Mesa institucional drtt (propuesta de análisis situacional)

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Oficina en Colombia

MESA INTERINSTITUCIONAL
DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

PROPUESTA METODOLÓGICA PARA LA REALIZACIÓN DE UN
ANÁLISIS SITUACIONAL DEL TERRITORIO DE INFLUENCIA DIRECTA
DEL DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

11 de Julio de 2011

PROPUESTA METODOLÓGICA PARA LA REALIZACIÓN DE UN ANÁLISIS SITUACIONAL DEL
TERRITORIO DE INFLUENCIA DIRECTA DEL DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

I. Antecedentes Generales del Proceso Propuesto

En el mes de octubre del año 2010, diversos actores institucionales vinculados al proceso de
construcción y puesta en marcha del Distrito de Riego del Triángulo del Tolima (DRTT),
convinieron en establecer una “Mesa Interinstitucional del DRTT”, con el propósito de disponer
de una instancia de análisis y concertación de las intervenciones a cargo de los diversos agentes
programas y/o proyectos que –de una u otra forma– están vinculados al proceso en mención.

Desde entonces, y hasta la fecha, se han realizado varias sesiones de la Mesa, en las cuales se
han venido presentando, los diversos tipos de intervenciones a cargo de cada entidad,
programa y/o proyecto (objetivos, alcances, características, procedimientos y estado actual o
de avance). Como punto de partida de cada presentación, se ha hecho énfasis en los elementos
disponibles, por cada quien, en materia de diagnóstico del área de influencia directa del DRTT.

Sin embargo, a partir de la tercera sesión de la Mesa, se acordó conformar tres Sub-Mesas para
facilitar y hacer más expedito y concreto el análisis de los siguientes temas relevantes: i) Etnias
y Tierras (bajo la coordinación del INCODER); ii) Educación, Salud, Agua Potable y Saneamiento
Básico (bajo la coordinación de la Gobernación del Tolima); y iii) Productiva (bajo la
coordinación de FONADE e IICA).

Hasta el momento, han participado en las sesiones de las tres Sub-Mesas entidades tales como:
Gobernación del Tolima y Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Tolima (que ejerce la
coordinación general ad hoc de todo el proceso de la Mesa Interinstitucional del DRTT);
FONADE; INCODER; IICA; CODESARROLLO; UTRITOL; CORPOICA; ACCIÓN SOCIAL (programas
Familias en Acción y Red Unidos); SENA; CORTOLIMA; FUNDES; ASOHOFRUCOL; Comisión
Regional de Competitividad del Tolima; Comité de Ganaderos del Tolima; y algunas Secretarías
adscritas a las Alcaldías de los municipios de Coyaima, Natagaima y Purificación.

En términos generales, y como resultado de avance del trabajo de las Sub-Mesas –en particular
la denominada “Productiva”– se ha llegado a la conclusión de que es necesario articular los
distintos elementos constitutivos de los diagnósticos de que dispone cada instancia
institucional, con el propósito de construir un diagnóstico común (participativo y por consenso),
que, a su vez, permita avanzar hacia el diseño de una estrategia integral de desarrollo rural, que
promueva la articulación de las distintas iniciativas y la superación de sus enfoques sectoriales,
en favor de un enfoque holístico de alcance territorial.

Para efecto de la articulación de los diversos diagnósticos, la Oficina del IICA en Colombia –en
virtud de un proceso de asistencia técnica a la institucionalidad vinculada a actividades de
desarrollo rural en el Tolima1– ha elaborado la presente propuesta metodológica, que está
orientada a la realización de un análisis situacional del territorio de influencia directa del DRTT.

