La nueva regulación del Procedimiento Administrativo Común y su repercusión en los procedimientos de la esfera deportiva. Presente y futuro

La nueva regulación del Procedimiento Administrativo Común y su repercusión en los procedimientos de la esfera deportiva. Presente y futuro
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LA NUEVA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y SU REPERCUSIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS DE LA ESFERA DEPORTIVA. PRESENTE Y FUTURO Proyecto de Fin de Máster de Investigación presentado por Alberto Díaz Hurtado, estudiante del Máster oficial en Derecho Deportivo, XV Edición (2017-2019), para optar al Título de Máster Oficial de la Universidad de Lleida, siendo tutor del mismo Enrique Arnaldo Benzo Aceptación del trabajo: 20 de septiembre de 2019 Defensa ante el Tribunal: 4 de octubre de 2019
MÁSTER OFICIAL EN DERECHO DEPORTIVO. XV EDICIÓN (2017-2019) UNIVERSIDAD DE LLEIDA PROYECTO DE FIN DE MÁSTER DE INVESTIGACIÓN TÍTULO: La nueva regulación del Procedimiento Administrativo común y su repercusión en los procedimientos de la esfera deportiva. Presente y futuro. AUTOR: Alberto Díaz Hurtado. RESUMEN: Debido al poco tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pueden surgir dudas sobre qué consecuencias tendrá su aplicación en la esfera deportiva. Por ello analizaremos en primer lugar los cambios que se han producido, para posteriormente examinar la presencia de la Ley en las normas deportivas y reflexionar sobre cómo afecta a los procedimientos iniciados en el deporte. PALABRAS CLAVE: Derecho Administrativo, Legislación administrativa, Procedimiento administrativo común, Administración general del Estado, Potestad sancionadora, Derecho deportivo, Legislación deportiva, Federaciones deportivas españolas, Relación de especialidad y supletoriedad, Sanciones deportivas, AEPSAD, CSD. ABSTRACT: Due to the short time elapsed since the entry into force of the Spanish Act 39/2015 of the Common Administrative Procedure of the Public Administrations, doubts may arise about what consequences its application will have in the sports field. Therefore, we will first analyze the changes that have taken place, to later examine the presence of the Law in sports regulations and reflect on how they affect the procedures initiated in sport. KEY WORDS: Administrative Law, Administrative legislation, Common administrative procedure, State General Administration, Sanctioning power, Sports law, Sports legislation, Spanish sports federations, Specialty and supplementary relationship, Disciplinary sports sanctions, AEPSAD, CSD.
ÍNDICE 1.- INTRODUCCIÓN…………………………………………………………….….....1 2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS……4 2.1.- Antecedentes normativos…………………………………………………...4 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra»…………………………………………...7 2.3.- Estructura de la ley………………………………………………………...10 3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY 39/2015…………………12 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación………12 3.2.- Los interesados en el procedimiento………………………………………14 3.3.- La actividad de las Administraciones públicas…………………………...16 3.3.1.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico»………………………………………………………………….16 3.3.2.- Los documentos en el procedimiento administrativo…………………23 3.3.3.- Plazos………………………………………………………………...26 3.4.- Los actos administrativos………………………………………………….28 3.4.1.- Motivación de los actos………………………………………………28 3.4.2.- Efectos………………………………………………………………..29 3.4.3.- Notificaciones………………………………………………………..30 3.4.4.- Publicación…………………………………………………………...33 3.5.- Disposiciones sobre el procedimiento administrativo común……………34 3.5.1.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo……..34
3.5.2.- Información y actuaciones previas…………………………………...36 3.5.3.- Medidas provisionales………………………………………………..37 3.5.4.- Iniciación del procedimiento…………………………………………38 A).- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración………..38 B).- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado……………...40 3.5.5.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo………42 3.5.6.- Instrucción del procedimiento………………………………………..43 3.5.7.- Finalización del procedimiento………………………………………46 3.5.8.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común….48 3.5.9.- Ejecución……………………………………………………………..50 3.5.10.- Las especialidades del procedimiento administrativo común……….52 A).- El procedimiento sancionador……………………………………….53 B).- El procedimiento de responsabilidad patrimonial…………………...59 3.6.- La revisión de los actos en vía administrativa…………………………….64 3.6.1.- Revisión de oficio…………………………………………………….64 3.6.2.- Principios generales sobre los recursos administrativos……………...65 3.6.3.- Los recursos administrativos…………………………………………68 4.- LA LEY 39/2015 EN LAS NORMAS DEPORTIVAS. PRESENTE Y FUTURO…………………………………………………………………………....…69 4.1.- Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte……………………………….74 4.2.- Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre Disciplina Deportiva………………………………………………………………………...76
4.3.- Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas.............................................................................................92 4.4.- Orden ECD/2764/2015, de 18 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las federaciones deportivas españolas........................104 4.5.- Real Decreto 460/2015, de 5 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo Superior de Deportes.....................................................................106 4.6.- Orden ECD/2681/2012, de 12 de diciembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas por el Consejo Superior de Deportes..........................................................................................113 4.7.- Real Decreto 53/2014, de 31 de enero, por el que se desarrolla la composición, organización y funciones del Tribunal Administrativo del Deporte................................................................................................................114 4.8.- Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva.........................119 4.9.- Real Decreto 461/2015, de 5 de junio, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte..........................129 4.10.- Real Decreto 63/2008, de 25 de enero, por el que se regula el procedimiento para la imposición y revisión de sanciones disciplinarias en materia de dopaje...............................................................................................133 4.11.- Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen............................................................................................................136 4.12.- Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte............................................................................138 4.13.- Anteproyecto de Ley del Deporte 2019....................................................142 CONCLUSIONES.......................................................................................................151 ABREVIATURAS.......................................................................................................153
NORMATIVA UTILIZADA......................................................................................156 INDICE DE SENTENCIAS........................................................................................160 BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................162 OTROS DOCUMENTOS...........................................................................................170 ARTÍCULOS Y PÁGINAS WEB..............................................................................170 ANEXO I......................................................................................................................172
1.- INTRODUCCIÓN El dos de octubre del año 2016 entró en vigor la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acabando con los más de veinte años de vigencia de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Según la Exposición de Motivos de la vigente Ley, en los últimos años han venido apareciendo duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que han generado en algunas ocasiones problemas de inseguridad jurídica. Ello justificaría la aprobación de nuevas leyes administrativas, ya que con una reforma del sistema se racionalizaría la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, se mejoraría la eficiencia en el uso de los recursos públicos y se aumentaría su productividad. Lo anterior se traduciría en la consecución de unas Administraciones Públicas más eficientes, transparentes y ágiles. Por ello, y para conseguir los objetivos anteriormente descritos, la reforma operada en el año 2016 en nuestro ordenamiento jurídico articula el núcleo básico del Derecho administrativo español en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. La Ley 39/2015 constituiría el primero de los dos ejes enunciados. No debemos olvidar que, en España, al igual que la mayoría de países del mundo, se ha considerado necesaria la intervención pública en el deporte, no sólo por el interés general en su práctica, sino por su potencial repercusión social y económica. En consecuencia, observamos una fuerte presencia pública en el ámbito deportivo, lo que provoca la producción de abundante legislación proveniente de los poderes públicos con una clara intención de regularlo. Ese conjunto disperso de normas que tiene por objeto regular el deporte, al que podríamos denominar «Ordenamiento Jurídico Deportivo» debe subordinarse al Ordenamiento Jurídico general. O dicho con otras palabras, existen una serie de normas emanadas de los poderes públicos que, aunque no regulan directamente el deporte, influyen sobre el mismo y afectan a su ámbito específico. Este sería el caso, entre otras, de la Ley 39/2015. El objetivo propuesto es analizar en profundidad las novedades que la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha introducido sobre el Procedimiento Administrativo Común 1 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
