Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México

Administración de activos físicos: nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura de México.
Especialidad: Ingeniería Municipal y Urbanística, Subespecialidad: Administración de infraestructura.
Gran Reto de la Ingeniería Mexicana: Políticas públicas para conservación de infraestructura.
,1
ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS FÍSICOS:
NUEVOS PARADIGMAS PARA LA
CONSERVACIÓN DE INFRAESTRUCTURA
HIDRÁULICA EN MÉXICO
Especialidad: Ingeniería Municipal y Urbanística
Subespecialidad: Administración de infraestructura
Gran Reto de la Ingeniería Mexicana: Políticas públicas para
conservación de infraestructura
Juan Carlos García Salas
Doctor en Ingeniería Civil
Fecha de ingreso: 28 de junio de 2017
Ciudad de México

,2
Contenido.
Resumen ejecutivo 3
1. Introducción 4
2. Bases institucionales para el desarrollo de infraestructura hidráulica 6
3. Evolución de la infraestructura hidráulica en México 10
3.1 Periodo 1926 – 1946 10
3.2 Periodo 1947 – 1976 11
3.3 Periodo 1977 – 1988 17
3.4 Periodo 1989 – 2016 20
4. Política pública para conservación de infraestructura 22
4.1 Caracterización del gasto público 23
4.2 Programa Nacional de Infraestructura 24
4.3 Gasto público destinado a conservación 26
4.4 Necesidad de una nueva estructura programática 26
5. Administración de activos físicos 29
5.1 Definiciones 29
5.2 Estándares internacionales 30
6. Administración de activos en el Sistema Cutzamala 34
6.1 Sistema Cutzamala 34
6.2 Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala 36
7. Conclusiones 42
Referencias 45
Bibliografía 47

,3
RESUMEN EJECUTIVO.
El presente trabajo pone en evidencia conceptos y metodologías de las mejores prácticas
internacionales en la administración de la infraestructura y presenta los resultados obtenidos
en un caso práctico aplicado al Sistema Cutzamala.
Se realiza un análisis diacrónico de los procesos de construcción de la infraestructura
hidráulica mediante la relación de un indicador económico, con indicadores técnicos que
caracterizan la evolución de la infraestructura desde 1926 hasta 2016. Se hace una revisión
de las políticas de estado orientadas a la conservación y, de las programáticas de la autoridad
hacendaria, orientadas hacia su financiamiento.
Se demuestra que la conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de
aprovechamiento de los recursos hidráulicos, es una necesidad real en México y que el diseño
de políticas, estrategias y acciones orientadas a la conservación, es un imperativo
impostergable para las siguientes administraciones publicas federales. Se demuestra también
que el concepto Administración de Activos es el que debe regir el proceso transitivo hacia
un nuevo un nuevo paradigma en conservación, y que el estado, junto con las escuelas de
ingenieros, son los encargados de acelerar dicho proceso.
ABSTRACT.
This document exposes the best international concepts and methodologies on infrastructure
management and shows the results obtained after a specific practical case ran on the
Cutzamala System.
A diachronic analysis is carried out for processes of hydraulic infrastructure construction,
throughout the relation amongst economic data and technical information which characterize
the evolution on the infrastructure matter since 1926 to 2016. It is developed a review of
State policies oriented to conservation and finance authority strategies for their financing.
It is proved that the conservation and reinforcement of the current capacities of water
infrastructure is a real need in Mexico. Furthermore, the design of policies, strategies and
actions forwarded to conservation is a duty for following federal public administrations. It is
also proved that the Asset Management concept must be the one ruling the transitive process
towards a new paradigm on conservation matters. Thereby, the state along with engineering
colleges must be responsible for accelerating this process.
Palabras clave: Conservación, infraestructura hidráulica, administración de activos, política
pública, Sistema Cutzamala.

,4
1. INTRODUCCIÓN.
La construcción de la infraestructura de México durante el periodo Post Revolucionario, no
fue coincidencia ni ocurrencia de los actores que permitieron realizarla. Esta, respondió a
estrategias claras de desarrollo económico, político y social. Cada una de ellas se formuló de
manera gradual y se aplicaron de forma articulada desde su inicio (Huerta et al., 2003).
En este proceso de construcción de país, la infraestructura hidráulica ha jugado un papel
fundamental. La participación directa del estado mexicano en la economía, el centralismo y
el uso del gasto público, para financiar grandes proyectos, permitió alcanzar niveles de
desarrollo insospechados al final de la Revolución Mexicana.
En tan solo 90 años, México construyó infinidad de bordos y presas para controlar el régimen
de escurrimientos de los ríos y disponer del recurso en tiempo, espacio y calidad. Se
construyeron obras de irrigación, centrales hidroeléctricas y acueductos. Destaca la
construcción de 182 grandes presas, que actualmente están en operación y que en su conjunto
generan un potencial de almacenamiento de 127,000 Hm3
. Con ello, se pueden irrigar 6.5
millones hectáreas para producción de alimentos, generar energía mediante centrales
hidroeléctricas cuya capacidad efectiva alcanza 11,500 MW y, entregar agua en bloque a
cerca de 23 millones de personas, a través de 2,000 Km de acueductos principales.
El esfuerzo político, económico, técnico y social para alcanzar esta base de desarrollo, ha
sido de gran envergadura. Así, entre 1926 y 1946, se destinó al sector hidráulico 0.39% del
PIB Nacional y 0.84% para el periodo 1947 – 1982. Sin embargo, en los últimos 35 años, el
gasto público ejercido en el sector, ha decrecido respecto a los niveles de crecimiento
económico hasta niveles promedio del 0.30% del PIB Nacional. Restricciones económicas,
rechazo a la construcción de grandes proyectos y presión sobre los recursos hídricos, hacen
necesario el replanteamiento de la política hídrica nacional para eficientar el recurso en todos
sus usos consuntivos, promover el reúso y el intercambio en aquellos en donde no se necesite
agua de primer uso y, combatir los rezagos en comunidades marginadas.
Dos estrategias parecen resultar evidentes. La primera, que no se aborda en este trabajo, parte
del diseño y puesta en marcha de metodologías innovadoras de gestión de cuencas. La
segunda estrategia, se basa en el replanteamiento de políticas, estrategias y acciones
orientadas a la conservación de la infraestructura existente que permitan, mediante modelos
pertinentes de administración de infraestructura, optimizar el gasto público. La finalidad es
alargar su vida útil para garantizar su confiabilidad. Entonces, la conservación y
reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento de los recursos hidráulicos,
es una necesidad imperativa que debe reflejarse, de manera inteligible y ordenada en las
estrategias programáticas de la autoridad hacendaria. Por lo tanto, debe estar declarada desde
el Plan Nacional de Desarrollo del ejecutivo federal.
En tal virtud, el presente trabajo tiene como objetivo fundamental poner en evidencia
conceptos y metodologías, que reúnen las mejores prácticas internacionales, en la
administración de la infraestructura y presentar los resultados obtenidos en un caso práctico

,5
aplicado al Sistema Cutzamala, mediante el análisis diacrónico de los procesos de
construcción de la infraestructura hidráulica, de las políticas de estado orientadas a la
conservación y de las programáticas de la autoridad hacendaria.
Para ello, se realizó un análisis de la evolución del gasto público, ejercido desde las
instituciones encargadas de poner en marcha la política hidráulica / hídrica del país y, se
relacionó con la evolución del PIB Nacional. Dicha relación se asoció a los principales
indicadores técnicos que caracterizan el desarrollo de la infraestructura hidráulica de México,
en los sub sectores hidroagrícola, hidroeléctrico y agua potable.
Para articular la información generada a partir del análisis diacrónico, mencionado en el
párrafo anterior, y con la finalidad de poner en evidencia la necesidad de nuevas políticas y
estrategias programáticas, se efectuó el análisis del Programa Nacional de Infraestructura
2014 – 2018 así como del Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 y 2017.
Enseguida, se realizó una descripción de los conceptos y mejores prácticas metodológicas
orientadas a la administración de infraestructura (administración de activos físicos), con
énfasis a la infraestructura hidráulica.
Finalmente, se presenta el Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala, con
la finalidad de demostrar la aplicación efectiva y pragmática de nuevos paradigmas de
conservación de infraestructura.
El trabajo establece una problemática real, basada en información oficial, que puede servir
de ayuda para el (re)diseño de una estrategia de gobierno inteligible y que atienda, como
prioridad nacional, las necesidades en conservación de las capacidades físicas construidas a
lo largo de 90 años. Además, se demuestra que el cambio de paradigma es posible, pero que
dicho cambio no sucede como resultado de una coyuntura, sino como la consecuencia de un
proceso transitivo, que sin duda debe acelerarse.