1
En el primer semestre de 2011, mediante Convenio con la SGCAN, el IICA ejecutó un proceso para el “Fortalecimiento de
Capacidades en Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET)” en la subregión andina. En el caso específico de Colombia, se
diseñó y ejecutó un plan de asistencia técnica, uno de cuyos objetivos fue suministrar asesoría a actores institucionales del
Sur y el Triángulo del Tolima, en la preparación de estrategias y planes de DRET. Uno de los insumos construidos para dicho
trabajo fue una propuesta metodológica para la realización de un análisis situacional del territorio de influencia directa del
Distrito de Riego del Triángulo del Tolima, la cual sirve de sustento al presente documento.
1

II. Metodología Propuesta para un Análisis Estratégico Situacional

2.1. Dimensiones Analíticas

Según lo indica la Figura No. 1, un diagnóstico estratégico situacional se apoya en un análisis
dinámico, del pasado al presente y del presente al futuro, de los entornos interno y externo, en
este caso del territorio de influencia directa del DRTT. Dicho proceso comprende la valoración
de los aspectos positivos y negativos, y de sus inter-relaciones, de tal forma que sea posible
identificar los logros y limitaciones actuales y de qué manera ellos están vinculados con cuáles
tipos de incentivos y restricciones del entorno externo. Igualmente, y de manera fundamental,
el diagnóstico estratégico implica el análisis de las potencialidades y los obstáculos que se
prevén hacia el futuro en el entorno interno del territorio, cómo deben ser manejados ambos
elementos y de qué manera los mismos se vinculan con las oportunidades y los riesgos que se
vislumbran en el entorno externo al DRTT.

El análisis situacional se sustenta en reflexiones que discurren a lo largo de tres dimensiones:
ámbito (entornos interno y externo), valoración (positiva y negativa) y tiempo (desde su
iniciación hasta el presente y del presente al futuro). Como se ve en la Figura No. 1, estas tres
dimensiones, al superponerse, generan definiciones para los siguientes 8 componentes: logros,
limitaciones, incentivos, restricciones, potencialidades, obstáculos, oportunidades y riesgos.

Los logros se refieren a aquellos resultados obtenidos hasta la fecha, atribuibles a la acción de
diversos actores territoriales, mientras que las limitaciones se entienden como debilidades que,
hasta el momento, han caracterizado al territorio. Los incentivos son aquellos elementos del
entorno externo que han favorecido el desarrollo territorial y, en particular, el DRTT; entre
tanto, las restricciones se refieren a los factores que, en ese ámbito externo, han dificultado o
impedido su mejor o mayor nivel de desarrollo. Las potencialidades son elementos atribuibles
al entorno interno del territorio que, en el futuro, podrían favorecer su consolidación, mientras
que los obstáculos son factores de ese mismo entorno que, por el contrario, la retrasarían o
impedirían. Las oportunidades se refieren a indicios favorables en el ámbito externo al
territorio, que implicarían su fortalecimiento o nuevos desarrollos; por su parte los riesgos son
indicios sobre situaciones que, en el futuro, desfavorecerían o afectarían negativamente el
desarrollo territorial y/o del propio DRTT.

FIGURA No. 1 METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO

SITUACIÓN PERSPECTIVAS

ENTORNO EXTERNO

VALORACIONES POSITIVAS

Incentivos Oportunidades
ENTORNO INTERNO

Logros Potencialidades
PASADO PRESENTE FUTURO

Limitaciones Obstáculos

Restricciones Riesgos

VALORACIONES NEGATIVAS

2

2.2. Dimensiones del Desarrollo

El desarrollo rural se concibe desde una perspectiva integral y con un enfoque territorial. Por lo
tanto, para realizar un análisis estratégico situacional con una perspectiva o visión integradora
u holística del desarrollo rural, resulta fundamental considerar la multi-dimensionalidad del
territorio. En este sentido, como puede observarse en la Figura No. 2, hay que tener en cuenta
los diversos componentes que conforman un sistema territorial, a saber: la dimensión
económica, en la que destaca el elemento de competitividad; la dimensión social, en la que
destaca el elemento de equidad; la dimensión ambiental, en la que destaca el concepto de
administración y gestión de la base de recursos naturales; y la dimensión político institucional,
en la que destaca el elemento de gobernabilidad democrática.

