II Seminário Internacional de Assessoramento Institucional no Poder Legislativo | Brasília, 29/03/2007.

1. 1
II SEMINÁRIO INTERNACIONAL
DE ASSESSORAMENTO
INSTITUCIONAL NO PODER
LEGISLATIVO
Brasília, 29.03.2007

2. 2
Autonomia e Especialização
Técnica no TCU
Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo
do Senado Federal

3. 3
Estrutura das Cortes de Contas I
As cortes de contas são compostas por
ministros (ou conselheiros), procuradores e
técnicos.
Aos primeiros compete discutir e julgar os
assuntos sujeitos ao controle externo.
Aos segundos cabe defender a ordem
jurídica.
Aos terceiros compete instruir os processos
de contas, bem como elaborar relatórios de
auditoria, para posterior julgamento.

4. 4
Estrutura das Cortes de Contas II
As cortes de contas constituem órgãos
autônomos, com atuação independente,
embora vinculados aos respectivos Poderes
Legislativos.
Além do TCU, há 27 tribunais de contas dos
estados, incluindo o TCDF, e 6 tribunais de
contas dos municípios, mais as Cortes de
contas específicas das cidades do Rio de
Janeiro e de São Paulo.

5. 5
Organograma do TCU

6. 6
Atuação do TCU
Nota: (*) apartado, comunicação, contratos e convênios, desestatização e solicitação de certidão.
5.8926.8376.894Total
579956Outros processos*
1.4601.6421.308Tomada de contas especial
1.4512.2432.266Tomada e prestação de contas
665870Solicitação do Congresso Nacional
517449881Solicitação
1.203988956Representação
551910Monitoramento
204205173Denúncia
211214205Declaração de bens e renda
243139Consulta
610821847Auditoria, inspeção e levantamento
346883Acompanhamento
200520042003Tipo
Processos Apreciados

7. 7
Efetivo do TCU
2.2372.320Total
1920Auxiliar de Serviços Gerais
957964Subtotal
769769Técnico de Apoio Técnico e Administrativo
188195Técnico de Controle Externo
1.2611.336Subtotal
104106Analista de Apoio Técnico e Administrativo
1.1571.230Analista de Controle Externo
OcupadoPrevistoCategoria Funcional
Quadro de Pessoal do Tribunal em Dezembro de 2005

8. 8
Limitações Enfrentadas do TCU
Predomínio do controle reativo.
Planejamento estratégico pouco efetivo.
Reduzida especialização em áreas temáticas.
Reduzida cobertura de recursos fiscalizados.
Poder sancionador pouco reconhecido pela
sociedade;
Ausência de critérios de seletividade na execução da
atividade de controle.
Ausência de indicadores de desempenho que
favoreçam a tempestividade, a eficácia e a
efetividade do controle externo.;
Política de recursos humanos e estrutura
organizacional pouco flexíveis para atender às
constantes mudanças do ambiente externo.

9. 9
Questão-Chave
Estão dadas as condições para
adequada compatibilização entre meios
e fins, para um desempenho
simultaneamente eficiente e eficaz?
Resposta: Não!

10. 10
Objetivos do Controle I
As atividades de controle interno e externo
precisam atuar junto às diversas etapas da
provisão de serviços públicos para detectar
desvios e anomalias em tempo compatível
com a introdução oportuna dos
aperfeiçoamentos e correções necessários.
A questão da oportunidade é crucial: o
controle precisa contribuir tempestivamente
para a consecução dos objetivos da
administração pública.

11. 11
Objetivos do Controle II
A luta contra as deficiências administrativas
deveria estimular a interação entre gestores
públicos, representantes políticos e
controladores, facilitando a introdução
aperfeiçoamentos.
As práticas ilícitas extrapolam os limites da
ação normal do controle; nesses casos, cabe
a este acionar e cooperar com as instâncias
competentes para a determinação das
responsabilidades e para a instrução dos
processos pertinentes.

12. 12
Objetivos do Controle III
O que não deveria ocorrer é a substituição
da premissa de que o controle é um
instrumento gerencial por outra na qual o
controle tem como finalidade apurar
denúncias e crimes contra o patrimônio.
Ao priorizar os casos extremos, o controle
deixa de ter como foco principal a melhoria
dos métodos e processos administrativos.
Afinal, a incompetência por si só não é,
via de regra, crime.

13. 13
O Controle Externo no Mundo
Nas auditorias-gerais (Austrália, Áustria,
Canadá, Colômbia, EUA, Nova Zelândia,
Reino Unido, etc.), as recomendações
resultantes das fiscalizações têm caráter
unipessoal, subscritas pelo auditor-geral.
Nas cortes de contas (Alemanha, Brasil,
Espanha, França, Grécia, Itália, Japão,
Portugal, etc.), prevalecem as
determinações, resultantes de deliberações
tomadas por colegiados.

14. 14
Bases do Controle Gerencial
A Constituição de 1988 ampliou as funções
desempenhadas pelas cortes de contas,
acrescentando os critérios de legitimidade,
economicidade e razoabilidade aos de
legalidade e regularidade.
Isso deu às cortes a possibilidade de
implementar ferramentas de aprimoramento
da administração pública.