,6
2. BASES INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO DE
INFRAESTRUCTURA HIDRÁLICA.
El México moderno inició su construcción a finales del siglo XIX y a principios del XX con
la puesta en marcha de una política de apoyo a la agricultura, dentro de un contexto de
modernidad insipiente en los sectores industrial, financiero, comercial y de comunicaciones.
Es así, que los esfuerzos por impulsar el desarrollo económico del país, se apoyaron en el
fomento y creación de sistemas de riego. La realización de esta empresa presuponía dos
condiciones básicas: capital y técnicos capaces de asegurar el trabajo. Para dar respuesta, el
gobierno crea en 1908, la Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la
Agricultura, como una sociedad anónima con el respaldo, en la emisión de bonos, del
gobierno federal. Para Aguirre, (2004), este hecho aparece como uno de los primeros pasos
de un proceso de intervención del estado en materia económica, que ya se dibujaba desde el
régimen porfirista, que la Revolución aceleró o definió de manera más radical y que se
perennizo durante prácticamente todo el siglo XX.
En 1910, las circunstancias políticas, sociales y económicas del país frenaron el proyecto de
fomento y modernización del campo. Sin embargo, esta iniciativa prevaleció durante los
gobiernos revolucionarios, por lo que la Caja de Prestamos se transformó en una institución
de gobierno sin intervención del sector financiero, situación que la llevó a una profunda crisis
de cartera vencida y de improductividad de tierras de su propiedad. En 1926, inicia su
liquidación y sus funciones se transfieren a dos nuevas instituciones; al Banco de Crédito
Agrícola y a la Comisión Nacional de Irrigación (CNI). La política de modernización del
campo y de su industria, como piedra angular del desarrollo de México, se articularía con la
también recién creada, Comisión Nacional de Caminos (Aguirre, 2004 y Huidobro, 2012).
Debido a su carácter técnico y a las políticas de intervención del estado mexicano en la
economía, las funciones de la CNI1
fueron las de asegurar la planeación, formular y ejecutar
proyectos de obras hidráulicas para riego, a través de recursos fiscales o mediante el
financiamiento mixto con particulares, (CNI, 1930). Por su parte, para la CNI resultaba
evidente que los aprovechamientos construidos o en fase de planeación, podían servir para
efectos de generación eléctrica, siempre y cuando no comprometieran el uso del agua para
irrigación y se demostrara su factibilidad económica. Ante esta perspectiva, resultaba
interesante que capitales privados intervinieran en proyectos destinados a la irrigación, en
contraparte de la concesión de un “subproducto” altamente rentable, (Herrera y Lasso, 1930).
Entre 1926 y 1945, las obras hidráulicas para irrigación se extendieron fundamentalmente en
el centro y noroeste del país. Sin embargo, como consecuencia de su crecimiento y
trascendencia en el desarrollo regional, a partir de 1940 la CNI planteo la necesidad de
disponer de proyectos integrales de desarrollo, abarcando regiones hidrológicas más grandes;
está fue una de las principales razones de carácter técnico, que elevaron a la CNI a nivel de
1
En la revista Irrigación en México, Tomo I, Número 4, agosto 1930, se leía: “El programa que el Gobierno
Mexicano está desarrollando con la ejecución de obras hidráulicas y la administración de sistemas de riego,
tiende a resolver un problema económico de índole nacional, que influye directamente en beneficio de la
colectividad, aumenta la riqueza del país y por consecuencia mejora la economía general de la Nación.”

,7
secretaría de estado. La estrategia del estado iba en el sentido de garantizar un centralismo
político-económico, acorde a la política general de desarrollo (Aguirre, 2004 y Carrillo,
2011). En ese contexto, en 1947 la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) se crea con el
objetivo de estructurar una política para el aprovechamiento integral de los recursos
hidráulicos. Cómo se verá más adelante, el trabajo de la SRH en las dos décadas siguientes
dibujará el mapa de la infraestructura hidráulica del país.
En lo que refiere a las obras hidráulicas destinadas a la generación de energía eléctrica,
México fue considerado desde un inicio como pionero en la construcción de este tipo
instalaciones. Sin embargo, en este sector y a diferencia de la producción tecnificada de
alimentos y modernización del campo mediante infraestructura hidráulica, el origen de las
inversiones que se realizaron, desde finales del siglo XIX hasta la década de 1930, fue
primordialmente privado. La apertura que se dio durante la etapa final del Porfiriato permitió
la entrada de compañías canadienses, inglesas y americanas con grandes capitales que
rápidamente orillaron a los empresarios mexicanos a retirarse del negocio.
La laxitud del marco regulatorio, el complicado entorno político económico de la segunda
década del siglo XX, la incapacidad de las empresas para responder a mercados con bajos
ingresos, la ausencia de normas técnicas unificadas, así como la poca confiabilidad de los
sistemas, prevaleció en la industria eléctrica, prácticamente desde finales del Porfiriato hasta
1934. Ante la imposibilidad de lidiar con los empresarios del ramo, el estado mexicano sentó
las bases para legislar sobre el tema: después de analizar varias alternativas, la creación de
una nueva institución de generación de energía, para responder a tal problemática, resultaba
la opción más viable.
La Comisión Federal de Electricidad se crea en 1937, dos años más tarde el estado mexicano
asume la regulación de la energía eléctrica, su transformación, transmisión, distribución,
importación, exportación, uso y compraventa “en beneficio de la comunidad” mediante la
publicación de la Ley de la Industria Eléctrica, (Ramos et al., 2012). El primer gran proyecto
hidroeléctrico de la CFE se inició en 1938 con la construcción de los canales, caminos y
carreteras de lo que después se convirtió en el Sistema Hidroeléctrico Ixtapantongo, en el
Estado de México, que posteriormente fue nombrado Sistema Hidroeléctrico Miguel
Alemán. Para 1946, la CFE tenía una capacidad instalada de 46 MW, de los cuales 10
provenían de sus propias centrales hidroeléctricas, y se presentaba una importante
perspectiva de crecimiento debido a que atendía las zonas periféricas de las principales
ciudades del país, a las zonas rurales y al suministro que otorgaba a empresas privadas para
su reventa.
En cuanto a la construcción de infraestructura de agua potable y drenaje, ésta se limitó, entre
1900 y 1930, en dotar de esos servicios solamente a las capitales de los estados, así como a
los puertos de altura de mayor movimiento comercial. Esas obras fueron financiadas por los
gobiernos estatales o directamente por el gobierno federal. En poblaciones de menor
envergadura política y comercial, la construcción de infraestructura hidráulica para los
servicios públicos de agua potable y drenaje, quedó estancada fundamentalmente por dos
aspectos concomitantes: si bien, los municipios disponían de autonomía técnica y financiera

,8
para diseñar, construir y operar dichos sistemas, su precaria economía e incipiente
organización, los alejaban de las fuentes de crédito. Además, la carencia de técnicos
especializados propició que las obras se construyeran, sin dirección técnica y en muchos
casos, sin elementos que evitarán su contaminación.
Aquellos sistemas financiados y construidos hasta 1910, por cuenta y cargo de la iniciativa
privada, rápidamente entraron en crisis a causa de los movimientos armados que se
registraron a lo largo del país y que, a su vez, generaron animadversión de la autoridad hacia
la iniciativa privada. Aunado a ello, el riesgo de incautación, expropiación y abandono de los
particulares consagrados a esta actividad, relegó a la conservación de los sistemas y por
consecuencia, a la suspensión del servicio. Entre 1930 y 1940, los estados financiaron y
construyeron sistemas mínimos para el abastecimiento de agua a pequeñas y medianas
localidades mediante el uso de fuentes públicas; dichos sistemas fueron financiados
únicamente con recursos fiscales. Para el caso de centros de población con influencia
regional, los estados recurrieron a la banca de desarrollo para el financiamiento de obras
hidráulicas destinada al agua potable y drenaje, (Villafuerte, 1948).
Las consecuencias debidas a la desarticulación de las acciones locales y, la ausencia de una
política pública en materia de agua potable y drenaje, fueron casi catastróficas por sus
implicaciones en la salud pública. Así, para 1946 la cobertura de agua potable alcanzaba el
33% de la población, para drenaje la cobertura era de esperarse, sensiblemente menor. En ese
sentido, la mortalidad asociada a las enfermedades de origen hídrico alcanzaba el 6.5%. SRH,
(1947) reportaba que la construcción de obras de abastecimiento de agua potable evitaría
ceca de 90 mil decesos anuales.
Ante el reto de incrementar coberturas, en 1947, el gobierno federal, desarrolló y puso en
marcha políticas públicas para atender el rezago en materia de agua potable y alcantarillado.
Bajo la premisa “la mayor fuente de recursos económicos para la ejecución de las obras de
agua potable, debe provenir de la capacidad de pago de las propias poblaciones”, la SRH
agrupó en tres categorías económicas a las poblaciones de México, lo que permitió definir su
estrategia de colaboración con los gobiernos municipales y estatales. En la primera categoría,
se clasificó a las ciudades con capacidad de financiar las inversiones en infraestructura; en
este escenario la SRH colaboraría con la revisión de los proyectos para impulsar la obtención
de créditos ante la banca de desarrollo. En una categoría intermedia, es decir poblaciones
capaces de financiar solo una parte de las obras, la participación de la SRH estaría consagrada
a la elaboración de los proyectos y, junto con los gobiernos estatales, a financiar las
inversiones restantes. La tercera categoría, consideró a aquellas localidades que no podían
aportar, por la vía del financiamiento, ninguna parte del costo de las obras que se realizarían,
en ese sentido las obras serían realizadas o en cooperación con el gobierno estatal, o
directamente por la SRH.
Además, se planteó la necesidad de resolver los problemas de agua potable de manera
integral, de manera en disminuir rápidamente el rezago mediante: estímulos de cooperación
entre particulares y gobiernos estatales, formación de agrupaciones locales integradas por
particulares que se encargarían de reunir fondos y de vigilar la inversión de ellos; estudios

,9
financieros acordes con la capacidad económica de cada localidad, elección adecuada del
orden en que deben ejecutarse los estudios técnicos y construirse las obras correspondientes,
elaboración de planes financieros para la aplicación de cuotas de recuperación, por concepto
del servicio proporcionado por las obras construidas y vía la plusvalía en las propiedades
beneficiadas.
Ilustración 1. Variación del Producto Interno Bruto PIB en Miles de Millones de Pesos constantes de 2016 y relación del
Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 por la Comisión Nacional de
Irrigación (1926-1946), Secretaría de Recursos Hidráulicos (1947-1976), Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(1977-1988) y Comisión Nacional del Agua (1989-2016). Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente
información oficial: Informes de Actividades varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas
de México INEGI, Comisión Nacional del Agua varios informes, Centro de Estudios de Finanza Públicas varios informes.
Este enfoque de participación del estado en la economía, como se verá más adelante, sentó
las bases para transitar a la industrialización del país; la extensión de las fronteras agrícolas,
la participación en la generación de energía y la seguridad hídrica, que, junto con la
construcción de caminos y el aseguramiento de la producción y transformación de
energéticos, llevaron a México a niveles de desarrollo económico sostenido hasta finales de
la década de 1970, ver Ilustración 1.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
PIB(milesdemillonesdepesos)
Año
PIB
GTE / PIB

