Este documento discute la importancia de la descentralización informatizada para apoyar sistemas descentralizados. Propone un modelo de descentralización que descentralice la administración y la toma de decisiones para acercarlos a los niveles estructurales inferiores, y que provea la información necesaria a estos niveles para tomar decisiones de manera oportuna. También discute los principios de una buena administración como involucrar a quienes se ven afectados por problemas y decisiones, y tomar decisiones en el nivel estructural más

1. DESCENTRPLIZACION INFORMATIZADA
Un enfoque practico para el manejo de la
información en apoyo a sistemas descentralizados
TOMAS MIKLOS
Trabajo presentado con motivo
de su ingreso a la Academia
Mexicana de Ingenierfa.
Octubre de 1984.
lo,

2. DESCENTRALIZACION INFORMAT IZADA
I N D I C E
PAG.
DEL PORQUE DE ESTE TRABAJO 1
DE LA IMPORT1NCIA DE ADMINISTRAR 1
DE LA FORMA DE ADMINISTRAR 3
DE LOS PRINCIPIOS DE LA BUENA ADMINISTRACION 4
DE LA CONVENIENCIA DE DESCENTRALIZAR 8
DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION 13
DE LA INFORMATICA APLICADA A LA GESTION 14
DEL MODELO DE DESCENTRALIZACION INFORMATIZADA 16
DEL MODELO DE INFORNACION A NIVEL LOCAL 19
DEL MODELO GENERAL DE INFORMACION 25
DE LAS REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 26

3. 1
DEL PORQUE DE ESTE TRABAJO
Todo proceso de cambio estratógico y administrativo conileva necesa-
riamente una adecuación metodológica para impedir que fracase. Las
intenciones de descentralización que se están planteando, tanto den-
tro del sector piblico como del privado, implican, por lo tanto ade-
cuaciones metodológicas. Estas requieren de la blisqueda de alterna-
tivas tecnológicas que faciliten su consecución y que reduzcan las
posibilidades de fracaso.
Una de las estrategias ms importantes que permitirían la participa-
ción social, es la descentralización. Para que tenga éxito, se re-
quiere que la descentralización administrativa acompañe a la descen-
tralización operativa y que los procesos de toma de decisiones se
acerquen a los niveles estructurales inferiores. Para que esto su-
ceda en forma adecuada, quienes habrán de tomar las decisiones deben
contar con la información necesaria para ello, en la calidad, canti-
dad y oportunidad necesarias. Por ello, resulta conveniente que el
desarrollo informático necesario acompañe y apoye a la descentrali-
zación. De ahí la importancia del planteamiento de descentralización
informatizada que plantea este trabajo.
DE LA IMPORTANCIA DE ADMINISTRAR
Desde que el hombre decidió unir sus capacidades y sus esfuerzos in-
dividuales para actuar en grupo para el logro de sus objetivos comu-
nes, surge necesariamente la división del trabajo. Y con la divi-
sión del trabajo, y, ms concretamente, la de responsabilidades, apa-
rece necesariamente la acción de administrar. Quizás, tanto entonces
como ahora, el hombre no siempre ha sido conciente de que desempeñaba

4. tal acción. Por ello mismo, pocas veces habrá hecho un esfuerzo es-
pecial para administrar mejor. Las ms de ellas, la administración
se habrá hecho en forma intuitiva. An sucede asf en nuestros dras.
Sin embargo, administrar es probablemente la actividad humana de ma-
yor trascendencia dentro de cualquier acción organizada. Todo grupo
humano que pretenda alcanzar fines u objetivos determinados, requeri-
rá necesariamente de la administración. Conforme pretenda lograrlos
en forma ms efectiva o eficiente, necesitará de una mejor adminis-
tración.
A pesar de ello, de su trascendencia e importancia, administrar bien
no es tarea sencilla ni fcil Hacerlo, requiere, sobre todo en nues-
tro tiempo, de gran habilidad y capacidad. Involucra tanto aspectos
objetivos como subjetivos; dificultades tanto técnicas como conceptua-
les, psicológicas y sociales; elementos tanto cientificos y tecnológi-
cos como éticos y estéticos., Por eso es que muy diversos autores han
calificado a la administración como arte y ciencia al mismo tiempo.
Bueno; pero, ¿qué debemos entender por administración? Definiciones
existen muchas y muy diversas, tanto como autores sobre la materia.
Desde: "Administrar es lograr determinados resultados mediante el
trabajo de otras personas", hasta "Administrar es una forma de actuar
concjentemente sobre la sociedad y sobre sus sistemas y subsistemas,
con el propósito de alcanzar determinados objetivos preestablecidos".
Sería factible trabajar con casi cualquier definición. Para fines
de este trabajo proponemos la siguiente "Administrar es lograr

5. 3
objetivos predeterminados en forma conveniente y racional". Esta
definición responde a criterios de eficacia y de eficiencia que
plantearemos ms adelante.
DE LA FORMA DE ADMINISTRAR
Administrar., como todo verbo, significa una acción. Y esa acción
implica un proceso; en este caso, un proceso relativamente complejo.
En su forma ms elemental, comprende (por lo menos) tres grandes pa-
sos: planear, dirigir y supervisar. Cada uno de estos pasos se com-
pone a su vez de acciones concretas. Diversos autores, si bien con-
cuerdan en los pasos, expresan puntos de vista diferentes acerca de
dichas acciones. En lo personal, considero que el esquema ms acep-
tado es el que se manifiesta como una gran actividad cíclica. Esta
pudiera representarse mediante un gran círculo que comprende las ca-
torce acciones siguientes: obtención de la información, síntesis de
la información, análisis de la información, formulación de planes,
toma de decisiones, innovación, desarrollo de personal, comunicación,
motivación, guía o asesoría, medición, evaluación y control. (1)
Istas acciones han sido representadas en la gráfica 1 en forma de un
gran juego de engranes interconectados que acompañan convenientemen-
te a las acciones operativas.
(1) No sería factible entrar ahora a de-
tallar cada una de las acciones en juego; afortunadamente, la mayor
parte de ellas se entienden por sí mismas. Sin embargo, parece im-
portante subrayar el peso que en el proceso tienen las cinco acciones
consideradas dentro de la etapa de planeación (obtención, síntesis y
análisis de información; formulación de planes y toma de decisiones)