de las Administraciones Públicas, para posteriormente detectar la presencia de la Ley en las normas deportivas y detenernos en aquellos aspectos que tienen una especial repercusión sobre los procedimientos iniciados en la esfera deportiva. La importancia de este trabajo radica en la actualidad de la reforma, ya que el poco tiempo transcurrido desde su entrada en vigor puede producir dudas acerca de cómo afectara al deporte. La actual norma se ha autodefinido como la ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por ello, una vez tratemos con más detenimiento los diferentes preceptos de los que está compuesta, estaremos en condiciones de juzgar si las citadas novedades han servido para cumplir los objetivos que se propone: acabar con los problemas de dispersión normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de distintas normas; y profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. El hecho de que se dedique una parte importante a dichas novedades está más que justificada si se observa la complejidad de los conceptos, en los que se integran una gran cantidad de figuras cuya definición y contornos son debatidos en la doctrina, con posturas en ocasiones opuestas y contradictorias. Por lo que respecta a la estructura del trabajo, se ha optado por introducir tres partes claramente diferenciadas. En la primera de ellas, y de manera previa al análisis de las novedades, hemos considerado oportuno sentar una serie de ideas básicas con respecto a la Ley 39/2015. Comenzaremos con un recorrido histórico por las diferentes normas que han regulado el procedimiento administrativo común en nuestro derecho, para después esbozar la principal novedad que introduce la reforma, es decir, la división entre las relaciones «ad extra» y «ad intra». Finalmente, concluiremos este primer apartado del trabajo planteando cómo se ha estructurado la Ley. Una vez dispongamos de estas ideas de base, en la segunda parte, estaremos en condiciones de adentrarnos de lleno en las novedades introducidas por la ley, haciendo hincapié en aquellas que puedan tener una especial repercusión sobre la esfera deportiva, que analizaremos siguiendo el orden lógico del procedimiento. Para el análisis de dichas novedades, utilizaremos en la medida de lo posible un patrón similar: en primer lugar, se hará una breve introducción teórica al concepto de que se trate; más tarde veremos la regulación de la figura en la actual Ley; a continuación, la compararemos con su 2 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
regulación anterior; y, por último, se analizará tanto la postura que respecto de las mismas han adoptado los diferentes autores como la jurisprudencia a la que han dado lugar esas figuras. Finalmente, teniendo ya constancia de los conceptos y figuras que han sufrido cambios tras la reforma, la tercera parte se centrará en localizar las referencias que realiza el conjunto de las normas deportivas al procedimiento administrativo común. De esta manera podremos reflexionar sobre el grado en que dichos cambios afectan a la esfera deportiva. Intentaremos, en la medida de lo posible, seguir igualmente una misma estructura: en primer lugar, se hará una breve introducción teórica a la norma en cuestión; a continuación, localizaremos los preceptos de la norma en los que se haga referencia al procedimiento administrativo común; posteriormente, veremos qué grado de influencia o repercusión tiene sobre los procedimientos iniciados al amparo o bajo la influencia de la norma; y por último, apoyándonos en la jurisprudencia y la doctrina, reflexionaremos sobre cómo afectan los cambios introducidos en el procedimiento administrativo común a los procedimientos deportivos, aportando en cada caso nuestra opinión fundada, con la consecuente propuesta de mejora o aportación de soluciones a los problemas que se planteen. 3 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En tanto en cuanto el objeto del presente trabajo es poner de manifiesto las novedades introducidas en el procedimiento administrativo común por la Ley 39/2015 (en adelante LPAC), antes de entrar a analizarlas en profundidad, es necesario tener presentes una serie de ideas básicas. Por ello, dividiremos el presente capítulo en tres epígrafes. El primero lo dedicaremos a hacer un breve recorrido histórico por las distintas normas que han regulado el procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español. Con ello se pretende esbozar los cambios que ha sufrido la referida materia a lo largo de la historia, así como la situación de la que partimos en la actualidad, lo que nos ayudará a detectar con mayor facilidad qué novedades ha aportado la LPAC. Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos, el segundo epígrafe se centra en lo que podríamos considerar la principal novedad introducida por la reforma: la división del ordenamiento jurídico público en dos ejes fundamentales, las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Y ello porque la LPAC se convierte en el cuerpo legislativo básico de las relaciones «ad extra», es decir, entre las Administraciones y los administrados. En el tercer y último epígrafe estudiaremos la estructura de la LPAC, comparándola con la LRJPAC. Con ello detectaremos a simple vista qué títulos han sido modificados, suprimidos o cambiados de lugar. 2.1.- Antecedentes normativos Se suele señalar como la primera codificación del procedimiento administrativo la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889, que tenía como principal objetivo establecer una regulación unitaria del procedimiento. Estaba compuesta por cinco artículos, donde se establecían una serie de pautas y directrices en las que se venía a indicar que cada Ministerio elaboraría y publicaría un reglamento de procedimiento administrativo para todas sus dependencias. Ello supuso que cada Ministerio acabó aprobando su propio Reglamento procedimental, produciéndose diferencias importantes en los criterios y extensión entre unos y otros. 4 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
No obstante, es en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en adelante LPAC 1958) donde encontramos el origen de la norma objeto del presente trabajo. La referida ley de 1958 supuso en su época la culminación de un proceso cuyo objetivo era elaborar una Ley de Procedimiento Administrativo que, sistematizando algunos de los viejos e indispensables principios de la Ley de Azcárate, acabase con la dispersión que se produjo con la multiplicidad de Reglamentos que, en desarrollo de dicha Ley, se habían dictado para los distintos Ministerios. Nos encontramos con un afán unificador, ya que se procuró reunir en un único texto las normas procedimentales aplicables a todos los Departamentos ministeriales, aunque respetando las peculiaridades de determinadas materias administrativas que postulaban un procedimiento distinto del ordinario1 . Se podría decir que esta LPAC 1958 fue mucho más completa que la Ley de Azcárate, ya que reguló con una técnica muy depurada todos los aspectos generales del procedimiento administrativo2 . La LPAC 1958 estuvo vigente durante más de treinta años, sobreviviendo incluso a la promulgación de la Constitución Española (en adelante CE). Sirvió de desarrollo legislativo a la determinación básica del artículo 149.1.18ª CE, ya que la norma, aun habiendo sido aprobada en la etapa franquista, contenía los principios mínimos exigidos por el artículo 105 CE. Sin embargo, en los años siguientes a la Constitución el contexto y la opción legislativa cambió. Las Comunidades Autónomas fueron implantando normas autonómicas que, conforme a sus Estatutos, podían regular diversos aspectos de su organización administrativa, por lo que se hizo necesaria una revisión de la legislación para detectar posibles desajustes. Tras este proceso de revisión se observó la necesidad de aprobar una ley de cabecera que regulase el régimen jurídico, la actividad, el procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero que igualmente fuera respetuosa con el título competencial del artículo 149.1.18ª CE. Y así llegamos a la hasta hace poco vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). En sus primeros años de vigencia, la LRJPAC no fue bien acogida por la doctrina, achacándosele un «efecto descodificador» y una «invitación a la 1 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de Administración Pública, núm. 150, Ed. CEPC, 1999, p 121. 2 GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 313. 5 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