,10
3. EVOLUCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA EN MÉXICO.
3.1 Periodo 1926 - 1946.
Entre 1926 y 1946 el porcentaje del gasto público federal, que se destinó fundamentalmente
en obras para irrigación, representó en promedio el 0.39% del PIB, con un máximo de 0.61%
en 1945 y un mínimo de 0.14% en 1935, ver Ilustración 1. Este periodo se caracterizó por un
incremento promedio del gasto público federal, en el ramo de la infraestructura hidráulica,
en aproximadamente 22.5% anual. Con base en datos publicados por INEGI2
y por la SRH3
,
el gasto total ejercido, en pesos corrientes de 2016, pasó de 820 millones en 1926, a 4,700
millones en 1946.
Ilustración 2. Evolución de la capacidad de almacenamiento en grandes presas de México y relación del Gasto Total
Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración
propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades varios años de la Secretaría de Recursos
Hidráulicos, Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del
Agua.
En este periodo, el gobierno federal a través de la Comisión Nacional de Irrigación, privilegió
la construcción de obras de obras hidráulicas para tecnificar el campo mexicano a partir de
la construcción de obras de cabeza para regular la disponibilidad del recurso. Así, el volumen
de almacenamiento generado por la construcción de presas, pasó de 3,500 Hm3
en 1926, a
7,300 Hm3
en 1946; es decir, en el periodo se incorporó un volumen de almacenamiento
promedio, igual a 293 Hm3
/año, ver Ilustración 2. La Comisión Nacional del Agua, a través
del Sistema Nacional de Información del Agua, reporta que entre 1926 y 1946, entraron en
operación 25 grandes presas4
, que al día de hoy continúan funcionando.
2
Estadísticas Históricas de México, 2014, tomo 16: Finanzas Públicas. Instituto Nacional de Estadística y
Geografía.
3
Informe de Actividades de la SRH varios años publicados en la Revista Ingeniería Hidráulica en México.
4
Con base en la clasificación de la Comisión Internacional de Grandes Presas. Según la CONAGUA, el
volumen de almacenamiento de estas presas representa cerca del 80% del potencial nacional de
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0
16,500
33,000
49,500
66,000
82,500
99,000
115,500
132,000
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Capacidaddealmacenamiento(106m3)
Año
Almacenamiento
GTE (CNI, SRH, SARH, CNA) / PIB
GTE (CFE) / PIB

,11
La construcción de nuevas presas, así como la construcción de canales de conducción y de
distribución, permitieron ampliar la frontera agrícola para grande y pequeña irrigación. En
1926, la superficie asociada a la primera alcanzaba apenas 19,500 hectáreas, mientras que la
superficie asociada a la segunda era de 1,000 hectáreas aproximadamente. En 1946, la
superficie para grande irrigación con nueva infraestructura hidroagrícola alcanzó 410 mil
hectáreas y 22,400 para pequeña irrigación. En tal virtud, la frontera agrícola del periodo,
creció en razón de 21 mil hectáreas por año. A luz de estas estadísticas, se observa que la
política irrigación puesta en marcha en 1926, privilegió marginalmente el desarrollo rural
mediante obras hidráulicas con presupuestos federales.
Ilustración 3. Superficie incorporada con nueva infraestructura hidro agrícola para grande y pequeña irrigación y relación
del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico.
Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades varios años de la
Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas de México INEGI, Plan Nacional Hidráulico. Sistema Nacional
de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua.
Además, la CNI integró en sus proyectos la posibilidad de usar el agua de los
almacenamientos construidos para generación de energía eléctrica, como medio para
financiar obras de hidráulicas para irrigación, Sin embargo, el impacto de dichos proyectos
comenzará a apreciarse a partir de 1947, tal como se analizará más adelante.
3.2 Periodo 1947 - 1976.
La política de aprovechamiento de los recursos hídricos, orientada fundamentalmente a la
irrigación, se transforma en 1946 con la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos
(SRH) que privilegió el aprovechamiento integral, en función de las necesidades de
desarrollo regional del país en materia de agricultura, de abastecimiento de agua a la
almacenamiento. El otro 20% se almacenan mediante pequeñas obras de contención que se estiman en 5,000
bordos y pequeñas presas.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0.0
0.4
0.8
1.2
1.6
2.0
2.4
2.8
3.2
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Sup.hidroagrícola(106Ha)
Año
Grande irrigación
Pequeña irrigación
GTE / PIB

,12
población, alcantarillado y generación de energía eléctrica mediante la fuerza motriz del
agua. Gracias al crecimiento económico experimentado en el periodo, caracterizado por un
incremento anual del 6.16% del PIB Nacional, el gasto público federal del sector se
incrementó considerablemente.
Así, en el periodo de 1947 – 1976 el porcentaje del gasto público federal, ejercido por la
SRH, representó en promedio 0.77% del PIB nacional, con un máximo de 1.19% en 1973 y
un mínimo de 0.54% en 1958. Es de destacar, que durante este periodo se experimentó un
crecimiento sostenido del gasto, en materia hidráulica, en cada una de las administraciones
federales. En ese sentido, la relación del gasto público respecto del PIB nacional pasó del
0.64% en el periodo 1947 – 1952, a 1.01% en el periodo 1971 – 1976, ver Ilustración 4. El
gasto ejercido por la SRH en este periodo, en pesos corrientes de 2016, pasó de 5,700
millones en 1947, a 47,800 millones en 1976.
Ilustración 4. Evolución de la relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional por periodo específico de
administración federal. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades
varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas de México INEGI, Comisión Nacional del
Agua varios informes, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
Entre 1947 y 1976 entraron en operación 89 de las 188 grandes presas, que sumadas con las
construidas en el periodo 1926 – 1946, representan 70% de las obras de contención más
importantes de México. Estas obras de cabeza, permitieron incrementar la capacidad de
almacenamiento en 64,000 Hm3
, alcanzando en el periodo 1926 – 1976 un total de 71,300
Hm3
. Es de destacar, lo realizado en la administración federal 1964 – 1970; en este periodo
se adicionaron 35,000 Hm3
, lo que significa 50% de la capacidad total de almacenamiento
alcanzado 6 años más tarde.
0.39%
0.64%
0.73% 0.71%
0.78%
1.01%
1.12%
0.45%
0.24% 0.22% 0.21%
0.36%
0.32%
0.00%
0.15%
0.30%
0.45%
0.60%
0.75%
0.90%
1.05%
1.20%
1926-1946
1947-1952
1953-1958
1959-1964
1965-1970
1971-1976
1977-1982
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
2013-2016
GTE/PIB(%)
Periodo

,13
Este gran esfuerzo técnico, se tradujo en la puesta en operación de nuevas obras hidráulicas
que permitieron incorporar 1.3 millones de hectáreas para grande irrigación y 800 mil
hectáreas para pequeña irrigación, alcanzando en el periodo 1926 – 1976 un total de 1.7
millones de hectáreas y casi 820 mil hectáreas respectivamente, ver Ilustración 5. Además,
las políticas de aprovechamiento de los recursos hidráulicos de México, permitieron
incrementar la frontera agrícola mediante dos estrategias adicionales. La primera de ellas,
fue a través de la construcción de nuevas obras hidráulicas ejecutadas, de manera
descentralizada, por diferentes Comisiones Hidrológicas; la segunda estrategia mediante el
mejoramiento de tierras y construcción de pequeñas obras hidráulicas con la visión de
aprovechar las obras hidráulicas de cabeza ya existentes.
En el periodo 1946 – 1976, el mejoramiento de tierras y las acciones llevadas a cabo desde
las Comisiones Hidrológicas, permitieron incrementar la frontera agrícola total de México.
Al inicio del periodo, la superficie incorporada por mejoramiento de tierras alcanzaba una
superficie de 445 mil hectáreas, que representaban 46% de la frontera agrícola total, estimada
en 970 mil hectáreas. En 1976, la incorporación de tierras por mejoramiento y desde las
Comisiones Hidrológicas, representó 32% de la frontera agrícola total, que alcanzaba una
superficie de 3.7 millones de hectáreas, ver Ilustración 5.
Ilustración 5. Evolución de la frontera agrícola en México, evolución de la superficie de irrigación con nueva
infraestructura hidroagrícola y relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo
1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de
Actividades varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas Históricas de México INEGI, Plan
Nacional Hidráulico. Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión
Nacional del Agua.
Las obras de almacenamiento concebidas, diseñadas y construidas por la SRH con visión de
usos múltiples, impulsaron también el desarrollo del sector eléctrico en México, así como el
desarrollo urbano y por consiguiente el industrial. Este último no se considera para su análisis
en el presente trabajo.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Supconinfra.
hidroagrícola(106Ha)
Año
Total: con infraestructura hidroagrícola nueva +
tierras mejoradas
Con infraestructura hidroagricola nueva para DR y
UR

,14
Ilustración 6. Evolución de la capacidad efectiva instalada para generación de energía hidroeléctrica y relación del Gasto
Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico y en la Comisión
Federal de Electricidad para el periodo 1970 - 1985. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información
oficial: Comisión Federal de Electricidad varios informes, Estadísticas Históricas de México INEGI, Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas varios informes.
En 1947, ya con la reforma primera gran reforma del sector eléctrico de México en marcha,
la capacidad efectiva instalada para generación de electricidad por medio de la fuerza motriz
del agua, era de tan solo de 430 MW que representaba el 54% de la capacidad efectiva
instalada total del país.
A lo largo del periodo 1947 – 1976 la capacidad efectiva instalada presentó un crecimiento
sostenido medio de 9.8%. Así, para 1976, el país contaba con una capacidad de generación
hidroeléctrica de 4,613 MW que representaba el 36% de la capacidad total del país. Este
crecimiento se explica, desde el punto de vista de la infraestructura, porque 89 de las grandes
presas que entraron en operación en el periodo de análisis, 17 fueron construidas para
aprovechamiento hidroeléctrico, entre otros. Además, la Comisión Federal de Electricidad
reporta 44 centrales hidroeléctricas, que entraron en operación entre 1947 y 1976, de las
cuales 40 continúan generando (CFE, 2007, 2013).
Es de destacar, primero, que en el periodo 1965-1976, la capacidad efectiva instalada se
incrementó en 2,750 MW. Es decir, en solo 12 años se alcanzó el 70% de la potencia efectiva
instalada del periodo. Segundo, que el gasto total ejercido de la CFE representó solo en 1975,
el 3.29% del PIB Nacional, que explica en gran parte el equipamiento que se logró en ese
momento, ver Ilustración 6.
Por otra parte, las coberturas de agua potable en 1940, eran tan solo del 40% que
fundamentalmente se asociaban al entorno urbano. A partir de la intervención de la SRH,
dicha cobertura se incrementó hasta alcanzar 52% en 1950. Sin embargo, ésta cayó al 50%
en 1970, ver Ilustración 7. La estagnación experimentada durante ese periodo, se debe
fundamentalmente al acelerado crecimiento demográfico que se experimentó en el país, que
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
CapacidadEfectivaInstalada(MW)
Año
Hidroeléctricas
GTE (CNI, SRH, SARH, CNA) /
PIB
GTE (CFE) / PIB

