมาะสมในการใชนอกสถานพยาบาลสวนใหญ
ไดแก ยาปฏิชีวนะ ยาแกปวดและยาตานการอักเสบที่ไมใชสเตียรอยด รวมทั้งยาจําพวกคอรติโคสเตียรอยด
งานวิจัยหลายฉบับชี้ใหเห็น การเลือกปฏิบัติของสถานพยาบาลและผูสั่งใชยา ซึ่งทําใหเกิดความไมเปนธรรมในการ
ไดรับยาของผูปวยที่มีสวัสดิการรักษาพยาบาลหรือมีความสามารถในการจายคายาแตกตางกัน ตลอดจนมีการนําเสนอผลกระทบ
ที่เกิดจากการใชยาอยางไมสมเหตุผล เชน การเกิดอันตรายและอาการอันไมพึงประสงคจากการใชยาที่รายแรงซึ่งสวนหนึ่ง
สามารถปองกันได รวมทั้งการคํานวณความสูญเสียเชิงเศรษฐศาสตรในกรณีตนทุนการรักษาพยาบาลที่เพิ่มขึ้นจากการเกิด
อันตรายจากการใชยา หรือคาใชจายดานยาที่สูญเปลา ซึ่งจากการคาดการณ ความสูญเสียเหลานี้ที่เกิดขึ้นในโรงพยาบาลทั่ว
ประเทศนาจะคิดเปนมูลคามหาศาล
ถึงแมการใชยาจะเปนพฤติกรรมของบุคคลสองกลุม ไดแก ผูสั่งใช และ/หรือผูจายยา กับผูใชยาหรือผูบริโภค แต
กระบวนการดังกลาวถูกกําหนดจากองคประกอบอื่นๆ ของระบบยา รวมทั้งยังไดรับอิทธิพลจากปจจัยภายนอกระบบอีกดวย จะ
เห็นไดวา กระบวนการทางนโยบาย การบังคับใชกฎหมาย การคัดเลือกยา การจัดหาและกระจายยา ระบบขอมูลขาวสาร ระบบ
- 11. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 15
การเงินการคลัง คุณภาพและคุณธรรมของผูประกอบวิชาชีพและบุคลากรที่เกี่ยวของ หรือแมแตขอตกลงทางการคาระหวาง
ประเทศตางก็มีสวนกําหนดชนิด ปริมาณ ความสมเหตุผล ตลอดจนความเปนธรรมของการใชยาในประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น ความ
พยายามของผูที่เกี่ยวของในการพัฒนาการใชยาซึ่งสวนใหญดําเนินการอยูในโรงพยาบาลโดยลําพัง ตามที่ปรากฏในรายงานการ
วิจัยหลายฉบับจึงนาจะประสบผลสําเร็จอยางยั่งยืนไดยาก เนื่องจากเปนการดําเนินการที่มีขอบเขตจํากัดและไมไดรับการ
สนับสนุนเชิงนโยบายระดับประเทศ จึงไมสามารถแกไขสาเหตุที่แทจริงของปญหาซึ่งมีความซับซอนได
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : จัดตั้งองคกรอิสระเพื่อพัฒนาการใชยาในประเทศไทย โดยใหมีหนาที่ประสานงานการ
ศึกษาวิจัย กําหนดวิสัยทัศน นโยบายและมาตรการ วางแผนปฏิบัติการที่มีตัวชี้วัดและเปาหมายที่ชัดเจน รวมทั้งติดตาม
ประเมินผลการพัฒนาการใชยาทั้งในและนอกสถานพยาบาล ทั้งนี้ ในโครงสรางขององคกรและการดําเนินงานทุกขั้นตอนตองมี
กลไกที่เปดโอกาสใหหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชน สภาวิชาชีพ องคกรอื่นๆ และภาคประชาชนเขามามีสวนรวม
ขอเสนอในการวิจัย : ประเมินตนทุนและประสิทธิผลของมาตรการทางกฎหมายขอบังคับ การบริหารจัดการ และการ
ใหความรู / ขอมูลขาวสาร และการจัดการในระบบประกันสุขภาพถวนหนา เพื่อใหขอเสนอแนะที่เปนรูปธรรมในการพัฒนา
ระบบการใชยาในประเทศไทย
5. ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร (6)
ยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรเปนหนึ่งในภูมิปญญาดั้งเดิมของไทยที่สืบทอดตอกันมา โดยสามารถสืบคน
ประวัติยอนหลังไปไดถึงสมัยสุโขทัย เมื่อมีการเปดรับวิทยาการจากตางประเทศตั้งแตรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา
เจาอยูหัวเปนตนมา ยาแบบตะวันตกก็เขามามีบทบาทในการบําบัดรักษาโรคสําหรับประชาชนทั่วไป ในขณะเดียวกันตํารับยา
ของไทยก็เสื่อมความนิยมลงอยางมาก จนกระทั่งไดมีความพยายามจะฟนฟูและนํากลับมาใชอีกในรัชกาลปจจุบัน
การพัฒนายาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรไดถูกระบุไวในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ตั้งแตฉบับที่ 6
(พ.ศ.2530 – 2534) นโยบายแหงชาติดานยาฉบับปจจุบันไดกําหนดใหมีการสนับสนุนการศึกษาและวิจัยศักยภาพการใช
สมุนไพรอยางปลอดภัยและมีประสิทธิภาพ พรอมกับกําหนดมาตรการที่สอดคลองกับนโยบายแตละขอ นอกจากนี้นโยบายของ
รัฐบาลทุกคณะตั้งแตป พ.ศ.2535 ก็ไดกลาวถึงยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรทั้งทางตรงและทางออม เชน การนําพืช
สมุนไพรไปใชในงานสาธารณสุขมูลฐาน การแปรรูปผลิตผลทางการเกษตรในโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งผลิตภัณฑ เปนตน
กฎหมายที่เกี่ยวของกับผลิตภัณฑสมุนไพรอาจแบงออกไดเปน กฎหมายดานการคุมครองผูบริโภค และกฎหมาย
ทรัพยสินทางปญญา การพัฒนาของกฎหมายเหลานี้อยูในระดับที่แตกตางกันไป และอยูในความรับผิดชอบของหลายหนวยงาน
ซึ่งทําใหมีความลักลั่นไมสอดคลองกัน และขาดความชัดเจนในทิศทางการพัฒนา การที่การยกราง รวมทั้งการแกไขปรับปรุง
กฎหมายดังกลาวสวนใหญริเริ่มโดยหนวยราชการ และขาดการมีสวนรวมของฝายอื่นๆ ที่เกี่ยวของยังเปนสาเหตุหนึ่งที่ทําใหเกิด
กระแสคัดคาน และนําไปสูปญหาการบังคับใชในบางประเด็น
ความพยายามที่จะนําสมุนไพรไทยมาใชประโยชนนั้นประสบความสําเร็จไมมาก ทั้งนี้ มีสาเหตุจากปญหาในการวิจัย
และพัฒนา เชน งานวิจัยไมครบวงจร ขาดหนวยงานที่ทําหนาที่รวบรวม วิเคราะห ประเมินผล และกําหนดทิศทางการวิจัย ขาด
แคลนนักวิจัย และขาดการประสานงานระหวางแหลงทุนสนับสนุนการวิจัย สําหรับการพัฒนายกระดับการผลิตยาสําเร็จรูป
รวมทั้งการสงเสริมสนับสนุนการใชยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรนั้นมีการดําเนินการอยูหลายสวน เชน การจัดทํา
หลักเกณฑ GMP การจัดแบงประเภทยาจากสมุนไพรเปน 4 กลุมเพื่อความสะดวกและสมเหตุผลในการตรวจสอบควบคุม
- 12. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย16
สถานที่ผลิตและการขึ้นทะเบียนตํารับยา ก
การปรับปรุงรายการยาสามัญประจําบานแผนโบราณ การจัดทําบัญชียาจากสมุนไพร
เปนสวนหนึ่งของบัญชียาหลักแหงชาติ พ.ศ.2542 เปนตน