6. 4
y las tres comprendidas en la supervisión (medición, evaluación y
control). Son evidentemente éstas las acciones más directamente u-
gadas con el manejo de la información.
Por otra parte, en forma complementaria al enfoque planteado, la for-
ma de administrar puede analizarse desde la percepción que de ella se
tenga al respecto. Cabe considerar un mínimo de nueve categorías: (1)
° Salvajismo - Los otros son mis enemigos y deben ser destruídos.
O
Esclavitud - Los otros deben ser conquistados y puestos a mi ser-
vicio.
O
Generosidad - Se debe ayudar a los otros cuando están abajo, pero
sin preocuparse demasiado por las causas que los llevaron allá.
° Proteccionismo - Se debe cuidar a los demás, y yo decidiré hasta
qué punto.
° Contribución - Los otros pueden colaborar conmigo y ayudarme.
° Confianza - Aqullo de lo que soy responsable no es mío; lo desa-
rrollo o lo administro para beneficio de los demás.
• Paternalismo - Los demás son capaces de llegar mucho más alto y yo
soy responsable de ayudarles a desarrollarse.
• Participativo - Todos podemos contribuir para un fin común; hagá-
moslo juntos.
DE LOS PRINCIPIOS DE LA BUENA ADMINISTRACION
Muchos y muy variados han sido los principios que diversos autores,
conferenciantes, dirigentes y administradores han planteado como
básicos para una buena administración. La realidad es que éstos han

7. dependido mayormente de las características particulares de los con-
textos y materias sobre las que pretendían actuar. De entre los ms
usuales en la literatura, he considerado conveniente citar los si-
guientes: (3)
° La gente apoya aquello en lo que cree.- La fe y la confianza son
dos de los motivantes ms potentes que pueden impulsar al hombre
hacia determinados fines. S610 así es factible explicar muchos de
los actos trascendentales de la humanidad y las acciones ms impor-
tantes de solidaridad social. Las grandes revoluciones sociales,
las manifestaciones religiosas ms populares, las invasiones y con-
quistas ms famosas, gran parte de las acciones comunitarias, el
apego irrestricto a determinados liderazgos, e incluso muchos de
los grandes sacrificios de los hombres, se han debido exclusivamen-
te a la fe y a la confianza.
° La gente colabora ms con aqullo en cuya creaci6n participa.- Si
bien es cierto que toda acci6n organizada tiene que llevarse a ca-
bo con ayuda de gente, la experiencia muestra que cuando esa gente
tiene oportunidad de participar en el planteamiento de los objeti-
vos, en la soluci6n de los problemas y en la selección de las es-
trategias y caminos de acción, no sólo está ms motivada para de-
sempeñarla, sino que se encuentra mejor dispuesta y habilitada pa-
ra hacerlo en forma efectiva y eficiente. Este principio aprovecha
mejor la creatividad de los individuos y quizá una mayor interde-
pendencia, madurez y sinergia para "hacer lo que se tiene que ha-
cer". Es mas, permite la oportuna flexibilidad necesaria para ade-
cuarse a situaciones imprevistas y para vencer los obstáculos.

8. Además, el hecho de involucrarse ms en los procesos, desde la pla-
neaci6n hasta la supervisi6n, permite a la gente satisfacer algunas
de sus necesidades sociales, a ms de contribuir al logro de sus
objetivos comunes. No olvidemos que el hombre tiene necesidad de
pertenencia, de asociaci6n y de aceptaci6n. Cuando la gente es to-
mada en cuenta para la toma de decisiones, cuando se le consulta so-
bre su punto de vista, se siente ms importante para el proceso y
se incrementa su nivel de responsabilidad.
° Conviene involucrar a la gente a la que concierne y afecta un pro-
blema o una decisi6n.- Por un lado es cierto que la gente colabora
mejor con aqullo en lo que participa ms integralmente; pero tam-
bin es cierto que esa participaci6n es mayor cuando los problemas
y las decisiones les afectarims directamente. De ahí la convenien-
cia de involucrar a todos los afectados, pero también de no involu-
crar a quienes no lo sean. Por ello, conviene determinar claramen-
te los grados, los niveles y los tipos de participaci6n en función
de los problemas, de las decisiones y de sus posibles consecuencias.
° Las decisiones debieran tomarse en el nivel estructural ms bajo
posible .- En la mayor parte de las organizaciones,seanstas pbli-
cas o privadas, gran parte de las decisiones se toman en los nive-
les superiores, muchas veces s6lo en la cúspide. Esto con frecuen-
cia ha acentuado la polarización entre los niveles en cuestión.
Cuando ello se refiere a la sociedad, la polarización se manifiesta
entre los habitantes y sus gobernantes. Ademas de los problemas
que esto ultimo represente 'per sé", las decisiones tomadas exclu-
sivamente en la cúspide no aprovechan debidamente recursos humanos

9. 7
valiosos, y, por otra parte, frecuentemente no cuentan con la in-
formación oportuna necesaria para tomar las decisiones ms adecua-
das. En general, las decisiones pueden tomarse y los problemas
resolverse en niveles inferiores a los que la mayor parte de los
altos directivos, funcionarios o dirigentes parecen considerar.
Con frecuencia, estas decisiones y estas soluciones serían ms
efectivas de esta manera.
° Adaptar es mejor que adoptar; pero crear es mejor que adaptar.-
Dentro del complejo proceso administrativo ya descrito, quizás el
punto clave de mayor influencia para todo ejecutivo, funcionario
o dirigente, es la toma de decisiones. Estas deben ser correctas,
realistas y oportunas. Ninguno de los principios enunciados sería
ttil si en las decisiones tomadas no se satisfacen estas caracte-
rísticas. Para los rns rigurosos y para los menos intuitivos, el
mejor camino pudiera encontrarse en lo que los autores han dado en
llamar "el enfoque científico". En esencia, éste consiste en cu-
brir los siéte pasos secuenciales siguientes:
identificación del problema
Obtención de información
Formulación de soluciones alternativas
Selección de la mejor solución
Toma de decisiones
Implantación de decisiones
Evaluación de procesos y de resultados
Nótese que este enfoque es similar al proceso administrativo previa-
mente descrito. Sin embargo, con o sin el apoyo del método científico,