,15
fue cercano al 3.5% anual en promedio. Así, la población pasó de 19.7 millones de habitantes
en 1940, a 48.2 millones de habitantes en 1970. Además, en ese periodo, el porcentaje de la
población urbana respecto de la población total, pasó del 68% al 40%. Esta población, se
concentraba fundamentalmente en el Distrito Federal, Guadalajara, Monterrey y sus zonas
conurbadas. El trasvase entre cuencas, para atender la brecha entre la oferta y la demanda,
resultó entonces, ser parte de una nueva estrategia que permitiría incorporar nuevas fuentes
de agua potable a los principales centros de población de México, ver Ilustración 8.
Ilustración 7. Evolución de la cobertura de agua para consumo humano y relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto
del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración propia con base en la
siguiente información oficial: Estadísticas Históricas de México INEGI, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII Censos de
Población y Vivienda INEGI. Plan Nacional Hidráulico. Sistema Nacional de Información del Agua URL
htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua varios informes.
En 1971 la Comisión de Aguas del Valle de México, inició los proyectos para construir un
sistema regional de aprovechamiento de las aguas subterráneas del norte y oriente del Valle
de México que se denominó Plan de Acción Inmediata, y que debería servir como una medida
temporal para satisfacer la demanda de agua en la Ciudad de México y Área Metropolitana,
hasta en tanto no se construyeran las obras hidráulicas para el aprovechamiento de fuentes
externas (SRH-CAVM, 1976). En 1975 entra en operación este sistema, que incorpora cerca
de 200 Km de acueductos divididos en 7 ramales y, que podías suministrar hasta 7.5 m3
/s al
Distrito Federal y municipios conurbados. Además de estas obras, se incorporó, en ese mismo
año, el acueducto Lerma, con un potencial de conducción de 14 m3
/s y 60 Km de longitud y
el acueducto Chicbul - Ciudad del Carmen, con una capacidad de diseño de 390 l/s y 122 Km
de longitud. Es de destacar que, en solo 5 años, se construyó infraestructura hidráulica capaz
de beneficiar directamente a cerca de 7.5 millones de habitantes5
. Con ello la cobertura de
agua pasó de 50% en 1970 a cerca del 60% en 1975.
5
Dotación de 250 l/hab/día para cálculo de población.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0.0
0.1
0.3
0.4
0.5
0.6
0.8
0.9
1.0
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Coberturadeaguapotable
Año
Coberturas registradas
GTE / PIB
Tendencia de cobertura

,16
Ilustración 8. Evolución de la población en México. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información
oficial: Estadísticas Históricas de México INEGI
V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII Censos de Población y Vivienda INEGI.
La dinámica demográfica, entre otros aspectos que van más allá del alcance de este trabajo,
replanteó la política de aprovechamiento hidráulico de México. La presión sobre el recurso
era ya evidente. En ese sentido, el gobierno federal respondió con medidas legislativas y
administrativas para hacer frente al nuevo reto.
La primera medida consistió en la promulgación Ley Federal de Aguas en 1971, cuyo
objetivo fue el de regular el aprovechamiento de las aguas nacionales, para realizar una
distribución equitativa de los recursos hidráulicos y poner en marcha las acciones necesarias
para su conservación. La segunda medida consistió en elevar a la Unidad de Programación,
a nivel de Subsecretaría cuyo mandato fue la elaboración del Plan Nacional Hidráulico, SRH,
(1975).
La elaboración del Plan Nacional Hidráulico (PNH), se inició en septiembre de 1972 con el
siguiente objetivo de largo plazo: “Formular e instituir un proceso sistemático de planeación
del aprovechamiento de los recursos hidráulicos para la selección racional de programas,
proyectos y políticas en esta materia, que coadyuven al logro de los objetivos del desarrollo
socioeconómico nacional”. SHCP, (1985).
Los objetivos de muy corto plazo serían (SHCP, 1985):
• Formular políticas relacionadas con el aprovechamiento y control del agua,
recomendando las medidas institucionales pertinentes.
• Formular programas alternativos de desarrollo hidráulico a corto, mediano y largo
plazos, incluyendo una identificación preliminar de proyectos.
• Diseñar un sistema de información que cubra las necesidades inmediatas y asegure
el flujo de datos para una planeación sistemática.
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.0
15.0
30.0
45.0
60.0
75.0
90.0
105.0
120.0
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Pob.urbana,rural/Pobtotalx100
Pblación(millonesdehabitantes)
Año
Datos de Población
% de población urbana

,17
• Establecer un programa sistemático de capacitación y adiestramiento que cubra las
necesidades complementarias de personal en todas las áreas y actividades
comprendidas en los planes, programas y proyectos para el aprovechamiento de los
recursos hidráulicos.
El Plan Nacional Hidráulico se presentó en 1975. Su puesta en marcha permitió, como se
verá más adelante, continuar de manera sistematizada, con la construcción de nueva
infraestructura hidráulica, no obstante las profundas crisis financieras de 1983, 1986 y 1995.
3.3 Periodo 1977 - 1988.
Los primeros 5 años de este periodo, el crecimiento económico experimentado en México se
caracterizó por un incremento anual del PIB nacional en 7.96%. Así, el porcentaje de gasto
público federal, ejercido por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH)6
entre 1977 y 1982 representó en promedio 1.12% del PIB Nacional7
, con un máximo de
1.59% en 1981, que fue el máximo histórico observado desde 1926. Sin embargo, en 1982 y
1983 el PIB Nacional decreció 2.00% y en 1985, el decrementó llegó hasta 3.08%. Esta
desaceleración económica, la pérdida de valor del peso y el cambio de las políticas
económicas nacionales, incidió en una caída sistemática del gasto federal ejercido, en el
sector, hasta 1989. Los niveles del gasto respecto del PIB Nacional, cayeron de 1.06% en
1982, a 0.17% en 1989. Este último, inclusive menor al observado en 1926 que fue del 0.18%
y apenas superior al de 1935, que alcanzó 0.14%. Con ello, el porcentaje de gasto público
federal, ejercido por la SARH, representó en promedio 0.45% del PIB Nacional, que significó
una caída de casi 60% respecto del periodo 1983 – 1988. El gasto ejercido, en pesos corrientes
de 2016, pasó de 105,922 millones de pesos en 1981, a 12,300 millones en 1989, ver
Ilustración 1 e Ilustración 4.
No obstante lo anterior, entre 1977 y 1988 entraron en funcionamiento 30 de las 188 grandes
presas que actualmente continúan en operación. Estas obras de cabeza permitieron incorporar
un volumen de almacenamiento de 27,000 Hm3
, para alcanzar un total de 91,300 Hm3
desde
1926. Es decir, en solo 12 años se incorporó casi el 30% del potencial de almacenamiento de
las grandes presas del país. La capacidad de almacenamiento medio incorporado, entre 1926
y 1946, fue de 304 Hm3
/año; para el periodo 1947 – 1976 dicho valor fue de 719 Hm3
/año,
mientras que para el periodo 1977 – 1988, la tasa de crecimiento de la capacidad de
almacenamiento alcanzó una magnitud de 909 Hm3
/año, ver Ilustración 2 e Ilustración 9.
El incremento de la capacidad de almacenamiento, se tradujo en la puesta en operación de
nuevas obras hidráulicas que permitieron incorporar en el periodo 600 mil hectáreas para
grande irrigación y 602 mil hectáreas para pequeña irrigación, alcanzando en el periodo 1926
6
La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, se crea a finales de 1976 como producto de la fusión de
atribuciones de la Secretaría de Recurso Hidráulicos y la Secretaría de Agricultura y Ganadería y Desarrollo
Rural.
7
Con base en información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas y en las Estadísticas Históricas de
México públicas por INEGI, se estimó que el gasto ejercido por la SAHR para cumplir con las funciones
hidráulicas representó el 60% de su gasto asignado.

,18
– 1988 un total de 2.3 millones de hectáreas y 1.4 millones de hectáreas respectivamente, ver
Ilustración 3.
Ilustración 9. Evolución del número de grandes presas actualmente en operación. Fuente: Elaboración propia con base en
la siguiente información oficial: Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina,
Comisión Nacional del Agua varios informes.
En términos relativos, la superficie media incorporada para grande irrigación, entre 1926 y
1946 fue de 19.5 mil hectáreas/año y de 43 mil hectáreas/año para el periodo 1947 – 1976,
mientras que para el periodo 1977 – 1988, fue de 52 mil hectáreas/año. En lo que refiere a la
pequeña irrigación, la tasa media de nuevas tierras incorporadas fue de 1,000 hectáreas/año
para el periodo 1926 – 1946, 26 mil hectáreas/año y 52 mil hectáreas/año para los periodos
1947 – 1976 y 1977 – 1988 respectivamente. La incorporación de nuevas tierras a la frontera
agrícola, por construcción de nueva infraestructura hidroagrícola, caerá drásticamente a partir
de 1989.
En 1977, la superficie incorporada por mejoramiento de tierras alcanzaba una superficie de
1.19 millones de hectáreas, que representaban 31% de la frontera agrícola total, estimada en
3.9 millones de hectáreas. En 1988, la incorporación de tierras por mejoramiento representó
0.27% de la frontera agrícola total, estimada en 5.1 millones de hectáreas, ver Ilustración 5.
Por otra parte, el sector eléctrico no escapó a los efectos de las crisis de la primera mitad de
la década de 1980 y a la competencia por el agua, planteada ya como una restricción técnica.
En efecto, la relación del gasto total ejercido por la CFE, respecto del PIB Nacional, cayó del
3.29% en 1975, a 1.50% en 1985. Si embargo, a lo largo del periodo 1977 – 1988 la capacidad
efectiva instalada presentó un crecimiento medio de 4.6%, menor en 5.2 puntos porcentuales
que en el periodo 1947 – 1976. Esto se debe fundamentalmente a la caída de la capacidad
efectiva instalada entre 1978 y 1980 debido, entre otros aspectos, al cambio de vocación del
Sistema Miguel Alemán, que dejo de operar para dar paso al Sistema Cutzamala, ver
Ilustración 6.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0
30
60
90
120
150
180
210
240
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Númerodegrandespresas
Año
Número de grandes presas
GTE / PIB