dispersión» por no haber producido una derogación de las leyes a las que sustituyó (la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y la LPAC 1958), lo que provocó que se tuviesen que consultar tres textos legislativos para buscar un determinado precepto aplicable a un caso concreto3 . Durante los más de veinte años que la LRJPAC estuvo vigente, fue objeto de numerosas reformas parciales, destacando la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que en su propia Exposición de Motivos dejó claro su principal propósito: «(…), el objeto de la presente Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del Derecho». Tampoco podemos olvidar otras tres leyes que afectaron de manera importante al contenido del procedimiento: en primer lugar, le Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de sus derechos. En segundo lugar, la Ley 17/2009, que pretendió establecer principios de aplicación general para la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, reduciendo trabas injustificadas y estableciendo como regla general la libertad de acceso. Y, en tercer lugar, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que incidió aún más en el silencio administrativo positivo como criterio general (art. 43.1 LRJPAC), corrigiendo las defectuosas redacciones anteriores de la LRJPAC. Además, añadió la declaración responsable y la comunicación previa. El proceso descrito hasta ahora llega a su fin con la publicación en el BOE de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016 y que vino a sustituir a la LRJPAC. Hay que destacar que los elementos básicos de la LPAC tienen su origen en la LPAC 1958, habiéndose producido, como es lógico, diversos cambios y transformaciones necesarias. La LPAC se concibe como «una norma de carácter básico aplicable a todas las Administraciones y que integra, con algunas modificaciones y cambios, gran parte del contenido de la ya citada Ley 30/1992 y el de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos»4 . 3 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo…, Op. Cit., p.125. 4 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016. 6 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Podríamos afirmar, por tanto, que el contenido de la LPAC es el resultado de la unión de varias normas: por un lado, desde un punto de vista sustantivo, incorpora el contenido de la LRJPAC; por otro, en lo que respecta al uso de medios electrónicos, copia el contenido de la LAE, incorporando además las previsiones contenidas en las normas reglamentarias de desarrollo. En definitiva, aunque la reforma mantiene lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo español (la LRJPAC), el legislador refunde gran cantidad de leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público e introduce elementos novedosos. Es decir, se reconoce y mantiene lo esencial, pero se incorporan y ordenan los avances que se han producido en los últimos años, haciendo una clara apuesta por una Administración electrónica, interconectada y con papel cero5 . A la vista de todo lo anterior, debemos tener claro como punto de partida que la LPAC es una ley de carácter básico que se aplica a todas las Administraciones Públicas cuya estructura fundamental se inspira en la LPAC 1958, sin perjuicio de las lógicas y necesarias adaptaciones y reformas llevadas a cabo en aspectos no esenciales, que han sido introducidas básicamente por la LRJPAC. Además, a ello habría que añadir el contenido de la LAE, que regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra» La propia LPAC afirma en su preámbulo que el marco normativo en el que venía desenvolviéndose la actuación pública generó la aparición de duplicidades e ineficiencias, observándose procedimientos administrativos complejos que generaban cierta inseguridad jurídica. Ello justificaría una reforma integral y estructural que ordene y aclare cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto de manera externa (con los ciudadanos y empresas) como interna (con el resto de Administraciones e instituciones del Estado). Por tanto, tras la citada reforma, el ordenamiento jurídico público queda articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las 5 QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. 7 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Administraciones Públicas. Así, volveríamos a una situación parecida a la que existía con anterioridad a la LRJPAC, donde convivían la LPAC 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. El núcleo del Derecho administrativo español pasa a estar compuesto por dos leyes básicas: de un lado, la LPAC, que constituye la regulación de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados. De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que se encarga de la regulación «ad intra» del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas. Sin embargo, es necesario precisar que, pese a la intención de regular de forma separada la organización administrativa y el procedimiento administrativo común, hay materias en las que coexisten disposiciones en ambos textos legales6 . Esta separación en dos leyes a la hora de regular el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público ha recibido duras críticas, ya que se le achaca que no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento7 . Así, en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015, se afirma que «supone una quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español, generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias». A lo anterior añade que «el criterio de separación entre lo orgánico y lo procedimental puede difícilmente llevarse hasta sus últimas consecuencias. La aplicación de dicho criterio genera, en ocasiones, remisiones o duplicidades injustificadas y lleva, 6 COMPANYS ALET, ANTONI, Principales novedades introducidas por las Leyes 39/2015 y 40/2015 en materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas, Actualidad Jurídica (Uría & Menéndez) - Núm. 41, octubre 2015, p. 85. 7 En este sentido, CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015; nuevos forjados sobre viejos cimientos, Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016: «No se limita a un cambio de piel de la serpiente administrativa sino que el legislador separa la cabeza en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y deja el cuerpo coleteando en la citada Ley 39/2015, olvidando que lo que une la razón práctica (organización y procedimiento) no debe separarlo el capricho del legislador». 8 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
en otras, a escindir entre dos normas la regulación hasta ahora unitaria de una materia. (…). Basta ahora con reiterar que la coexistencia de este tipo de disposiciones en ambos anteproyectos resta claridad y coherencia a la regulación proyectada en comparación con la normativa vigente, debiendo sugerirse por ello revisar el criterio empleado o, alternativamente y para el caso de que se opte por mantener ambos anteproyectos, extraer del de procedimiento la regulación básica de los órganos colegiados, que debería incardinarse en el de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público». Hay que tener en cuenta igualmente que con frecuencia los aspectos «ad extra» y «ad intra» se entremezclan: nos encontramos con temas de carácter procedimental que tienen proyección sustantiva y, viceversa, cuestiones aparentemente sustantivas resultan fuertemente relacionadas con las procedimentales8 . En la posición contraria nos encontramos a los que defienden que la visión en su doble dirección «ad extra» y «ad intra» constituye un ejemplo de lo que es una buena Administración, ya que permite establecer un cuerpo normativo propio centrado en el ciudadano antes que en la Administración9 . Por tanto, la separación en dos leyes sería interpretada como un cambio de perspectiva que ofrece oportunidades para una mayor salvaguarda de los derechos libertades, ya que se tiene en cuenta la centralidad de dichos derechos y libertades de los ciudadanos en la actuación «ad extra» de la Administración. Se ha llegado incluso a afirmar por algunos autores que la nueva Ley es «una suerte de borrón y cuenta nueva que anuncia una nueva era en forma de mundo feliz en las relaciones ad extra entre las Administraciones Públicas y los administrados que, de una vez y para siempre, van a ser oídos y tenidos en cuenta por unas Administraciones ágiles, transparentes, accesibles, cercanas, eficaces, eficientes, moderadas, predecibles y tuitivas»10 . Pero, independientemente de que la técnica regulatoria sea más o menos acertada, la consecución de la deseada eficacia y eficiencia administrativa requiere cambios de usos y prácticas, y una nueva ética y cultura administrativa y ciudadana. A todo ello habrá que 8 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit. 9 ROMERO GÓMEZ, FEDERICO, Reflexiones sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: hacia una nueva posición de los ciudadanos en el procedimiento, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 11/2015 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2015. 10 ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, Una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 21, Sección Opinión/Actualidad, Quincena del 15 al 29 Nov. 2015, Ref. 2528/2015, pág. 2528, Ed. Wolters Kluwer. 9 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
sumarle la apuesta por la introducción de medios adecuados y suficientes que aseguren la citada acción administrativa eficaz11 . En suma, como hemos afirmado, la LPAC se encarga de las relaciones entre la Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Se convierte dicha norma en el cuerpo legislativo básico en esta materia, que habrá que complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas. 2.3.- Estructura de la ley La estructura de la LPAC es similar a la de LRJPAC. No obstante, se suprimen los Títulos que en ésta última se dedicaban a las relaciones interadministrativas (Título I), los órganos administrativos (Título II), las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales (Título VIII), la potestad sancionadora (Título IX) y la responsabilidad de la Administración (Título X). Todos los citados títulos, a excepción del Título VIII (que desaparece), pasan a integrarse en la LRJSP. La Ley está compuesta por 133 artículos, que se distribuyen en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. El título preliminar (arts. 1 y 2), que recoge disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. El título I (arts. 3 a 12) se centra en los interesados en el procedimiento, regulando entre otras cuestiones las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, los nuevos medios para acreditar la representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas o la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos. El título II (arts. 13 a 33), dedicado a la actividad de las Administraciones públicas, se divide a su vez en dos capítulos. En él se recogen novedades de gran relevancia, como pueden ser la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro 11 RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, MIGUEL, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Diario La Ley, Nº 8663, Sección Columna, Ed. LA LEY, 2015. 10 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