10. L!J
será indispensable lograr un enfoque creativo en la búsqueda de
soluciones y en la toma de decisiones. Es aquí en donde se hace
evidente la inoperancia de soluciones provenientes de otros con-
textos. Adoptarlas a ciegas resulta suicida. Adaptarlas, con-
textualizarlas, ha resultado benófico en muchas ocasiones, no en
todas. Toda solución, toda decisión, debiera basarse en cuidado-
sos anlisis y en la generación y comparación de alternativas. Pa-
ra ello, recomendarlamos una combinación de tócnicas de desarrollo
del pensamiento divergente y del pensamiento convergente; en la
practica, generar y combinar el enfoque creativo con el análisis
racional. Ejemplos claros de estos enroques los encontramos en la
planeación proactiva, en la investigación prospectiva y en la ad-
ministración creativa. Sobre todos estos temas habrra que ahondar
en otra ocasión; mientras tanto, me permito recomendar su empleo,
entusiastarnente.
° Icsrecursos deben emplearse en forma efectiva y eficiente.- Dada
la importancia de la buena administración, y en particular de la
buena toma de decisiones, los mejores recursos asequibles debieran
asignarse a ella. Es cierto que, dado que se trata de los mejores
recursos, convendría racionalizar, optimizar, su empleo; pero sin
sobreponer criterios eficientistas a los efectivistas.
DE LA CONVENIENCIA DE DESCENTRALIZAR
Uno de los peligros, y de los vicios, ms importantes que ha sufri-. -
do la administración es la tendencia a la centralización, incluso

11. con frecuencia en las manos de un sólo individuo. Independientemen-
te de la capacidad que alguien puede tener, cuando se dirigen opera-
ciones, asuntos o grupos de mayor envergadura, éstos y éstas desbor-
dan rpidamente al responsable centralizador y lo convierten en "cue-
llo de botella", empantanan las posibilidades de ser efectivo y aca-
ban por generar crisis incontrolables.
En lo gubernamental, la "descentralización de la vida nacional" es
un propósito planteado en varios foros políticos, con diversos mati-
ces e intensidades. Descentralización y federalismo son ideas fun-
damentales del proyecto nacional. Se considera que el fortalecimien-
to del federalismo sólo será factible en un proceso de descentraliza-
ción. La descentralización pretende importantes cambios cualitativos
en nuestra sociedad. Los planteamientos fundamentales, si bien prio-
rizan el reforzamiento de los gobiernos estatales, alcanzan también
los niveles municipales. Por ejemplo, el propio Presidente de la Re-
p1blica sugiere que "los programas de educación de adultos pudieran
quedar a cargo de los municipios, con el apoyo de otras esferas". Es-
te planteamiento es congruente con la concepción actual de los pro-
gramas de educación de adultos que se basan en la solidaridad social
y la participación de la población. Es mas, es el propio C. Presi-
dente, quien en diciembre de 1982, en su primer mensaje al pafs, se
refiere a la descentralización educativa anunciando que "se promove-
rá la transferencia, a los gobiernos locales, de la educación prees-
colar, primaria, secundaria y normal, que la Federación imparte en
todo el país, así como los recursos financieros correspondientes" y
continta... "fundadas razones de orden pedagógico, acdemico y admi-
nistrativo aconsejan volver hoy al esquema educativo original expresado

12. 10
en la Constitución de 1917, en el cual la responsabilidad de la en-
señanza básica corresponde a los gobernos locales y municipales. I,a
Federación conservará las funciones rectoras y de evaluación". Por
otra parte, el C. Secretario de Educación Publica, al expresar los
prop6sitos de la descentralización (educativa), señala que " ... para
lograrla es necesario abrir los cauces de la participación popular,
democratizar el proceso, lograr el compromiso de quienes, de dife-
rentes formas, participan en la educación, de toda la sociedad".
La "descentralización de la;vida nacional" no se plantea como una
acción violenta e inmediatista, sino gradual, racional y sistemáti-
ca entre las tres instancias del Gobierno Constitucional: Federa-
ción, Estados y Municipios. En este proceso, el Gobierno Federal
asume la responsabilidad de la planeación, definición, normatividad,
evaluación e instrumentación, buscando con ello mantener la unidad
y la integración nacionales. Los Gobiernos Estatales y Municipales
recibirán la responsabilidad de operar los programas y los servicios
descentralizados. Es precisamente en este ámbito en donde caben los
planteamientos y las propuestas del trabajo que ahora presentamos.
Para evitar problemas posteriores de terminología, conviene plantear
ahora algunas definciones conceptuales: se entiende por descentrali-
zar la acción de transferir funciones, programas y atribuciones de
un órgano, dependencia o institución del gobierno central hacia una
instancia gubernamental diferente, en este caso los gobiernos esta-
tales y municipales; la diferencia sustancial con la desconcentra-
ción radica en que ésta es un acto de delegación de facultades de un
órgano central a otro dependiente, de funciones de carácter técnico,

13. 11
presupuestal y administrativo, sin perder por ello su relación de
subordinación con el área central. En cambio, en la descentraliza-
ción está presente la circunstancia de la soberanía estatal y la au-
tonomía municipal, lo que hace diferente el tratamiento de la trans-
ferencia de responsabilidades, en vista de que el régimen jurídico
que sustenta el pacto federal debe ser tomado en cuenta en el desem-
peño de responsabilidades compartidas.
La descentralización administrativa impacta la vida nacional, pues
se adquiere el compromiso de favorecer una participación ms amplia
de los sectores involucrados en las actividades que le son de mayor
utilidad en la conformación de su futuro; se da lugar al incremento
de responsabilidad a niveles comunal, familiar e individual. En su-
ma, la descentralización conlieva una alta dosis de formación ciuda-
dana y el fortalecimiento de la estructura republicana que nos es
propia. (2)
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, (6) se
clarifica que la descentralización, entendida como objetivo políti-
co, tiene la planeación regional del desarrollo como medio idóneo
para lograr la transformación territorial del país y exige decisio-
nes firmes e inmediatas cuyos frutos se consoliden en el largo pla-
zo. La descentralización de la vida nacional es un imperativo para
nuestra consolidación política, económica, administrativa y cultu-
ral, como sociedad equilibrada y plenamente desarrollada que cance-
le los vicios que presenta la excesiva centralización.
Dentro de la descentralización, la planeación no solamente entraña
la aplicación de métodos y técnicas adecuados para alcanzar los