,19
Así, para 1977, el país contaba con una capacidad de generación hidroeléctrica de 4,795 MW
que representaba el 35% de la capacidad total. Para 1988, la capacidad instalada alcanzó
7,749 MW. Este crecimiento se explica, desde el punto de vista de la infraestructura, porque
30 de las grandes presas que entraron en operación en el periodo de análisis, solo 8 fueron
construidas para aprovechamiento hidroeléctrico, entre otros. Sin embargo, 3 presas
construidas por CFE para uso exclusivo de generación, Chicoasén (1500 MW), Peñitas (420)
y El Caracol (600 MW) incorporaron 2,520 MW, es decir 85% de la capacidad efectiva
instalada durante el periodo.
Ilustración 10. Evolución del gasto potencial de conducción de agua para consumo humano a través de grandes
acueductos: Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Sistema Nacional de Información del
Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua varios informes.
Respecto al agua potable, el gobierno federal inició desde 1975 una gran cruzada para poder
reducir la brecha entre la oferta y la demanda de agua, mediante la construcción de grandes
acueductos. Ello permitió incrementar las coberturas a nivel nacional en casi 20 puntos
porcentuales en 1980, respecto de aquellas estimadas en 1970. Al final del periodo, la
cobertura de agua a nivel nacional era cercana al 80%, ver Ilustración 7.
Así, entre 1982 y 1987 entraron en operación los acueductos Río Colorado – Tijuana, Linares
– Monterrey, Yurivia – Coatzacoalcos y Minatitlán y Armería- Manzanillo, con un potencial
de conducción de agua de 11.25 m3
/s capaz de atender a una población de 3.9 millones de
personas. Es de destacar que en 1985 entró en operación el acueducto Uxpanapa – La
Cangrejera8
para abastecer a industrias ubicadas al sur de Veracruz, con una capacidad de 20
m3/s y 40 Km de longitud, ver Ilustración10.
8
Este acueducto no se considera en el análisis para abastecimiento a centros de población.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
0.0
9.0
18.0
27.0
36.0
45.0
54.0
63.0
72.0
81.0
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
GTE/PIBx100
Caudal(m3/s)
Año
Nuevas fuentes de agua potable
GTE / PIB

,20
3.4 Periodo 1989 - 2016.
En 1989, el sector comienza su descentralización, con la creación de la Comisión Nacional
del Agua (CNA) como un organismo desconcentrado de la SARH. La CNA sería la
responsable de las grandes obras hidráulicas, así como de la creación de una nueva política
del agua, basada, entre otros aspectos, en la recaudación para el redimensionamiento del
Estado y, en la participación de la iniciativa privada en la construcción y operación de los
sistemas de agua como parte del impulso del libre mercado, Collado, (2008).
En 1989 el gasto ejercido por la CNA fue de 12,300 millones de pesos corrientes a 2016,
35% menor que en el año anterior, lo que representó 0.17% del PIB Nacional. A partir de
1990, el gasto ejercido se incrementó de manera marginal durante los 10 años siguientes,
para llegar a niveles de gasto que fluctuarían entre el 0.21% y 0.30% respecto del PIB
Nacional. En el periodo 2001-2006, el porcentaje medio del gasto público ejercido fue del
0.21% que fue el más bajo registrado desde 1926. Entre 2007 y 2012 el gasto ejercido por la
CONAGUA9
tuvo incrementos significativos que llevaron a casi duplicar la relación gasto
ejercido PIB Nacional, respecto del periodo anterior. En la administración actual, la
CONAGUA ha ejercido hasta 2016, un gasto promedio de 45,000 millones de pesos por año,
que representan 0.32% del PIB Nacional, ver Ilustración 4.
Así, entre 1989 y 1996 entrarán en operación 14 grandes presas, y 6 más hasta 2016. El
potencial de volumen de almacenamiento generado por estas obras de cabeza, pasó de
102,600 Hm3
en 1988, a 115,000 Hm3
en 1996; es decir, en el periodo se incorporó un
volumen de almacenamiento promedio, igual a 1,550 Hm3
/año, ver Ilustración 2. Para el
periodo 1997-2012, la tasa promedio de crecimiento de la capacidad de almacenamiento
medio, cayó a solo 333 Hm3
/año. El Sistema Nacional de Información del Agua, reporta que
al 2016, el volumen potencial de almacenamiento en las grandes presas del país se incrementó
a 127,300 Hm3
/año.
En relación a la nueva infraestructura hidroagrícola, el periodo 1989 – 2016 se ha
caracterizado por un incremento marginal de nuevas tierras, respecto de periodos anteriores.
Así, en 1989 se contaban 2.3 millones de hectáreas con nueva infraestructura para grande
irrigación, y para pequeña irrigación 1.5 millones de hectáreas. Las estadísticas disponibles
en este rubro, indican que se incorporaron 10 mil hectáreas/año para grande irrigación hasta
2012, mientras que para pequeña irrigación 6 mil hectáreas/año. Muy por debajo de las tasas
experimentadas en los periodos anteriores.
Sin embargo, la frontera agrícola total se incrementó sensiblemente, gracias a la
incorporación de nuevas tierras mejoradas, mediante el aprovechamiento de obras de cabeza
ya existentes. En ese sentido, la frontera agrícola total pasó de 5.1 millones de hectáreas en
1988 a 6.4 millones hectáreas en 2012, experimentando una tasa de crecimiento cercana a 60
mil hectáreas/año. Este incremento también se vio favorecido por la entrega de los Distritos
de Riego, que el gobierno federal realizó a los usuarios a partir de 1992.
9
Acrónimo empleado, a partir del año 2004 para identificar a la Comisión Nacional del Agua.

,21
No obstante la tendencia a la baja del gasto ejercido en la CFE, las tasas de crecimiento de la
capacidad efectiva instalada para generación de energía hidroeléctrica, aumentaron con tasas
similares a las que se experimentaron durante los periodos anteriores. Así pues, entre 1989 y
2012 se construyeron 8 grandes centrales hidroeléctricas que permitieron incrementar la
capacidad efectiva en 3,700 MW para llegar a 11,500 MW en 2013, ver Ilustración 6.
Destacan por su importancia las C.H. de las presas de Aguamilpa, El Cajón, La Yesca, Huites,
Zimapán entre otras. Durante este periodo de transformación del estado mexicano, la CFE
instaló el 32% de la capacidad efectiva del país. El sostenimiento de las tasas de crecimiento
de la capacidad efectiva instalada para generación hidroeléctrica, se debe fundamentalmente
a modelos de participación privada para el financiamiento de la construcción de la
infraestructura, que CFE adoptó a partir de la década 199010
.
En agua potable, durante los primeros años de este periodo, se continuó con la construcción
de grandes acueductos para abastecimiento de agua a poblaciones. Entre 1989 y 2015 se
incorporaron cerca de 1,200 Km de líneas de conducción, con un potencial para transportar
34.3 m3
/s de agua en bloque y atender a una población cercana a 12 millones de personas.
Destacan por su importancia los acueductos Cuchillo – Monterrey con una longitud de 91
Km y capaz de conducir 5 m3
/s, el Sistema Cutzamala con una longitud de 162 Km y
capacidad de 19 m3
/s y el acueducto Chapala – Guadalajara con 42 Km de longitud y
capacidad de 7.5 m3
/s. El impacto de estas grandes obras se vio reflejado en el incremento
de las coberturas de agua a nivel nacional que pasaron del 80% en 1988, a coberturas cercanas
al 95% para 2015, ver Ilustración 7.
Al igual que en la CFE, durante este periodo, la participación privada en la construcción de
infraestructura hidráulica para captación, conducción y entrega de agua en bloque, contribuyó
de manera sustancial para alcanzar estos niveles de equipamiento que, con los niveles de
gasto ejercido desde las cabezas sectoriales respectivas, no hubiera sido posible.
10
En CFE se adoptó un modelo de participación en el financiamiento de obra pública denominado PIDIREGAS.
El acrónimo significa "Proyecto de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto
Público" el cual es la denominación genérica con la que se hace referencia a los proyectos de obra pública
financiada por el sector privado o social y construidos por un privado o un tercero.

