Gestión y gobernancia. Concesión Aeropuerto El Dorado

Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Arquitectura y Diseño
Arquitectura
Énfasis Gestión y Gobernancia de Proyectos con
Impacto Nacional e Internacional
Jean François Raymond Jolly
PROYECTO AEROPUERTO EL DORADO
Aproximación desde la Concesión a OPAIN S.A
Agenda de Gestión y Gobernancia Proyecto Estación Intermodal El Dorado
del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá
Andrea Carolina Herreño Bahamón
Bogotá
23 de Mayo de 2011

Proyecto de Modernización y Expansión Aeropuerto Internacional El Dorado
PROYECTO AEROPUERTO EL DORADO
APROXIMACIÓN DESDE LA CONCESIÓN OPAIN S.A
Jesica Lorena Bulla Ariza
INTRODUCCIÓN
El Aeropuerto Internacional el Dorado es un equipamiento clave para la
competitividad y el desarrollo del territorio nacional. Es por esto que es de
suma importancia que su infraestructura sea coherente con la demanda
de pasajeros y de carga que se debe atender.
Además de tener un papel clave en el país, el aeropuerto tiene un
carácter y una influencia internacional ya que es un atractivo para realizar
conexiones entre el norte y el sur del continente, en cuanto a pasajeros se
refiere, igualmente en cuanto al transporte de carga es un centro de
consolidación y distribución en el continente.
Es por esto que el gobierno nacional decide que el aeropuerto tiene que
mejorar y ampliar su infraestructura, para así poder manejar el creciente
tráfico aéreo y el acelerado desarrollo que tiene la industria aeronáutica
en el país. Con este objetivo la nación decide hacer una licitación pública,
para decidir a qué actor privado se le dará en concesión el aeropuerto. Es
así como mediante una política pública el estado, en su papel de actor
público, comienza a solucionar situaciones objetivamente problemáticas
referidas a El Dorado.
En el cuadro de la siguiente página se pueden observar todos los datos
que conciernen al contrato de concesión del aeropuerto.

En el año 2006 el consorcio OPAIN (firma conformada por empresarios
colombianos y suizos) gana la licitación de la concesión que fue
convocada por el gobierno nacional, para una inversión de 600 millones
de dólares que deben ser utilizados en la ampliación y remodelación del
aeropuerto. Esta concesión tiene como objetivo dejar el aeropuerto en
óptimas condiciones para soportar 16 millones de pasajeros y 1.5 millones
de toneladas de carga al año en su primera etapa. En el 2007 se inician las
obras, llamadas “Hitos” y en marzo de 2008 se entrega el Hito 1 conforme
con el contrato donde se interviene y se arregla la parte externa de la
fachada, así como la zona de Check-in, las áreas de inmigración y las
zonas comunes para los pasajeros.
ACTORES QUE INTERVIENEN
a. Actores que intervienen en la problemática y solución a esta (el
proyecto territorial)
Los actores intervienen con base a un proyecto territorial que está
completamente ligado con un plan maestro totalmente alineado con el
POT. Se maneja una lógica territorial puesto que el aeropuerto tiene una
localización específica la cual afecta unas áreas específicas, es por esto
que el contrato de concesión autoriza y facilita el desarrollo de las áreas
colindantes al aeropuerto, en aquellos predios ubicados en “áreas de
influencia aeroportuaria”. Así mismo también pensando en un desarrollo a
muy largo plazo, la Aerocivil implementará un plan de adquisición de
terrenos aledaños al aeropuerto, con unos predios adquiridos en el 2006.
Los actores que intervienen en el contrato de concesión del Aeropuerto
Internacional El Dorado son públicos y privados, y manejan lógicas tanto
sectoriales como territoriales.
La iniciativa parte del actor público: el Gobierno Nacional, el cual maneja
una lógica territorial. Este actor mediante un proceso de concesión vincula
un capital privado para el mejoramiento de la capacidad y los niveles de
servicio del aeropuerto de Bogotá, con base en el Plan Maestro del
Aeropuerto El Dorado desarrollado por la Aerocivil, la cual es un actor
público con una lógica sectorial de transporte aéreo.

El actor que entra a intervenir, gracias a la concesión es privado y maneja
una lógica sectorial, OPAIN S.A.
El actor que intervino para que se pasara de una situación subjetiva a una
objetiva fue el gobierno nacional de Colombia, el cual reconociendo que
existía una situación problemática objetiva decidió que había que dar una
respuesta bajo la forma de política pública. Entonces decidió que otro
actor de carácter privado debía ayudar a arreglar el problema, dándole
en concesión el aeropuerto, dicho actor es el consorcio OPAIN S.A. el cual
es una empresa constituida con el objetivo único de administrar, modernizar,
expandir, operar, mantener y explotar comercialmente el Aeropuerto
Internacional El dorado.
En este caso la situación problemática se está resolviendo gracias a que existe
una compatibilización de las lógicas de los diferentes actores. Gracias a ésta el
Dorado se está modernizando para poder ser más eficiente y prestar un mejor
servicio en el futuro.
b. Niveles de acción de los actores (local, nacional, departamental, regional,
internacional)
 Gobierno Nacional: éste es un actor público con una lógica territorial
de nivel nacional e internacional. De nivel nacional porque el gobierno