14. 12
objetivos y dar solución a los problemas detectados, sino también,
y sobre todo, que las acciones comprendidas tengan correspondencia
con el contexto social y la problemática particular de la región en
cuestión; por ello, implica instrumentar medidas cuyo planteamiento
surja del nivel de mayor concreción: la comunidad. Es la participa-
ción de los involucrados en la toma de decisiones la que tiende a
responsabilizar al individuo. Para que la participación trascienda,
necesariamente debe surgir de las comunidades, teniendo su población
la posibilidad de expresarse y comprometerse.
Una de las características esenciales del proceso administrativo es
el flujo permanente e importante de información, tanto de y hacia
el exterior como al interior de su propia estructura. En el fondo,
administrar implica captar lo que esta sucediendo (información), trans-
mitirlo a los puntos de decisión y dirección (información), comparar-
lo con lo que se esperaba o debla suceder (información) , decidir lo
que se va a hacer (información) y transmitir las decisiones e ins-
trucciones (información) a los órganos responsables de la ejecución.
Todo ello significa que es absolutamente imposible concebir la admi-
nistración sin información; ambos preceptos son inseparables. Asir,
a cada cargo y a cada responsabilidad corresponde una determinada
calidad y cantidad de información, que el incumbente necesita cono-
cer para alcanzar sus propósitos y contribuir al logro de los objeti-
vos generales. Hab'amos mencionado que el punto clave de la admi-
nistración es la toma de decisiones; pero sólo es posible decidir
sobre lo que se conoce, y para ello se requiere determinada cantidad
y calidad de información.

15. 13
Desde el punto de vista estructural, un sistema de información se
compone de tres elementos básicos: entradas (o insumos), procesos
(o procesamiento) y salidas (o productos) . De hecho, un sistema
de información constituye un proceso complejo quepresent&conoproduc-
to terminado una serie de elementos que tienen significación cuanti-
tativa y cualitativa particular para el tomador de decisiones, para
el administrador o para el dirigente.
DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION
Mucho se pudiera hablar sobre los sistemas de información y sobre la
tecnologta y equipos que para ellos se han venido utilizando, ms no
es la pretensión de este trabajo. Sin embargo, vale la pena recor-
dar que para que un sistema de información sea útil, óste debe satis-
facer por lo menos cuatro condiciones fundamentales: 5
• El sistema debe proporcionar a los responsables de decidir, la ma-
nera de tomar buenas decisiones.
• La información procesada por el sistema debe presentarse en tal
forma que facilite su interpretación adecuada.
° El personal, sea el existente o el programado como indispensable,
debe poder implantar y manejar el sistema de información que sea
diseñado.
° Los beneficios que se piensan obtener gracias al sistema deben
ser siempre superiores a los costos en los que se espera incurrir
a consecuencia de la implantación del mismo.
También es importante recordar los once factores básicos indispen-
sables para el buen diseño de un sistema de información: participación,

16. 14
satisfaccián de necesidades, adecuaci6n de formatos, integridad del
sistema, claridad en la informaci6n, oportunidad en la información,
flexibilidad, modularidad, dinamismo y utilidad inmediata, aspectos
sobre los cuales habría que hablar en otra ocasi6n.
flT LA TNPflRMATTCA APTTr1- T.Z (PcrPTCM
Con el advenimiento de la computadora electr6nica digital, practica-
mente todos los campos del conocimiento humano se ven afectados. Na-
ce la informática y, con su expansi6n masiva, surge la informatiza-
ci6n. Algunos de estos términos son tan recientes que esperan an
su incorporaci6n formal a nuestra lengua.
La computadora electr6nica dLgital es un sistema complejo, pero inte-
grado de elementos (generalmente equipos) que reciben, almacenan, da-
sifica, intercalan, actualizan, procesan, calculan y editan informa-
ci6n a altas velocidades y bajo la coordinaci6n de un "programa". (3)
El término informática proviene de la ingeniosa combinaci6n de las
palabras IN'OR-macin y auto-MATICA. En el fondo, comprende todo
lo relacionado con el procesamiento automático y electr6nico de la
informaci6n
Hasta hace unos veinte años, la inormaci6n no era una actividad in-
dividualizada de los organismos, fuesen estos industriales, comer-
diales, agrícolas o gubernamentales. La informaci6n era una pequeña
parte de todas las unidades organizativas. La incorporación de las
grandes computadoras a la gestión orientó la información hacia un
flujo central unificado, al cual se le aplican técnicas de produc-
ción industrial. Esto individualizó el manejo de la información en

17. 15
forma similar a una "fabrica de informaci6n" relativamente indepen-
diente, que le daba servicio a las demás unidades organizativas.
En un principio, toño ello geste .linprtañtes procesos de centralizaci6n
en la mayor parte de las organizaciones endondeseapli.c6. Sin embargo,
con los nuevos desarrollos tecnolcgicos en este campo, con la posi-
bilidad de manejo de múltiples terminales inteligentes y con el ad-
venimiento de las microcomputadoras modulares y de bajo costo, el
proceso puede ser reversificado y reforzar atin ms las operaciones
desconcentradas o descentralizadas.
Existen tres enfoques aplicativos que puede tomar un sistema infor-
matizado: (3)
Sistema informativo, en e, cual la computadora es utilizada sim-
plemente como elemento informativo. En general se transfieren a
la computadora los mismos sistemas que anteriormente operaban
sin ella. La computadora recibe, procesa y produce informaci6n;
pero no analiza ni toma decisiones.
Sistema directivo pasivo, en el cual la computadora interrela-
ciona distintos sistemas o aplicaciones y logra efectuar procesos
de an1isis de cierta complejidad, empleando técnicas matemáticas
de nivel superior.
Sistema directivo activo, en el cual, ademas de todo lo anterior,
la computadora llega a tomar una serie de decisiones, particular-
mente sobre problemas operativos previsibles.
Sea cual sea el enfoque que se adopte, y sea cual sea el esquema de
mayor o de menor centralizacián, la informatizacián ha abierto