electrónico general, la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles. A continuación, el título III (arts. 34 a 52) regula los actos administrativos y se divide en tres capítulos, manteniendo las reglas generales ya establecidas por la LRJPAC con la salvedad de la inclusión de las notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única. El título IV (arts. 53 a 105) se dedica a las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. Es el más extenso de los siete que componen la LPAC, y al análisis de su contenido y de las novedades que incluye con respecto a la LRJPAC dedicaremos una parte importente de este trabajo. Es por ello que en este apartado nos limitaremos a hacer una breve referencia a su estructura y composición, siendo objeto de desarrollo en siguientes apartados. El citado título IV está dividido a su vez en siete capítulos, integrados algunos de ellos por varias secciones. El capítulo I se dedica a las garantías del procedimiento, reconociéndose los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Siguiendo un orden lógico, los sucesivos capítulos II, III, IV y V recogen la iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento, respectivamente. En el capítulo VI se regula por primera vez una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Por último, el capítulo VII establece las normas relativas a la ejecución. El Título V (arts. 106 a 126), dividido en dos capítulos, está dedicado a la revisión de los actos en vía administrativa, no apreciándose grandes novedades respecto a su regulación en la LRJPAC. En el título VI (arts. 127 a 133) la LPAC regula la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, recogiendo los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito. Como novedad, destacar la inclusión de varias medidas para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas. 11 Ley 39/2015. Estructura Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY 39/2015 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación En la medida en que la LPAC ha procedido a regular únicamente las relaciones «ad extra» de la Administración, parece evidente que el objeto y el ámbito subjetivo de aplicación de la misma debe cambiar, ya que la LRJPAC recogía tanto las relaciones internas como externas de las Administraciones. La LRJPAC dedicaba al objeto de la Ley un escueto artículo 1, en el que se afirmaba que la misma «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas». Por el contrario, el artículo 1 de la LPAC se encuentra dividido en dos apartados. En el apartado primero se establece el objeto, que es la regulación de: 1) Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos. 2) El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas. 3) Los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Además, se adiciona un segundo apartado en el que se prevé la posibilidad de incluir en el procedimiento trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC. No obstante, dicha inclusión deberá hacerse de manera motivada y mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionada y necesaria para la consecución de los fines propios del procedimiento. También podrán establecerse reglamentariamente especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. 12 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Hablando ya del ámbito subjetivo de aplicación, también encontramos novedades dignas de reseñar. Mientras que la LRJPAC se aplicaba a las Administraciones Publicas12 y a las Entidades de Derecho Público (art. 2 LRJPAC), en la LPAC se afirma ahora que es de aplicación al sector público (artículo 2 LPAC), que está compuesto por: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional. Vemos por tanto como la gran diferencia que encontramos entre ambas normas es la inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del sector público institucional, que se integra (art. 2.2 LPAC): a) Por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones, que quedarán sujetas a los dispuesto en la Ley cuando específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LPAC. Hay que destacar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación de la ley a las entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, ya que hasta ahora esa posibilidad no era factible. Por tanto, la posibilidad que el artículo 113 LRJSP admite y el artículo 2.2 LPAC reitera, supone una novedad de bulto. No obstante, ninguna de las dos leyes citadas precisa qué hay que entender por «potestades administrativas», lo que induce a cierta confusión. Por ello, la norma general será lo que ha venido sucediendo hasta el momento, esto es, que a las sociedades del ente público no se les 12 Se entendía por Administraciones Públicas a efectos de la LRJPAC la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. 13 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
aplique la LPAC, ya que no pueden ser consideradas Administraciones Públicas. Lo anterior sin perjuicio de que se les apliquen algunas normas jurídico-públicas en los ámbitos presupuestario, de personal o de contratación13 . En suma, lo fundamental a la hora de determinar el ámbito subjetivo de aplicación de la ley es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades que dependan o estén vinculadas a la Administración. Se consolida así el criterio funcional de Derecho administrativo por el cual lo principal se centra en observar la función que desempeña el ente en cuestión. Si ejerce una función pública, es decir, de satisfacción general o potestad pública, se aplicará la LPAC14 . 3.2.- Los interesados en el procedimiento La regulación de los interesados en el procedimiento ha sufrido modificaciones en lo que respecta a cuestiones tan relevantes como la capacidad de obrar o la representación, además de haberse adicionado un nuevo capítulo que aborda tanto la identificación como la firma de los interesados en el procedimiento administrativo. En lo que respecta a las modificaciones en la capacidad de obrar y a la representación, la principal novedad la encontramos en la diferenciación entre personas físicas y jurídicas, frente a la anterior referencia genérica a la persona, sin distinción alguna. Cuando se hablaba de la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, la LRJPAC (artículo 30) únicamente se la reconocía a las personas con carácter general (sin diferenciar entre físicas o jurídicas) que la ostentasen con arreglo a las normas civiles, y a los menores de edad en aquellos casos en que su actuación estuviese permitida sin la asistencia de la persona que ejerciese la patria potestad, tutela o curatela. En la LPAC la capacidad de obrar se regula de una manera más precisa en el artículo 3, encontrándose este dividido en tres apartados. En su apartado a) se introduce la referida diferenciación entre las personas físicas y jurídicas, manteniendo el apartado b) la referencia a los menores de edad. En tercer lugar, el apartado c) reconoce también la capacidad de obrar, cuando la Ley lo declare expresamente, a los grupos de afectados, a 13 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit. 14 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015), Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. 14 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
las uniones y entidades sin personalidad jurídica y a los patrimonios independientes o autónomos. Como ya advertimos anteriormente, esa misma diferenciación operada en la capacidad de obrar, se ha producido en la figura de la representación (artículo 5 LPAC). Al igual que preveía la LRJPAC (artículo 32), los interesados podrán actuar en el procedimiento administrativo por medio de representante. No obstante, si en la norma anterior se hacía referencia a que podía ostentar tal condición «cualquier persona con capacidad de obrar», en la actual LPAC se especifica que el representante podrá ser tanto una persona física con capacidad de obrar como una persona jurídica, siempre que este extremo esté previsto en sus Estatutos (artículo 5.2 LPAC). También se han producido novedades dignas de reseñar en la acreditación de la representación. Y ello porque, además de afirmar la LPAC en su artículo 5.4 de manera general que la representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia (como ya hacía la LRJPAC en su artículo 32.3) prevé tres supuestos concretos en que ésta se entenderá acreditada: 1.- Mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal. 2.- Mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia electrónica en la sede electrónica que corresponda. 3.- A través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. En dicho registro electrónico de apoderamientos, que se crea como novedad en el artículo 6 LPAC15 , se deberán inscribir por parte de los interesados, como mínimo, los citados poderes generales otorgados apud acta, ya sea presencial o electrónicamente. Abordando lo relativo a los sistemas de identificación y firma de los interesados en el procedimiento, la LPAC ha incorporado cuatro artículos que no tienen equivalencia en la LRJPAC. En cuanto a la identificación, las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, pudiendo éstos últimos identificarse electrónicamente ante las primeras a través de cualquier 15 Tener presente que, según Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, se procedió a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la previsión recogida en el párrafo segundo del artículo 6.4 LPAC. 15 Novedades Ley 39/2015. Interesados Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