,22
4. POLÍTICA PÚBLICA PARA CONSERVACIÓN DE INFRAESTRUCTURA.
La construcción del México que hoy conocemos, es el resultado de diferentes procesos de
planeación nacional iniciados a partir de 1920, en donde la infraestructura hidráulica ha
jugado un papel fundamental. Tal como se analizó en el apartado anterior, la participación
directa del estado mexicano en la economía, el centralismo y el uso del gasto público para
financiar grandes proyectos, permitió alcanzar niveles de desarrollo insospechados al final
de la Revolución Mexicana.
En tan solo 80 años, México construyó 182 grandes presas, que actualmente tienen un
potencial de almacenamiento de 127,000 Hm3
, para irrigar 6.5 millones hectáreas de tierras,
generar energía con instalaciones cuya capacidad alcanza 11,500 MW y, entregar agua en
bloque a cerca de 23 millones de personas, a través de 2,000 Km de acueductos principales.
Con las tendencias de gasto público aplicado al sector en los últimos 20 años, hoy en día se
necesitarían:
• 40 años para incrementar el volumen potencial de almacenamiento en 25 Hm3
.
• 45 años para incrementar en 10 m3
/s la capacidad para trasvasar agua para consumo
humano.
• 50 años para construir nueva infraestructura hidroagrícola que permitan incorporar
500 mil hectáreas de nuevas tierras para grande irrigación.
Además, la presión sobre los recursos hídricos necesita de un replanteamiento de la política
hídrica nacional que permita eficientar el recurso en todos sus usos consuntivos, promover el
reúso y el intercambio en aquellos en donde no se necesite agua de primer uso y combatir los
rezagos en comunidades marginadas. Lo anterior, con la diversificación de la naturaleza de
los financiamientos necesarios. Este reto es mayúsculo, porque las inversiones de fuentes
privadas, deben responder a estrategias de desarrollo regional y al mismo tiempo, garantizar
los retornos financieros para su viabilidad.
La conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento de los
recursos hidráulicos emerge entonces, como una necesidad imperativa para no comprometer
el desarrollo del país. Dos parecen resultar evidentes. La primera, que no se aborda en este
trabajo, parte del diseño y puesta en marcha de metodologías innovadoras de gestión de
cuencas. Para profundizar en el tema, el lector podrá encontrar mayor información en
González, (2015) y BM (2015). La segunda se basa en el diseño de políticas, estrategias y
acciones orientadas a la conservación de la infraestructura existente, que permitan optimizar
el gasto público con la finalidad de incrementar su vida útil.
Con la finalidad de entender las políticas públicas de gasto en el sector, y en especial en temas
de conservación de infraestructura, se presentan a continuación, algunos conceptos relativos
al gasto público, tomados de Gutiérrez, (2015) e IMCO, (2010).

,23
4.1 Caracterización del gasto público.
El gasto público se define como el conjunto de erogaciones que efectúan los Poderes de la
Unión y las entidades gubernamentales en el ejercicio de sus funciones. Así, la política de
gasto es la que orienta al presupuesto gubernamental hacia el cumplimiento de los objetivos
de cada administración pública, mismos que se declaran desde el Plan Nacional de
Desarrollo. Es decir, les da a las entidades públicas un orden de prioridad en su gasto y, sobre
todo, la capacidad de ejecución de acciones encaminadas a hacer realidad los programas
comprometidos.
Para identificar el destino del gasto y sus objetivos, se cuenta con distintitas formas de
clasificación. Una de las clasificaciones es la de gasto programable y gasto no programable.
El gasto programable, refiere a las erogaciones plenamente identificables con cada uno de
los programas del Presupuesto de Egresos de la Federación. Incluye las erogaciones que
realiza la administración pública central en la prestación de servicios (educación, salud,
seguridad, etc.) y en inversión pública (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), así como las
asignaciones que las entidades paraestatales de control presupuestario directo destinan a la
producción de bienes y de servicios que contribuyen a la oferta global de los mismos, por
ejemplo electricidad, petróleo, agua, etc.
El gasto no programable son todas aquellas erogaciones que no se identifican con un
programa específico; se trata de recursos que se destinan al cumplimiento de las obligaciones
y apoyos determinados por ley, como la deuda pública, las participaciones a entidades
federativas y municipios, entre otros. Es decir, es una erogación que no se vincula
directamente con la operación del gobierno federal.
Otra forma de caracterizar al gasto es a través de sus dimensiones, a saber:
• Dimensión funcional (para qué se gasta).
• Dimensión Administrativa (quién gasta)
• Dimensión Económica (en qué se gasta).
La dimensión económica, que la que interesa a los objetivos de este trabajo, registra los
recursos que van al gasto corriente y al gasto de capital. El primero lo define la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, como una erogación que realiza el sector público y que no tiene
como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo. Es
decir, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la compra de
los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.
Este tipo de gasto, se utiliza para realizar actividades ordinarias o de prestación de servicios
de carácter regular y permanente, de conservación y mantenimiento menor. Además, incluye
los gastos destinados a la investigación y desarrollo debido a que no producen beneficios
concretos y generalmente no están incorporados en los activos físicos de las dependencias y
entidades.

,24
El gasto de capital o gasto de inversión está destinado a la creación de bienes de capital
(activos) y conservación de los ya existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores,
así como a los recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines, que contribuyen
a acrecentar y preservar los activos físicos patrimoniales o financieros de la nación. También
se incluye el gasto destinado a cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación
de créditos o de financiamientos al gobierno federal por instituciones nacionales o
extranjeras.
Así pues, la conservación y mantenimiento menores de infraestructura, que garanticen la
prestación de servicios públicos de carácter regular y permanente, se asocia a gasto corriente.
Sin embargo, el gasto destinado a preservar y alargar la vida útil de los activos físicos
patrimoniales de la nación, está asociado a un gasto de inversión.
4.2 Programa Nacional de Infraestructura.
El Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018 asume como condición rectora que la
infraestructura hidráulica existente, aún no es suficiente para atender las necesidades
crecientes en el país, debido fundamentalmente a aspectos técnicos y al contexto económico,
político y social. En el primero, la problemática se plantea por obsolescencia del
equipamiento, bajas eficiencias en la distribución de agua para diferentes usos, brecha
existente en coberturas de agua potable y saneamiento, mantenimiento inadecuado de las
obras, así como por las presiones que actualmente se tienen sobre los recursos hídricos. En
el segundo, la problemática se plantea por la prevalencia de un sistema financiero del agua
no acorde a la realidad económica del país, así como por un mayor cuestionamiento social y
político frente al desarrollo de nuevas obras hidráulicas de gran envergadura.
En ese sentido, en la presente administración, la política pública del sector11
se articuló con
el Plan Nacional de Desarrollo a través del Objetivo 3 del Programa Sectorial de Medio
Ambiente y Recursos Naturales en el que se declara fortalecer la gestión integrada y
sustentable del agua, garantizando su acceso a la población y a los ecosistemas, mediante
el Objetivo 3 del sector en el que se declara incrementar la infraestructura hidráulica, tanto
para asegurar agua destinada al consumo humano y riego agrícola, como para saneamiento
y protección contra inundaciones.
El PNI plantea dos estrategias: La primera se orienta a la construcción de nueva
infraestructura para reducir las brechas de cobertura en agua potable e incrementar la
capacidad de drenaje y saneamiento, mediante las siguientes acciones:
• Construir obras para aprovechar nuevas fuentes de abastecimiento para consumo
humano.
11
Graglia, (2012) afirma que las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona
a través de un gobierno y una administración pública con la finalidad de satisfacer necesidades de una sociedad.
Además, sostiene que la razón de ser de las políticas públicas, es el bien común y que, consecuentemente, la
satisfacción social y la aprobación ciudadana son sus fines. Es decir, son herramientas del Estado al servicio de
la sociedad.

,25
• Construir nueva infraestructura para el incremento en las coberturas de agua potable
y alcantarillado.
• Construir nueva infraestructura de tratamiento de aguas residuales municipales.
• Construir nueva infraestructura para ampliar la capacidad de desalojo de las aguas
pluviales en centros urbanos.
La segunda estrategia se orienta a la modernización y construcción de infraestructura con la
finalidad de incrementar la oferta de agua destinada a la agricultura, mediante las siguientes
acciones.
• Modernizar la infraestructura hidroagrícola en distritos y unidades de riego.
• Ampliar la infraestructura para almacenar aguas superficiales para la agricultura.
• Ampliar la superficie de riego y de temporal tecnificado en zonas con disponibilidad
de agua.
En el sector eléctrico, la problemática planteada por el PNI, se orienta a la transmisión,
interconexión y transmisión de fluido eléctrico y a la necesidad de incrementar la capacidad
efectiva instalada para generación. Lo anterior dentro del contexto de la Reforma Energética
que privilegia la participación del sector privado y la competencia en actividades de
generación y comercialización de energía eléctrica.
La política pública del sector eléctrico se articuló con el Programa Nacional de
Infraestructura, a través del Objetivo 2 del Programa Sectorial de Energía en el que se declara
Optimizar la operación y expansión de infraestructura eléctrica nacional, mediante el
Objetivo 2 del sector en el que se declara asegurar el desarrollo óptimo de la infraestructura
para contar con energía suficiente, con calidad y a precios competitivos.
El PNI plantea siete estrategias para el sector. Sin embargo, en lo que respecta a la
infraestructura hidroeléctrica, solo una fue planteada y consiste en desarrollar infraestructura
de generación eléctrica para el aprovechamiento de combustibles eficientes, de menor costo
y con bajo impacto ambiental, mediante las siguientes acciones.
• Convertir las centrales térmicas a base de combustóleo para usar gas natural.
• Construir nuevas centrales de ciclo combinado y de nueva generación limpia.
• Desarrollar proyectos de generación que permitan el aprovechamiento de recursos
renovables hídricos, eólicos y solares.
• Desarrollar proyectos de mantenimiento para las centrales generadoras existentes.
Es de hacer notar que, en la lista de principales proyectos de inversión, plasmados dentro del
marco de las líneas arriba indicadas, no se pudieron identificar proyectos encaminados a la
conservación de la infraestructura existente.