puede tomar decisiones nivel del país o sobre cualquier parte del
territorio nacional. Pero también puede tomar decisiones o hacer
tratados con otros países, puesto que la cabeza del gobierno nacional
colombiano es el presidente de la república.
 Aeronáutica civil: es un actor con una lógica sectorial de transporte
aéreo, que tiene un nivel de acción nacional porque se encarga de
regular el uso del espacio aéreo colombiano y su infraestructura
aeroportuaria y aeronáutica.
 OPAIN S.A: es un actor privado con una lógica sectorial enfocada en la
infraestructura del aeropuerto. Tiene un nivel de acción local, que
repercute a nivel local, departamental, regional, nacional e
internacional.
c. Responsabilidades y roles de los actores
 Gobierno Nacional: en primer lugar es el que toma la decisión de
que el aeropuerto tiene que mejorar y ampliar su
infraestructura, ya que es el responsable de que El Dorado
pueda manejar el creciente tráfico aéreo y el acelerado
desarrollo que tiene la industria aeronáutica en el país. En
segundo lugar tiene la responsabilidad de hacer una licitación
pública, para decidir a qué actor privado se le dará en
concesión el aeropuerto. Es así como mediante una política
pública el gobierno, en su papel de actor público, comienza a
solucionar situaciones objetivamente problemáticas referidas a
El Dorado.
 Aeronáutica civil: esta entidad está encargada de la regulación del sector
del transporte público.
 OPAIN S.A: sus responsabilidades son las de administrar, modernizar,
expandir, operar, mantener y explotar comercialmente el
Aeropuerto Internacional Eldorado.

Su actuar está enmarcado dentro de los principios de
responsabilidad social, calidad de los servicios, protección del medio
ambiente, bienestar, seguridad de sus empleados y satisfacción de
los usuarios y accionistas. Además está encargado de darle a la
Aerocivil el 46.16% de los ingresos brutos que obtenga durante el
período de la concesión.
PROBLEMAS SOCIALES Y SITUACIONES SOCIALMENTE PROBLEMATICAS
El aeropuerto se estaba quedando pequeño en cuanto a la
infraestructura, lo cual generaba una problemática general en cuanto a
instalaciones, ya que no tenía la capacidad suficiente para cubrir el flujo
de pasajeros y de carga que cada vez aumentaba más.
Lo que se refiere a los problemas sociales los encontramos en las
comunidades vecinas como lo son Engativá y Fontibón, puesto que su
cercanía al aeropuerto les genera una baja en su calidad de vida, y es por
esto que OPAIN S.A. en respuesta al compromiso que tiene de contribuir con el
desarrollo, el bienestar, y el mejoramiento de la calidad de vida de las
comunidades nombradas, desarrolla diferentes actividades con el objetivo de
socializar temas que den respuesta a problemáticas a nivel social, cultural,
económico, como también al oportuno manejo de situaciones de emergencia.
CONCEPCIONES DEL TERRITORIO ASOCIADAS A LA PROBLEMÁTICA
ESPECÍFICA Y SU DIMENSION TEMPORAL
El territorio está muy asociado a las problemáticas específicas del
aeropuerto puesto que se dan situaciones problemáticas que afectan
únicamente a las periferias de este, además de que la situación
geográfica de El Dorado le da una condición especial, ya que podría
decirse que se encuentra en la entrada de Latinoamérica.
Como lo menciona el autor Carlos Salazar Vargas en toda política hay 2
dimensiones la temporal y la espacial. La primera sitúa el asunto en un
momento determinado y permite diferenciar la situación presentada con
la de otro momento. En cuanto a la dimensión espacial, esta existe porque

las políticas públicas varían de un lugar a otro, no solo por las condiciones
propias de los distintos espacios, sino también porque esas condiciones
espaciales implican comportamientos económicos, políticos y culturales
diferentes.
Para el tema del aeropuerto el Dorado la dimensión temporal es de suma
importancia puesto que a medida que pasan los años la capacidad del
aeropuerto aumenta, y es por esto que OPAIN tiene que tener en cuenta
la temporalidad actual del aeropuerto y la futura, para así proyectar una
buena ampliación y remodelación del mismo.
IMAGEN DESEADA Y ACTORES QUE PARTICIPAN EN SU CONSTRUCCIÓN
La imagen deseada es la de un aeropuerto moderno, expandirlo, ya que
el aumento de su tamaño reflejaría una gran capacidad económica, la
cual exprese que el país tiene un gran movimiento económico y comercial,
que genera ingresos a los inversionistas. La imagen del nuevo aeropuerto El
Dorado, debe invitar a nuevos inversionistas, especialmente extranjeros a
iniciar negocios en el país y en la región. Debe brindar también a los
colombianos, tanto en la ciudad de Bogotá como en cualquier otra
ciudad del país la posibilidad de expandir sus negocios a nivel
internacional y exportar cualquier producto. La imagen deseada para el
aeropuerto El Dorado es la de un puente renovado, moderno, abierto y
multidireccional entre los países primermundistas y Colombia, junto con el
resto de países latinoamericanos; refleja la imagen de una sociedad
tercermundista globalizada y competitiva, en camino veloz hacia el
desarrollo.
Los actores que participan de forma directa en ese cambio del aeropuerto
son principalmente las aerolíneas quienes se verán beneficiadas con un
mayor flujo de pasajeros y mayores ingresos, el gobierno nacional,
representado por la unidad administrativa especial Aeronáutica Civil quien
maneja todo el proceso de concesión aeroportuaria y la licitación del
proceso. El tercer actor del proyecto es la Operadora Aeroportuaria
Internacional (Opain); el consorcio formado de varia firmas, constructoras y
de ingenieros.