sistema que cuente con un registro previo como usuario y que permita garantizar su identidad (artículo 9 LPAC). En lo que respecta a la firma, los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento (artículo 10 LPAC). Para el caso de que se utilicen medios electrónicos tanto en la identificación como en la firma, la LPAC en los citados artículos se encarga de precisar qué sistemas serán admitidos. Para la realización de cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, bastará con que el interesado acredite su identidad, mientras que será obligatorio el uso de la firma en cinco supuestos concretos (artículo 11 LPAC): a) formular solicitudes; b) presentar declaraciones responsables o comunicaciones; c) interponer recursos; d) desistir de acciones; y e) renunciar a derechos. 3.3.- La actividad de las Administraciones públicas 3.3.1.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico» La introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica. La LPAC realiza una extensa regulación del uso de medios electrónicos, incorporando a su texto gran parte del contenido de la LAE y de su reglamento de desarrollo. Es evidente que la sociedad actual desarrolla su vida influenciada en gran medida por la tecnología, que ha sufrido un crecimiento y desarrollo exponencial en las últimas décadas. Consecuencia de ello es la transformación de los hábitos y costumbres de muchas personas, suponiendo en la mayoría de los casos importantes mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos. Y el Derecho, pese a la imagen que suele atribuírsele de disciplina clásica y arcaica, tampoco ha escapado a la influencia tecnológica. La LPAC pretende adaptar las Administraciones Públicas a la realidad social, facilitando que los administrados se beneficien de las ventajas que aporta la sociedad de la información. La clara apuesta por la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento se debe al pensamiento de que una Administración electrónica es más ágil y eficiente, tanto en sus relaciones «ad extra» como «ad intra», lo que supone un factor de crecimiento económico. 16 Novedades Ley 39/2015. Interesados Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
No obstante, no debe pasarse por alto que en estos casos se está afectando a procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos. Por ello, la actuación administrativa debe siempre respetar los principios constitucionales de la Administración recogidos en el artículo 103.1 CE16 , adquiriendo en este caso una vital importancia conseguir que la tecnología asegure los citados principios esenciales de funcionamiento administrativo. Las cuestiones clave serían, por tanto: a) cómo concebir el procedimiento electrónico; b) determinar qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y c) cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo se materialicen de forma diferente, pero se mantenga su esencia17 . A día de hoy, según la propia Exposición de Motivos de la LPAC, el desarrollo de la administración electrónica es todavía insuficiente. Esto es así porque las previsiones que recogían los artículos 38, 45 y 59 de la LRJPAC son facultativas, dejando en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que éstas quieran implementar los medios necesarios para llevar a cabo esa comunicación con la Administración. Por ello, la LPAC «pretende dar el paso del “podrán” por el “deberán”. Sin embargo, ocho años después podemos comprobar cómo ese “deberán” no se ha visto totalmente cumplido, pese a que, en estos años, han sido muchos los esfuerzos, acciones y medidas que se han adoptado para implementar la Administración electrónica a nivel estatal, autonómico y local»18 . La regulación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común se realiza a lo largo de todo el articulado de la LPAC, fruto de la inclusión de las disposiciones de la LAE19 , haciendo alusiones a los mismos en las diferentes fases del procedimiento. Es por ello que, siguiendo el orden lógico de la tramitación del procedimiento, iremos analizando qué artículos hacen referencia a la utilización de 16 Según dicho artículo la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. 17 PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Régimen Jurídico del procedimiento electrónico, Revista de Derecho vLex núm. 138, 2015. 18 DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS, LAURA / DAVARA RODRÍGUEZ, MIGUEL, Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de Administración electrónica, Actualidad Administrativa, Nº1, Sección Administración del siglo XXI, Ed. LA LEY, 2016. 19 Hay que tener en cuenta que no todas las disposiciones de la LAE se han incorporado a la LPAC, sino que algunas han pasado a formar parte en la LRJSP. 17 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
medios electrónicos, sin perjuicio que las diferentes figuras sean analizadas con mayor profundidad en posteriores epígrafes. Es en el artículo 14 LPAC donde encontramos recogido el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, distinguiendo la ley entre personas físicas y otros sujetos. En lo que respecta a las primeras, éstas podrán elegir si se comunican o no con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, salvo que estén expresamente obligadas a ello. En lo referente a los segundos, el citado artículo obliga a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo a: a) Las personas jurídicas. b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, siempre y cuando se realicen los trámites con la Administración en ejercicio de dicha actividad20 . d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público. Es decir, es como si pasara a haber dos planos o escenas superpuestos en una misma ley: el no electrónico o tradicional, que se mantendrá vigente para aquellos ciudadanos no obligados por el artículo 14.2 LPAC; y otro, en paralelo, de los sujetos que han de relacionarse electrónicamente con la Administración. En otras palabras, solo algunos se ven obligados a ello21 . Es igualmente destacable lo establecido en el párrafo tercero del mencionado artículo 14 LPAC, ya que recoge la posibilidad de que las propias Administraciones Públicas puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente a determinados 20 Debemos destacar la obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos de los sujetos que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, ya que es el caso de los abogados. 21 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley…, Op. Cit. 18 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
colectivos de personas físicas si estiman que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos queda acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Lo anterior supone incrementar los supuestos de obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, ya que regula un sistema de numerus apertus en el que será la propia administración la que, de facto, decidirá mediante el ejercicio de una potestad discrecional22 . Consecuencia de lo expuesto anteriormente, se reconoce como un derecho de los interesados en el procedimiento administrativo la posibilidad de consultar la información relativa al estado de tramitación de los procedimientos en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso (art. 53.1.a LPAC). No obstante, para que se reconozca este derecho será necesario que los interesados hayan escogido relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos. Además, se entenderá que la Administración ha cumplido su obligación de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la sola puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. En lo que respecta a la iniciación del procedimiento, se introducen importantes novedades en las solicitudes de iniciación que realizan los interesados (artículo 66 LPAC). Deberán contener, entre otros, la identificación del medio electrónico donde se desea que se practique la notificación, pudiendo los interesados adicionalmente aportar su dirección de correo o dispositivo electrónico con el objetivo de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. También deberá hacerse referencia en la solicitud de iniciación al código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Dicho código deberá ser facilitado por la Administración, ya sea en las oficinas de asistencia en materia de registros o en la sede electrónica correspondiente. Independientemente del contenido, cuando las solicitudes, comunicaciones o escritos sean presentados electrónicamente o en las oficinas en materia de registros de la Administración, podrán los interesados exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación. 22 QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar…, Op. Cit. 19 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Dichos modelos, de uso voluntario, estarán a su disposición en las sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas. Una vez iniciado el procedimiento pasamos a la ordenación del mismo, cuya principal novedad se recoge en el artículo 70 LPAC, que establece la obligatoriedad de que el Expediente Administrativo tenga formato electrónico, debiendo siempre constar en el mismo una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Además, el impulso del procedimiento deber realizarse de oficio y a través de medios electrónicos (artículo 71 LPAC). Destaca igualmente la referencia que hace la LPAC a los medios electrónicos en la instrucción del procedimiento (artículo 75 LPAC). Los actos de instrucción que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos. No obstante, las aplicaciones y sistemas de información que se utilicen para la citada instrucción deberán garantizar siempre un control de los tiempos y los plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos. Los informes y el período de información pública también han sido afectados por este procedimiento electrónico. En el caso de los primeros, serán emitidos a través de medios electrónicos, conforme con los requisitos del artículo 26 LPAC y en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 80.2 LPAC). En lo que respecta al segundo, el anuncio por el que se comunique la apertura del período de información pública se publicará en el Diario oficial correspondiente para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. En dicho anuncio se señalará un lugar de exhibición, pero además deberá estar siempre disponible para las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente (art. 83.2 LPAC). 20 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