,26
4.3 Gasto público destinado a conservación.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados12
, reporta que los
recursos asignados a Programas y Proyectos de Inversión PPI’s, dentro del Presupuesto de
Egresos de la Federación 2016, se aprobaron recursos para la ejecución de 1,748 PPI’s, por
un monto total de 467,000 millones de pesos, de los cuales 302,000 millones de pesos, es
decir, 65% de los recursos asignados, se concentrarían en 43 PPI’s más importantes.
A su vez, de los 302,000 millones de pesos, 7,550 millones de pesos serían destinados a la
Comisión Federal de Electricidad para el financiamiento de nuevas obras de generación
térmica; y 6,946 millones de pesos a la Comisión Nacional del Agua para la construcción del
Túnel Emisor Oriente e inversión en infraestructura para la modernización y rehabilitación
de riego y temporal tecnificado.
Por su parte, del 35% de los recursos a asignados a Programas y Proyectos de Inversión PPI’s,
es decir 165,000 millones de pesos; 15,277 millones de pesos se destinarían a Programas y
Proyectos de Inversión en el Ramo 16 a cargo de la Secretaría del Medio Ambiente. De éstos,
443 millones serían destinados al Programa de Rehabilitación y Modernización de Presas y
Estructuras de Cabeza y 12 millones de pesos a estudios de preinversión. Adicionalmente, la
CONAGUA recibiría 2,600 millones de pesos, clasificado en gasto corriente, para la
Operación y mantenimiento de Infraestructura Hídrica,
Para el año 2017, el Programa de Rehabilitación y Modernización de Presas y Estructuras de
Cabeza se incrementó de manera marginal, para alcanzar 445 millones de pesos. Sin
embargo, el programa en Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y
temporal tecnificado, disminuyó en 1,370 millones de pesos respecto de 2016. Además, para
ese año, los estudios de preinversión no tuvieron recursos. En gasto corriente, el presupuesto
para la operación y mantenimiento de Infraestructura hídrica fue prácticamente el mismo que
en el año 2015, no obstante, el incremento de los precios al consumo y el crecimiento del
PIB Nacional.
En el año 2017, la Comisión Federal de Electricidad, recibiría 5,600 millones de pesos en su
programa K027 Mantenimiento de Infraestructura, 20% menos que en 2016. De las
asignaciones de gasto para el año 2017, 2,680 millones de pesos estarían destinados a la
conservación de infraestructura hidroeléctrica, en específico a su refaccionamiento, a la
restitución de la instrumentación de grandes cortinas para seguridad geotécnica y estructural,
así como a la construcción de obras para mitigación de riesgo hidrológico.
4.4 Necesidad de una nueva estrategia programática.
Tal como se ha comentado, las asignaciones de gasto público a programas y proyectos de
inversión responden a una estrategia programática que, se articula con los programas de
gobierno, mismos que se plasman en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, desde
12
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2016/enero/notacefp0022016.pdf

,27
1983, la planeación se concibe, en esencia, como un ejercicio sectorial, con una componente
fuertemente económica, en donde la unidad básica de planeación abarca todo el territorio
nacional.
Entonces, la problemática planteada en cada uno sectores económicos, políticos y sociales
definen las estrategias, líneas de acción y proyectos específicos cuyos resultados se integran
a nivel nacional, para poder desagrégalos por región y medir así su desarrollo.
En este trabajo, se ha evidenciado también que la mayor parte de la infraestructura hidráulica
con la que actualmente contamos, se construyó en un periodo donde la intervención del
estado mexicano en la economía, permitió financiar grandes proyectos, bajo una perspectiva
de desarrollo regional, que actualmente continúan en operación y que representan la base de
una parte importante de la economía nacional. La necesidad de conservación de la
infraestructura existente, planteada desde las grandes regiones geográficas, sociales y
demográficas del país, es fundamental para comprender, que su falla implicaría grandes
impactos económicos, políticos y sociales, además que incrementarían la brecha existente en
los servicios que proporcionan. Por tal motivo la conservación, de la infraestructura
hidráulica existente en el país, como medio para alargar su vida útil, y por consecuencia
disminuir el impacto de su falla, deben plantearse como una estrategia inteligible en los
programas sectoriales, de manera que existan programas presupuestarios, con programas y
proyectos específicos para tal fin.
Si bien, tales programas y proyectos pueden encontrarse dentro de los programas
presupuestarios sectoriales, hoy en día existen prácticas que impedirían la integración de una
estrategia especifica dentro de los planes de gobierno. A continuación, se plasman los que se
consideran dentro del contexto de este trabajo, los más importantes.
En la Comisión Nacional del Agua, existe un programa presupuestario que estaría destinado
a la intervención de infraestructura existente (conservación, rehabilitación, mantenimiento,
etc.), a saber: K141 Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal
tecnificado. Sin embargo, contienen programas y proyectos para nueva infraestructura. Por
ejemplo, en 2016, este programa presupuestario registró los siguientes programas y
proyectos:
• Construcción de infraestructura para la Zona de Riego de la Zona Citricola, Yuc.
• Construcción de infraestructura faltante en el proyecto de temporal tecnificado,
Zanapa-Tonalá, Tabasco.
• Construcción de la presa de almacenamiento Turuachi y zona de riego.
• Construcción de la presa de almacenamiento y zona de riego El Chihuero, municipio
de Huetamo, estado de Michoacán.
Además, existen otros dos programas que están vinculados fundamentalmente a la
construcción de nueva infraestructura, pero que contienen programas y proyectos destinados
a la intervención de la infraestructura existente (conservación, rehabilitación, mantenimiento,
etc.), a saber:

,28
• K007. Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
• K129 Infraestructura para la protección de centros a población.
Así, en 2016 los programas arriba indicados registraron los siguiente programas y proyectos:
• (K007) Estudios electromagnéticos en el sistema Cutzamala de la Presa Colorines a
la Planta Potabilizadora Los Berros.
• (K007) Conservación y mantenimiento de acueductos mediante la instalación de
cruceros intermedios de seccionamiento y desfogue en las líneas de conducción del
Sistema Cutzamala para el abastecimiento de agua en bloque.
• (K129) Rehabilitación y Mantenimiento de los Ríos, Presas y Canales del Sistema
Hidrológico de la zona oriente, así como las Plantas de Bombeo en el Estado de
México.
• (K129) Rehabilitación y Mantenimiento de los Ríos, Presas y Canales del Sistema
Hidrológico en la Zona Poniente, Estado de México
Además, en los programas presupuestarios, así como en los programas y proyectos
registrados por la Comisión Nacional del Agua y la Comisión Federal de Electricidad, se
manejan conceptos, que deberían estar estandarizados, desde la perspectiva de la definición
de activos físicos, en el “Glosario de términos más usuales en la Administración Pública
Federal” publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a saber:
• Mantenimiento.
• Operación.
• Modernización.
• Rehabilitación.
• Refaccionamiento.
• Reforzamiento.
El manejo de un vocabulario unificado, debidamente definido por la autoridad hacendaría e
integrado de manera pertinente en los programas presupuestario permitiría, sentar las bases
para definir una nueva estructura programática. Esta debería focalizarse en la conservación
de los activos físicos, como medio para alargar su vida útil y cumplir con los mandatos de
las instituciones en lo que refiere a la provisión confiable de los servicios públicos que
proveen, en especial en temas de agua.

,29
5. ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS FÍSICOS.
5.1 Definiciones.
La palabra “Activos” proviene del latín ad satis que significa suficiencia. Fue en el entorno
financiero donde se empleó por primera vez para indicar una propiedad real con suficiente
valor (activo) que permite compensar una deuda (pasivo). En este orden de ideas, el término
activos puede asociarse a un concepto más amplio: patrimonio. Éste involucra el conjunto de
relaciones pertenecientes a una persona (física o moral), que tiene una utilidad económica y
que es susceptible de estimación monetaria. Administrar los activos es entonces la acción
que permite generar valor para alcanzar utilidad económica.
Para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un activo está formado por todos los valores
propiedad de la empresa o institución, cuya fuente de financiamiento originó aumentos en
las cuentas pasivas. Define al activo fijo como las propiedades, bienes materiales o derechos
que, en el curso normal de los negocios no están destinados a la venta, sino que representan
la inversión de capital o patrimonio, de una dependencia o entidad, en las cosas usadas o
aprovechadas por ella, de modo continuo en la producción de artículos o la prestación de
servicios.
La International Organization for Standardization (ISO) define el termino activo, como todo
aquello que tiene valor potencial y/o valor actual. Esta misma organización define a la
administración de activos, como el conjunto de acciones coordinadas de una organización
para generar valor de sus activos (ISO 2014a). Este proceso se fundamenta en cuatro
componentes fundamentales:
• La evaluación de costos.
• La identificación y valoración de riesgos
• La identificación de oportunidades
• La valoración de los beneficios esperados.
En los países industrializados se reconoció, a lo largo de la década 1980, que la
infraestructura construida después de la 2ª Guerra Mundial, estaba envejeciendo. En ese
sentido, ésta debía ser reemplazada en el futuro cercano para cumplir con las exigencias en
los niveles de servicio exigidos, dentro de un contexto económico de restricción. Para
afrontar el reto, emerge un cambio en el paradigma de inversión en infraestructura, que, de
estar centrado en la construcción de nuevas obras, pasó a un enfoque de reemplazo y de
rehabilitación con costos óptimos. Lo anterior con la finalidad de llevar a la sustentabilidad
financiara, en el largo plazo, a las instituciones encargadas del aprovisionamiento de
infraestructura. Este cambio requirió de nuevas habilidades y competencias para integrar
planes técnico-financieros, alineados a los objetivos estratégicos de las organizaciones.
En el ramo de la infraestructura, la administración de activos se define como el proceso que
permite cumplir sosteniblemente con los niveles de servicio para los que fue construida, de

,30
una forma económica mediante acciones de conservación, sustitución, mantenimiento y
rehabilitación de sus componentes. (NMSG, 2015).
Para la Agencia Federal de Autopistas, FHWA por sus siglas en inglés, la Administración de
Activos es el proceso sistemático para mantener, actualizar, y operar activos físicos de una
manera económicamente eficiente. Combina principios de ingeniería, con buenas prácticas
comerciales y de teoría económica. Proporciona, además, herramientas para facilitar un
enfoque organizado y lógico en la toma de decisiones (FHWA, 2004).
Para el Departamento del Agua y Asuntos Ambientales de Sudáfrica, DWEA-RSA por sus
siglas en inglés, la administración de activos físicos es un proceso integral de toma de
decisiones, planificación y control para la adquisición, uso, salvaguarda y retiro de los
activos, con el objetivo de maximizar la calidad de los servicios proporcionados por la
infraestructura y los beneficios que proveen, minimizando los costos y riesgos de falla
durante su vida útil. Para la DWEA-SA, la administración de activos:
• Toma una perspectiva de toda la organización y se basa en los principios y técnicas
aplicables en la gestión, ingeniería, contabilidad y ciencias sociales (incluyendo
recursos humanos).
• Se enfoca en los resultados, es decir, en la maximización del potencial de la entrega
del servicio, efectividad y eficiencia en los costos.
• Confiere a los administradores y a los líderes políticos, la atribución de custodia de
la infraestructura, de su estado de salud y de la sostenibilidad de su operación. Este
mandato confiere, a los administradores, el aseguramiento del servicio, no solo a los
usuarios actuales de la infraestructura, sino también a los futuros usuarios.
• Debe tomar en cuenta las expectativas de todos los interesados: usuarios finales,
políticos, entes financieros, etc.
En ese sentido, la administración de activos orienta a los procesos en la toma de decisiones
encaminados en alargar la vida útil de la infraestructura. Proporciona también, las bases de
trabajo sistemático para la programación de acciones de conservación, mediante la
optimización de los recursos, DWAF, (2007).
En el área de la infraestructura, existen a nivel internacional tres documentos relativos a
administración de activos, que han servido como guías metodológicas de base en los últimos
25 años. A continuación, se realiza una breve descripción de ellos.
5.2 Estándares internacionales.
A nivel internacional no existe un estándar único que guíe el diseño y puesta en marcha de
un modelo de administración de activos en infraestructura. Sin embargo, se reconoce al
Manual Internacional de Administración de Infraestructura (IIMM, 2015), como el
documento maestro de otros estándares. Este fue desarrollado conjuntamente por la
Dirección Nacional de Gestión de Activos de Nueva Zelanda y por el Instituto de Ingeniería
de Obras Públicas de Australia, NAMS y IPWEA por sus siglas en inglés respectivamente.