Aproximación DOFA
El análisis tomará al actor de la Aeronáutica Civil, que representa a la
nación de manera independiente, a partir de una matriz DOFA
(Debilidades-Oportunidades-Fortalezas-Amenazas).
Debilidades:
- La Aeronáutica civil no cuenta con los recursos necesarios para la
modernización y expansión necesarias del aeropuerto internacional
el Dorado.
- Al ser una unidad administrativa nacional, carece de una lógica
sectorial en cuanto al impacto de El Dorado, más allá de las
ventajas regionales que pueda brindar.
- Las proyecciones en cuanto a número de usuarios y capacidad
requerida por el aeropuerto a largo plazo, e incluso a mediano
plazo son imprecisas e insuficientes, lo cual puede generar
conflictos entre las políticas establecidas.
- Las tarifas no son competitivas respecto a otros aeropuertos de la
región debido a que El Dorado no tiene una estructura
administrativa eficiente que permita el ajuste competitivo de dichas
tarifas.
Oportunidades
- La figura de la concesión, permite a la Aeronáutica Civil involucrar
capital privado, que mejore la capacidad de inversión para la
mejora del aeropuerto
- En la medida en que el flujo de pasajeros aumente de acuerdo a la
capacidad del aeropuerto permitiría mejores ingresos con
posibilidad de reinversión para la Aeronáutica Civil
- Existe la posibilidad de re-plantear las interacciones entre las
políticas de la Secretaría Distrital de Movilidad, la superintendencia
de Transporte y la Aeronáutica Civil.

- Dado que la mayoría de los recursos de la Aeronáutica Civil se
destinan al financiamiento estatal de otras actividades, existe la
posibilidad de una retribución a la ciudad, por ejemplo, y a sus
habitantes, de manera que la interacción entre las lógicas territorial
y sectorial mejore.
Fortalezas
- La lógica territorial está bien planteada en términos del desarrollo
propuesto para América Latina
- La política busca beneficiar y participar en el mejoramiento de la
economía del país, especialmente en el ámbito de las
exportaciones, muy importantes, hablando de las políticas públicas
nacionales respecto a tratados de comercio.
- Involucrar capital privado le permite a la Aeronáutica Civil un flujo
de capital productivo.
- La figura de la concesión es también una forma de control,
mediante la cual se prevé una disminución de las intervenciones
corruptas al capital de la nación, siempre y cuando Opain, la
empresa que recibe la concesión, cumpla con los pagos
establecidos en el contrato.
Amenazas
- La figura de la concesión, no obliga a la empresa que la recibe
(Opain) a integrar en el plan de manejo y mejoramiento del
aeropuerto El Dorado, con las políticas públicas sectoriales, de
manera que existe la posibilidad de un colapso en la puesta en
marcha de las políticas, debido a la incoherencia entre las distintas
políticas de orden territorial y sectorial.
- Si no hay un mecanismo de control eficiente sobre la empresa que
recibe el contrato de concesión (Opain), las posibilidades de la
Aeronáutica Civil de obtener los ingresos que realmente le
corresponden disminuyen.
- El hecho de involucrar capital privado en este proyecto para el
Aeropuerto, sugiere involucrar intereses privados que en ciertas

ocasiones pueden no estar de acuerdo con los intereses de la
nación o de la ciudad.
- El impacto que puede generar en el sector el aumento masivo de
la capacidad de pasajeros y de carga, puede ser
extremadamente negativo, si no se tienen previamente
establecidas unas medidas de control específicamente dedicadas
a evitar estos efectos negativos.
ALTERNATIVAS PLANTEADAS POR LOS ACTORES
Los actores plantean una estrategia general, un plan maestro que
presenta alternativas de tipo catastral, financiero, administrativo,
urbanístico y constructivo. Aeronáutica Civil plantea una concesión,
definida mediante una licitación, mediante la cual se realiza la
contratación de la firma para asesorar al Gobierno en la estructuración
técnica, legal y financiera de la vinculación del capital privado para el
mejoramiento del Aeropuerto. Para dicha contratación el Departamento
Nacional de Planeación y la Aerocivil cuentan con recursos propios y de
crédito de cooperación internacional los cuales son manejados a través
del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El proceso de
selección se desarrolla de acuerdo a los procedimientos establecidos por
el Banco Mundial, licitación finalmente obtenida por la Operadora
Aeroportuaria internacional (Opain), la cual pone en marcha estrategias a
corto y largo plazo, hasta el año 2025.
TIPO DE ACCIÓN CONTEMPLADA
Se contemplan varias acciones para solucionar la problemática de oferta
del aeropuerto respecto a la demanda de pasajeros, entre otras. Dentro
de las acciones planteadas para el proyecto definitivo hasta el año 2025,
se encuentran acciones de mantenimiento, de reforzamiento estructural,
remodelación, construcción de nuevas edificaciones, generación y
mejora de infraestructura vial, todas patrocinadas por inversionistas