En lo referente a la resolución, independientemente de la forma y lugar que se señalen por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente. Se garantizará además la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en la LPAC (art. 88.4 LPAC). También se introduce la obligatoriedad del pago mediante medios electrónicos (art. 98.2 LPAC). Es decir, en los casos en que de una resolución administrativa o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento prevista en la LPAC nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública, ésta se efectuará preferentemente utilizando algunos de los siguientes medios: a) Tarjeta de crédito y débito. b) Transferencia bancaria. c) Domiciliación bancaria. d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. Sólo se permitirá la utilización de otros medios en el caso de que se justifique por el interesado la imposibilidad de hacer el pago por medios electrónicos. Debemos destacar llegados a este punto la modificación operada sobre la Disposición final séptima por el artículo 6 del Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, que ha ampliado dos años el plazo de entrada en vigor de algunas previsiones relativas al procedimiento electrónico. El texto original de la norma ya establecía que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico no producirían efectos hasta los dos años de la entrada en vigor de la Ley, es decir, hasta octubre del año 2018. No obstante, la actual redacción afirma que las citadas previsiones «producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020». 21 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Es incuestionable que la introducción de medios electrónicos en el procedimiento administrativo común aportaría grandes ventajas en lo que respecta a simplificación, rapidez y agilidad en el procedimiento. No obstante, en opinión de quien realiza este trabajo, hay que mostrar ciertas cautelas, ya que su uso generalizado puede traducirse en desventajas si no se realiza correctamente. El objetivo debe ser conseguir que la generalización en el uso de técnicas electrónicas en el procedimiento administrativo común no perjudique a los ciudadanos ni afecte de manera negativa a su manera de comunicarse con las Administraciones Públicas. Y ello porque podría pensarse que la introducción de medios tecnológicos supondría una forma de reducción de los derechos de los interesados a comparecer y relacionarse en los procedimientos. Sería necesario encontrar un equilibrio entre los beneficios que aporta la utilización de dichos medios electrónicos y el establecimiento de una serie de garantías formales. Otro elemento a tener en cuenta es que la implantación de los citados medios supone un gran desembolso económico que se tiene que ver reflejado a nivel presupuestario, cuestión nada desdeñable en los tiempos de recesión económica por los que atravesamos. Además, la implantación escalonada de la reforma en función de la Administración en cuestión, de sus recursos o de su infraestructura previa podría generar distorsiones hasta que todos los ciudadanos puedan acceder a los mismos servicios, en todas las Administraciones Públicas y en las mismas condiciones. Pensamos que la regulación actual del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y del funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas, tras la entrada en vigor de la reforma, puede ser confusa. Esto es así porque lo que hasta este momento se encontraba recogido de forma básica en la LAE y desarrollado por el Real Decreto 1671/2009, pasa ahora a regularse de manera fragmentada y dispersa en dos normas, la LPAC y la LRJSP. Lo ideal sería que éstas últimas normas recogieran una serie de ideas o reglas básicas que posteriormente fueran desarrolladas por la correspondiente normativa. En definitiva, la LPAC da un paso más en lo que respecta a la implantación del procedimiento electrónico. En un primer momento, en la LRJPAC se reconocía una potestad del administrado a usar los medios electrónicos en el procedimiento. Posteriormente, con la LAE, pasó a ser un derecho. Actualmente, la LPAC considera como una obligación para determinados colectivos el relacionarse a través de medios 22 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
electrónicos con la Administración. Por tanto, aunque todavía se mantiene el derecho de usar el método presencial para algunos segmentos de la población que no tienen la posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías, el proceso descrito hasta el momento culminará inminentemente con la extensión de la obligación a todos los administrados. El objetivo es generalizar la Administración electrónica, consiguiendo que en un futuro no muy lejano no haya dos procedimientos o vías alternativas de gestión, sino únicamente la electrónica, debiendo constituir la actuación habitual de las Administraciones. 3.3.2.- Los documentos en el procedimiento administrativo En la medida en que la nueva LPAC ha apostado de una manera clara por la utilización de medios electrónicos en detrimento de los tradicionales, esta es una materia que inevitablemente debía sufrir cambios. Diferenciaremos aquí entre los documentos emitidos por las Administraciones Públicas (artículo 26 LPAC) y los documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo (artículo 28 LPAC)23 . En lo que respecta a los primeros, las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada. Para que sean considerados válidos, además de cumplir una serie de requisitos regulados en el artículo 26.2 LPAC, deberán ser trasladados a un tercero a través de medios electrónicos. En cuanto a los segundos, los interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos que les sean exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con la normativa de aplicación al caso concreto, así como cualquier otro documento que estimen conveniente. Se reconoce como derecho el no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración o que hayan sido elaborados por cualquier otra, pudiendo consultar o recabar la Administración actuante dichos documentos con la excepción de que el interesado se oponga a ello. Tampoco podrán las Administraciones exigir a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. 23 Tener en cuenta que los apartados 2 y 3 del artículo 28 han sido objeto de una de las pocas modificaciones hechas a la LPAC hasta el momento, publicada el seis de diciembre de 2018. Dicha modificación es la realizada por la Disposición final duodécima de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. 23 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Para la presentación de esos documentos por parte de los interesados ante los órganos de las Administraciones Públicas a los que hacíamos referencia en el párrafo anterior, se recogen además de las ya existentes en la LRJPAC24 , como novedad, dos nuevas vías en los apartados a) y d) del artículo 16.4 LPAC: a).- Presentación en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos que se integran en el sector público. Todos los registros electrónicos de las Administraciones deben ser plenamente interoperables, garantizando su compatibilidad y permitiendo la transmisión de los documentos que se presenten en cualquiera de ellos. d).- En las oficinas de asistencia en materia de registros. En el caso de que los documentos se presentasen de manera presencial en estas oficinas, éstos deberán ser digitalizados por las mismas para su posterior incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado. Como acabamos de ver, todos los documentos, ya sean presentados presencial o electrónicamente, deben ser digitalizados. Por tanto, parece lógico y recomendable que se dedique un precepto al archivo de documentos. Y así lo hace el artículo 17 LPAC, que afirma que cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, que deberán conservarse en un formato que permita garantizar su autenticidad, integridad y conservación, así como su consulta independientemente del tiempo que transcurra desde su emisión. Además, la eliminación de cualquier documento deberá ser autorizada y los medios o soportes donde se almacenen deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. Mención diferenciada merecen las copias. Si de manera excepcional la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica con carácter 24 Con anterioridad, el artículo 38.4 LRJPAC, y ahora el artículo 16.4 LPAC, recogen la posibilidad de que los interesados presenten sus documentos en las oficinas de Correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el Extranjero y por cualquier otra vía que establezcan las disposiciones en vigor. 24 Novedades Ley 39/2015. Documentos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
previo a su presentación electrónica. Además, cuando la relevancia del documento en el procedimiento lo exija o existan dudas derivadas de la calidad de la copia, la Administración también podrá solicitar de manera motivada el cotejo de las copias aportadas por el interesado, para lo que podrán requerir la exhibición del documento o de la información original. En todo caso, los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten. Será cada Administración Pública la que determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados (art. 27 LPAC). Las copias auténticas de documentos privados tienen solamente efectos administrativos. Así mismo, las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones. Los interesados podrán solicitar en cualquier momento la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones. La solicitud deberá dirigirse al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse como norma general en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente. Las Administraciones Públicas tienen la obligación de expedir copias auténticas electrónicas de todo documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo. En lo que respecta a los documentos presentados mediante fotocopias, debemos acudir a lo que la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido estableciendo. Así, la STS 1335/2004, de 22 de noviembre, afirma en su Fundamento de Derecho Segundo: «La doctrina jurisprudencial ha declarado que la falta de reconocimiento del documento privado por parte de quién le perjudica, no le priva por ello del valor probatorio que le asigna el artículo 1225 del Código Civil (por todas, STS de 25 de enero de 2000); asimismo, ha sentado que dicho precepto no impide otorgar la debida relevancia a un documento privado, aunque no haya sido adverado, conjugando su contenido con los demás elementos de juicio ( SSTS de 13 de junio de 1973, 27 de junio de 1981, 16 de julio de 1982, 23 de y 2 de octubre de 1985 y 12 de junio de 1986, entre 25 Novedades Ley 39/2015. Documentos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