FIGURA No. 2 ELEMENTOS BÁSICOS PARA UN ANÁLISIS
DEL PROCESO DE DESARROLLO RURAL DE UN TERRITORIO

MULTIDIMENSIONALIDAD
ECONÓMICO – PRODUCTIVA
INTEGRAL

FÍSICA – AMBIENTAL –
SOCIAL – CULTURAL RECURSOS NATURALES

POLÍTICO – INSTITUCIONAL

ENFOQUE SISTÉMICO

Complementariamente al análisis multidimensional, deben tenerse en cuenta otros elementos
básicos, a saber: i) La inter-temporalidad, que implica que las situaciones sobre las que desea
actuar en el presente, cualquiera que sea su ámbito, deben estar articuladas a una visión de
país, que necesariamente ha de ser de largo alcance. ii) La visión intergeneracional, que
conlleva la idea de que el modelo de desarrollo no puede comprometer ni el bienestar ni el
progreso de las generaciones futuras. iii) La visión multi-sectorial, que concibe la agricultura en
un sentido amplio que, por ejemplo, incluye los sectores no vinculados directamente a la
producción primaria, los servicios ambientales y, en general, la función económica de las
externalidades del territorio rural.

Por otra parte, hay que considerar que el desarrollo rural con enfoque territorial parte de una
noción de territorio que trasciende lo espacial. En efecto, el territorio es un producto social e
histórico –lo que le confiere un tejido social único–, dotado de una determinada base de
recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de
instituciones y formas organizativas que se encargan de dar cohesión al resto de los elementos.

3

La concepción del desarrollo rural desde una perspectiva territorial tiene como objetivo
principal el logro armónico de metas del desarrollo enmarcadas en una visión territorial y su
consecuente integración con una visión de nivel nacional o de país. El enfoque territorial del
desarrollo rural centra su atención en la economía del territorio, como tal, antes que en la sola
economía agraria; el paso de la competitividad privada a la competitividad territorial; la gestión
ambiental; el ordenamiento territorial, como complemento y concreción de la des-
centralización; la coordinación entre políticas macro, sectoriales y locales; la gestión del
conocimiento para el desarrollo local y regional; y la cooperación y responsabilidad compartida
de los diversos actores sociales, como complemento de la participación. La aspiración
fundamental de este enfoque es que la prosperidad cubra a toda la población rural, que haya
menos pobreza y más equidad, mayor competitividad productiva, un manejo sostenible de los
recursos y gobernabilidad democrática.

Entonces, el enfoque territorial tiene al menos tres repercusiones importantes en la definición
de políticas públicas: 1) convertir el territorio en el objeto de las políticas públicas; 2) concebir
la política de desarrollo rural como una política articuladora de políticas sectoriales en espacios
territoriales; y 3) aplicar políticas diferenciadas, según el contexto.

2.3. Ejes estratégicos

Finalmente, a partir de los elementos suministrados por el examen de las dimensiones analíticas y
del desarrollo, planteadas anteriormente, se procede a la identificación de ejes estratégicos. Para
tal efecto, se seleccionan y definen los factores más significativos que permitan visualizar
perspectivas estratégicas. Con base en dichos factores, se construye una matriz de interrelaciones
entre los factores internos y externos seleccionados, tanto los positivos como los negativos,
conforme se indica en la Figura No. 3. En el eje vertical (primera columna) de la matriz se colocan
los factores externos (incentivos, oportunidades, restricciones y riesgos), mientras que en el eje
horizontal (primera fila) se ponen los factores internos (logros, potencialidades, limitaciones y
obstáculos).

Sobre las distintas casillas o celdas de la matriz se localizan las estrategias resultantes del análisis
comparativo de los factores internos y externos, tanto positivos como negativos. De esta manera
la matriz queda dividida en cuatro cuadrantes, que reciben los nombres de estrategias de
crecimiento (las que responden al cruce de factores exclusivamente positivos), estrategias de
mantenimiento (las que responden al cruce de los factores positivos con los negativos) y
estrategias de neutralización (las que responden al cruce de factores exclusivamente negativos).