ถึงแมในปจจุบันประชาชนทั่วไปจะนิยมใชผลิตภัณฑยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพรกันมากขึ้น แตยาดังกลาวก็
ยังไมเปนที่ยอมรับอยางแพรหลาย โดยเฉพาะอยางยิ่งในการใหบริการสุขภาพโดยผูประกอบวิชาชีพแผนปจจุบัน ดังจะเห็นได
จากการที่มีสถานพยาบาลเพียงจํานวนนอย (เกือบทั้งหมดเปนสถานีอนามัยและโรงพยาบาลชุมชน) นํายาสมุนไพรไปใชในการ
บําบัดรักษาโรคแกผูปวย (ตารางที่ 1.3) ทั้งนี้ อาจเปนเพราะแพทยไมมั่นใจในประสิทธิผลและความปลอดภัยของสมุนไพรที่
ผลิตเปนยาสําเร็จรูป สวนหนึ่งเนื่องมาจากขาดผลการศึกษาวิจัยรองรับและไมมีระบบการติดตามเฝาระวังอาการอันไมพึง
ประสงคจากการใชยาที่ดีพอ อีกสวนหนึ่งอาจเปนเพราะความไมเขาใจในปรัชญาและหลักการพื้นฐานของการแพทยแผนโบราณ
ซึ่งแตกตางจากการแพทยแผนปจจุบันเปนอยางมาก
ปญหาที่สําคัญอีกประการหนึ่งที่เปนอุปสรรคตอการสงเสริมการใชยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร ไดแก
คุณภาพมาตรฐานของผลิตภัณฑที่จําหนายในทองตลาด ซึ่งจากการเก็บตัวอยางสงตรวจวิเคราะหพบวามีปญหาในอัตราที่สูงมาก
ทั้งในแงการปนเปอนของจุลินทรีย ความไมคงตัว การปนปลอมดวยตัวยาแผนปจจุบันที่เปนยาอันตรายหรือยาควบคุมพิเศษ (เชน
คอรติโคสเตียรอยด ยาขยายหลอดลม) รวมทั้งการผสมสมุนไพรชนิดอื่นที่ไมใชของแทหรือไมมีสรรพคุณตามที่ระบุ ซึ่งทั้งหมด
นี้เกิดจากหลายสาเหตุ เชน ความไมรู ขาดจริยธรรม ขาดเทคโนโลยีการเพาะปลูกหรือเทคโนโลยีการผลิตที่เหมาะสม ใชวัตถุดิบ
ที่มีคุณภาพต่ํา เปนตน
ตารางที่ 1.3 จํานวนสถานพยาบาลจําแนกตามประเภทของบริการดานการแพทยแผนไทย, 2543
สัดสวนสถานพยาบาลที่ใหบริการแตละประเภท (รอยละ)จํานวน
สถานพยาบาลที่
สํารวจ
ใชยาสมุนไพร นวด อบ ประคบ ผลิตยา
หมายเหตุ
รพช. 335 แหง 83.3 87.2 65.7 66.6 25.1 ผลิตทั้งยาเดี่ยวและ
ยาตํารับ
สอ. 1,210 แหง 83.9 38.2 30.6 21.7 1.8 ผลิตลูกประคบ
ที่มา : ปรับปรุงคณะทํางานศึกษาวิเคราะหยาแผนโบราณและยาจากสมุนไพร (6)
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : รัฐบาลควรถือวาการวิจัยและพัฒนาผลิตภัณฑจากสมุนไพรในประเทศ รวมทั้งการใหความ
คุมครองและพัฒนาองคความรูเกี่ยวกับการแพทยแผนไทย แพทยพื้นบาน รวมทั้งสูตรตํารับและวิธีการปรุงยาที่เปนภูมิปญญา
ดั้งเดิมของไทยเปนวาระที่สําคัญยิ่งของชาติ ตองจัดใหมีการประสานงานระหวางหนวยงานที่เกี่ยวของทุกๆ สวน ตั้งแตการวิจัย
และพัฒนา การปลูกพืชสมุนไพร การผลิตขั้นอุตสาหกรรม การตลาด การใช การนําการแพทยแผนไทยและผลิตภัณฑยาจาก
ก
(1) ยาจากสมุนไพรที่เปนแผนโบราณ (2) ยาจากสมุนไพรแผนโบราณที่มีการพัฒนารูปแบบยาไปจากเดิม (3) ยาจากสมุนไพร (แผน
ปจจุบัน) ซึ่งเปนยาที่ไดวิจัยและพัฒนาดวยกระบวนการทางวิทยาศาสตรจนไดสารสกัดที่เปนสารประกอบกึ่งบริสุทธิ์ (Semi-purified