otras), doctrina que igualmente puede ser aplicada a la fotocopia no adverada de dicho documento privado (STS de 23 de mayo de 1985), cuya línea jurisprudencial es recogida en la STS de 1 de febrero de 1989; y que, cuando se niega de contrario, la fotocopia necesita la correspondiente adveración y, cotejada con su original, la fotocopia sirve para un cotejo de letras ( STS de 22 de junio de 2000). (…) La falta de reconocimiento de la autenticidad de un documento, autoriza a la parte a quién interesa, a utilizar cuantos medios de prueba sean necesarios a efectos de demostrar su veracidad (SSTS de 25 de abril de 1981, 18 de septiembre de 1987, 22 de octubre de 1992, 6 de mayo de 1994 y 30 de julio de 1997)»25 . 3.3.3.- Plazos En lo que respecta al cómputo de los plazos (artículo 30 LPAC), materia de gran importancia práctica, la LPAC ha introducido relevantes novedades, incorporando la fijación de plazos por horas. Se distingue entre la fijación de plazos por horas, días, meses o años. No obstante, advertir que la fijación del plazo por horas no es una novedad atribuible en exclusiva a la LPAC, sino que ya fue contemplada en nuestro ordenamiento en otras normas, como por ejemplo la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. Cuando los plazos se señalen por horas, se entienden que éstas son hábiles, siendo hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. Estos plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, ya que en ese caso se deberán expresar en días. Si el plazo se ha señalado por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Esta exclusión del 25 En este mismo sentido se pronuncia la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª) núm. 750/2012, de 12 diciembre, en su Fundamento de Derecho Sexto: «Por lo demás, la jurisprudencia de esta Sala no niega absolutamente valor probatorio a las fotocopias ( SSTS 19-1-00, 22-6-00 , 22-1-01, 6-4-01 , 27-9-02 y 16-12-04 entre otras) ni a los documentos privados impugnados por la parte a quien perjudiquen pero que se valoren por el tribunal de instancia en conjunción con otros medios de prueba ( SSTS 19-2-08, 26-5-03, 17-3-03 y 27-11-00 entre otras)». 26 Novedades Ley 39/2015. Documentos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
cómputo de los sábados supone una novedad con respecto a la LRJPAC, lo que ha venido a suponer la igualdad con el cómputo de plazos en vía administrativa y en vía contenciosa. Si los plazos se hubiesen señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se deberá hacer constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. En el caso de que el plazo se señalase por meses o años, se computará a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Se introduce como novedad el hecho de que el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento26 . Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Otra novedad, introducida como consecuencia de la llegada de los medios electrónicos al procedimiento administrativo, es la regulación en el artículo 31 LPAC del cómputo de los plazos en los registros. Dichos registros electrónicos de cada Administración u Organismo se regirán por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá encontrarse accesible y visible. Se permitirá la presentación de documentos todos los días de año (sean hábiles o inhábiles) durante las veinticuatro horas del día. No obstante, si el documento se hubiese presentado en un día inhábil, se entenderá presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente. Además, los documentos presentados en el día inhábil tendrán la consideración de anteriores respecto de aquellos presentados en el primer día hábil posterior. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de los plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento. 26 Se hace eco así la LPAC de la jurisprudencia del Tribunal Supremo con respecto al cómputo de plazos por meses. Según se establece en la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) núm. 364/2010, de 09 de febrero de 2010, «es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación». Esta doctrina ha sido confirmada posteriormente por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 209/2013, de 16 de diciembre, en la afirma que «establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente, se daría al administrado más tiempo del que marca la ley». 27 Novedades Ley 39/2015. Plazos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Por último, se recoge un nuevo supuesto de ampliación de los plazos establecidos para aquellos casos en los que se produzcan incidencias técnicas que imposibiliten el funcionamiento ordinario de los registros electrónicos (artículo 32.4 LPAC). Esta ampliación, que se mantendrá hasta que se solucione el problema, se determinará por la Administración sobre los plazos no vencidos, debiendo publicarse en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido. 3.4.- Los actos administrativos Dedicaremos el presente apartado a analizar qué novedades ha introducido la LPAC en lo referente a los actos administrativos, es decir, sobre aquellas decisiones atribuibles a una administración pública (ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta, o de cualquier otra clase), siempre y cuando ésta haya sido adoptada en el ejercicio de una potestad administrativa27 . Las citadas innovaciones se han introducido en materias de gran importancia, como son la motivación, los efectos, las notificaciones y la publicación de los actos administrativos. Los demás aspectos, como la producción, el contenido, la ejecutividad, la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad, la conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación, se han mantenido sin apenas cambios respecto de la LRJPAC. 3.4.1.- Motivación de los actos La LPAC ha ampliado los supuestos en los que los actos administrativos deben ser motivados28 , produciéndose los mismos por escrito a través de medios electrónicos (artículo 36.1 LPAC). Así, el artículo 35 LPAC (antiguo 54 LRJPAC) añade tres nuevos apartados, recogiendo la necesidad de motivar los siguientes: a) Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. 27 Definición de acto administrativo aportada por el Diccionario del Español Jurídico, consultado a fecha 03 de agosto de 2019 y disponible en este enlace: https://dej.rae.es/lema/acto-administrativo. 28 Entendiéndose por motivación, según la propia LPAC, una sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho. 28 Novedades Ley 39/2015. Plazos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
b) Actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión. c) Actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56 LPAC. e) Acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias. f) Actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados. g) Actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio. h) Propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. i) Actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. Independiente de que se hayan ampliado los supuestos en los que se hace necesaria una motivación de los actos, nos parece insuficiente dicha regulación. Ello es así porque la norma general debería ser que todo acto administrativo fuese motivado, y no limitarse la norma a establecer una lista cerrada de actos que sí necesiten motivación. 3.4.2.- Efectos En lo que respecta a los efectos de los actos administrativos, el artículo 39 LPAC introduce dos nuevos apartados, en los que se establece el deber de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración, de observar las normas o actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia. 29 Novedades Ley 39/2015. Actos administrativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