18. 16
extraordinarias posibilidades para apoyar mejor a la administración
(y a otros campos del conocimiento tanibin) y para facilitar la to-
ma de decisiones en forma ms acertada y ms oportuna. Gracias a
la informática y a lairiforrnatización, se han incorporado a la adminis-
tración gran cantidad de tócnicas e instrumentos de los ms variados
grados de dificultad. Se aprovechan así tócnicas sofisticadas de
análisis estadísticos, de investigación de operaciones, de modela-
miento y simulación, etc.
DEL MODELO DE DESCENTRALIZACION INFORMATIZADA
Asumiendo que para este momento existe ya un convencimiento de la
conveniencia de la descentralización y de la informatización, res-
ta constatar la necesidad de que ambas se desarrollen juntas. La
descentralización de la administración debe llevar aparejada la des-
centralización de su correspondiente informática; si no es así, la
descentralización resultaría incompleta, ficticia o caótica. Por
otra parte, la informatización total sin proceso de descentraliza-
ción, resulta, para los grandes sistemas operativos, exageradamente
pesada.
Ahora bien, si se acepta eL esquema de descentralización hasta su
máxima expresión que se lleg6 a plantear en este trabajo, los mode-
los de inorinación a nivel comunitario deberán ser extraordinaria-
mente prácticos y didácticos. Se operará con un ni5mero muy reduci-
do de indicadores clave, pero se harán grandes esfuerzos de compren-
sión y de participación. Sin embargo, dada la indispensable parti-
cipación de la comunidad no sólo en la operación sino también en la

19. 17
planeación yen la supervisión del sistema, se requerirán creatividad
y flexibilidad para satisfacer tanto las necesidades informáticas
de la localidad como las de nivel central y niveles intermedios.
Otro elemento importante que entra en juego se refiere a las carac-
terísticas de operación de los programas que afectan (benefician)
una comunidad. Estos pueden encontrarse en diversos niveles de in-
tegracián o desintegración. Por lo tanto, sus sistemas de informa-
cidn acusaran tamb±n esas características. Esto se mantendrá
así mientras la propia comunidad no adopte un modelo cuya percepción
social sea ya de un enfoque participativo; ninguno de los otros ocho
modelos antes planteados lo favorecería, ni siquiera lo permitiría.
Así, existen las posibilidades extremas siguientes:
Modelo centralizado desintegrado.
La información se toma de la comunidad, cada programa en forma
independiente, y se envía al nivel central para su procesamiento
y aMlisis. La comunidad participa, como mximo,en la entrega de
la información fuente. Se manejan grandes volilmenes de informa-
ción. Las decisiones se toman a nivel central.
Modelo centralizado integrado.
La información se toma de la comunidad, pero una sola instancia,
y una sola batería de formatos, se responsabiliza de su obtención
y transmisión. Se manejan volúmenes menores de información, al
eliminar duplicidades, pero an son considerables. Las decisio-
nes se toman a nivel central.
Modelo desconcentrado desintegrado.
La información se toma de la comunidad, pero recibe un primer pro-
cesamiento (y reducción de volumen) en puntos intermedios (Coordinaciones

20. W.
Regionales, Delegaciones Estatales, etc.). Cada programa opera
su propio sistema. Algunas decisiones se pueden tomar en los ni-
veles intermedios; pero la mayorla se toman en el nivel central.
Modelo desconcentrado integrado.
Similar al anterior, pero con programas integrados previamente.
Los volmenes de información que se manejan son ligeramente meno-
res también. Las decisiones se toman tanto en los niveles inter -
medios como en el nivel central.
Modelo descentralizado desintegrado.
La información la toma y la procesa la propia comunidad; pero ma-
neja cada programa por separado. Toma sus propias decisiones, en
forma oportuna. Una parte procesada y validada de la información
es enviada a los niveles intermedios, en donde también se toman
algunas decisiones y se procesa la información. Al nivel central
llega información muy seleccionada y se toman pocas decisiones.
Modelo descentralizado integrado.
Similar al anterior, pero todos los programas han logrado conju-
gar sus modelos operativos y sus requerimientos informativos. Se
manejan niveles óptimos de información y la toma de decisiones
es jerarquizada por niveles. La comunidad interviene en la for-
ma ms activa de todos los niveles.
El modelo de aplicación ms coman es el centralizado desintegrado.
El modelo ideal es el descentralizado integrado. En nuestro caso,
por ejemplo, nos encontramos dentro de un modelo desconcentrado
desintegrado, pero en vias de integración y de descentralización.
Parte de la instrumentación que pudiera hacer factible alcanzar el

21. 19
modelo descentralizado integrado se plantea precisamente en este
trabajo. Otra parte, naturalmente, estará dada por la propia capa-
cidad de las comunidades de adquirir responsabilidades.
DEL MODELO DE INFORMACIONANIVEL LOCAL
Con el objeto de normar y de buscar una cierta coincidencia u homo-
geneidad estructural, convendría adoptar para todas las comunidades
un mismo esquema básico, proponer indices comunes y permitir la in-
corporación de rndices locales adicionales. Bajo el enfoque de sis-
temas (ver grfica II), el contexto influye sobre la población obje-
tivo, sobre todos los demás insumos y sobre el proceso; sobre éste
iltimo influye la poblaci6n objetivo y los demás insumos. A su vez,
como resultante del proceso, surge la poblaci6n atendida y otros
productos, los cuales a su vez afectan al contexto social.
Cada uno de estos elementos, asf como su interrelaci6n, puede gene-
rar uno o ms indicadores clave. Un enfoque habitual para este tipo
de trabajo pudiera centrarse sobre los mínimos de bienestar e in-
cluir indicadores de "antes y después", "planeado contra logrado",
etc. Esto referido a las creas de: salud, vivienda, alimentaci6n,
trabajo y educación.
Como quiera que sea, el indicador debe responder a determinados re-
quisitos para que se pueda aplicar con provecho y confianza, en es-
pecial:
° Calidad, es decir, en el indicador se deben tener en cuenta todos
los aspectos importantes del objetivo que refleja. Si no fuera