compounds) และ (4) ยาแผนปจจุบันจากสมุนไพรที่เปนยาใหม ซึ่งไดจากการวิจัยและพัฒนาดวยกระบวนการทางวิทยาศาสตรจนไดตัว
ยาสําคัญที่เปนสารบริสุทธิ์
- 13. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย 17
สมุนไพรเขาสูระบบบริการสุขภาพ และการสงออกผลิตภัณฑพรอมบริการ นอกจากนี้ ตองจัดใหมีการกํากับติดตามการ
ดําเนินการในเรื่องดังกลาวอยางจริงจังกวาที่ผานมา รูปธรรมที่สําคัญคือการจัดตั้งสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยและพัฒนา
ยาแผนโบราณและสมุนไพรขึ้น ใหเปนองคกรอิสระ มีเงินกองทุนขนาดใหญและตอเนื่อง มุงเนนการวิจัยและพัฒนาที่ครบวงจร
ขอเสนอในการวิจัย :
(1) ประเมินประสิทธิผลและผลกระทบจากมาตรการที่รัฐกําหนดขึ้นเพื่อสงเสริมการใชยาแผนโบราณและยาจาก
สมุนไพร เชน การอนุญาตใหใชเภสัชเคมีภัณฑแผนปจจุบันบางชนิดผสมในยาแผนโบราณ ประกาศกระทรวง
สาธารณสุข เรื่อง ยาสามัญประจําบานแผนโบราณ การนํายาจากสมุนไพรบรรจุไวในบัญชียาหลักแหงชาติ
พ.ศ.2542 รวมทั้งโครงการที่มีวัตถุประสงคอื่นแตเกี่ยวของกับยาและผลิตภัณฑจากสมุนไพร เชน โครงการ 1
ตําบล 1 ผลิตภัณฑ เปนตน
(2) การวิจัยและพัฒนายาสมุนไพรบางตัวที่เกือบครบวงจรใหครบวงจรสามารถนําผลไปใชผลิตเชิงอุตสาหกรรม
6. นโยบายแหงชาติดานยา (7)
การจัดทํานโยบายดานยาในระดับประเทศเปนแนวคิดที่เกิดขึ้นในการประชุมสมัชชาองคการอนามัยโลกในป 2518
ที่ตองการใหแตละประเทศใชกระบวนการทางนโยบายในการแกปญหาภายในระบบยา โดยองคการฯ ใหการสนับสนุนดาน
วิชาการ ผูเชี่ยวชาญ และงบประมาณ ประเทศไทยประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยาฉบับแรกในป 2524 โดยมีปจจัยหลาย
ประการที่นําไปสูการจัดทํานโยบายดังกลาว ไดแก การบริหารจัดการทางดานยาที่ไมมีประสิทธิภาพ การกระจายยาไมทั่วถึงเปน
เหตุใหประชาชนในเขตชนบทหางไกลยังขาดแคลนยาจําเปน การใชยาอยางไมสมเหตุผล และความไมสามารถพึ่งพาตนเองของ
อุตสาหกรรมยาในประเทศ เนื่องจากตองนําเขาทั้งวัตถุดิบและยาสําเร็จรูปคิดเปนมูลคามหาศาล
ในการนํานโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2524 ไปสูการปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีไดประกาศแตงตั้งคณะกรรมการคณะ
หนึ่งเรียกวา “คณะกรรมการแหงชาติทางดานยา” โดยมีรัฐมนตรีวาการกระทรวงสาธารณสุขเปนประธาน และสํานักงาน
คณะกรรมการอาหารและยาเปนฝายเลขานุการ ทําหนาที่กําหนดนโยบาย ทิศทางและเปาหมายในการพัฒนาระบบยาให
สอดคลองกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ รวมทั้งกํากับ ดูแล ควบคุม และใหคําปรึกษา ขอแนะนําแกหนวยงาน
ตางๆ ในการดําเนินงานที่เกี่ยวของกับระบบยาและการวิจัยและพัฒนายาสมุนไพร คณะกรรมการดังกลาวไดแตงตั้ง