privados y a través de acciones administrativas para la adquisición de
recursos para desarrollar el proyecto, incluidas licitación y préstamo. De
esta manera se pueden identificar dos macro políticas distintas: una, la de
las políticas de mejoramiento del aeropuerto, la otra, que además se
genera a partir de la primera, es la que abarca las políticas administrativas
que permitan el desarrollo de la macro política de mejoramiento.
MACRO POLÍTICAS POLÍTICAS ESPECÍFICAS ESTRATEGIAS
Políticas y estrategias
Constructivas de
Modernización y Expansión del
Aeropuerto Internacional El
Dorado
Política de modernización - Estrategia de mantenimiento
de la infraestructura existente
-Estrategia de reforzamiento
estructural antisísmico de la
infraestructura existente
- Estrategia de remodelación
- Estrategia de reforzamiento y
mejora de la infraestructura
vial
Política de expansión -Estrategia de ampliación de
-Estrategia de construcción de
nuevas edificaciones para
actividades administrativas,
prestación de servicios
complementarios y aumento y
mejora de la capacidad de
transporte
- Estrategia de generación de
nueva infraestructura vial
Políticas y estrategias
Administrativas de
Modernización y Expansión del
Dorado
Política de Planeación - Estrategia de estudio y análisis
de factibilidad jurídica y
financiera
Política de Administración -Estrategia de Concesión para
la administración, operación,
explotación comercial,
mantenimiento y
modernización y expansión del
Dorado
-Estrategia de control y
lineamientos generales
-Estrategia de asignación de
riesgos y garantías
Política de Financiación - Estrategia de vinculación del
capital privado

LÓGICA SECTORIAL Y TERRITORIAL DE LOS ACTORES
Es posible caracterizar una lógica con cada actor; de esta manera, el
actor a quien corresponde la lógica territorial principalmente es la
Aeronáutica Civil, quien por medio de esta lógica horizontal, plantea la
idea del Aeropuerto El Dorado como un nodo; un punto de atracción
mediante el cual pretende “llamar” al progreso a todas las regiones del
país. El aeropuerto, símbolo del progreso económico, pretende generar
unas dinámicas económicas y fomentar movimiento de capitales en torno
a la capital y al resto del país con el resto del mundo. Plantea una lógica
más amplia, a nivel latinoamericano, mediante la cual pretende convertir
al país entero en un puente entre América Latina y el resto del mundo. De
esta forma, al fortalecer este nodo en términos de capacidad de
pasajeros, calidad en el funcionamiento y en los servicios, comunicación,
se busca atraer al progreso a todas las regiones del país y a los países
cercanos.
La lógica sectorial corresponde principalmente a la empresa Opain, la
cual busca, por medio de la remodelación y ampliación del aeropuerto, y
la implementación de infraestructura y mejora de la ya existente, generar
nuevas posibilidades de desarrollo para el sector, en términos de comercio
de pequeña y gran escala, lo cual impulsaría un desarrollo urbanístico
acelerado en esa parte de la cuidad, como lo ha venido haciendo el
aeropuerto antes de la concesión, pero fomentando este desarrollo a una
mayor velocidad.

AGENDA DE GESTIÓN Y GOBERNANCIA
ESTACIÓN INTERMODAL EL DORADO DEL SISTEMA INTEGRADO
DE TRANSPORTE DE BOGOTÁ
1. AGENDA DE GESTIÓN
 Inserción del proyecto puntual en el macro-proyecto del Aeropuerto
Internacional El Dorado (aproximación desde la concesión a OPAIN S.A)
El proyecto de expansión y modernización Aeropuerto el Dorado, se
encuentra localizado en la ciudad de Bogotá, y aún así, dentro de los
actores que intervienen en él, la ciudad es solo uno de los que se
encuentran excluidos de la figura de gestión. Las lógicas sectoriales y
territoriales se desenvuelven sin demasiada coherencia; el contrato de
concesión simplemente otorga control casi completo a OPAIN S.A. de
manera que los intereses de otros actores sobre los que el proyecto
tiene influencia se ven opacados por los de la empresa concesionaria.
A pesar de que el proyecto se encuentra dentro de la jurisdicción de
Bogotá, la articulación ciudad-aeropuerto es casi inexistente.
Se busca entonces insertar a la ciudad como uno de los actores del
mega proyecto con un proyecto de menor escala, pero aún así de
igual importancia para la ciudad; la idea es conectar, por medio de
una estación intermodal que agrupe e integre varios sistemas de
transporte público. Se busca utilizar la macro propuesta administrativa
del mega proyecto y por medio de la estrategia de financiamiento que
la Aeronáutica Civil creó para pagar el proyecto: uno de los
requerimientos para ceder la concesión es la inclusión de capital de
otras empresas distintas a OPAIN S.A. y por medio de esta estación se
pretende incorporar capital del distrito dentro del proyecto y también
incluir una propuesta de movilidad integrada para que el aeropuerto se
comunique con el resto de la ciudad, lo que además podría presentarle
comodidades a los pasajeros que se movilizan en el aeropuerto y
quieren acceder al centro de la ciudad.