No obstante, para el caso de que una Administración Pública tuviese que dictar un acto que de manera necesaria utilizase como base otro dictado por una Administración Pública distinta, y la primera entienda que es ilegal, podrá requerir a la segunda para que lo anule o revise. Si se rechazase el requerimiento, se podrá interponer recurso contencioso administrativo, quedando hasta su sustanciación suspendido el procedimiento para dictar resolución. 3.4.3.- Notificaciones Es sabido que el órgano que dicta las resoluciones y actos administrativos debe notificarlos a los interesados que hayan visto afectados sus derechos e intereses (artículo 40.1 LPAC). El tema de las notificaciones tiene una vital importancia práctica, utilizándose como uno de los medios de defensa más habituales de los administrados en los pleitos que la notificación se ha realizado erróneamente. Por ello, analizaremos en este epígrafe qué novedades introduce la LPAC, que se deben fundamentalmente a la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento. Anteriormente, en el artículo 59 LRJPAC se recogía todo lo relativo a la práctica de la notificación. Ahora, la LPAC parece haber desmembrado el citado artículo 59 LRJPAC, distinguiendo entre: las condiciones generales para la práctica de las notificaciones (artículo 41 LPAC), la práctica de las notificaciones en papel (artículo 42 LPAC), la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos (artículo 43 LPAC) y la notificación infructuosa (artículo 44 LPAC). En lo que respecta a las condiciones generales, la práctica habitual es que las notificaciones deberán realizarse de manera preferente por medios electrónicos, aunque hay determinadas excepciones (artículo 41.1 LPAC): a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante. 30 Novedades Ley 39/2015. Actos administrativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Vemos como este segundo apartado sería un cajón de sastre, ya que quedaría al arbitrio de la Administración determinar cuándo sería necesario practicar la notificación por entrega directa para asegurar la eficacia de la actuación administrativa, pudiéndose incluir aquí infinidad de supuestos. Nos parece sorprendente que la LPAC permita elegir el medio por el que se van a realizar las notificaciones en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (artículo 41.3 LPAC), ya que esto repercutiría negativamente en la pretendida generalización de las notificaciones por medios electrónicos. Ello es así porque esta posibilidad de elección, junto con las excepciones a la regla general que se prevén en la ley, permiten generar una gran cantidad de supuestos en los que, todavía, no se hará efectivo ese cambio hacia las notificaciones electrónicas. Lo visto hasta ahora no se aplicaría a los interesados que estén obligados a recibir las notificaciones por medios electrónicos, ya que en este caso sería obligatorio siempre recibirlas por esta vía. También nos encontramos con dos supuestos en los que la propia LPAC prohíbe expresamente que se efectúen notificaciones por medios electrónicos (artículo 41.2 LPAC): cuando el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico y cuando la notificación contenga medios de pago a favor de los obligados. Pero independientemente del medio que se utilice para realizar la notificación, ésta será válida siempre que permita tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. Además, se enviará un aviso al dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, en el que se le informará de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. No obstante, la falta de práctica del referido aviso no impide que la notificación sea considerada plenamente válida. Si se hubieran utilizado varios cauces para notificar al interesado, se tomará como fecha de notificación la que se hubiera producido en primer lugar. 31 Novedades Ley 39/2015. Actos administrativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
En los casos en que el interesado o su representante rechacen la notificación, se hará constar en el expediente, se especificarán las circunstancias del intento de notificación y el medio dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento (art. 41.5 LPAC). En lo que respecta a las notificaciones que se realicen en papel, éstas deberán ponerse a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria (art. 42.1 LPAC). El antiguo artículo 59.2 LRJPAC establecía que, cuando la notificación se practicase en el domicilio del interesado, en caso de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podría hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encontrase en el domicilio e hiciese constar su identidad. Ahora el artículo 42.2 LPAC introduce como requisito indispensable para hacerse cargo de la notificación que la persona que la reciba, además de encontrarse en el domicilio y hacer constar su identidad, sea mayor de catorce años. Y si nadie se hiciese cargo de la notificación, al igual que ocurría en la LRJPAC, se hará constar en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Pero la LPAC añade que, en caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación29 . Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá a publicar un anuncio en el BOE o con carácter facultativo en otros boletines oficiales o tablones. Hablando ya de las especialidades de las notificaciones a través de medios electrónicos, éstas se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o a través de la dirección electrónica habilitada única. Se entenderá por comparecencia en sede electrónica el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. 29 En este sentido se pronunció la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) núm. 6914/2004, de 28 de octubre, que declaró insuficiente la diferencia de sesenta minutos entre dos notificaciones intentadas y exigió un espacio de tiempo «razonable y mínimamente riguroso» entre las mismas. 32 Novedades Ley 39/2015. Actos administrativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Así mismo, se entenderán rechazadas cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Para acceder a las notificaciones, los interesados tendrán a su disposición el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso. 3.4.4.- Publicación La publicación de los actos administrativos ha sufrido igualmente cambios relevantes, ya que el artículo 45 LPAC introduce dos supuestos en los que los actos administrativos serán, en todo caso, objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación. Estos supuestos son: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos. En este último caso, la publicación se realizaría de manera adicional a la notificación individual. b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. Además, la publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda atendiendo a la Administración de la que proceda el acto a notificar, sin perjuicio de que adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones puedan establecer otras formas de notificación complementarias a través de los demás medios de difusión (artículo 46 LPAC). 33 Novedades Ley 39/2015. Actos administrativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
3.5.- Disposiciones sobre el procedimiento administrativo común 3.5.1.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo Como hemos tenido ocasión de comprobar, la LPAC tiene como objeto la regulación de las relaciones «ad extra»30 de la Administración, es decir, cómo se relaciona ésta última con sus administrados. Por ello, resulta interesante analizar qué derechos se les reconoce. La LRJPAC recogía en su artículo 35 una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, mientras que el artículo 53 LPAC cambia la terminología y hace referencia a los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Pero no sólo se ha modificado el título del artículo, sino que la nueva norma ha añadido y modificado algunos de los derechos ya reconocidos anteriormente. Por tanto, los derechos del interesado en el procedimiento administrativo serían: a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados31 . Se introducen además con la nueva LPAC en este apartado otros derechos32 , que son: conocer también el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; conocer igualmente el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución, y los actos de trámite dictados; y, por último, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos. El desdoblamiento que se hace en este artículo 53.1.a) LPAC ha sido criticado por la doctrina33 . Esto es así porque a tenor del citado artículo el único derecho ejercitable en cualquier momento del procedimiento es el de «conocer» el estado 30 Véase el apartado 2.2 relativo a la separación «ad extra»/«ad intra». 31 El Tribunal Supremo venía considerando al interpretar el anterior artículo 35 LRJPAC que «lo que reconoce es el derecho a acceder al procedimiento para tomar conocimiento de la totalidad del mismo y, a la vista de lo así conocido, obtener "copia de documentos contenidos en ellos"». STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección7ª) núm. 2066/2011, de 26 enero 2011. 32 Éstos ya aparecían regulados en el artículo 42.4 LRJPAC, donde se hacía referencia a la obligación de resolver de la Administración. No obstante, bajo nuestro punto de vista, se recogen ahora con mayor acierto dentro del artículo dedicado en la LPAC al catálogo de Derechos del interesado en el procedimiento Administrativo. 33 BALLESTEROS, RAQUEL, Nueva Ley 39/2015 y derecho de acceso a expedientes administrativos: ¿seguimos retrocediendo?, Actualidad Jurídica Aranzadi num. 923/2016 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2016. 34 Novedades Ley 39/2015. Derechos del interesado Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________
del procedimiento, que ha sido definido de forma diferenciada e independiente al de «acceder». Ello se agrava si tenemos en cuenta que la LPAC se aplica ahora a procedimientos que ya no tienen una regulación especial, como el sancionador, lo que implica eliminar el imprescindible derecho de acceso permanente que hasta ahora se reconocía en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (en adelante RPPS). b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) No presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. Si excepcionalmente debiese presentarse un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autentificada de éste. Esto contrasta con la LRJPAC, donde se recogía la necesidad de aportar documentos originales, que eran devueltos junto con una copia sellada salvo que debiesen obrar en el procedimiento. d) No presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) Formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) Obtener información y orientación en lo que respecta a los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. g) Actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. h) A cumplir con las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2 LPAC. 35 Novedades Ley 39/2015. Derechos del interesado Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

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