คณะอนุกรรมการหลายคณะเพื่อดําเนินการในเรื่องที่เกี่ยวของกับนโยบายแหงชาติดานยาตามที่คณะกรรมการมอบหมาย
การดําเนินการตามนโยบายฯ ตั้งแตป 2524 – 2536 นับไดวามียุทธศาสตรที่ชัดเจน โดยมีการกําหนดแผนงาน
โครงการภายใตแผนพัฒนาสาธารณสุข ตั้งแตฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525 – 2529) ตอเนื่องมาจนถึงฉบับที่ 7 (พ.ศ.2535 – 2539) เห็น
ไดชัดวากิจกรรมที่ริเริ่มดําเนินการในชวงนี้เกิดจากการปฏิบัติตามนโยบายดานยาของประเทศ เชน การจัดทําบัญชียาหลัก
แหงชาติและบัญชียาสําหรับงานสาธารณสุขมูลฐาน การจัดทําราคากลางของยาตามบัญชียาหลักแหงชาติ การจัดทํามาตรฐาน
การบําบัดรักษาโรคโดยการใชยา การพัฒนาหองปฏิบัติการดานการตรวจวิเคราะหคุณภาพยา การศึกษาวิจัยยาและยาสมุนไพร
ของกรมวิทยาศาสตรการแพทย เปนตน
การทบทวนเพื่อปรับปรุงนโยบายแหงชาติดานยาไดเริ่มขึ้นในป 2526 แตการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เกิดขึ้น
บอยครั้งทําใหกระบวนการดังกลาวหยุดชะงักไปเปนระยะๆ เนื่องจากคณะกรรมการแหงชาติดานยาเปนคณะกรรมการที่แตงตั้ง
โดยมติคณะรัฐมนตรีจึงตองแตงตั้งใหมทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล นโยบายแหงชาติดานยาฉบับที่ 2 ซึ่งประกาศใชในป
- 14. สุวิทย วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (บรรณาธิการ). ระบบยาของประเทศไทย. นนทบุรี: สํานักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ
ระหวางประเทศ, 2545. หนา 5 – 32.
ภาพรวมระบบยาของประเทศไทย18
พ.ศ.2536 มีสาระสําคัญบางประการที่ถูกปรับเปลี่ยนไปจากนโยบายฯ ฉบับแรก รวมทั้งมีการกําหนดมาตรการในการ
ดําเนินการและหนวยงานรับผิดชอบแตละหัวขอนโยบายไวอยางละเอียด อยางไรก็ตาม ความแตกตางที่สําคัญนาจะไดแกการนํา
นโยบายไปสูการปฏิบัติ
ถึงแมโครงสรางองคกรที่ทําหนาที่กํากับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายจะยังคงอยูในรูปคณะกรรมการ ซึ่งมีสํานักงาน
คณะกรรมการอาหารและยาเปนฝายเลขานุการ ตลอดจนมีการกําหนดแผนงาน โครงการไวภายใตแผนพัฒนาสาธารณสุข ฉบับที่
8 (พ.ศ.2540 – 2544) แตพบวา โดยเฉลี่ยตั้งแตป 2537 – 2541 มีการประชุมคณะกรรมการดังกลาวเพียงปละครั้ง รวมทั้งเนื้อหา
สวนใหญของการประชุมเปนเรื่องการแกไขปญหาเรงดวน สวนเรื่องที่จะกอใหเกิดการพัฒนาเชิงนโยบายหรือเปนการกํากับ
ดูแลหรือการกําหนดแนวทางดําเนินการตามนโยบายแหงชาติดานยาอยางจริงจังนั้นมีอยูนอยมาก ในสวนของคณะอนุกรรมการ
เกือบทุกคณะที่แตงตั้งโดยคณะกรรมการแหงชาติดานยาก็ไมปรากฏวามีผลงานที่เปนรูปธรรม มีเพียงคณะอนุกรรมการพัฒนา
บัญชียาหลักแหงชาติที่ยังคงมีการดําเนินการอยูอยางตอเนื่อง จนกระทั่งจัดทําบัญชียาหลักแหงชาติ พ.ศ.2542 แลวเสร็จ และมี