,31
El IIMM es una guía metodológica (ver Ilustración 11) para el desarrollo y puesta en marcha
de un programa integral de administración de la infraestructura. Ésta se focaliza en la toma
de decisiones con la finalidad de asegurar estratégicamente la vida útil de los activos. Lo
anterior con base en la definición de los requerimientos y en el diseño y puesta en marcha de
planes operativos, procesos diversos y herramientas que garanticen la mejora continua, ver
Ilustración 1.
Ilustración 11. Guía metodológica para el desarrollo y puesta en marcha de un programa integral de administración de la
infraestructura. Fuente original (IMM, 2015).
Otro de los estándares empleados internacionalmente es la “Especificación Disponible al
Público No 55”, (IAM, 2008). Fue elaborado por el Instituto de Administración de Activos,
IAM por sus siglas en inglés, en respuesta a la necesidad de disponer de una guía
metodológica que permitiera alinear las buenas prácticas en administración de activos en
infraestructura. Fue concebida en Inglaterra para responder a las necesidades de
organizaciones públicas y privadas en sectores estratégicos de su economía: gas, agua y
transporte.

,32
La Especificación Disponible al Público No 55 (IAM, 2008), se focaliza en la aplicación de
los principios de la administración de activos en infraestructura, como medio para el
desarrollo de una política organizacional que permita el desarrollo de valores y estándares de
funcionamiento dentro de la organización, ver Ilustración 12. Este modelo, prevé procesos
orientados en la renovación, operación, mantenimiento, sustitución y puesta fuera de servicio
de la infraestructura. Además, considera procesos que permiten la evaluación del desempeño
de los activos y el monitoreo del estado de su funcionamiento. Lo anterior, para establecer
mejoras continuas en todo el proceso, mismas que están alineadas a las políticas y
procedimientos prestablecidos.
Ilustración 12. Sistema de administración de activos en infraestructura. Fuente original IAM, (2008)
Otro de los estándares metodológicos es el propuesto en 2014, por la Organización
Internacional para la Estandarización (ISO por sus siglas en inglés). La metodología ISO se
plasma en los siguientes documentos:
• ISO 55000 Asset Management: Descripción general, principios y tecnologías.

,33
• ISO 55001 Asset Management: Requisitos del sistema de administración. Define los
requerimientos para el establecimiento, puesta en marcha, mantenimiento y mejora
de un sistema de gestión de activos.
• ISO 55002 Asset Management: Directrices de aplicación. Guías para la aplicación de
ISO 55001.
Los requerimientos establecidos en el ISO 5500X, proporcionan un enfoque estructurado
para desarrollar un sistema de administración de activos, facilita a la organización alcanzar
sus objetivos y establece los controles necesarios para garantizar que así sea.
Las normas ISO 5500X y el PAS 55, tienen la misma finalidad: proporcionar los elementos
que inciden en las buenas prácticas dentro del contexto de la gestión de activos. La estructura
de ambos estándares es análoga y se fundamentan en el ciclo de mejora continua. A su vez,
proporcionan una estructura que permite la combinación óptima de costos, riesgos
relacionados con los activos, desempeño y contexto en el que funcionan a lo largo de todo su
ciclo de vida. Es importante mencionar que mientras el PAS 55 se centra principalmente en
los activos físicos, la ISO 5500X se centra en los objetivos organizacionales en todos sus
niveles: estratégico, táctico y operativo. Lo anterior con la finalidad de optimizar costos-
riesgos en cualquier sector de la industria.

,34
6. ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS EN EL SISTEMA CUTZAMALA
En el Valle de México, el tema del agua es un asunto que tiene carácter de urgente. Si bien
la población del Distrito Federal ha permanecido casi constante, con 8.2 millones de
habitantes entre 1990 y 2015, la población del Área Metropolitana pasó de 15.5 millones de
habitantes a cerca de 22.8 millones de habitantes en el mismo periodo. De tal suerte, la
disponibilidad natural media per cápita del Valle de México disminuyó hasta 101 m3
/año,
valor que resulta ser el menor a nivel nacional. En consecuencia, la demanda de agua en la
región, ha crecido de manera proporcional y la oferta ha crecido en detrimento de la
sobreexplotación del acuífero.
Después de 40 años, la demanda de agua potable en la metrópoli no ha podido ser satisfecha,
se estima que existe un déficit de aproximadamente de 10 m3
/s y una sobre explotación
evaluada en 20 m3
/s. Además, los hundimientos regionales han provocado la desarticulación
de los sistemas de distribución e incrementado los niveles de fugas. Aunado a ello, la
infraestructura existente de abastecimiento de agua está llegando al final de su vida útil, lo
que implica tener costos de operación, conservación y mantenimiento cada vez mayores.
Todo ello dentro de un contexto de escasez de recursos económicos, de pérdida de
capacidades institucionales y de conflictos por el uso de los recursos hídricos.
Ante los cambios que el país ha experimentado en los últimos 25 años, es necesario establecer
nuevos paradigmas que permitan hacer frente a la problemática del agua en la región. En tal
virtud, en el Valle de México se han planteado cuatro estrategias de acción, a saber:
• Disminución de fugas de las redes primarias de distribución mediante acciones de
fomento de sustitución y conservación.
• Aprovechamiento y manejo de fuentes internas de agua superficial y subterránea
mediante captación de agua de lluvia en las tres presas más importantes del poniente
del Valle de México, Madín, Guadalupe y Concepción.
• Prospección de nuevas fuentes de agua mediante la actualización de los estudios de
gran visión y elaboración de proyectos ejecutivos de los sistemas del Alto Amacuzac,
Tecolutla, Temascaltepec y Valle de Mezquital.
• Conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento
mediante el diseño de metodologías innovadoras de gestión de cuencas y
administración de activos.
6.1 Sistema Cutzamala.
El Sistema Cutzamala es la fuente de agua superficial más importante para la Ciudad de
Toluca y Zona Metropolitana del Valle de México. Fue construido y puesto en operación en
sus diferentes etapas, entre 1982 y 1992 sobre la base del Sistema Hidroeléctrico Miguel
Alemán construido por CFE entre 1944 y 1957. Su extensión abarca los estados de
Michoacán, México y Distrito Federal e intercepta, mediante infraestructura hidráulica, las
cuencas de los ríos Tuxpan, El Bosque, Ixtapan del Oro, Villa Victoria, Chilesdo-Colorines
y Valle de Bravo, con una superficie total de 3,400 Km2
, ver ilustración 13.

,35
Ilustración 13. Circunstancia geográfica del Sistema Cutzamala. Tomado de BM, (2015).
Los componentes principales del sistema son:
• 7 presas principales con capacidad útil de 790.9 Hm3.
• 6 plantas de bombeo con capacidad para elevar el agua en 1,100 m.
• 322.3 km de conducciones primarias, de las cuales, 205.8 km corresponden a tuberías
de concreto reforzado y acero, 72.5 km de canales revestidos y 44 km de túneles,
incluido el túnel Analco-San José.
• 1 planta potabilizadora con capacidad de diseño de 20 m3/s para la entrega de agua
en bloque a la Comisión del Agua del Estado de México (CAEM) y al Sistema de
Aguas de la Ciudad de México (SACMEX).
La conservación del Sistema Cutzamala, frente al envejecimiento que experimenta, es una
de las más altas prioridades de la Comisión Nacional del Agua, para garantizar la seguridad
hídrica del Valle de México; no sólo porque aporta el 22.7% del caudal ocupado por sus
habitantes, sino también porque el funcionamiento de las redes locales, dependen de la
presión que aporta el Sistema para su correcto funcionamiento.
Como parte de una estrategia clara de desarrollo hídrico regional, el Organismo de Cuenca
Aguas del Valle de México inició desde 2013, trabajos encaminados optimizar los recursos
económicos destinados a su conservación, a través de un nuevo enfoque metodológico,
basado en las mejores prácticas de administración de activos.

,36
Ante la restricción presupuestal, la metodología se aplicó únicamente en las líneas 1 y 2, que
actualmente están en operación, desde la torre de oscilación 5 al túnel Analco San José.
6.2 Sistema de Administración del Sistema Cutzamala
El Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala SAA-SC, tiene seis
componentes principales, que se plasman en la Ilustración 14. El modelo empleado y los
principales resultados se explican a continuación:
Ilustración 14. Modelo conceptual del Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala.
Inventario y registro de activos. Su función principal es conocer con detalle la condición que
guardan los activos del sistema, y el entorno en el que funcionan.
En ese sentido, el SAA-SC dispone de un levantamiento topográfico de detalle de todos los
componentes que conforman la línea 1 y 2, asociado a un Sistema de Información Geográfica
que almacena y representa la información sobre 22,500 tubos. Además, estudios de
resistividad y análisis de suelos a lo largo de la Línea de conducción permitieron caracterizar

Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México

Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

Similaire à Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México

Similaire à Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México (20)

Plus de Academia de Ingeniería de México

Plus de Academia de Ingeniería de México (20)

Dernier

Dernier (20)

Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México