FIGURA No. 3 IDENTIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS
FACTORES LOGROS LIMITACIONES
INTERNOS POTENCIALIDADES OBSTÁCULOS
FACTORES
EXTERNOS
INCENTIVOS ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE
OPORTUNIDADES CRECIMIENTO MANTENIMIENTO

RESTRICCIONES ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE
RIESGOS MANTENIMIENTO NEUTRALIZACIÓN

4

Las estrategias de crecimiento son aquellas sobre las cuales se deberá intervenir con prioridad,
puesto que implican los efectos más importantes para el desarrollo territorial; constituyen las
variables de intervención prioritarias, en la medida que posibilitan el empleo de las fortalezas
presentes y futuras del territorio en el aprovechamiento de los factores positivos existentes o
previsibles en el entorno externo.

Las estrategias de mantenimiento apuntan, por una parte, a la superación de limitaciones y
obstáculos territoriales existentes, con miras a aprovechar incentivos y oportunidades que ofrece
el entorno externo al mismo y, de otro lado, a apoyarse en los logros y potencialidades
territoriales para enfrentar las restricciones y riesgos existentes en su entorno externo.

Finalmente, las estrategias de neutralización corresponden al escenario más negativo previsible,
que es aquél en el cual deben afrontarse restricciones y riesgos del entorno externo al territorio,
desde las limitaciones y obstáculos existentes en el interior del mismo. Se trata de estrategias
críticas que deben ser objeto de monitoreo permanente, con base en instrumentos de llamado de
atención o alarmas, puesto que su desatención o inoperancia podría desestabilizar desarrollos
territoriales obtenidos o en marcha.

III. Ejemplo de Posibles Insumos para un Análisis Situacional del Territorio del DRTT

A manera de ejemplo –y con el propósito de motivar e inducir un proceso interinstitucional
tendiente a la realización de un posible análisis estratégico situacional del territorio de
influencia directa del DRTT– a continuación se plantea, de forma esquemática, una primera
aproximación de los elementos que, a modo de insumos, podrían alimentar el paso o módulo
inicial dicho análisis.

Este ejemplo se plantea como punto de partida para la realización de un primer taller que, con
la participación de múltiples actores institucionales territoriales, aborde el análisis situacional
propuesto, de tal manera que, más adelante, se pueda avanzar en un análisis estratégico
prospectivo y en la construcción de un plan integral y multidimensional de desarrollo rural, con
enfoque territorial, y sustento en una propuesta operativa de tipo holístico y pluri-institucional.

En las Tablas Nos. 1 a 4 se plantean los elementos positivos y negativos que, desde el pasado
hacia el presente, en los entornos interno y externo del territorio de influencia directa del
DRTT, explicarían su “situación actual” (por favor, complementar y/o corregir estos elementos).

Tabla No. 1
INCENTIVOS (en el pasado, desde el entorno externo)
DIMENSIÓN ECONÓMICA-PRODUCTIVA DIMENSIÓN SOCIO-CULTURAL
Importante demanda regional/departamental por hoja Posicionamiento y fortalecimiento de organización
de plátano cachaco indígena en el país
Vecindad del CI NATAIMA (CORPOICA)

DIMENSIÓN FÍSICO-AMBIENTAL DIMENSIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL
Decisión e inicio de construcción del distrito de riego Elección popular de Alcaldes
Desarrollo de vías troncales aledañas y construcción vía
Purificación-Prado
Instalación de infraestructura regional de conectividad
electrónica y medios de comunicación
5

Tabla No. 2
RESTRICCIONES (en el pasado, desde el entorno externo)
Oferta tecnológica agrícola no ajustada a condiciones Bajo cubrimiento local de programas sociales del
locales Gobierno Nacional
Poco estímulo externo a construcción de capital social
Baja demanda del mercado para producción local
local

Descoordinación/desarticulación de institucionalidad
Lento proceso de construcción del distrito de riego
nacional/departamental
Aislamiento vial Conflicto armado (desconfianza, desplazamiento)

Tabla No. 3
LOGROS (en el pasado, desde el entorno interno)
Posicionamiento del plátano cachaco en mercado Relativo posicionamiento de cultura y población
regional indígena
Pequeños focos de desarrollo ganadero, ovino y
Macro-colegio Juan XXIII en Coyaima
hortícola
Existe diagnóstico social actualizado y plan de atención
Tradición en la producción de limón y limas ácidas
social.
Disponibilidad de plan productivo agrícola
Oferta de empleo en construcción del DRTT