การดําเนินกิจกรรมที่เกี่ยวของ เชน การประชาสัมพันธทําความเขาใจเกี่ยวกับบัญชียาหลักฯ ที่จัดทําขึ้น ตลอดจนเริ่มวางระบบ
ติดตามประเมินการใชยา (Drug Use Evaluation – DUE) ของยาในบัญชี ง.ไว
ในความเปนจริง ภายหลังจากการประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2536 ระบบยาของประเทศไทยมีการ
ปรับตัวหลายครั้งเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของปจจัยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ถึงแมวาโครงการและกิจกรรมจํานวน
มากที่ริเริ่มดําเนินการในชวงเวลานี้สอดคลองกับเนื้อหานโยบายและมาตรการที่กําหนดไว แตก็ไมปรากฏวามีการประสาน
แผนปฏิบัติการดานยาหรือการสื่อสารทางนโยบายระหวางฝายเลขานุการของคณะกรรมการแหงชาติดานยากับหนวยงาน
เหลานั้น ประกอบกับคณะกรรมการฯ ไมเคยพิจารณาหรือใหขอเสนอแนะเกี่ยวกับโครงการและกิจกรรมเหลานี้ดังที่ไดกลาว
ขางตน นอกจากนี้ หลายมาตรการยังปรากฏที่มาอยางชัดเจนวาเปนความริเริ่มขององคกรใดองคกรหนึ่ง เชน การปรับปรุงชุด
สิทธิประโยชนของสวัสดิการรักษาพยาบาลขาราชการ การปฏิรูประบบบริหารเวชภัณฑเมื่อเกิดภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ การ
ปรับปรุงพระราชบัญญัติยา เปนตน พัฒนาการที่เกิดขึ้นในสวนตางๆ ของระบบยาที่ผานมาจึงนาจะเปนไปตามนโยบายของ
หนวยงานที่เกี่ยวของหรือเปนการดําเนินการดวยกลไกอื่นๆ เพื่อตอบสนองตอการเปลี่ยนแปลงของปจจัยและสถานการณ
แวดลอมมากกวาถูกกําหนดโดยนโยบายแหงชาติดานยา
ขอเสนอเพื่อการพัฒนา : โอนหนาที่ความรับผิดชอบของคณะกรรมการแหงชาติดานยาไปใหคณะกรรมการหรือ
องคกรที่จัดตั้งขึ้นใหมภายใตการกํากับดูแลของคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ โดยมีสํานักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ
เปนฝายเลขานุการ และสนับสนุนขอมูลวิชาการ รวมทั้งดําเนินการศึกษาวิจัยในเรื่องที่เกี่ยวของ (ภาพที่ 1.3)
ขอเสนอในการวิจัย : ศึกษากระบวนการทางนโยบาย ตัวแสดง ปจจัยและสถานการณแวดลอมในการปฏิบัติงานของ
คณะกรรมการแหงชาติดานยาและคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการฯ แตงตั้งขึ้น ตลอดจนการดําเนินมาตรการและ/หรือ
กิจกรรมสําคัญที่กําหนดขึ้นตั้งแตประกาศใชนโยบายแหงชาติดานยา พ.ศ.2524 เปรียบเทียบระหวางมาตรการ/กิจกรรมที่ยกเลิก
ไปแลวหรือไมมีการดําเนินการตอ (เชน มาตรฐานการบําบัดรักษาโรคโดยการใชยา เกณฑจริยธรรมเพื่อสงเสริม จริยธรรมและ
ความรับผิดชอบในการสงเสริมการขายเภสัชภัณฑ) กับมาตรการ/กิจกรรมที่มีการดําเนินการตอเนื่องมาจนถึงปจจุบัน (เชน บัญชี
ยาหลักแหงชาติ การกําหนดระเบียบวาดวยการซื้อยาดวยเงินงบประมาณของสวนราชการ)
ภาพที่ 1.3 โครงสรางขององคกรที่รับผิดชอบนโยบายแหงชาติดานยาเปนสวนหนึ่งของคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