22. 20
posible, el objetivo tendrá que desgiosarse hasta llegar al nivel
de subobjetivos donde pueden definirse indicadores satisfactorios;
° Cuantificaci6n, es decir, el grado en que el indicador no origina
discusiones sob re la validez de las medidas. Sin embargo, esto
no quiere decir que los indicadores no puedan ser de naturaleza
subjetiva, pues la subjetividad y la cuantificaci6n no resultan in-
compatibles;
° No redundancia: el indicador s6lo tiene utilidad si corresponde a
un objetivo elegido adecuadamente. Adems, los indicadores deben
definirse, para evitar que haya duplicacin en el recuento; asr
puede suceder sobre todo mando no está indicada con claridad la
relaci6n medios-productos finales, lo que permite introducir indi-
cadores asociados simultáneamente con los resultados y con los me-
dios; e
° Inexistencia de distorsiones: la forma de calcular el indicador y
las hip6tesis establecidas no deberán originar distorsiones en las
consecuencias del uso del indicador. Esta condici5n quizá resulte
evidente, pero es una de las ms difíciles de respetar» 7
También pudieran manejarse indicadores ms generales de bienestar,
como los que se muestran en la tabla n.mero 1. Bajo este criterio,
el modelo de bienestar pudiera representarse con la ecuaci5n siguien-
te: (4)
IBH = IS + lBS + IDP
En donde IBH = rndice de bienesta.r humano
IS = rndice de subsistencia
lBS = Indice de bienestar social
IDP = Indice de desarrollo personal

23. 21
IS = f (ingreso, vivienda, trabajo, salud, descanso, seguridad)
lBS = f (amor, equidad)
IDP = f (libertad, educaci6n)
La determinaci6n de estos recursos para el bienestar del hombre pro-
viene de una cuidadosa síntesis realizada para estudiar las rela-
ciones entre crecimiento económico y bienestar 5 . Obedecen a cm-
co grandes criterios:
° Suficientemente universales para que sean aplicables a la mayoría
de los habitantes de un país.
O
Suficientemente flexibles para abarcar cualquier estilo de vida.
° Sensibles a los cambios sociales y a las condiciones físicas.
O
Abiertas a la crítica por criterios científicos.
° Convenientemente pocos para ser comprendidos y aprovechados; pero
suficientes para mostrar el detalle necesario.
Otro esquema Util sería el manejo de indicadores desarrollados a
partir de cinco criterios estratégicos: eficacia, eficiencia, equi-
dad, relevancia y trascendencia. La eficacia mide el logro de los
objetivos; la eficiencia mide dichos logros con respecto a los re-
cursos utilizados para ello; la equidad mide la distribucián de los
bienes sociales susceptibles de distribuci6n diferencial; la rele-
vancia mide la importancia que para cada uno (o cada comunidad) re-
presenta el logro de los objetivos; finálmente, la trascendencia
mide ms las consecuencias que los efectos inmediatos de las accio-
nes.

24. 22
Quepa citar, como ejemplo de este esquema, los quince indicadores
(tres por criterio) que hemos desarrollado para apoyar los programas
de alfabetización en sus múltiples niveles operativos: local,comu-
nal, municipal, regional, estatal y nacional. Estos se ilustran en
la tabla ntmero 2.
Otro esquema importante pudiera ser la medición del impacto. Se re-
fiere a determinar, con la mayor certeza posible, si una interven-
ción dada produce los efectos que se pretendían. Esto no es senci-
llo si consideramos lo dXficil que resulta determinar causalidad en
los fenómenos sociales. Pero existen técnicas que permiten lograr
aproximaciones aceptables. (8)
Para el caso de la aplicación de los criterios estratégicos a los
programas de alfabetización el impacto pudiera calcularse como una
función de los índices desarrollados:
Impacto = f (eficacia, eficiencia, relevancia, equidad, trascen-
n = 3 dencia)
m=5
1 = f (Cm in ) en donde 1 = Impacto
m = 1 C = Criterio
n = 1 i = indicador
En fin, 1 a determinación de los indicadores especfficos ms conve-
nientes habrá de depender de los programas involucrados, de los con-
textos existentes y, definitivamente, de las caracteristicas espec-
ficas de las propias comunidades. Lo importante es llegar a un acuer-
do sobre los indicadores clave que los programas centrales requieren
que cada comunidad emplee como bsicos, ademas de los que la propia
comunidad desee incorporar.

25. 23
Ms importantes an serán los niveles de participación de los miembros
de la comunidad en los procesos de análisis, de discusión, de genera-
ción de alternativas, de búsqueda de soluciones, de toma de concien-
cia y de toma de decisiones.
En este sentido, nuestra experiencia al respecto ha sido muy rica y
muy positiva. En muchas de las instancias locales las propias comu-
nidades han creado Comités Comunitarios para impulsar sus programas
de educación de adultos. Con apoyo en estos Comités, un buen numero
de comunidades obtuvo servicios básicos, construyó Salas de Cultura
e inició programas de desarrollo. Además de que todo esto es ya al-
tamente positivo, nos ha llamado la atención e. entusiasmo y la ca-
lidad de las participaciones de los miembros de dichas comunidades.
Son estos Comitós los que se organizan para garantizar la operativi-
dad del programa, y quienes aseguran su continuidad.
Ahora, bien, para facilitar el, buen funcionamiento del sistema plan-
teado, la información tamb±n deberá descentralizarse, tanto en su
manejo como en su utilización. El procesamiento podrá ser manual,
mecanizado o computarizado. De cualquier manera que resulte conve-
niente, ante la comunidad su presentación habrá de ser oportuna,
clara y entendible. Para su mejor aprovechamiento, es recomendable
generar crrculos de discusión, si es necesario con ayuda de animado-
res, y asegurar la aprehensión del sistema por parte de las comuni-
dades. Nuestra experiencia en este sentido invita a pensar en su
factibilidad y conveniencia. En 1 0 personal, recomendaría el uso
de grandes láminas con representaciones grficas, acompañadas de ex-
plicaciones, aclaraciones y discusiones. Eso sí, deben ser muy senci-
llas y didácticas.