Infraestructura mínima urbana e infraestructura Desarrollo organizativo incipiente: UTRITOL, Cabildos
inherente al distrito de riego Indígenas
Soluciones progresivas en materia de saneamiento Mayor interlocución de población indígena con
básico gobiernos municipales y departamental

6

Tabla No. 4
LIMITACIONES (en el pasado, desde el entorno interno)
Bajo desarrollo de alternativas productivas Altos índices de NBI y pobreza
No existe tradición empresarial ni comercial en las
No hay planes/programas de seguridad alimentaria
comunidades locales
Predominio del micro y minifundio rural Altas tasas de deserción escolar temprana
Poca formalización de tenencia de tierras Ruptura progresiva de tejidos sociales
Bajo relevo generacional

Procesos de deterioro de fuentes hídricas y de suelos
Bajo nivel de convocatoria de organizaciones sociales
(especialmente por erosión)
Poca organización de sectores campesinos
Institucionalidad local muy débil

Los elementos consignados en estas primera cuatro tablas, permitirán la realización de un
ejercicio analítico, mediante el cual se buscará inter-relacionar lógicamente dichos elementos,
tratando de contestar preguntas tales como: qué ha ocurrido en el pasado? qué efectos se
produjeron?

Así, por ejemplo, podrían plantearse hipótesis como las que se presentan en la Figura No. 4.

FIGURA No. 4 QUÉ OCURRIÓ?
Cómo se inter-relacionaron estos elementos y qué produjeron?

INCENTIVOS DÉBILES Y RESTRICCIONES FUERTES EN EL ENTORNO EXTERNO
Bajo acceso a mercados, lentitud en
construcción del distrito de riego,
poco estímulo a capital social e inseguridad

FAVORECIERON POCOS LOGROS
Relativo posicionamiento de organización indígena
y cierto nivel de organización gremial

Y MANTUVIERON GRANDES LIMITACIONES
Bajo desarrollo productivo, deterioro
de oferta ambiental, ruptura de tejido social
e institucionalidad débil

7

Por otra parte, en las Tablas Nos. 5 a 8 se plantean los elementos positivos y negativos que,
desde el presente hacia el futuro, en los entornos interno y externo del territorio de influencia
directa del DRTT, permitirían plantear su “perspectiva futura” (por favor, complementar y/o
corregir estos elementos).

Tabla No. 5
OPORTUNIDADES (en el futuro, desde el entorno externo)
DRTT: localización estratégica frente a principal Creciente oferta educativa en el entorno regional
mercado interno y principal puerto exportador del país. cercano
Demandas crecientes por cacao, frutas, pesca, Prioridad de programas que incluyan componentes de
biocombustibles y turismo rural. mujeres y jóvenes rurales
Centro de Investigación “Nataima” (CORPOICA)
Interés de inversionistas externos al territorio

Consenso institucional sobre necesidad de diseño y
Terminación de construcción y puesta en operación del
puesta en marcha de plan de desarrollo rural y no de
distrito de riego
simple plan agroproductivo
Gran demanda social de intervención en el tema del Territorio del Triángulo del Tolima: puerta de entrada a
agua Zona de Consolidación del Sur del Tolima
Campaña electoral: oportunidad para concertar
prioridades presupuestales
Entrada en vigencia de leyes de tierras, víctimas y
desarrollo rural

Tabla No. 6
RIESGOS (en el futuro, desde el entorno externo)
Fluctuación de precios y mercados agrícolas Desplazamiento de población raizal por eventual
cambiantes acceso de empresarios e inversionistas externos.
Salinización y deterioro de suelos
Componente ambiental exigente

Financiación de obras faltantes y complementarias del Superposición y desarticulación de actores y proyectos
distrito de riego institucionales nacionales/regionales/locales
Tendencia a conflicto social por uso del agua. Vinculación a campaña electoral: riesgo de politización