 Definición de los objetivos, componentes e hipótesis de formulación y
dimensionamiento “justificado” en función de los usos, los clientes, la
demanda, etc.
Los objetivos principales del proyecto general del Aeropuerto El Dorado,
son la modernización y expansión de mismo. Las hipótesis se enfocan en
la parte de gestión debido a la ausencia de fondos por parte del
estado para brindar al país la modernización que este requiere para dar
abasto con las exigencias de transporte que el estado actual de la
economía nacional propone.
La figura de concesión es la figura de gestión escogida, ya que permite
exigir a la empresa concesionaria ciertos requerimientos básicos para el
proyecto, y el estado tiene la posibilidad de recuperar la
administración del Aeropuerto, cumplido el plazo del contrato de la
concesión, además de una contraprestación del 46.16% de los ingresos
brutos durante el tiempo que ésta dure.
Toda la idea de la modernización y expansión, necesidades que
incentivaron el proceso de concesión se originan en el crecimiento no
planeado de la demanda en cantidad y cualidad de los servicios que
ofrece el Aeropuerto. En esta medida, dentro de las condiciones
específicas de la concesión, se encuentran la diversificación y
organización de los servicios ofrecidos tanto a los clientes particulares
como a las empresas comerciales, ratificando al aeropuerto como un
terminal de carga, además de terminal aérea de pasajeros, y para eso
hace falta mejorar la falla en la conexión entre el aeropuerto y la
ciudad.
Debido a la falta de conexión del aeropuerto con la ciudad, se decide
la construcción del proyecto específico de la Estación Intermodal de
Sistema Integrado de Transporte cuyo objetivo final es que por medio
de una macro propuesta de movilidad, se empiece a generar una
articulación del mega proyecto con el sistema integrado de transporte
de la ciudad. Esto permitirá a los pasajeros del aeropuerto acceder al
aeropuerto por medio del transporte público, sin necesidad de utilizar
taxi. Favorece también a las grandes empresas que tienen sus cedes en
el lugar, permitiendo facilidad de acceso por parte de sus usuarios.

 Estructuración financiera de la operación, identificación de entidades y
condiciones de financiación eventuales.
La operación de modernización y expansión se estructura, como se
menciona anteriormente, en la figura de concesión como modelo
financiero para el desarrollo del proyecto.
La concesión se dio mediante un proceso de licitación pública para las
empresas interesadas en presentar el proyecto. Por medio de la
licitación pública No. 5000091-OL de 2005 se seleccionó a la empresa
OPAIN S.A para realizar el contrato de concesión de una duración de
20 años No. 6000169-OK de 2006 dentro del cual se encuentra la
condición de un modelo financiero que además permita la integración
de cierto porcentaje de capital privado para el proyecto, y la definición
de un pago de contraprestación del 46.16% de los ingresos brutos a la
Aeronáutica Civil.
Se pretende entonces utilizar la condición de la integración de capital
independiente de OPAIN S.A para insertar dentro del macro-proyecto
de modernización y expansión del aeropuerto, el proyecto específico
de la EIM SIT (Estación Intermodal El Dorado del Sistema Integrado de
Transporte), un proyecto de la ciudad, dentro del Aeropuerto el Dorado
y de esta manera mejorar la comunicación ciudad-aeropuerto y
viceversa.
En este caso, la ciudad debe financiar el proyecto en una mayoría
porcentual, con el fin de justificar la intervención por parte del distrito en
la toma de decisiones del proyecto en aeropuerto. El proyecto haría
parte de la macro propuesta de expansión y modernización del
aeropuerto, pero el capital mayoritario sería de la ciudad, generando
beneficios tanto a la ciudad como al aeropuerto.
La ciudad debe financiar el 51% del proyecto, con presupuesto de la
Secretaría Distrital de Movilidad, OPAIN S.A, en calidad de administrador
del Aeropuerto un 19% dentro de lo que se incluye la cesión del terreno,
que debe ubicarse dentro del aeropuerto y dentro de la ciudad; en
tercer lugar se encuentran las empresas que administran los diferentes
sistemas de transporte que tendrán plataformas dentro de la estación,
las cuales serán especificadas más adelante, y que deberán completar
en total un 30% restante.

 Etapas eventuales de intervención
Para el macro proyecto de modernización y expansión del aeropuerto
El Dorado, se definen 6 etapas de realización del proyecto, cuya fecha
de finalización debería ser Marzo del año 2012. La primera etapa,
comprende principalmente operaciones de expansión. La segunda
etapa consiste básicamente en construir nuevas edificaciones de uso
administrativo. La tercera, incluye etapas de expansión y remodelación
de edificaciones de uso de carga y mantenimiento. La cuarta, incluye
demoliciones de las edificaciones cuyo uso ya es sustentado por una
edificación nueva, la construcción de una nueva fase del terminal y
refuerzos estructurales. La quinta etapa consiste en la construcción de
obras nuevas y finalmente la sexta incluye un último refuerzo estructural
y la terminación del plan de inversiones.
El proyecto específico se realizará entre la quinta y la sexta etapa del
proyecto general y tiene también una estructuración por etapas: La
primera etapa, es prácticamente administrativa y consiste en generar la
figura financiera definitiva con un contrato de todas las partes y el
capital específico que darán para el proyecto. La segunda consiste
básicamente en la cesión de terreno por parte del administrador del
aeropuerto, OPAIN S.A, y consecución de otros por parte de la ciudad
en caso de ser requeridos para la construcción de la infraestructura vial
requerida. La tercera etapa es la construcción de la infraestructura vial,
que en términos generales es un empalme con otra infraestructura ya
existente, previamente construida, ya sea por la ciudad o por el
Aeropuerto. La cuarta se refiere a la construcción de la estación
intermodal, con sus distintas plataformas: plataforma metro, plataforma
TransMilenio y plataforma buses aeropuerto, plataforma buses SIT (Zonas
Engativá y Fontibón), y bahía para taxis.
 Actores que tomarán parte del proceso, sus intereses, nivel de injerencia
en la toma de decisiones estructurales y capacidad de gestión y
ejecución.
Actualmente, el actor con mayor nivel de injerencia en la toma de
decisiones, es la empresa OPAIN S.A, a cargo de la concesión del
aeropuerto el Dorado; sus intereses giran en torno a los ingresos
generados por la administración del lugar, ya que tiene 20 años para
obtener el beneficio económico del 54.84% de los ingresos brutos del
Dorado.