26. 24
Con la información básica de las localidades, se estructurarfan las
concentraciones pertinentes en los niveles municipales, intermedios,
regionales, estatales, y, finalmente, en el nivel central. La in-
formación ast obtenida estará enriquecida por el an1isis y la vali-
dación social. Por lo tanto, tendrá niveles aceptables de confiabi-
lidad y los beneficios de su aceptación local y de su aprovechamien-
to oportuno.
En cuanto a los equipos necesarios, cada una de las instancias en
juego habrá de hacer su propio an1isis de factibilidad y determinar
la infraestructura tecnológica ms conveniente. Es cierto que para
ello habrá de tomar en cuenta la normatividad y los requerimientos
provenientes del nivel central. En un momento dado pudiera resultar
conveniente plantear circuitos interconectados, con microcomputado-
ras o hasta con terminales inteligentes. En cada instancia se crea-
rran las bases de datos que resultaran convenientes.
Bajo este enfoque, seria factible contar con un sistema descentra-
lizado integrado e informatizado, de corte horizontal y democrti-
co; a diferencia de los centralizado,desintegrados, verticales y
autocrticos que existen mayormente. Es mss, en caso de no poder
acercar el sistema hasta los niveles de comunidad y de localidad,
ya seria extremadamente itil implantarlo desde el nivel municipal.
Asimismo, de no poder integrar todos los programas que operan en una
comunidad, ya serfa de gran beneficio integrar algunos de ellos. o
por lo menos poder integrar los subprogramas que componen a los pro-
gramas. Esto ayudarla a la visión global y a la generación de si-
nergia, eficiencia y eficacia.

27. 25
DEL MODELO GENERAL DE INFORMACION
Bajo el esquema propuesto, existen sistemas de información con módu-
los integrales y completos en todos los niveles de agregación y de
autoridad. Estos se engranan entre sí (ver grfica VI) . En cada
uno de los niveles se cumple integralmente el proceso administrativo.
Todos ellos se ven impactados por los efectos del sistema participa-
tivo propuesto (ver grfica y).
Los sistemas tradicionales manejan la información desagregada y sólo
la integran en el nivel central. Esto obliga a que las decisiones
se tomen centralmente y a que funcionen como sistemas centralizados.
En cambio, en los sistemas desconcentrados se logra la toma de cier-
tas decisiones en niveles intermedios. Por ello, sus sistemas de
información son semicentralizados (ver gráficas III y IV)
Los esquemas de presentación gráfica, sencilla, didáctica y represen-
tativa (por indicadores clave) siguen siendo válidos también para los
niveles intermedios y para el central; varían únicamente los niveles
de agregación y el alcance y complejidad de las decisiones. Así pues,
los ejemplos de criterios y de indicadores que hemos mostrado, son
aplicables para las comunidades, localidades, municipios, regiones,
estados y a nivel nacional. No sólo gso, es importante que sean los
mismos criterios e indicadores los que se utilicen en todos y cada
uno de estos niveles, con el propósito de que dicho sistema de infor-
mación se transforme en un verdadero sistema de comunicación integra-
dora. Tal sistema conjugaría convenientemente las interrelaciones en
ambos sentidos: horizontal y vertical, cubriendo todas las instancias
de la estructura general (ver gráficas VI y VII)

28. 26
DE LAS REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
Maynard, H. B., Editor; Top Management Handbook;
McGraw Hill Book Company; 1960.
Varios autores: Propuesta Preliminar para la Descentralización
Institucional;
Documento Interno de Trabajo, INEA; 1984.
Comota Lauzn, Orlando; Curso de Administración para Dirigen-
tes; Editorial Ciencias Sociales; 1981.
Shin, Doh C.; Does Rapid Economic Growth Improve The Human Lot?
Social Indicators Research 8; 1980.
Ortega Blake, Arturo, Compilador; Planeación, la Opción para
el Cambio; Editorial Edicol; 1984.
Poder Ejecutivo Federal; Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988;
Secretarra de Programación y Presupuesto; 1983.
Rossi, Peter H. y Freeman, Roward E..; Evaluation, A. Systematic
Approach; Sege Publications; 1982.
Banco Interamericano de Desarrollo, Escuela Interamericana de
Administración Pblica y Fundación Getulio Vargas;
Administración de Empresas Ptlblicas; Editorial
Limusa; 1983,

29. INDICADORES DE BIENESTAR HUMANO
Tabla No. 1
NECESIDADES HUMANAS INDICADORES
1. Subsistencia
1.1 Fisiológicas 1. Ingreso Ingreso promedio de la fami-
lia rural.
Ingreso promedio de la fami-
lia urbana.
Area cultivada por familia
agricultora.
% de familias sin tierra.
2. Casa % de familias con casa.
Construcción de casas por ca-
da 1000 familias.
% de familias que tienen elec
tric idad.
% de familias que tiene agua
------------------
potable en su casa.
S. % de familias que tienen te-
léfono.
3. Trabajo Tasa de empleo.
Tasa de desempleo.
Indice de productividad.
Indice de salarios.
• -----------------
4. Salud 1. Tasa de mortalidad.
Tasa de mcirbilidacl.
No. de médicos por 100 hab.
% de iñcapacidades.
Insumo de calorías.
5. Descanso 1. Tiempo libre semanal.
No. de fiestas al año.
No. de radios y televis±ones
por 100 hab.
Erogaciones por divisiones.
Kilómetros recorridos por
persona.
1.2 Protección 1. Seguridad 1. Indice de asesinatos.
Indice de accidentes mortales
Indice de criminalidad.
Indice de aseguramiento.
% de la población activa.

30. 2.1 Pertenencia
2.2 Estima
3. Desarrollo
Indice de abandono de niños
1. Amor en la calle.
No. de voluntarios de la Cruz
Roja por 100 000 hab.
% de aportación a la Cruz Roja
sobre el PNB.
No. de juicios civiles por
1000 hab.
1. Equidad 1. % de niñas sobre niños aban-
donados en la calle.
% de mujeres en la escuela.
% de mujeres en el trabajo.
Diferencias entre el desem-
pleo femenino y el masculino.
S. Diferencia entre el ingreso
familiar urbano y el rural.
1. Libertad 1. Prisioneros por 10 000 hab.
No. de periódicos diarios por
cada millón de hab.
% de diputaciones del partido
dominante.
Libertad ocupacional como 1n-
dice de autoempleo.
Libertad económica como ¶ndi--
2. Educación 1. % de niños en edad escolar
que van a la escuela.
2. % de egresados de primaria
que ingresan a secundaria.
3. % de egresados de secundaria
que ingresan a bachillerato.
4. % de bachilleres que ingresan
a la Universidad.
5. % de la población que a a la
escuela.