15. 15
Disfunções do Controle Externo
Ênfase nos aspectos formais de
legalidade dos atos e de regularidade
das despesas.
Subordinação da atividade consultiva à
atividade coercitiva.
Responsabilidade difusa pela
compatibilização entre meios e fins.
Conflitos com o Poder Judiciário.

16. 16
Disfunção I
Ao concentrar suas atividades no controle da
legalidade, ou seja, se os gestores
observaram a legislação (ainda que tenham
executado projetos de baixa qualidade), a
entidade de controle burocratiza-se, o que
limita a sua capacidade de avaliar a gestão
pública.
Como os julgamentos de contas abrangem
todos os órgãos públicos, a morosidade
processual acaba sendo a regra.

17. 17
Disfunção II
Ao concentrar suas atividades na busca de
atos corruptos, a entidade de controle perde
de vista a busca da eficiência e da eficácia
na gestão pública, bem como perde
agilidade, pois a comprovação de ilícitos
exige longo período de investigação e de
compilação de provas.
Os órgãos de controle deveriam ter uma
função subsidiária no combate a ilícitos,
enviando evidências para a análise do
Ministério Público e da Polícia Federal.

18. 18
Disfunção III
A Presidência do TCU é ocupada pelos
ministros por curtos períodos (até dois anos),
segundo o sistema de rodízio.
As questões internas são submetidas aos
membros do Plenário, os quais também
podem demandar trabalho às unidades
técnicas.
Conjunto de mudanças estratégicas limitado
a um biênio e subordinado a um processo
decisório difuso e amplamente discricionário
prosperará com dificuldade.

19. 19
Disfunção IV
A doutrina jurídica preconiza o monopólio do
controle jurisdicional pelo Poder Judiciário,
aplicando-se, inclusive, aos atos
administrativos (art. 5º, XXXV, da CF).
Quanto mais as cortes de contas insistem na
natureza jurisdicional de suas decisões, mais
esses órgãos têm-se exposto a contestações
perante o Poder Judiciário, o qual, cioso das
suas próprias prerrogativas, tem imposto
seguidas restrições às competências dessas
cortes.

20. 20
Resultados das Disfunções
Em 1998, 18% do tempo de trabalho do
corpo técnico foi dedicado às fiscalizações in
loco, contra 43% de tomadas e prestações
de contas e tomadas de contas especiais.
Em 2000, unidade técnico-executiva apurou
que 77% das tomadas e prestações de
contas instruídas no período de 1996 a 1998
foram julgadas conforme o parecer do órgão
de controle interno.

21. 21
Proposta de Aprimoramento I
Separar as atividades de auditoria das
atividades de julgamento da gestão dos
administradores públicos.
Diretoria-geral seria responsável por planejar
e executar atividades de auditoria, com foco
no controle gerencial.
Plenário se concentraria no julgamento das
situações potencialmente irregulares
detectadas pelas auditorias.

22. 22
Proposta de Aprimoramento II
As decisões da área técnica seriam
estritamente administrativas, de
retroalimentação do processo de tomada de
decisão, contribuindo para o rápido
afastamento do gestor com desempenho
insatisfatório ou para a rápida correção das
más práticas gerenciais.
As decisões dos ministros seriam menos
tempestivas, por visarem à
responsabilização dos maus gestores,
imputando-lhes débitos e multas em práticas
ilegais ou simplesmente não-razoáveis.

23. 23
Vantagem da Proposta
Bastaria mudar a Lei Orgânica do TCU (Lei
nº 8.443, de 1992), que é uma lei ordinária.
Aumentaria a responsabilidade do corpo
técnico, cujos relatórios teriam ampla
publicidade; isso exigiria um esforço
redobrado, tanto em termos de
demonstração documental das falhas
apuradas, como em termos de
especialização profissional.

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Desvantagem da Proposta
A proposta não garante o aprimoramento do
controle externo, pois, freqüentemente, a
mudança organizacional é um processo de
“tentativa-e-erro”, no qual os perfis dos
dirigentes escolhidos têm papel destacado;
trata-se apenas de melhor delimitar a
responsabilidade por esse aprimoramento,
cujo resultado seria avaliado pela opinião
pública à luz dos objetivos inscritos na
missão atribuída à área técnica.

25. 25
Resistência Interna
Assim como o Poder Judiciário não tem
hesitado em impor limites à atuação do
controle externo, preservando as suas
próprias prerrogativas, os ministros do TCU
têm-se mostrado refratários às tentativas de
reinterpretar o arcabouço legal em vigor em
prol da simplificação de procedimentos, sob
o argumento de que isso implicaria redução
nas competências legais da Corte.

26. 26
Perspectiva do Congresso
As proposições legislativas não têm
enfrentado diretamente a questão de como
fortalecer a área técnica dos tribunais de
contas, a não ser pela proposta de criação
de Auditorias-Gerais, a qual, porém, não
encontra amparo na tradição jurídico-
administrativa brasileira, podendo, inclusive,
criar um indesejado vazio legal, pois as
prestações de contas foram incorporadas, p.
ex., ao arcabouço da Lei de
Responsabilidade Fiscal.

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Informações e Contato
Página da Consultoria Legislativa do Senado
Federal na Internet:
http://www2.senado.gov.br/conleg/institucional.htm
Correio eletrônico:
alexroch@senado.gov.br