El segundo actor con mayor nivel de injerencia en las decisiones del
proyecto es la Aeronáutica Civil, la Unidad Administrativa Especial que
en representación del estado, se encarga de asegurar que la actividad
aeronáutica en el país funcione de manera adecuada. Esta unidad es
la encargada de vigilar y controlar el cumplimiento adecuado del
contrato de concesión por parte de OPAIN S.A; además recibe en
contraprestación el 46.16% de los ingresos brutos generados por la
administración del Aeropuerto El Dorado, durante el tiempo de la
concesión.
Una deficiencia que se encuentra en este modelo, es que no otorga un
nivel suficiente de injerencia a actores que por su relación con el
Aeropuerto el Dorado, deberían tener una mayor participación en las
decisiones que respecto a él se tomen, como por ejemplo el Distrito de
Bogotá, lo que permitiría el desarrollo de la lógica sectorial de manera
mucho más efectiva y eficiente, algo que se busca conseguir por medio
del proyecto específico de la Estación Intermodal del Sistema Integrado
de Transporte de Bogotá.
Los actores que tomarán parte en este proyecto específico son la
ciudad, como actor principal y OPAIN S.A como actor secundario; en
tercer lugar se encuentran otros actores que son las empresas
administradoras de los diferentes sistemas de transporte que tendrán sus
plataformas dentro de la estación.
Los niveles de injerencia de los actores tienen que ver con el porcentaje
de capital que pongan para la realización del proyecto, de esta
manera el actor con mayor nivel de injerencia es la ciudad; el distrito,
por medio del presupuesto de la Secretaría Distrital de Movilidad da un
51% del capital total para el proyecto, esto con el fin de que siempre se
mantenga con más de la mitad en propiedad y capacidad de decisión
del proyecto, con el fin de que los intereses de movilidad y crecimiento
de la ciudad se mantengan siempre por encima de los intereses
particulares. OPAIN S.A es el segundo actor con mayor nivel de
injerencia, después de un capital del 19% de la financiación total del
proyecto, dentro de lo que se encuentra el terreno donde la estación se
construya; su interés consiste básicamente en mejorar la comunicación
con el resto de la ciudad con miras a ofrecer a sus pasajeros un servicio
mucho más eficaz y de mejor calidad, que es básicamente lo que se
busca con el fin de posesionar al Aeropuerto El Dorado como el mejor
de América Latina; este capital completaría un 70% del total del
proyecto.

El 30% restante se repartirá entre las empresas particulares que
administran los distintos sistemas de transporte que harán parte de la
Estación Intermodal del Sistema Integrado de Transporte. La empresa
que obtenga la licitación del metro, con un aporte del 10%, TransMilenio
S.A, con un aporte igual del 10%, y el 10% final será repartido entre las
empresas que tienen en administración las dos zonas del Sistema
Integrado de Transporte Público que limitan con el Aeropuerto, con el
fin de que el proyecto sea un punto de comunicación con la ciudad
lejana, pero también con las partes más próximas de la misma: en
consecuencia, Promesa de Sociedad Futura Operador Solidario de
Transporte Coobus , con Fontibón, dará un 5% y Gmovil con Engativá el
5% restante.
2. AGENDA Y MODELO DE GOBERNANCIA
1. Actores involucrados en el proyecto puntual considerado.
- El Distrito Capital de Bogotá (Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá)
- OPAIN S.A
- TransMilenio S.A
- Empresa que administre el metro
- Gmovil (Zona Engativá) y Promesa de Sociedad Futura Operador Solidario
de Transporte Coobus (Zona Fontibón)
2. Lógicas vertical (sectorialidad) y horizontal (territorialidad) de los actores
involucrados en el proyecto.
Cada una de las lógicas que se aplican en el proyecto general del
Aeropuerto El Dorado, abarcan escalas distintas de enfoque unas más
sectoriales y otras más territoriales.
OPAIN S.A es el actor de lógica sectorial; su función es la modernización,
expansión y administración del aeropuerto El Dorado, y debe velar por su
correcto funcionamiento, con respecto tanto a las instalaciones, como a su
funcionamiento. Legalmente es el actor que por el momento tiene poder
casi total sobre las decisiones que respecto al Dorado de toman, por tanto
es el actor de mayor injerencia dentro del proyecto