31. e
INDICADORES DEL IMPACTO DE LA ALFABETIZACION
Tabla No
CRITERIO 1 N D 1 C A D O R
Eficacia
1.1 Indice de Atención
= No. de personas atendidas
No. de adultos analfabetos
1.2 Indice de Alfabetización =
No. de personas alfabetizadas
No. de personas incorporadas
No. de personas alfabetizadas
1.3 Indice de Calidad =
cón
-
nivel IV
No. total de alfabetizados
Eficiencia 2.1 Indice de Eficiencia de - No. de adultos atendidos
Recursos Humanos. - No. de agentes educativos
2.2 Indice de Eficiencia de - No. de adultos atendidos
Recursos Financieros - Presupuesto ejercido
2.3 Indice de Eficiencia - Logro/Presupuesto ejercido
Programática-Presupuestal - Meta/Presupuesto programado
Relevancia 3.1 Indice de Motivación - No. de personas incorporadas
Inicial - No. de personas censadas
No. de personas satisfechas
3.2 Indice de Satisfacción =
durante el proceso
No. de personas atendidas
No. de personas que consideran
3.3 Indice de Utilidad =
iti1 la alfabetización
No. de alfabet1zados
Equidad
41 Indice de Cobertura
= No. de localidades atendidas
No. total de localidades
4.2 Indice de
-
Equilibrio
-
No. de mujeres atendidas
ÑO. total de personas atendidas
No. de alfabetizados rurales
4.3 Indice de Aprovechamiento
- con nivel IV
Ño. de alfabetizados urbanos
con nivel IV
Tráscendencia No. de adultos alfabetizados
5.1 Indice de Continuidad = que_cóútinúan su educación
Educativa No. totde adultos alfabetizados
No. de adultos alfabetizados que
consideran quela alfabetización
5.2 Indice de Bienestar
afectó positivamente su vida.
No. total de alfabetizados
No. dealfabetizados que no caen
5.3 Indice de Continuidad - en el_analfabetismo_por desuso
Funcional - ÑTotaiultosffabetjzados

32. hiLl si ;iiIiD] [1
(1ui:iii
IBH=IS=IBS+IDP
Indice de Subsistencia: IS = f (Ingreso, Vivienda, Trabajo, Salud,
Descanso, Seguridad)
Indice de Bienestar Social: 1 B S = f (Amor, Equidad)
Indice de Desarrollo Personal: 1 0 P = f (Libertad, Educación)

33. IUii'1'] ;i 1 iI 1] Lí:IDE IMPACTO DE i.IIPROGRAMAS '1
J ;i iP4t' [•i
= f (E, E', R, E", T)
= Impacto
E = Eficacia
E' = Eficiencia
A = Relevancia
E" = Equidad
T = Trascendencia

34. GRAFICA 1. EL PRÓCSO ADMINISTRATP'O Y SUS ELEMENTOS
PRINCIPALES

35. INFORMACION 1.4 J
o J POBLACION POBLACION ' C
o V OBJETIVO
J y ATENDIDA V o
N ______________ ______________
T PROCESO
T
E _______ _______ E
x 1
<
x
__T OTROS 1 O TROS______
N
T
o INSUMOS PRODU CTOS
FORMACI0N
EVALUACION DE IMPACTO
SISTEMA LOGISTICO
SISTEMA DE INFORMACION

36. GRAFICA III. SISTE'AS ALTERNATIVOZ. DE INFORMACION.
Integración
Torna de
información
/ decisiones
de la
Integración Toma de
de la
decisiones
información
Información Información Información
dela dela dela
función A función B función X
SISTEMA DE INFORMACION CENTRALIZADA
Zen:e
¡al / Información de 1 Información de
s/ A ± B
J X + Y
Información del Información del Información del
Area A Area B Area X
SISTEMA DE INFORMACION
O ESCO NC ENTRADA
Información Toma de
seleccionada decisiones
Toma de /
{ Información selecta 1
/ decisiones/ de
A + B
Toma de
/ r Información del Información del
decisiones Area A Area B
SISTEMA DE INFORMACION
DESCENTRALIZADA
Información deI
/ dos/

37. LI1L [.11 k'MI.] rT.i ALTERNí TIVAS DE .SISTEMAS,
DE INFORMACION..
L
Sistéma de nformación Centralizada.
T y Sistema de Información Desconcentrada.
J í
[ / = Toma de decisiones
DLí 1 _
= información

38. GRAFICA IV, OPERACIUN DE LAS ALTERNTIVAS DE SISTEMAS
DE INFORMACION.
p7
-7
—J
-D
11
L>-~ = lnformción
LJ-Li7 -
F-71Toma de decisioness-
= Subsistema - Sistema de Información Descentralizáda

39. GRAFICA V. IMPACTO DEL SISTEMA PARTICIPATIVO
SISTEMA PRACTICO
DE
INFORMACION PARTICIPATIVA
221s
II
II
I,
/1
"
i1
1/
'I
I
II
¡I
I
/
1
II
o, 'T
I I
Sistema
/
/ Com unitario
-
Zj
.' .-
-
V I.%
¡ '
.s.
/
1 dolo
1

40. GRAFICA VI ESTRUCTURA DEL SISTEMA PARTICIPATIVO
Nivel
Nivel IV
i11vç1 iii
C: COMUNIDAD G GOBIERNO ESTATAL
M:MUNIC!P!OS F INSTANCIAS DE LA FEDERACION

41. GRAFICA VII MODELOS DE COMUNICACION INTEGRAL
CONDUCCION CONSEiO
• r-i PRESIDENCIA
L 1LIIEJFEDERACION
1 1 LI [II] E] L 1 ESTADOS
1 11 ILITIEJt_lE] MUNICIPIOS
___ ___ ______ i•t , ___
i u ir__it__iLI1EJE1I_IICOMUNIDADES
DRECCION
CO ORO INACION
SUPERVISION IPRODUCCION 1PRODUcCION1Í ftVENTAS
1 t 1 -
OPERACONDDL1DD 000013 ULI000EIDE
ESTRUCTURA SOCIAL 1 ESTRUCTURA EMPRESARIAL