8

Tabla No. 7
POTENCIALIDADES (en el futuro, desde el entorno interno)
Población beneficiaria del DRTT: 18 mil pequeños Importantes núcleos de jóvenes en los medios urbano y
productores campesinos e indígenas rural del territorio
Resultados/lecciones de la fase ensayo/demostración Instituciones educativas con presencia regional (SENA,
del plan productivo. FUNDES, U. Tolima, U. Ibagué)

Distrito de riego construido y operando Consolidación organizativa y operativa de UTRITOL
Plan de desarrollo rural, con enfoque integral-holístico
Plan de manejo ambiental de CORTOLIMA y territorial, concertado y asumido institucional y
socialmente.
UTRITOL se está capacitando con apoyo de
CODESARROLLO

Tabla No. 8
OBSTÁCULOS (en el futuro, desde el entorno interno)
Baja adaptación/ajuste de alternativas productivas a Inexistencia de cultura empresarial en comunidades
condiciones locales rurales
Bajas tasas de inversión social

Procesos de deterioro de fuentes hídricas y de suelos
Politización de organizaciones sociales
(especialmente por erosión)
Falta de continuidad de estrategias/programas
institucionales
Inventario de intervenciones institucionales incompleto
Bajo nivel de participación de municipios en Mesa
Interinstitucional

Los elementos consignados en etas últimas cuatro tablas, permitirán la realización de un
ejercicio analítico, mediante el cual se buscará inter-relacionar lógicamente dichos elementos,
tratando de contestar preguntas tales como: qué pistas hay para un análisis estratégico
prospectivo? qué puede pasar en el futuro? qué efectos se podrían generar?

Así, por ejemplo, podrían plantearse hipótesis como las que se presentan en la Figura No. 5.
9

FIGURA No. 5 PISTAS PARA UN ANÁLISIS ESTRATÉGICO PROSPECTIVO

ELEMENTO DISPARADOR HACIA EL FUTURO:
LOS INCENTIVOS QUE OFREZCA EL ENTORNO EXTERNO
(ACTORES INSTITUCIONALES EXTERNOS AL TERRITORIO)
Asegurar financiamiento del Distrito de Riego
Condiciones de seguridad ciudadana
Acciones coordinadas en desarrollo rural territorial
Promoción del capital social en el territorio
Articulación con institucionalidad local
Conexión con mercados nacionales y externos

ESTOS INCENTIVOS PUEDEN GENERAR LOGROS
Consolidación social y económica de población indígena y campesina raizal
Uso sostenible de recursos naturales locales
Fortalecimiento de la gobernabilidad e institucionalidad local
QUE, A SU VEZ, PERMITAN ENFRENTAR LAS RESTRICCIONES DEL ENTORNO
Presiones de desplazamiento
Condiciones cambiantes de los mercados
Y SUPERAR LAS LIMITACIONES INTERNAS
Altos índices de NBI y pobreza
Bajo desarrollo productivo y social

Y, enseguida, con base en los anteriores elementos, análisis e hipótesis, se podría abordar la
pregunta de cuáles, entonces serían las estrategias a seguir.

FIGURA No. 6 Y, ENTONCES, CUÁLES SERÍA LAS ESTRATEGIAS A SEGUIR?
FACTORES LOGROS LIMITACIONES
INTERNOS POTENCIALIDADES OBSTÁCULOS
FACTORES
EXTERNOS

INCENTIVOS ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE
OPORTUNIDADES CRECIMIENTO? MANTENIMIENTO?

RESTRICCIONES ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE
RIESGOS MANTENIMIENTO? NEUTRALIZACIÓN?

Con soporte en la información y los análisis anteriores, podría construirse un diagnóstico
común del territorio de influencia directa del DRTT y, a continuación, podría entonces
abordarse el diseño de una estrategia integral de desarrollo rural, que promueva la articulación
de las distintas iniciativas y la superación de sus enfoques sectoriales, en favor de un enfoque
holístico de alcance territorial.
BORRADOR PARA DISCUSIÓN
Luis Fernando Restrepo T.
Especialista Nacional de Desarrollo Rural
Oficina del IICA en Colombia
11/07/2011.

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