La ciudad de Bogotá es un actor casi invisible en este proyecto, a pesar de
que debería ser el más sobresaliente. Lo único que la convierte en actor es
el hecho de que el aeropuerto se encuentra en su jurisdicción. En la
actualidad se encuentran casi completamente subordinadas las relaciones
y reacciones que el Dorado pueda generar con el resto de la ciudad, lo
que puede hacer que la lógica sectorial y territorial de la ciudad de
Bogotá, no encuentre cohesión con la lógica únicamente sectorial de
OPAIN, provocando una incoherencia, y por tanto, un mal funcionamiento
del proyecto.
Es por eso que se busca, por un proyecto mucho más eficaz en cuanto a
gestión, que la ciudad con su lógica del territorio, entre a tener mucha más
participación por medio de este proyecto específico, en el que la lógica
sectorial es dirigida por OPAIN S.A, encargada únicamente del
funcionamiento de las rutas del aeropuerto, seguida por las empresas de
transporte, encargadas cada una de su sistema. La lógica territorial, en
este caso estaría planteada por el Distrito, a través de la Secretaría Distrital
de Movilidad de Bogotá, que debe planear una estrategia de movilidad,
comunicación y complementación de los diferentes sistemas de Transporte
público, con miras a una articulación territorial de la función esencial del
aeropuerto: la movilidad y el transporte de pasajeros, a pesar de que
también opera con carga.
Se busca que por medio de la integración de capital de las empresas
administradoras de los diferentes sistemas de transporte que harán parte
de la estación, se dé una necesaria mayor participación de los actores en
las diversas escalas, ya que sin el proyecto específico es mínima la
intervención que están en capacidad de hacer en beneficio de la lógica,
ya sea sectorial o territorial que estos manejan.

3. Cuadro de actores, responsabilidades, tipo de intervención y niveles de
acción
TIPODE
INTERVENCIÓN
RESPONSABILIDADES ACTORES
NIVEL
TERRITORIAL
OFERTA
PRESTACIÓN
Operación, administración y
prestación del servicio
 Distrito, como ente general de operación
(Secretaría Distrital de Movilidad de
Bogotá)
 OPAIN operación dentro del aeropuerto y
sistemas de transporte internos, también
del transporte de pasajeros desde el
aeropuerto hasta la estación
 TransMilenio S.A.
 Empresa encargada de la administración
del metro
 Gmovil y Promesa de Sociedad Futura
Operador Solidario de Transporte Coobus
 Territorial
 Sectorial
 Sec-territorial
 Sec-territorial
 Sectorial
PLANIFICACIÓN
Creación del plan de
financiación, gestión,
construcción y administración del
proyecto
 Distrito, por medio del Secretaría Distrital
de Movilidad de la ciudad
 Territorial
RESPONSABILIDADPOLÍTICA
Responsabilidad política de la
prestación eficiente del servicio a
los pasajeros
 OPAIN S.A como encargado de la
administración del aeropuerto, en primera
instancia, debe asegurar el transporte
estación (EIM SIT)-aeropuerto
 El Distrito debe asegurar la
intercomunicación de todos los sistemas
dentro de la estación y el buen estado de
la infraestructura vial
 Empresas de transporte público de
administración independiente deben
asegurar la calidad y eficacia de cada
uno de sus sistemas de transporte público
 Sectorial
 Territorial
 Sec-territorial
DEMANDA
APOYOALADEMANDA
Facilitación de usuarios a la
estación
 OPAIN S.A en calidad de administrador
del Aeropuerto el Dorado, es el
responsable de que la estación tenga
usuarios.
 Distrito, responsable de que la
infraestructura vial y el desarrollo de la
ciudad atraigan usuarios para el uso de
la estación
 Internacional,
nacional y
sectorial
 Territorial y
sectorial
Consumo final de la estación y el
sistema de transporte
Usuarios:
 Ciudadanos
 Turistas
 Empresarios
 Sectorial,
territorial,
nacional e
internacional
4. Cuadro de componentes y estrategias del proyecto, a partir de la
imagen deseada para el proyecto y aproximación DOFA
La imagen deseada es la de una estación de gran importancia para
la ciudad, la idea es que esta estación actúe como una bisagra
para la movilidad de la ciudad y la comunicación de la misma con
el país y con el mundo. Bogotá es una ciudad que presenta una
gran cantidad de oportunidades empresariales para nacionales y
extranjeros y no se queda atrás en lugares de atractivo turístico; se

busca que la estación sea como el vestíbulo de la ciudad para las
personas que utilizan el Aeropuerto Internacional El Dorado y debe
presentar diversas opciones de transporte que respondan a las
diversas necesidades de gran variedad de usuarios que se movilizan
gracias al aeropuerto.
Aproximación DOFA
Se estudiarán las posibilidades de la Estación Intermodal El Dorado
del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá, a partir de una
matriz DOFA (Debilidades-Oportunidades-Fortalezas-Amenazas).
Debilidades:
- Depende de la cooperación de la empresa concesionaria OPAIN
S.A que maneja el Aeropuerto Internacional el Dorado, que de
acuerdo con los intereses personales y empresariales de los directivos
de la empresa, puede acceder o negarse a la propuesta.
- La infraestructura actual de la ciudad impide el acceso eficiente al
aeropuerto, por lo que la inversión en este aspecto debe ser grande.
Oportunidades:
- La economía emergente del sector puede potenciar el proyecto de
manera apresurada
- La integración de los diversos sistemas de transporte brinda a los
usuarios la posibilidad de escoger qué sistema utilizar,
proporcionándole comodidad en una solución muy específica a sus
necesidades, lo que hace a la estación una empresa con mucha
demanda
- El aeropuerto en cercanía a la estación permite que el flujo de
personas que maneje la estación sea suficiente para proporcionar una
rentabilidad bastante buena al proyecto
Fortalezas
- El hecho de que la ciudad sea el inversionista mayoritario de este
proyecto le da la posibilidad de generar estrategias coherentes con el
plan de movilidad de la ciudad de manera que el funcionamiento del
sistema de transporte sea muy eficiente.

- Es un proyecto con la capacidad de incentivar el desarrollo
económico de la ciudad
- La eficiencia de los diferentes sistemas de transporte cuando se
encuentran bien integrados y complementan entre ellos sus
deficiencias hace que la ciudad sea en términos generales, más
productiva y eficiente.
- La estación va a ser un puente que comunique la “isla” del aeropuerto
con el resto de la ciudad y finalmente con el resto de la región.
Amenazas
- La cantidad de empresas implicadas en la construcción y el buen
funcionamiento del proyecto puede ser una amenaza para su
efectividad, si la administración no es suficientemente eficiente
- La posible localización geográfica de la estación, debido a eventos
atmosféricos recientes, aparenta no ser la adecuada para una
edificación cualquiera que ésta sea, ya que tendría el riesgo de
inundarse por una eventual crecida del caudal del río Bogotá.
- El riesgo de corrupción y apropiación del capital del distrito siempre se
encuentra presente, por lo que es necesaria el control por parte de
una entidad independiente que pueda ejercer una labor de veeduría.
Se establece una estructura de macro-políticas similar a la del proyecto general
de Expansión y Modernización del Aeropuerto Internacional El Dorado, donde la
construcción y la administración tienen políticas específicas y de la misma
manera estrategias diferentes.

MACRO POLÍTICAS POLÍTICAS ESPECÍFICAS ESTRATEGIAS
Políticas y estrategias para la
Construcción de la Estación
Intermodal El Dorado del Sistema
Integrado de Transporte Público
de Bogotá
Política de infraestructura
vial
- Estrategia de mantenimiento de la
-Estrategia de reforzamiento estructural
de la infraestructura ineficiente
-Estrategia de construcción de nueva
infraestructura que mejore la
capacidad de movilidad del sector
para mitigar el alto impacto de la
expansión del aeropuerto sobre la
zona
Política de adquisición de
terreno
-Estrategia de cesión de terreno por
parte de OPAIN S.A, como parte del
porcentaje de participación del
concesionario en el proyecto
específico.
-Estrategia de compra de terrenos
adicionales necesarios para la
construcción de la estación a
particulares.
Política de construcción -Estrategia de licitación para la
construcción del proyecto
-Estrategia de construcción por etapas
Políticas y estrategias para la
Administración de la Estación
Intermodal El Dorado del Sistema
Integrado de Transporte Público
de Bogotá
Política de Planeación - Estrategia de estudio y análisis de
factibilidad jurídica y financiera
-Estrategia de estudio de movilidad y
transporte público
-Estrategia de condiciones para el
contrato de licitación del proyecto
-Estrategia de planeación de rutas de
los distintos sistemas de transporte
público
Política de Administración -Estrategia de administración general
por parte del distrito y operación de las
distintas plataformas por parte de las
empresas independientes de los
distintos sistemas de transporte
-Estrategia de control y lineamientos
generales
-Estrategia de asignación de riesgos y
garantías
Política de Financiación - Estrategia de integración del capital
público de la ciudad, con capital
privado de OPAIN S.A y las empresas
encargadas de los distintos sistemas de
transporte

BIBLIOGRAFÍA
 http://www.definicion.org/concesion
 http://www.elnuevodorado.com/opain.html
 http://volarespasion.blogspot.com/p/historia-del-aeropuerto-el-dorado.html
 http://www.eltransporte.com/colombia/modules.php?name=News&file=article&sid
=519
 http://portal.aerocivil.gov.co/portal/page/portal/Aerocivil_Portal_Internet/aerocivil
/concesiones/el_dorado/generalidades
 http://www.elnuevodorado.com/asi_vamos.html
 Edgar VIEIRA POSADA y Gonzalo NAVARRO SANDINO. Infraestructura de Colombia
para una adecuada articulación internacional. Editorial Pontificia Universidad
Javeriana. Bogotá Junio 2010.
 MULLER Pierre: Las políticas públicas, Universidad Externado, Bogotá, 2006 La caja
de herramientas del análisis de las políticas públicas.
 SALAZAR Vargas, Carlos, Las políticas públicas como nueva perspectiva de análisis,
Las políticas públicas, secunda edición, Colección Profesores Nº 19, Pontificia
Universidad Javeriana, Bogotá, 1999.
 JOLLY, Jean-François, Hacia una gobernancia de los proyectos territoriales,
Conferencia, Departamento de Arquitectura, Pontificia Universidad Javeriana,
Bogotá, 2003

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